La red de instituciones existentes en un territorio es

Identificación de Arreglos Institucionales Participativos como Subsidio a las Políticas de
Desarrollo Local: una aplicación a los municipios de Alagoas (Brasil)
Denise Maria Penna Kronemberger
IBGE – Instituto Brasileño de Geografía y Estadística/
CREN – Coordinación de Recursos Naturales y Estudios Ambientales
Avenida República do Chile, n.º 500/15º andar, Centro, Rio de Janeiro/RJ/Brasil
denise.kronemberger@ibge.gov.br; Tel.: 55 21 2142-4583
La red de instituciones existentes en un territorio es colectivamente responsable por la búsqueda de acciones para el
desarrollo local (DL). En este sentido, las localidades con mayor número de instituciones con participación social son más
preparadas para hacerlo viable. El objetivo de este trabajo fue la construcción de un indicador sintético para medir el nivel
de desarrollo participativo institucional de los municipios del estado de Alagoas para apoyar el DL. Alagoas tiene un cuadro
problematico de gran pasivo social, que justifica trabajos centrados en el DL. La metodología consistió en la selección de
los indicadores más importantes de la dinámica participativa (las formas de economía cooperativa, articulación
interinstitucional, consejos de política, Foros, Agencias, etc.). Las variables fueron estandarizadas a los valores entre 0 y 1,
fueron agregadas por el promedio simple y el índice resultante muestra los diferentes niveles de desarrollo institucional
participativo, que corresponden a las posiciones de mayor o menor capacidad para el DL. Los resultados muestran que
Alagoas tiene un bajo nivel de desarrollo institucional participativo, con una distribución geográfica desigual. Hay una
limitada presencia de instituciones de participación y una baja articulación interinstitucional. Las tasas varían de cero en
Jacuípe a 0,18, en Maceio y Arapiraca. En general, las regiones Metropolitana y Central tienen mejores condiciones para el
DL. Las otras regiones (Sertão, Agreste y Norte) necesitan intervenciones para cambiar su integración política e
institucional y establecer nuevos acuerdos institucionales para apoyar el DL. Ningún municipio alcanza el valor óptimo del
índice (1), que representa la presencia de todos los arreglos institucionales considerados en este trabajo.
1. Introducción
Desarrollo Local (DL) es el proceso de aprovechamiento de las ventajas comparativas y
competitivas de un lugar para promover su crecimiento económico, mejorar la calidad de vida,
fortalecer el capital social, promover una buena gobernanza1 y el uso sostenible de los recursos
naturales (De Paula, 2008). Se trata de un proceso endógeno de cambio estructural, impulsado por
actores locales y externos (gobierno federal, por ejemplo), es decir, realizado "de abajo hacia arriba"
(bottom-up) y "de arriba hacia abajo” (top down) a través de la movilización y la coordinación en torno
a un proyecto colectivo, aprovechando el potencial y las capacidades locales y oportunidades del
contexto externo, y reduciendo las restricciones o factores que dificultan su viabilización (Buarque,
2002).
1
Varias maneras en que individuos e instituciones, públicas y privadas, manejan sus problemas comunes, con capacidad
para acomodar intereses conflictantes o diferenciados y realizando acciones de cooperación. Se trata no sólo de las
instituciones y regímenes formales de coordinación y autoridad, sino también de los sistemas informales (Albagli y Brito,
2002).
La dimensión institucional es cada vez más importante en la búsqueda del DL, debido a que la
red de instituciones existentes en un territorio es colectivamente responsable por las acciones para
mejorar la calidad de vida de las comunidades. Organizaciones no gubernamentales, sociedad civil y
los agentes productivos necesitan articularse para apoyar a las estrategias locales, establecer alianzas,
crear ‘nuevas institucionalidades’ (Consejos, Comités, Foros, Agencias u otros) que forman una nueva
esfera pública, expandida más allá del desempeño del Estado. De hecho, las nuevas instituciones que
permiten la participación ciudadana, son capaces de crear y/o fortalecer el capital social 2, uno de los
fundamentos para el DL, y la capacidad organizativa de la sociedad local.
