ZONAS DE SEGURIDAD-SEGURIDAD EN ZONAS DE FRONTERA

Senado de la Nación
Secretaria Parlamentaria
Dirección General de Publicaciones
(S-0270/09)
Buenos Aires, 3 de marzo de 2009.
Señor Presidente del
Honorable Senado de la Nación
D. Julio César Cobos
S________/__________D
Se solicita dar por reproducido el proyecto de ley de mi autoría
oportunamente presentado bajo el registro S-497/07 por el cual se
establece un régimen para las Zonas de Seguridad.
El citado proyecto fue publicado en el Diario de Asuntos Entrados Nº23
y caducó el pasado 28 de febrero de 2009.
Con atenta consideración.
Marcelo A.H. Guinle. -
PROYECTO DE LEY
El Senado y Cámara de Diputados,...
ZONAS DE SEGURIDAD
CAPITULO I
GENERALIDADES
ARTICULO 1°.- Definición. Se entiende por Zonas de Seguridad, los
espacios del territorio nacional, que por su importancia estratégica,
características y elementos geopolíticos que los conforman, están
sujetos previo declaración del Estado Nacional a una regulación
especial en cuanto a las personas, bienes y actividades que allí se
encuentren, con la finalidad de garantizar la protección de esas zonas
ante peligros o amenazas internas o externas.
ARTICULO 2°.- Creación. Créanse en todo el territorio nacional Zonas
de Seguridad, destinadas a complementar las previsiones territoriales
de la Defensa Nacional y protección ambiental, que comprenderán
una faja a lo largo de la frontera terrestre y marítima y una cintura
alrededor de aquellos establecimientos militares o civiles del interior
que interesen especialmente a la Defensa del país.
ARTICULO 3°.- Clasificación. A los efectos de la delimitación las
Zonas de Seguridad a lo largo del territorio nacional, se clasifican de la
siguiente manera:
a) Zona de Seguridad Noreste (Entre Ríos, Corrientes, Misiones,
Formosa y Chaco);
b) Zona de Seguridad Marítima (Capital Federal, provincia de Buenos
Aires y provincias del Litoral Marítimo, Tierra del Fuego, Islas Malvinas
y del Sud y Antártida Argentina);
c) Zona de Seguridad Oeste (Salta, Jujuy y la parte occidental de las
provincias situadas a lo largo de la Cordillera de los Andes); y
d) Zonas de Seguridad del Interior.
ARTICULO 4°. - Extensión. El ancho de las Zonas de Seguridad es
variable y el Poder Ejecutivo Nacional lo fija según la situación,
población, recursos, e intereses de la Defensa Nacional y protección
del ambiente, previo dictamen de la Comisión Nacional de Zonas de
Seguridad y el Consejo de Defensa Nacional previsto en la Ley
23.554. No podrá exceder en ningún caso el máximo de 150
kilómetros en la frontera terrestre, 50 kilómetros en la marítima. En las
zonas del interior la superficie es determinada en el acto jurídico de
creación de las mismas.
ARTICULO 5°.- Inclusión. A los efectos de la fijación de las Zonas de
Seguridad el Poder Ejecutivo Nacional deberá incluir especialmente
los espacios geográficos del territorio nacional señalados a
continuación:
1. Las zonas adyacentes al límite político-territorial de la República.
2. Las zonas adyacentes a la orilla del mar, de los lagos, de las islas y
ríos navegables.
3. Los corredores de transmisión de oleoductos, gasoductos,
poliductos, acueductos y tendidos eléctricos principales.
4. Las zonas que circundan las instalaciones militares y públicas, las
industrias básicas, estratégicas y demás servicios esenciales.
5. El espacio aéreo sobre las instalaciones militares, las industrias
básicas, estratégicas y los servicios esenciales.
6. Las zonas adyacentes a las vías de comunicación aérea, terrestre y
acuática de primer orden.
7. Las zonas que contengan fuentes de materias primas, humedales,
cuencas hídricas imbríferas y otros recursos naturales de especial
interés para la Nación, la Provincia o el Municipio de que se trate.
8. Cualquier otra zona que se considere necesaria para la Seguridad y
Defensa de la Nación.
ARTICULO 6°. - Zonas militares. Las guarniciones militares, bases
aéreas y navales, cuarteles y otras dependencias directas del
Ministerio de Defensa, son zonas militares y quedan excluidas de las
Zonas de Seguridad.
ARTICULO 7°.- Libre acceso. Los corredores viales terrestres, aéreos
o acuáticos que dan acceso a las áreas que estén declaradas Zonas
de Seguridad, no pueden ser obstruidos. En caso de presentarse esta
situación, las autoridades competentes están obligadas a restituir de
inmediato el libre acceso, ello sin perjuicio de la aplicación de las
sanciones correspondientes.
