¿Fondos de desarrollo para intereses privados

¿Fondos de desarrollo
privados?
10 preguntas frecuentes
para
intereses
Nota informativa de Eurodad, marzo de 2011
1. ¿Cómo empezó todo?
La participación del sector y la financiación privada en
el desarrollo no es una novedad. Hace décadas que el
capital privado entra en los países en desarrollo. Hasta
los años noventa, los donantes y las Instituciones
Financieras Internacionales (IFI) no empezaron a
destinar cantidades cada vez mayores de financiación
pública al desarrollo para apoyar las inversiones del
sector privado en los países en desarrollo.
En los años noventa, las instituciones financieras de
desarrollo y las agencias bilaterales de ayuda
incrementaron drásticamente el uso de las
asociaciones público-privadas (PPP, por sus siglas en
inglés, public private partnerships). Este crecimiento
ocupó el vacío dejado por el Estado al retirarse de los
servicios públicos esenciales y otras compañías
pertenecientes al Estado. Esta década fue testigo de la
emergencia de la financiación de proyectos como
forma de estimular la participación de la financiación
privada en las inversiones en los países en desarrollo.
Las instituciones bilaterales y multilaterales de
financiación para el desarrollo (DFI, por sus siglas en
inglés) y las agencias de créditos a la exportación (ECA,
por sus siglas en inglés, export credit agencies) son en
gran parte responsables del actual nivel de financiación
de proyectos. En la década del 2000, estas instituciones
experimentaron un crecimiento espectacular en sus
carteras de inversión (de hasta un 400% en el caso de la
CFI).
Los resultados de esta experiencia en los noventa
fueron bastante pobres: la inversión privada en los
sectores más eficaces para reducir la pobreza fue
mucho menor de lo esperado. Las protestas y el
descontento se extendieron por los países en desarrollo
conforme el acceso a los servicios esenciales se alejaba
del alcance de los pobres. Para la comunidad de
inversores, la década terminó con pocos rendimientos y
la retirada de los países que quedaron devastados por
la crisis financiera que afectó a Asia y a otros países
emergentes a finales de los noventa. En lugar de
reflexionar sobre las carencias del modelo, las IFI y DFI
decidieron continuar avanzando en la década de 2000
e incrementar el uso de intermediarios financieros
para hacer llegar financiación al sector privado de los
países en desarrollo. Esto no fue una apuesta segura,
dado que el sector financiero no logró terminar la
década de 2000 en mejor forma que la anterior.
Frente a los efectos de la reciente crisis financiera
mundial, tanto las instituciones bilaterales y
multilaterales de financiación al desarrollo como las
agencias de desarrollo están planteándose la
financiación privada como una forma de compensar
las bajadas de los presupuestos de ayuda tras la crisis.
También están concediendo al sector privado un papel
cada vez más importante en el desarrollo para
supuestamente impulsar la capacidad productiva de
los países en desarrollo. La sociedad civil está
preocupada porque esto podría utilizarse como excusa
para que los donantes no cumplan sus compromisos.
Sin un análisis serio y en profundidad del fracaso de
este modelo es difícil imaginarse cómo este enfoque
podría obtener resultados positivos de desarrollo.
2. ¿Por qué utilizar fondos de desarrollo
para fomentar las inversiones privadas?
Tras esta tendencia encontramos
razonamiento:
el
siguiente
•
Las necesidades de inversión en los países en
desarrollo no podrían cubrirse únicamente con la
financiación pública para el desarrollo. Los fondos para
el desarrollo deberían fomentar y movilizar los flujos de
capital privado hacia los países en desarrollo.
•
La inversión privada en infraestructura o
servicios esenciales «descargaría» de gastos las cuentas
del sector público (ayudando a reducir la deuda
pública).
•
La forma en que el sector privado se centra en
los resultados ayudaría a mejorar de forma radical la
eficacia y eficiencia de los proyectos.
infraestructura públicas.
