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Mecanismos de participación ciudadana
La reforma de 1994, a través de los artículos 39 y 40, introdujo en el texto constitucional
algunas formas semidirectas de participación ciudadana. Así fue incorporada al sistema
institucional la posibilidad de la ciudadanía de presentar proyectos de ley (iniciativa popular),
la posibilidad de opinar acerca de decisiones políticas que le consulte el Congreso o el
Ejecutivo (plebiscito), y también la posibilidad de sancionar proyectos de ley propuestos por el
Congreso (referéndum).
Estas incorporaciones se produjeron al mismo tiempo que se suprimieron las elecciones
indirectas para elegir al Presidente o Presidenta de la Nación, y a los miembros del Senado, lo
que vino a marcar un giro en la concepción elitista de la democracia, dominante entre los
constituyentes de 1853. Empero, esta concepción elitista no fue eliminada del texto
constitucional1, sino que a ella se sumaron estas instituciones semidirectas que responden a una
concepción diferente, más participativa de la democracia.
La convivencia en el texto constitucional de estas dos visiones acerca de lo que la democracia
debe ser, se tradujo, en la práctica, en una virtual anulación de la apertura a formas directas de
participación ciudadana. En la práctica, el sistema funcionó de un modo muy similar al de antes
de la incorporación de estas reformas, y los pocos cambios que se produjeron no respondieron a
las modificaciones constitucionales, sino a cambios de reglamentaciones internas de los
diversos poderes, de jerarquía infraconstitucional.
La constitución en el 2020 debería incluir mecanismos de participación ciudadana claros,
efectivos, simples e igualitarios que permitan, realmente, participar en la toma de las decisiones
que inciden en nuestra vida. En lo que resta del comentario, analizaré las incorporaciones
realizadas en el 1994 y las existentes por fuera del texto constitucional, ya sea a nivel
reglamentario, o incluso a nivel de la Ciudad de Buenos Aires.
La iniciativa popular
Los mecanismos incorporados en la Constitución son bastante simples. El artículo 39 establece
que existe un derecho de la ciudadanía de iniciar proyectos de ley en la Cámara de Diputados.
Para ello, se deberán juntar las firmas equivalentes a no más de un 3% del padrón, respetando
una “adecuada distribución territorial”. Cumplidos todos los requisitos, “[E]l Congreso deberá
darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses”. Empero, “no serán objeto de
iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales,
tributos, presupuesto y materia penal”.
La excepción sobre los temas cuya discusión puede ser iniciada por la ciudadanía responde a la
concepción elitista de la democracia mencionada, por la cual no todos los ciudadanos estamos
igualmente capacitados para la toma de decisiones, y de este modo, no estaría mal desconfiar de
lo que el pueblo puede proponer, sobretodo en los temas de mayor relevancia institucional.
Según lo decidido por los constituyentes, no se podrá realizar una iniciativa popular que
pretenda la reforma de la Constitución, que fija nuestros derechos y las bases del
funcionamiento de nuestras instituciones. Tampoco podrá realizarse una para discutir si debería
aprobarse o rechazarse determinado tratado, ya que eso podría comprometer las relaciones
internacionales del país. Menos sobre tributos: si la ciudadanía pudiera presentar proyectos de
1 Así el artículo 22. Ver en esta misma obra Gargarella, …. (creo que iría remisión a lo que se diga sobre el 22)
ley al respecto, sus pasiones irracionales2 se transformarían en el desfinanciamiento del Estado.
Algo similar ocurre con el presupuesto, “la ley de leyes”, donde la ciudadanía no podrá decidir
en qué se gasta la plata. Y finalmente la materia penal, ya que habría que alejar el código penal
de las pasiones circunstanciales de la población (pero no las de los legisladores). Esta limitación
muestra que en el año 1994, al momento de aprobarse la reforma, existía un alto grado de
desconfianza en la ciudadanía, al menos, en lo que referido a los temas de mayor relevancia.