ARTICULO 8°.- Dominio. Declárase de conveniencia nacional que los
bienes inmuebles urbanos o rurales ubicados en las Zonas de
Seguridad que no pertenezcan al sector público, pertenezcan a
ciudadanos argentinos nativos o por opción.
Artículo 9°.- Policía de Radicación. La Comisión Nacional de Zonas de
Seguridad ejerce en dicha zona la policía de radicación con relación a
las transmisiones de dominio, arrendamiento o locaciones, o cualquier
forma de constitución de derechos reales o personales, en virtud de
los cuales deba entregarse la posesión o tenencia de inmuebles a
personas que no sean ciudadanos argentinos nativos o por opción, a
cuyo efecto
acuerda o deniega las autorizaciones de previa
conformidad correspondientes conforme lo regulado en la presente
ley.
ARTICULO 10°.- Prescripción adquisitiva. No puede adquirirse por
prescripción el dominio de los bienes inmuebles urbanos o rurales del
Estado Nacional, Provincial o Municipal, situado dentro de los límites
de Zonas de Seguridad.
ARTICULO 11.- Concesiones o permisos. Dentro de las Zonas de
Seguridad, las autoridades nacionales, provinciales y municipales
deben recabar la conformidad de la Comisión Nacional de Zonas de
Seguridad en forma previa al otorgamiento de concesiones y/o
permisos para autorizar la explotación de servicios públicos, vías y
medios de comunicación y orientación de la opinión pública,
transporte, pesca marítima y fluvial, explotaciones mineras, así como
toda fuente de energía o industrias de cualquier índole. La Comisión
puede autorizar la libre implantación o establecer
recaudos y
condiciones específicas que será menester salvaguardar al otorgar el
correspondiente permiso o concesión.
ARTICULO 12.- Seguridad. En las Zonas de Seguridad adyacentes a
Fronteras, el servicio policial es ejercido por las fuerzas de seguridad
con jurisdicción y competencia territorial que corresponda a tenor de lo
establecido en la ley 24.059.
El empleo de las fuerzas de seguridad y policiales nacionales fuera
del ámbito de las normas que reglan la jurisdicción federal está
estrictamente sujeto a lo establecido en el artículo 13 de la citada Ley
de Seguridad Interior.
CAPITULO II
COMISION NACIONAL DE ZONAS DE SEGURIDAD
ARTICULO 13.- Creación. Créase en el ámbito del Ministerio del
Interior la Comisión Nacional de Zonas de Seguridad, cuya misión es
la de actuar como autoridad de aplicación de la presente normativa y
cumplir con el objeto, misiones y funciones que se determinan por
esta ley.
ARTICULO 14.- Integración. La Comisión Nacional de Zonas de
Seguridad se integra con un Presidente, un Secretario y la cantidad de
vocales que se establezca por vía reglamentaria, así como también la
forma de designación y la duración de sus mandatos.
En los casos que considere necesario, el Poder Ejecutivo Nacional
podrá integrar la Comisión con funcionarios propuestos por las
jurisdicciones locales.
ARTICULO 15.- Funciones. Las funciones generales de la Comisión
Nacional de Zonas de Seguridad son las siguientes:
a) Proponer al Poder Ejecutivo Nacional la fijación de los límites y
ubicación de las Zonas de Seguridad sobre la base de estudios
realizados y otros elementos de juicio.
b) Proponer las leyes, decretos y reglamentaciones vinculadas con la
Seguridad Nacional, en las referidas zonas, y vigilar su cumplimiento.
c) Proponer normas de seguridad a todos los organismos nacionales,
provinciales y municipales que ejerzan su acción en dichas zonas. A
tal efecto queda facultada para dirigirse directamente a esos
organismos.
d) Actuar a título de organismo coordinador asesorando y orientando
la acción de las distintas autoridades nacionales, provinciales y
municipales que por razones de jurisdicción desarrollan actividades
dentro de las Zonas de Seguridad, para lograr la necesaria armonía y
eficiencia en estructuración y aplicación de las disposiciones que,
directa o indirectamente, se refieren a la Defensa Nacional.
e) Proponer al Poder Ejecutivo Nacional un listado de los bienes que,
por hallarse dentro de las Zonas de Seguridad o interesar a la misión
de la Comisión Nacional de Zonas de Seguridad, deban ser
expropiados, cuando no haya sido posible o no se haya considerado
conveniente efectuar su adquisición por otros medios.
f) Asignar destino a los bienes adquiridos o expropiados de acuerdo
con el inciso e).
g) Otorgar su previa conformidad a los efectos citados en los artículos
9° y 11°, conforme las previsiones del Capítulo III de la presente.
h) Elevar al Poder Ejecutivo Nacional los pedidos de reconsideración
de las resoluciones denegatorias de la Comisión Nacional referentes a
las autorizaciones contempladas en el inciso g); e informar en los
pedidos de reconsideración que se formulen contra las resoluciones
denegatorias del Poder Ejecutivo Nacional.
i) Dictar un Reglamento Interno que de normas complementarias
para el funcionamiento de la Comisión.
j) Aplicar las sanciones previstas en esta ley.
k) Todas las demás funciones previstas en la presente ley y por vía
reglamentaria.