Aunque algunas de estas afirmaciones puedan ser
legítimas, lo esencial es que para apoyar la inversión
privada se está utilizando financiación pública con un
mandato claro de desarrollo. Por definición, estas
inversiones se hacen con la intención de maximizar la
rentabilidad para los inversores. La duplicidad de los
fines que se esperan alcanzar con este tipo de
financiación para el desarrollo es la encarnación de la
contradicción de pretender obtener a la vez beneficios
y desarrollo. Esta contradicción todavía no se ha
resuelto de forma que se pueda demostrar que estos
fondos para el desarrollo contribuyen de forma eficaz a
la erradicación de la pobreza.
De acuerdo con las definiciones del OCDE-CAD, una
parte significativa de estos fondos no se contabiliza
como AOD. Sin embargo, estas instituciones tienen un
mandato evidente de desarrollo. Se muestran
reticentes a proporcionar subvenciones al sector
privado porque les preocupa que pudiera introducir
distorsiones en el mercado y desplazar a los inversores
privados. Por esta razón, estructuran sus productos
financieros de forma que parezcan financieros
privados.
3. ¿Qué tipo de financiación para el
desarrollo se otorga al sector privado?
Comúnmente, existen dos tipos principales de
financiación pública para el desarrollo que se otorgan al
sector privado:
1)
subvenciones (ayuda de las agencias de
desarrollo) que igualan la cantidad de inversión privada
en proyectos específicos;
2)
y recursos reembolsables (financiación al
desarrollo de las DFI e IFI, que cuentan con capital
facilitado por sus estados miembro -accionistas- y
pueden captar recursos en los mercados internacionales
de capital).
Los préstamos e inversiones de las DFI y las
instituciones de crédito para el sector privado de las IFI
tienen el doble cometido de poner en movimiento
flujos de capital privado hacia los países en desarrollo y
de contribuir al crecimiento del sector financiero de los
países en desarrollo. Sostienen que sus fondos:
•
salvan la distancia entre la inversión comercial y
la ayuda al desarrollo;
•
ayudan a estructurar los proyectos de inversión
de forma que se fomente la participación de inversores
privados; y
•
proporcionan un amplio abanico de servicios
financieros a los países en desarrollo, tales como
préstamos y garantías a los inversores y emprendedores,
participación en el capital de empresas o fondos de
inversión y financiación para proyectos de
2
El papel de la AOD otorgada al sector privado es algo
distinto. Puede facilitar las inversiones en el sector
privado donde normalmente no se producirían, pero
no puede decirse que proporcione servicios
financieros adicionales en estos países. Desde la
perspectiva de los defensores del mercado, la
concesión de subvenciones al sector privado hace
plantearse hasta qué punto el mercado está
realmente distorsionando. Desde la perspectiva de los
defensores de la AOD la pregunta es si la AOD sería
más eficaz a la hora de realizar inversiones en el
sector público en lugar del sector privado, dado que
esta último está generosamente surtido por las DFI e
IFI.
4. ¿De cuánto dinero estamos hablando?
Actualmente, no hay una cifra disponible sobre la
proporción de la financiación pública para el
desarrollo que se canaliza a través del sector privado.
Eurodad está investigando para proporcionar más
información sobre las cantidades en un futuro cercano
(septiembre de 2011). Los casos de los que se tiene
conocimiento parecen indicar que se trataría de una
parte considerable de la proporción de los fondos
públicos que se destinan a países en desarrollo. Por
ejemplo:
•
la Corporación Financiera Internacional del
Banco Mundial destina alrededor de 4.000 millones de
$ a inversiones privadas en países en desarrollo, lo que
representa más de un tercio de los desembolsos
anuales de la Asociación Internacional del Desarrollo
(AID) (11.200 millones de $ en 2009);
•
en 2008, los préstamos de los bancos
multilaterales de desarrollo a empresas privadas
alcanzaron un tercio del total prestado;
•
en 2009, dentro de Europa la cartera de
inversión total de las DFI que pertenecen a la red
europea de DFI fue de más de 20.000 millones de $, lo
que equivale aproximadamente a un tercio de la AOD
europea total.
5. ¿De dónde provienen los fondos?
Las agencias de desarrollo destinan al sector privado
una parte de sus presupuestos de AOD. Pueden
proporcionar subvenciones directas para proyectos de
inversión privada o participar en instrumentos que
conceden inversiones y préstamos subvencionados (en
condiciones ventajosas) mediante la combinación de
subvenciones y otros recursos distintos a las
subvenciones.