A su vez, el texto constitucional dejó gran parte de las definiciones para la discusión legislativa,
donde, nuevamente, triunfó una visión elitista. La ley 24.747, sancionada en noviembre de
1996, establece que será necesario una cantidad de firmas equivalente al 1,5% del padrón,
debiendo representar al menos a 6 provincias diferentes. Al mismo tiempo se impuso una fuerte
restricción al financiamiento que puede recibir el grupo promotor de la iniciativa.
La discusión más importante de aquél momento era qué hacer en caso de que el Congreso no
lograse darle tratamiento en el término de doce meses. Las posturas más favorables a la apertura
de la participación proponían que en caso de no obtener el tratamiento en el plazo indicado, el
proyecto sería sometido a una consulta popular vinculante. En cambio las posturas menos
dispuestas a la apertura de la participación consideraban que la única sanción posible en caso de
la inactividad, sería política. En el debate parlamentario, apoyando esta última postura, el
senador Eduardo Menem sostuvo que:
“[el plazo para el tratamiento] tiene que ver con la responsabilidad política del cuerpo. No
podemos establecer otra sanción, porque ¿cuál es la sanción que estamos teniendo hoy por
sancionar este proyecto de ley mucho tiempo después del establecido por la Constitución
Nacional? ¿Qué sanción tenemos? La Constitución estableció que teníamos dieciocho
meses para sancionarlo y lo estamos haciendo prácticamente, a los dos años. ¿Cuál es la
sanción? ¿Qué sanción tenemos por no haber sancionado el proyecto de ley sobre el
Consejo de la Magistratura en término? ¿Cuál es la sanción que se nos impone? Y eso que
no hemos cumplido con un mandato constitucional. Es decir, mucho menos podríamos
hablar de sanciones por no tratar un proyecto de ley de mucha menor jerarquía del que
estamos hablando, que se trata de una ley constitucional. Por eso, creo que esto hace a
nuestra responsabilidad: la sanción la tendremos con la crítica de la opinión pública y
también con el voto en ocasión de poner en consideración nuestra postulación para ocupar
nuevamente una banca en le caso que corresponda...”3
Entonces puede verse que finalmente la iniciativa popular no podrá ser sobre los temas de
mayor relevancia, la ley estableció un trámite burocrático que exige juntar el 1,5% de firmas del
padrón4, repartidos en al menos seis provincias, y con fuertes restricciones al modo de financiar
la campaña. Una vez logrado todo esto, si el Congreso decide no tratarlo (es decir, dejarlo en un
cajón por todo un año) no habrá ninguna consecuencia jurídica, más allá de la crítica general
que pueda hacerse por el desempeño de los representantes (similar a la que puede realizarse por
no haber iniciado la discusión sobre el tema). Claramente este no es el mejor modo de
incentivar la participación ciudadana, sino todo lo contrario.
De este modo, no puede extrañar que desde la sanción de la ley 24.747, únicamente haya tenido
trámite un proyecto parlamentario presentado en base al artículo 39 de la Constitución 5.
2 Sobre la idea de facciones dominadas por las pasiones, ver Madison, El Federalista X, en El Federalista,
Fondo de Cultura Económica, México, 1999.