Según Castro (2003, p. 13, 14), "las instituciones son un medio de socialización", lo que
garantiza la transmisión de normas y valores sociales, y en un sentido amplio para describir las "reglas
del juego" en una sociedad. Por otra parte, "porque están territorializadas ellas definen patrones
significativos de los fenómenos sociales en el espacio." En este sentido, las localidades con mayor
número de instituciones con participación social eficaz y que demandan la cooperación para su
funcionamiento serían más preparadas para permitir el DL, porque los actores sociales se sienten
pertenecientes a una estrategia común, participando activamente en las decisiones y de la creación de
iniciativas.
Zapata y Parente (2002, p. 2) mencionan la importancia del territorio y de los gobiernos locales
como los "organizadores y aglutinantes de las políticas de desarrollo; la importancia de la participación
de la sociedad como protagonista de la planificación, ejecución y evaluación de las acciones, y la
pertinencia de asociaciones público-privadas para la implementación de iniciativas de desarrollo".
En este contexto, el objetivo principal de este trabajo fue construir un indicador sintético para
medir el nivel de desarrollo participativo institucional de los municipios de Alagoas (Brasil).
El estado de Alagoas esta ubicado en el noreste de Brasil. Tiene una superficie de 27.768 km 2,
población alrededor de 3 millones de habitantes y 102 municipios, con su capital en Maceió. Tiene la
menor esperanza de vida al nacer (67,2 años) de Brasil, la mayor tasa de mortalidad infantil (48‰), alta
desigualdad en la distribución del ingreso (coeficiente de Gini de 0,544), el 48% de los hogares reciben
ingreso mensual familiar per cápita inferior a medio salario mínimo, la población de 25 años o más de
edad tiene 5 años de escolaridad en promedio (escuela primaria incompleta), sólo el 32% de los
hogares tienen red de alcantarillado o fosa séptica (IBGE, 2010 a).
2
"Capacidad de una sociedad para establecer lazos de confianza interpersonal y las redes de cooperación a fin de producir
bienes colectivos" (Araújo, 2003, p. 10).
Este cuadro preocupante de muy grande pasivo social justifica todos los trabajos centrados en el
DL, pero el Estado no puede reducirse a sus deficiencias, debido a que la gente y los lugares terminan
siendo vistos sólo como políticas de servicio al necesitado y se convierten en clientes, sin aprovechar
los talentos y potenciales locales. Todos los municipios cuentan con activos, tales como los arreglos
institucionales que pueden ser utilizados para promover el DL.
2. Metodología
El trabajo se desarrolló de acuerdo a los siguientes pasos:
A. Selección de los indicadores principales para el análisis: los elegidos fueron los más expresivos de la
dinámica participativa en los municipios de Alagoas, como los representantes de las organizaciones de
la sociedad civil, la infraestructura de comunicación de la comunidad, las formas de economía
cooperativa (Economía Solidaria, Arreglos Productivos Locales y grupos de artesanía), las
articulaciones interinstitucionales, los Consejos de Política, Foros y Agencias de DL (Cuadro 1).
Cuadro 1 – Indicadores de las Condiciones de Participación de la Sociedad
Indicadores
Comité de Cuenca
Hidrográfica (CCH)
Año
2009
Fuente de los
datos
Descripción
IBGE (2010b)
Los CCH son ejemplos de mecanismos institucionales de
participación que apoyan el DL, ya que buscan la interacción entre
los actores sociales (representantes de los gobiernos, la sociedad
civil y los usuarios del agua), el ordenamiento de la ocupación de la
cuenca, uso criterioso del agua, creando, utilizando y fortaleciendo
las instituciones
Las Fundaciones Privadas y Asociaciones sin fines de lucro
(FASFIL); corresponden a las siguientes entidades: Organizaciones
Sociales, Organizaciones de la Sociedad Civil de Interés Público OSCIP, Fundaciones mantenidas con recursos privados, Filial, en
Brasil, de Fundación o Asociación Extranjera, Organizaciones
Religiosas, Comunidad Indígena u otras formas de asociación.