Las DFI y las instituciones de crédito al sector privado
de las IFI obtienen fondos en los mercados de capital,
avaladas por los accionistas (gobiernos), fondos y
garantías. Normalmente, se trata de fondos rotatorios
(revolving funds) que tienen en cuenta los flujos
entrantes procedentes de préstamos e inversiones. De
forma ocasional, los accionistas pueden incrementar el
capital mediante ampliaciones de capital generales o
selectivas, o ciclos de reposición.
6. ¿Cómo ayudan estas instituciones a
movilizar la inversión privada?
Las DFI y las instituciones de crédito para el sector
privado de las IFI afirman que atraen capital privado
(bancos comerciales, fondos de inversión o compañías y
empresas privadas) a proyectos relativamente
arriesgados. Dichas instituciones crean fondos
especiales y fondos de capital privado que incluyen
financiación pública para el desarrollo y se completan
con fondos de inversores privados. Algunas DFI llegan
incluso a medir sus esfuerzos para movilizar fondos
(p.ej. cuánta financiación privada se obtiene por cada
dólar/euro de financiación pública).
En lo que respecta a la AOD al sector privado, se afirma
que sus resultados son otros: que la existencia de
subvenciones permite a las inversiones privadas
adoptar medidas con resultados positivos para el
desarrollo que en otras circunstancias podrían no
3
haberse llevado a cabo. Asimismo, se defiende que la
existencia de una parte subvencionada en la inversión
privada ayuda a movilizar fondos del sector privado.
Los fondos de AOD europeos para proyectos del
sector privado, que gestiona el BEI, también miden la
relación de capital movilizado y sostiene que, en
algunos casos, cada euro proporcionado por los
donantes europeos genera 9,9 euros adicionales
procedentes de fuentes privadas.
7. ¿Cómo se desembolsa el dinero?
La AOD al sector privado puede adoptar la forma de
subvenciones directas para un proyecto concreto de
inversión privada -mediante la creación de consorcios
con compañías privadas, fondos competitivos
(challenge funds) o acuerdos similares. La AOD puede
usarse para proporcionar asistencia técnica dirigida a
temas como el clima de inversiones, el marco
regulatorio de la inversión del sector privado, la
gobernanza corporativa y otros temas relacionados.
Las agencias de desarrollo cada vez dedican más
fondos a instrumentos para fines especiales o fondos
fiduciarios
que
proporcionan
préstamos
subvencionados (en términos favorables) e
inversiones a partir de subvenciones (Fondo Europeo
de Desarrollo) y otros recursos (BEI, DFI u otras
fuentes privadas). Los instrumentos con capacidad de
otorgar préstamos son creados y/o gestionados
conjuntamente por las IFI o DFI en lugar de por la
agencia de desarrollo, que no tiene el mandato ni la
capacidad técnica para gestionar préstamos.
Las DFI y las instituciones de crédito al sector privado
de las IFI poseen un rango más amplio de mecanismos
mercantiles o servicios financieros para invertir y
otorgar préstamos al sector privado con operaciones
en países en desarrollo. Proporcionan servicios de
asesoría y diversos servicios financieros, incluyendo:
−
−
−
−
−
−
−
créditos a su cargo en términos comerciales o
concesionales;
préstamos sindicados;
participaciones de capital o cuasi-capital;
productos de gestión de riesgos;
financiación estructurada;
financiación para el comercio;
servicios de mediación.
Las DFI y las IFI han incrementado drásticamente el uso
de los intermediarios financieros (servicios de
mediación) para profundizar en los servicios financieros
de los países en desarrollo y llegar a las PYME y micro
empresas, a las que de otra manera afirman que no
llegarían. La red de DFI europeas afirma en una
publicación reciente que, a estos efectos, utilizan
empresas mundiales especializadas de inversión como
SEAF y la Emerging Market Private Equity Association;
además, mencionan una iniciativa en vigor para
investigar las mejores prácticas de financiación para las
PYME, la iniciativa del subgrupo de financiación de
PYMES del proceso del G20, liderada por Sudáfrica y
Alemania. Sin embargo, los observadores externos
todavía no tienen clara la forma en que los
intermediarios financieros dan prioridad a las
inversiones con los mayores rendimientos de desarrollo
ni cómo evalúan el impacto sobre el desarrollo de estas
inversiones para después informar de ellas a sus
inversores de las DFI e IFI.