3 Ver Diario de Sesiones del H.S.N, 04/09/1996.
4 De acuerdo al padrón utilizado para las elecciones de 2009, 1.5% representan algo más de 573.000 personas.
5 Es el proyecto 190-P-98, presentado por la Confederación General del Trabajo (CGT) el 19/05/98, referido a
derechos de los trabajadores. El 28/09/98, mediante el orden del día 1050/98 los presentantes fueron intimados
a que acrediten las firmas en la Justicia Electoral. El 7 de febrero de 2001 ingresa a la Cámara el expediente
438-OV-00 por el cuál la justicia electoral tuvo por acreditadas las firmas correspondientes, lo que fue asentido
por la cámara el 23-05-01. Empero, este proyecto caducó al no haberse tratado en los plazos fijados. Pero fue
Existieron otras presentaciones que ni siquiera lograron acreditar los requisitos exigidos6. A su
vez, en el 2002 existió una campaña organizada por el diario La Nación, la Fundación Poder
Ciudadano y la Red Solidaria, bajo el lema de “El hambre más urgente”, con un proyecto de ley
preparado por el dirigente Horacio Rodríguez Larreta, que obtuvo la sanción del Congreso,
aunque finalmente no ingresó a la Cámara de Diputados como una iniciativa popular. La
primera firmante de las planillas fue la esposa del entonces presidente, Chiche Duhalde.
La consulta popular
Algo similar ocurrió con la consulta popular. El artículo 40 de la Constitución establece dos
tipos de consulta popular, la vinculante y la no vinculante. La vinculante (referéndum) sólo
podrá ser convocada por el Congreso, donde el voto de la ciudadanía será obligatorio, y el voto
afirmativo convertirá en ley la propuesta. En cambio, la no vinculante (plebiscito) podrá ser
convocada por el poder Ejecutivo o por el Congreso, donde el voto no es obligatorio. Este caso
constituye una mera consulta a la ciudadanía para saber qué opina sobre algún tema específico.
La Constitución nuevamente dejó para la reglamentación algunas cuestiones sensibles.
Por ejemplo, el artículo 14 de la ley 25.432, sancionada el 23 de mayo de 2001, establece que el
día fijado para la consulta popular no podrá coincidir con otro acto eleccionario. Esta
restricción, sin una mayor justificación, encareció sustancialmente el costo de realizar una
consulta popular, y produjo, en la práctica, que nunca se haya intentado alguna.
En muchos países la consulta popular es usada frecuentemente, pero para que no sea un
mecanismo excesivamente costoso, se incluyen diversas consultas que son respondidas por la
ciudadanía cuando va a votar cargos electivos. De este modo el costo es mucho menor, y
justifica la realización de una consulta determinada.
La experiencia del FRENAPO (Frente Nacional contra la Pobreza) de la Central de
Trabajadores de la Argentina (CTA) muestra como este requisito constituye en un freno a la
utilización de la consulta popular. En el 2001, el FRENAPO pidió a la justicia electoral que
permitiera realizar una consulta popular no vinculante acerca del establecimiento de una
asignación universal de 380 pesos por familia más otra asignación dependiente de la cantidad
de hijos, para el 14 de octubre de 2001, mismo día que las elecciones legislativas intermedias.
Sin embargo, este pedido fue denegado en virtud del artículo 14 de la ley reglamentaria que se
había aprobado meses antes. La central de trabajadores realizó la consulta, por fuera de los
canales institucionales, los días 14, 15 y 16 de diciembre de 2001, teniendo una respuesta
favorable de casi tres millones de personas. Este fue un mensaje muy fuerte que dió la
ciudadanía, pero debió realizarlo al margen de las instituciones7.
Otros mecanismos participativos
Más allá de que la Constitución no reconoce otras formas de democracia semidirecta, algunas
tenido en cuenta cuando la Diputada Margarita Stolbizer presenta su proyecto 1812-D-01, que también caducó,
y fue representado por el expediente 586-D-02, que obtuvo media sanción el 4/12/03, más de cinco años
después de haber sido presentado, sin que haya sido tratado nunca por el Senado. Información brindada por la
Dirección de Información Parlamentaria del Congreso de la Nación.
6 Así el expediente 134-P-02, presentado por el periodista Luis Majul, referido a las jubilaciones de privilegio; el
expediente 392-P-02, presentado por el Sr. Hammar, sobre las listas sábanas; y el expediente 256-P-04
presentado por el Sindicato Argentino de TV, referido a un proyecto de ley de radiodifusión.