Número de FASFIL/100
habitantes
2005
IBGE (2008)
Radio comunitaria AM y FM
Diario Comunitario
TV Comunitaria
2009
2006
2006
IBGE (2010b)
IBGE (2007)
Número de Emprendimientos
Económicos Solidários (EES)
2007
MTE/SENAES
(2007)
APLs – Arreglos Productivos
Locales
2010
MDICE (2010)
Grupos de artesanía
2009
IBGE (2010b)
Presupuesto participativo
2005
IBGE (2006)
Existencia de una infraestructura de comunicación
de la comunidad.
"La economía solidaria surgió como una forma de producción y
distribución alternativa al capitalismo [....]. Combina el principio de
unidad entre propiedad y uso de los medios de producción y
distribución [....] con el principio de la socialización de los
medios"(SINGER, 2003, p. 13).
Número de Arreglos Productivos que el municipio participa. Los
clusters son redes de empresas de todos los tamaños, que operan en
el mismo territorio, que tienen una actividad predominante de
producción (especialización - una o más especialidades), y mantiene
vínculos de articulación, interacción, cooperación y aprendizaje
entre sí y con otras partes interesadas (asociaciones de gobiernos,
empresas, instituciones de crédito, enseñanza e investigación)
(SEBRAE, 2002).
Existencia de grupos de la artesanía en la ciudad
Existencia de la gestión del presupuesto participativo en el
municipio
Consorcio Público
Intermunicipal
Consorcio Público con el
estado
Consorcio Público con el
Gobierno Federal
Asociación con el Sector
Privado
Apoyo del Sector Privado o de
Comunidades
2009
2009
Se abordaron los siguientes temas: Política de Desarrollo Urbano,
Educación, Cultura, Vivienda, Transporte, Salud, Medio Ambiente,
Empleo y/o mano de obra y Turismo (45 variables en total resultante
de la combinación del tipo de relación con el tema de la misma)
2009
2009
2009
2009
CMA son los que se reunieron en los últimos 12 meses anteriores a
la encuesta; se consideraron los Consejos de Medio Ambiente,
Política Urbana (Desarrollo Urbano, la ciudad o similar), Salud,
Educación, Cultura, Deportes, Vivienda, Transporte y Seguridad (9
variables), que prevén la participación de representantes de
organizaciones de la sociedad civil, son deliberadas y permanentes.
Foro de Agenda 21 Local
2009
Se consideró la frecuencia de las reuniones del Foro (mensual,
bimestral, trimestral, irregular y no cumplen). Para los municipios
con el Foro con una frecuencia mensual se les asignó el valor 1
(uno) y para aquellos que no cumplen el valor 0 (cero), así como
aquellos que no tienen Foro de Agenda 21. Para los restantes se les
asignaron valores intermedios (0,75, 0,50 y 0,25, respectivamente)
Foros y Agencias de DLIS
2010
IBGE (2010b)
Consejos Municipales Activos
(CMA) de Políticas Públicas
ADELISCO
(2010); ADLIS
(2010)
Existencia de Foros y/o Agencias de Desarrollo Local Integrado y
Sostenible (DLIS) en la ciudad. DLIS es una de las estrategias de
apoyo al desarrollo local aplicado en Brasil. Su atención se centra en
la formación de capital social
B. Adquisición de datos en las agencias federales (IBGE, Ministerio de Trabajo y Empleo, Ministerio
de Fomento, Industria y Comercio Exterior), la Secretaría de Estado de Planificación de Alagoas y
organizaciones de la sociedad civil de Alagoas (ADLIS/Al y Adelisco).
C. Transformación o normalización de las variables: como la mayoría de las variables seleccionadas
tienen valores de 0 (cero) o 1 (uno), lo que significan, respectivamente, la ausencia y la presencia de las
instituciones de la ciudad, las otras variables se transformaron en valores comprendidos entre 0 y 1.