Entre los ejemplos de fondos de inversión establecidos
o apoyados por DFI e IFI se encuentran:
•
Africa healthcare fund: en el que participan la
CFI, AfDB, y la DEG. El fondo está administrado por la
empresa de capital privado Aureos Capital. Tres de sus
cuatro oficinas están basadas en jurisdicciones opacas,
de acuerdo con el índice de secreto financiero deTJN.
•
Fundo de Investimento Privado Angola (FIPA):
Norfund junto con el Banco Africano de Investimentos
(BAI) ha invertido en FIPA, una entidad registrada en
Delaware (una jurisdicción opaca de acuerdo con el
índice de secreto financiero de TJN), con una oficina de
representación en Angola desde la que opera el equipo
directivo.
•
Fidelity Capital Partners Limited (FCPL): una
empresa de capital privado de Ghana apoyada por SIFEM
y FMO.
•
la inversión y los préstamos de la CFI en países
de renta baja se dirige principalmente al sector
financiero (lo que incluye inversiones en intermediarios
financieros) seguido por la infraestructura;
•
el instrumento de inversiones del BEI
(financiado en gran parte con AOD europea del Fondo
Europeo de Desarrollo), que canaliza fondos a un gran
número de países de renta baja, presta e invierte más
de la mitad de su cartera en el sector financiero.
El incremento del apoyo al sector financiero es en
parte el resultado del aumento del uso de
intermediarios financieros para canalizar la
financiación pública al desarrollo hacia el sector
privado. Esta tendencia marca un cambio en la forma
en que estas instituciones hacen sus negocios. En el
último siglo, normalmente invirtieron directamente en
infraestructura, agricultura, manufactura y otro tipo
de proyectos de la mano de compañías del sector
privado (los patrocinadores del proyecto). Con el
nuevo siglo, el uso de la financiación de proyectos y
los intermediarios financieros empezó a movilizar
mayores cantidades de fondos de los financieros
privados en comparación con los invertidos por los
patrocinadores del proyecto. Esto marca una clara
diversificación del tipo de empresas privadas apoyadas
de forma directa o indirecta por instituciones
financieras de desarrollo, lo que introdujo en el
negocio un gran número de fondos de capital privado,
fondos de inversión y deuda y otros financieros
privados.
9. ¿Se están obteniendo beneficios a
expensas del impacto sobre el desarrollo?
mayor
El impacto de la financiación privada y las inversiones
al sector privado respaldadas por el sector público
sobre los países en desarrollo no está claro.
La distribución por sector varía en función de las
diversas instituciones que proporcionan financiación al
sector privado en los países en desarrollo. El porcentaje
de la cartera de esas instituciones destinada al sector
Investigaciones de la propia CFI defienden que el
rendimiento financiero de las compañías clientes está
muy relacionado con los resultados de desarrollo, así
como con el rendimiento social y medioambiental. Las
ONG son críticas con esta investigación y los
8. ¿Qué sectores
financiación?
4
financiero ha aumentado drásticamente en los últimos
años y actualmente se encuentra en primer o segundo
lugar de la distribución sectorial de la mayor parte de
las DFI e IFI. Por ejemplo:
reciben
la
mecanismos institucionales existentes para evaluar el
impacto sobre el desarrollo de estos fondos. La
metodología utilizada en la investigación de la CFI es
circular, dado que el rendimiento financiero es un
componente esencial de la forma en que la CFI evalúa
los resultados de desarrollo (ya que el rendimiento
financiero es un criterio para determinar si un proyecto
ha tenido impactos positivos sobre el desarrollo, no es
sorprendente que los proyectos con rendimientos
financieros positivos también hayan tenido altas
puntuaciones en los resultados de desarrollo).