7 Tres días después, el 20 de diciembre renunció el entonces presidente De la Rúa, y finalmente el presidente
interino Eduardo Duhalde implementó el programa de asistencia social “Jefes y Jefas de hogar”, de 150 pesos
por familia desocupada, que terminó congelando la propuesta.
reglamentaciones internas han ampliado los canales de participación. Así puede mencionarse a
las audiencias públicas y la posibilidad de presentar amicus curiae en casos judiciales, aunque
ambas funcionan con bastantes dificultades. Si bien en estos mecanismos no hay una toma de
decisión por parte de la ciudadanía, sí existe una oportunidad para que se expresen sus puntos
de vista.
La realización de audiencias públicas ha sido un mecanismo que logró dotar de legitimación
ámbitos oscuros que solían estar guiados por la negociación de toma y daca, realizada tras
bambalinas. Las audiencias se utilizan en varios contextos, como puede ser previo a la
renegociación de un contrato de servicios públicos, o la adopción de alguna decisión que pueda
afectar el medio ambiente8. Asimismo las audiencias previas a la designación de jueces han sido
útiles para elevar el nivel de las nominaciones.
Al mismo tiempo, durante estas audiencias públicas, algunas ONGs pudieron llamar la atención
en temas de su agenda, abriendo el debate a mayores temas. Empero, en muchas ocasiones las
audiencias fueron únicamente un trámite formal, protocolar, casi sin la presencia en general de
legisladores ni público. De todos modos resultó un buen mecanismo para llamar la atención si
algo resultaba escandaloso9.
Por su parte, la Corte Suprema amplió la participación en los expedientes judiciales en estudio,
a través de los amicus curiae. Sin embargo, a poco de avanzar cerró nuevamente la puerta, y los
limitó únicamente a las opiniones “expertas”10, lo cual hace que sólo lo podamos considerar un
mecanismo de participación ciudadana pero no de cualquier ciudadano.
En el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires existen mayores mecanismos participativos. Tienen
rango constitucional las audiencias públicas, la revocatoria de mandatos y el presupuesto
participativo, además de la iniciativa y la consulta popular. La experiencia del presupuesto
participativo no produjo ninguna de las consecuencias desastrosas previstas por los
constituyentes nacionales al vedar la presentación de iniciativas populares en temas
presupuestarios.
La revocatoria de mandato no sólo es para el Jefe de Gobierno, sino también para todo
funcionario electo, lo que podría dar lugar a ataques mayoritarios a minorías, que
afortunadamente no han sucedido en la práctica11. Asimismo, pudo verse que el ex jefe de
8 Ver Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Fundación de Derecho Administrativo, T. 2, cap.
XI. Gordillo fundamenta que las audiencias públicas son un requisito constitucional.
9 En el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, en el año 2009, la legislatura fue el ámbito de una audiencia
pública escandalosa, cuando analizaba el pliego de la candidata Daniela Ugolini para el cargo de jueza del
Tribunal Superior de Justicia. Muchas organizaciones y movimientos sociales estuvieron en contra de la
candidata y debían hablar en la audiencia. En el día fijado, un gran grupo, mayormente de estudiantes, se
levantó y comenzó a cantar en contra de la candidata, haciendo imposible la comunicación. El presidente de la
audiencia, el legislador Oscar Zago, hizo como si nada sucediese, y llevó adelante una audiencia, puramente
formal, donde nadie pudo escuchar absolutamente nada. La candidata se prestó a ello, y habló durante unos
escasos minutos, donde más que nada pidió silencio, sin llegar a decir algo sustantivo. La mayoría de los
oradores anotados hicieron referencia a la falta de legitimidad de la audiencia pública. Finalmente, la candidata
no obtuvo su acuerdo.
10 La Acordada 28/04 permitió la participación de terceros en juicios a través de la figura del Amicus Curiae o
amigo del tribunal. Sin embargo, en los fundamentos de la Acordada se limita a la presentación de memoriales
por parte de expertos que puedan ilustrar a la Corte en los temas de su experticia. Algo similar dijo en el fallo
“Jusplast c/ Estado Nacional” del 31 de octubre de 2006, cuando resolvió el desgloce de varios memoriales, por
no ser presentados por “expertos”.