Para ello, se establece en 0 para el menor valor observado y 1 para el mayor, para cada variable. La
fórmula de cálculo es el siguiente:
Vi = Xi - Xmin / Xmax - Xmin
Donde:
Vi = valor transformado de la variable X para el municipio i en el año j;
Xi = variable X para el municipio i en el año j;
Xmin = valor mínimo de la variable X para el municipio i en el año j;
Xmax = valor máximo de la variable X para el municipio i en el año j
D. Agregación de las variables, la cartografía y el análisis: el promedio resultante de las 66 variables
ofrece una amplia gama de niveles de desarrollo participativo institucional de cada ciudad. Los niveles
más altos corresponden a las posiciones de mayor capacidad para el DL ("espacialidades
institucionalmente relevantes") y vice-versa ("espacialidades institucionalmente críticas"). El mapa
final de las condiciones institucionales para el DL se desarrolló en el software ArcView 3.2, con la
clasificación "natural breaks" (Fig. 1). Hemos probado otras clasificaciones (intervalos iguales, áreas
iguales, la desviación estándar, percentiles), pero los resultados han sido similares. Se utilizó el
promedio para agregar las variables, como Scandar Neto (2006), en su estudio sobre indicadores de
desarrollo sostenible en la escala municipal. Ello ha concluido que un indicador sintético obtenido en
promedio tiene una mayor asociación con los indicadores originales, en comparación, por ejemplo, con
los métodos de análisis multicriterio y componentes principales.
3 – Resultados y Discusiones
Hay una clara disparidad en la distribución territorial de las instituciones que permiten la
participación ciudadana y la búsqueda de un DL en Alagoas. Las tasas varían de cero, en Jacuípe a
0,18, en Maceió y Arapiraca. En general se observa que las regiones Metropolitana y Central tienen
mejores condiciones para el DL y presenta tasas más altas. Las otras regiones (Sertão, Agreste y Norte)
necesitan intervenciones para cambiar su integración política e institucional y establecer nuevos
acuerdos institucionales para apoyar el DL (por ejemplo, Foros, Consejos de Políticas Públicas,
Agencias de DL).
Los municipios con los niveles más altos tienen la mayor población (más de 60 000 habitantes):
Maceio (0,18), Arapiraca (0,18), Penedo (0,15), Boca da Mata (0,14), Teotonio Vilela (0,14),
Piaçabuçu (0,14), Junqueiro (0,13), Barra de Santo Antônio (0,13), Coruripe (0,13) e Igaci (0,12). Sin
embargo, no alcanzan el valor ideal (1), como ninguno de los municipios en el estado, lo que representa
la presencia de todos los arreglos institucionales considerados en este trabajo. Todavía no tienen, por
ejemplo, todos los Consejos de Políticas Públicas y la coordinación interinstitucional es baja. Maceió y
Arapiraca, las ciudades con el mayor número de institucionalidades participativas de la entidad
federativa, también tienen mayores niveles de centralidad (Capital Regional A y C, respectivamente).
"Tienen zona de influencia regional y son referidas como un destino para un conjunto de actividades
para un gran número de municipios." Penedo es un Centro de Zona A, es decir, la ciudad más pequeña
y se limita a su área inmediata (IBGE, 2008a, p. 11).
Los municipios con menos arreglos institucionales de participación ("espacialidad institucional
crítica") tienen una población entre 5.000 y 32.000 habitantes. Están ubicados en el Norte (6
municipios), Semi-Árido (2 municipios), Agreste/Bacia do São Francisco y Central. Ellos son: Jacuípe
(sin arreglo institucional de participación), São Luis do Quitunde (0,03), Matriz de Camaragibe (0,03),
Jundiá (0,03), Tanque d'Arca, Japaratinga, Olivença, Colonia Leopoldina, São Brás y Dois Riachos
(0,04). Todos los centros son locales, es decir, su papel central no se extiende más allá de los límites
municipales, que sólo sirve para sus habitantes (IBGE, 2008a).
Podemos decir que hay una reducida institucionalidad participativa en el estado y hay una baja
capacidad de organización social. Existe, pues, dificuldad de construir una nueva esfera pública, más
democrática, y crear asociaciones. Los EES y los APLs permiten nuevas relaciones sociales y de
producción basadas en la cooperación y la solidaridad, por ejemplo. Para fortalecer la base económica
del territorio, Alagoas tiene 284 ESS entre los 60 municipios (59%), pero se concentró en 7. En
Maceió, ciudad que tiene el mayor número de ESS, el 48% de ellos son para la producción de
artefactos artesanales, y la mayoría (70%) es informal en su forma de organización. Alagoas tiene
alrededor de 20 grupos de diversos sectores productivos, como el turismo, la agroindustria, la
horticultura, piscicultura, apicultura, lechería, ganadería ovina y caprina, entre otros. Los grupos de
artesanos están presentes en 72 municipios.