Existen pocas investigaciones independientes acerca
del impacto sobre el desarrollo de los fondos públicos
destinados a las empresas del sector privado,
incluyendo las instituciones financieras que otorgan
préstamos a las compañías del sector privado. Este es
un vacío que hay que rellenar, tanto mediante
investigación independiente realizada por ONG y
académicos como por investigación independiente
realizada por encargo de las instituciones financieras de
desarrollo que apoyan inversiones al sector privado.
Esta investigación constituiría un complemento
necesario de los mecanismos internos de seguimiento.
10. ¿Cuáles son los puntos muertos de este
negocio?
A pesar de que muy pocas personas se atreverían a
discutir que las inversiones del sector privado y la
financiación privada desempeñan un papel esencial en
el desarrollo, el uso de los recursos públicos de
desarrollo para apoyar las inversiones privadas debe
garantizar que no se realiza ningún sacrificio para
obtener beneficios para el sector privado ni en
detrimento del mandato de desarrollo de las
instituciones financieras de desarrollo.
Los observadores externos, incluyendo las OSC, no
están satisfechos con las pocas pruebas proporcionadas
por las DFI, IFI y agencias bilaterales sobre la forma en
que estos fondos públicos, con un claro mandato de
desarrollo, están contribuyendo a alcanzar resultados
positivos de desarrollo. La forma en que actualmente se
concede financiación pública al desarrollo al sector
privado plantea varias preguntas:
a)
5
¿Cuáles son los criterios a seguir para
seleccionar las inversiones con mayores
impactos sobre el desarrollo? ¿Cuáles son las
políticas operativas en vigor que garantizan
que el rendimiento desde el punto de vista del
desarrollo es el criterio principal a la hora de
seleccionar proyectos, además y por encima de
los beneficios financieros pronosticados?
b) ¿Cuáles son las políticas operacionales en vigor
en las DFI y agencias de desarrollo que
garantizan que su financiación está apoyando
verdaderamente inversiones responsables del
sector privado?
c) ¿Qué sistemas de seguimiento deberían existir
para garantizar una evaluación adecuada de los
impactos sobre el desarrollo?
d) ¿Cómo garantizan las DFI que el creciente
porcentaje de fondos desembolsados a través
de intermediarios financieros cumple tanto con
los criterios adecuados de selección como con
los sistemas de seguimiento que garantizan
que la financiación pública al desarrollo se
utiliza de forma responsable y produce
impactos positivos sobre el desarrollo?
e) Dado el amplio abanico de instrumentos y
recursos financieros utilizados por las DFI
bilaterales y las instituciones de crédito para el
sector privado de las IFI para apoyar las
inversiones del sector privado, ¿debería
utilizarse en absoluto la AOD para financiar las
inversiones del sector privado?
La mayor parte de estas preguntas no tienen
respuesta. Las OSC necesitan presionar a las DFI, IFI y
agencias de desarrollo para garantizar que el
porcentaje de los fondos que destinado al sector
privado, incluyendo las instituciones financieras
privadas, contribuye eficazmente a la erradicación de
la pobreza.
Eurodad
Eurodad (the European Network on Debt and
Development) is a network of 58 non-governmental
organisations from 19 European countries who work
together on issues related to debt, development
finance and poverty reduction. The Eurodad network
offers a platform for exploring issues, collecting
intelligence and ideas, and undertaking collective
advocacy.
More information and recent briefings are at:
www.eurodad.org
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“Development Finance Watch”:
www.eurodad.org/newsletter/index.aspx?id=108
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Notas al final
Perry, Guillermo: MDB’s direct support to private firms: Growing Business or development opportunity? Center for Global
Development, octubre de 2010, Washington (perndiente de publicación).
Corporación Financiera Internacional: Lessons from experience: Project finance in developing countries, 1999, Washington.
Bretton Woods Project, Eurodad, et al: Bottom lines, better lives? Rethinking multilateral financing to the private sector in developing
countries, marzo de 2010.
Bayliss, Kate and McKinley, Terry: Privatising public utilities in Sub-Saharan Africa: The MDG impact, enero de 2007.
Dalberg Globa Development Advisors: The growing role of the Development Finance Institutions in international development policy,
julio de 2010.
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