11 Una mayoría irresponsable podría revocar el mandato de legisladores que representan a la minoría, de acuerdo
al texto del artículo 67 de la Constitución.
Gobierno Aníbal Ibarra no la pudo utilizar para obtener el fin contrario para el que fue creado.
Cuando la legislatura inició el análisis de un juicio político por su responsabilidad política del
incendio del boliche “República de Cromañón” y la muerte de casi 200 personas, Ibarra intentó
promover una revocatoria de mandatos para que mediante el rechazo, el electorado legitime su
mandato. Empero, nunca consiguió juntar las firmas del 20% del padrón electoral que establece
la constitución y la ley 357.
Quizás este porcentaje resulte muy alto12. Los varios procesos que se iniciaron no pudieron
alcanzar a juntar todas esas firmas. Al mismo tiempo, el Tribunal Superior de Justicia estableció
que las planillas con las firmas deben ser las originales foliadas que entrega su Secretaría,
dificultando también la recolección de las firmas. Asimismo, ha rechazado algún pedido porque
la causal no era clara13.
Propuesta 2020
Puede verse que los poderes políticos han sido muy restrictivos a la apertura de la participación
ciudadana en la toma de decisiones. De este modo han sido reticentes a la creación de controles
exógenos a los poderes políticos, fundamentado, muchas veces, en una concepción elitista de la
democracia. Sin ir más lejos, a 15 años de creados estos mecanismos no han podido ser
utilizados ni una sola vez.
Empero, la puja de la ciudadanía por lograr mayores canales de interacción entre representantes
y representados ha llevado que a nivel constitucional se hayan incluido, temerosamente,
algunos mecanismos. La reglamentación posterior los ha dificultado enormemente, y no existe
una práctica ciudadana de participación en la toma de decisiones.
La razón principal para la restricción por parte de la reglamentación parecería ser la
desconfianza en lo que pueden hacer las mayorías de modo directo. En muchos discursos
políticos se puede identificar que el modelo de participación propuesto es únicamente a través
del voto, cada dos o cuatro años, y la movilización popular en la plaza, o en la ruta (más allá de
la criminalización que promueven algunos funcionarios políticos, jueces y fiscales).
Al día de hoy puede decirse que el modo de participación política de la ciudadanía es
únicamente encolumnados en alguna bandera, en algún partido político con sus dirigentes, o
con la mayor cantidad de gente en la calle. Esto, claro está, deja fuera numerosas voces, que
quizás tendrían cosas interesantes por decir. La promoción de los mecanismos directos de
participación ciudadana no cambiarán esta cultura, pero la complejizarán un poco en sus
expresiones. Es así que una buena reforma en este punto debería tomar nota de los problemas
que existieron al momento de reglamentar lo existente, y lo limitado en sí de los mecanismos
incluidos en la Constitución.
De este modo, la Constitución en 2020 debería incluir mayores mecanismos de participación
ciudadana, incluyendo el presupuesto participativo, la revocatoria de mandatos, y las audiencias
públicas, y reglamentando de un modo más preciso los mecanismos existentes para evitar la
desnaturalización por medio de la reglamentación. Debería tenderse a favorecer la participación
y no dificultarla. Pero claro, para ello, habría que estar dispuesto a escuchar qué tiene para
decir. Los funcionarios políticos deberían abandonar las concepciones elitistas de la
democracia, y no confinar únicamente la voz de la ciudadanía a la movilización social callejera.
12 Según el padrón utilizado en el 2007, el 20% equivale a 514.500 personas, que vivan en la Ciudad.
13 Ver Expte. n° 3891 “Frega, José Carlos s/ pedido de revocatoria de mandato”, sentencia del 16 de marzo de
2005.
Esto puede retroalimentar la participación, dotando de una mayor legitimidad a nuestro sistema
democrático.