En cuanto a la participación de la sociedad civil en temas ambientales, el 67% de los municipios
han iniciado la Agenda 21 Local, aunque sólo el 12% de los municipios han alcanzado la etapa de
implementación, y la mayoría están en la etapa de la conciencia. En sólo el 15% de los municipios hay
Foro de la Agenda 21, y en sólo tres la frecuencia de la reunión fue apropiada (mensual y bimestral).
Por otro lado, el 67% de los municipios participan en los Comités de Cuenca. El Estado tiene 2.346
fundaciones y organizaciones sin fines de lucro (FASFIL). Canapi, Igaci y Ouro Branco, ubicados en la
Zona Semi-árida, tienen el mayor número de fasfil en su población, sin embargo, no llega ni una
institución por cada 100 habitantes (0,22, 0,18 y 0,18 respectivamente). Para la comparación, esta
relación en los municipios del oeste de Santa Catarina, un estado con los niveles más altos, es mayor
que 1 fasfil/100 habitantes y en algunos casos, más de dos.
En lo concerniente a los Consejos de Políticas Públicas, Alagoas tiene 54% de sus ciudades con
uno Consejo, 26% sólo tienen dos, 9% cuenta con tres, diez ciudades no tienen Consejos y sólo
Maceió dispone de 4, cuando lo ideal sería contar con ocho Consejos. Los Consejos de Salud,
Educación y Medio Ambiente son los más representativos en el Estado, en cuanto a la proporción de
municipios que dispongan de ellos: 88%, 35% y 16% respectivamente.
Más de la mitad de los municipios (56%) no realiza ninguna articulación interinstitucional.
Vivienda, salud y educación son los temas que promueven la mayoría de estas articulaciones de
Alagoas (33%, 30% y 29% de los municipios, respectivamente). En cuanto al tipo de unión, domina el
Consorcio Público con el Estado (41% de los municipios), principalmente para hacer frente a la
vivienda, el 39% de los municipios realizan el Consorcio Público con el gobierno federal, también para
la vivienda, en su mayoría; el 24% están articulados con otros para abordar los problemas ambientales;
la Asociación con el sector privado alcanza 32% de los municipios, en especial para el tema de la salud,
y el apoyo de comunidades es principalmente en la educación, y 20% de los municipios reciben.
La gestión del presupuesto participativo se llevó a cabo en el 64% de los municipios en el año
2005, una proporción mayor que otros estados del noreste, como Rio Grande do Norte (38%) y
Pernambuco (42%), por ejemplo.
Agencias y Foros de DL están presentes en 21 municipios bajo la supervisión de la organización
ADLIS – Agencia de Desarrollo Local Integrado y Sostenible de Alagoas (ADLIS, 2010). El Adelisco
(2010), la Agencia de Desarrollo Local Integrado y Sostenible de Coruripe tiene 35 asociaciones
afiliadas y grupos productivos, más de mil miembros (artesanos, pescadores, etc.), y lleva a cabo
diversos proyectos y programas, incluyendo el Programa de Desarrollo, Ingresos y Ciudadanía. En
cuanto a la infraestructura de comunicación de la comunidad, los canales importantes para la
movilización social y difusión de proyectos, sólo tres municipios cuentan con televisión comunitaria,
13 tienen periódicos comunitarios y 61 tienen las radios comunitarias.
4. Consideraciones finales
El estado de Alagoas también tiene un bajo nivel de desarrollo institucional participativo, sobre
todo porque hay poca presencia de instituciones de participación y de bajo nivel de articulación
interinstitucional3. De los 102 municipios de Alagoas, el 81,4% tiene hasta 30 000 habitantes y
representa el 37,7% de la población del estado. Esta distribución apunta para una incapacidad de los
municipios para resolver sus problemas individualmente, lo que requiere
alianzas con otros
municipios, gobiernos y la iniciativa privada. Alagoas necesita, por lo tanto, estructurar una red de
ciudades para apoyar el DL, formar un sistema de colaboración entre los agentes sociales y
productivos, basado en la sinergia y la complementariedad entre los diferentes tipos de activos, con el
apoyo en las institucionalidades participativas existentes, en busca de su fortalecimiento y la formación
de nuevos arreglos institucionales.
La presencia de estos acuerdos en algunas ciudades puede ser la base de una mayor coordinación
con los municipios que no lo hacen, ayudándoles, realizando acciones conjuntas y siempre trabajando
3
Entre los 102 municipios de Alagoas, 57 no realizan ninguna de las articulaciones interinstitucionales consideradas en
este trabajo. Entre los que llevan a cabo alguna articulación, el nivel sigue siendo bajo, alcanzando un pico de 16 en un solo
municipio (Passo de Camaragibe), cuando lo ideal sería 45 (combinación de cinco tipos de interacción con los 10 temas de
la articulación, como se muestra en la Tabla 1).
en los activos de los pobres. Para ello, también es necesario fortalecer las instituciones, permitiendo a
la gente a trabajar con un enfoque en DL.
Maceió, Arapiraca y Penedo podrían ser los centros de polarización porque tienen un mayor nivel
de desarrollo institucional participativo y tienen la mayor área de influencia del Estado. De hecho,
asumen el papel de articuladores en torno a líneas de acción para el desarrollo de los municipios
vecinos y con bajos niveles de desarrollo institucional. A modo de ejemplo, Maceió podría vincularse
con los municipios del norte para desarrollar emprendimientos económicos solidarios o Arreglos
Productivos Locales, fomentando la construcción de los acuerdos regionales. Todas estas articulaciones
son dinámicas democrático-participativas territorializadas, que pueden ampliar la esfera pública,
generar y fortalecer capital social, capacitar a las personas para el DL, promover el espíritu empresarial
y el empoderamiento de la comunidad. Por último, señalar que este estudio consideró sólo el número y
la diversidad de las instituciones participativas, sin estudiar la intensidad de sus interacciones, la
frecuencia de la interacción y la eficacia de la participación comunitaria. Estas preguntas sólo podrán
ser recolectadas en los lugares, en otros estudios, por lo que los datos utilizados no permiten este tipo
de análisis.
Cualquier estrategia de apoyo al DL necesita un estudio más exhaustivo de la estructura
institucional de cada municipio. Es necesario no sólo elaborar mapas de las instituciones en el
territorio, sino también las relaciones entre ellas y las comunidades y la participación comunitaria en la
elaboración de diagnósticos más detallados para proporcionar la base para construir un futuro
compartido. Con los indicadores producidos aquí y la información detallada obtenida de los talleres
participativos, el gobierno y la sociedad tendrán informaciones relevantes para apoyar la coordinación
de una planificación estratégica, el establecimiento de objetivos y acciones para mejorar el nivel de
desarrollo institucional.
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Figura 1 - Nivel de Desarrollo Institucional Participativo de los Municipios del Estado de Alagoas (Brasil)
Cam pestre
Ja cu íp e
Ib ategu ara
Sã o José
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Chã Preta
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Ala goa s Pa lmeira
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Be lém Tanq ue
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Mo nteirópo lis
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Sa nta Lu zia d o No rte
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Pila r
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Hom ens
An adia
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Coq ue iro Seco
Ba ta lha
Arap iraca
Mata
Limo eiro
Ma re ch al
Girau
de Ana dia
Sã o Migue l
D eo doro
Lag oa
Be lo Monte
do
Cam po
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da
Po ncian o
C ampo s
Ju nqu eiro Alegre
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Ba rra de São Migue l
Feira
Traip u
Gra nde
Je quiá
Rote iro
C amp o
da Praia
São
Gra nde
Teotôn io
Se bastião
Vilela
Olho d 'Águ a
Sã o Grand e
Coruripe
Brás
Porto
R ea l Ig reja No va
do
Colé gio
Pe ned o
Po ço das Trin ch eiras
Se nad or
Sa ntan a do
Rui Palm eira
Ip ane ma
Leyenda
1.000.000
0
1.000.000 km
Feliz
Dese rto
Pia ça bu çu
Nota: El índice varia desde 0 hasta 1; cuanto mas cercano de 1 mejor es el nivel de desarrollo institucional participativo.
0 - 0,05
0,06 - 0,07
0,08 - 0,10
0,11 - 0,14
0,15 - 0,18
N