ARTICULO 16.- Divisiones. Los asuntos de la Comisión Nacional de
Zonas de Seguridad, se distribuirán en las siguientes divisiones:
a)
b)
c)
d)
Zona de Seguridad Noreste
Zona de Seguridad Marítima
Zona de Seguridad Oeste
Zonas de Seguridad del Interior
Estará al frente de cada una de ellas un Vocal responsable, que al
efecto es designado por el pleno del Cuerpo.
ARTICULO 17.- Registro de Bienes Inmuebles. La Comisión Nacional
de Zonas de Seguridad, organizará y actualizará en forma permanente
un Registro de bienes inmuebles rurales o urbanos ubicados en las
Zonas de Seguridad, en el que deben constar expresamente los datos
del propietario y dimensiones del mismo.
A los fines de la organización del registro, la Comisión puede recabar
informes y antecedentes obrantes en cualquier dependencia pública
nacional y en los Registros de la Propiedad Inmueble de las
jurisdicciones locales.
ARTICULO 18.- Tareas. Sin perjuicio de las tareas que le fije el
Reglamento Interno, se consideran funciones específicas de cada
división:
a) Realizar estudios catastrales sobre la base de antecedentes
existentes en otras reparticiones del Estado y los obtenidos
directamente por la Comisión.
b) Informar al Presidente de la Comisión de los pedidos de
autorización a que se refieren los arts. 9° y 11°, para lo cual podrán
solicitar los informes y antecedentes que consideren necesarios.
c) Organizar estadísticas y mantener actualizada la cartografía sobre
Zonas de Seguridad por divisiones y a lo largo del territorio nacional.
d) Asesorar al Presidente en las resoluciones internas y de trámite
diario y preparar los antecedentes de los asuntos a considerar por la
Comisión en sus reuniones.
e) Llevar un archivo de antecedentes, informes, estudios de su
división, etc.
ARTICULO 19.- Memoria. Antes del 31 de marzo de cada año, la
Comisión confecciona y eleva al Consejo de Defensa Nacional y al
Congreso de la Nación una memoria de las actividades desarrolladas.
CAPITULO III
PREVIA CONFORMIDAD
ARTICULO 20.- Ámbito de aplicación. El presente capítulo es de
aplicación para las solicitudes de “previa conformidad” establecidas en
los artículos 9° y 11° de la presente ley, formuladas por personas
físicas extranjeras, personas físicas argentinas por naturalización y
por las personas jurídicas, que tramiten ante la Comisión Nacional de
Zonas de Seguridad.
Los ciudadanos argentinos nativos o por opción se encuentran
exceptuados del régimen de “previa conformidad”.
ARTICULO 21.- Procedimiento. La presentación de solicitudes de
previa conformidad ante la Comisión Nacional de Zonas de Seguridad
debe efectuarse mediante el procedimiento que al efecto fije la
reglamentación.
La Comisión Nacional de Zonas de Seguridad deberá expedirse en un
plazo que no podrá ser mayor a 45 días.
ARTICULO 22.- Denegatoria. Las solicitudes de previa conformidad
que no acrediten el cumplimiento de los requisitos generales y
particulares establecidos en la presente ley y en la reglamentación,
serán objeto de una resolución denegatoria.
ARTICULO 23.- Personas físicas. Las personas físicas extranjeras,
para adquirir inmuebles rurales o urbanos, o constituir derechos reales
o personales en Zonas de Seguridad, deben acreditar a efectos de
obtener la previa conformidad de la Comisión Nacional de Zonas de
Seguridad, alguna de las siguientes situaciones:
a) matrimonio con un
ciudadano argentino nativo y residencia
permanente en el país mayor a 5 años; o
b) descendencia argentina y residencia permanente en el país mayor
a 5 años; o
c) residencia permanente en el país mayor a 10 años.
En ningún caso deben haber sido objeto de condena por la comisión
de alguno de los delitos previstos en el Libro Segundo, Título IX del
Código Penal.
Los argentinos naturalizados con un ejercicio de la ciudadanía inferior
a diez años, deben acreditar alguno de los requisitos establecidos en
los incisos a), b) y c) del presente artículo. Los argentinos
naturalizados con ejercicio de la ciudadanía superior a los diez años,
a todo efecto legal son equiparados con los argentinos nativos o por
opción.
ARTICULO 24.- Condición migratoria. Las personas físicas extranjeras
que formulen solicitudes de previa conformidad a consideración de la
Comisión Nacional de Zonas de Seguridad deben acreditar en forma
ineludible su condición migratoria regular, mediante la documentación
que al efecto expide la Dirección Nacional de Migraciones.
Sin perjuicio de lo expuesto, la Comisión Nacional de Zonas de
Seguridad podrá admitir en forma supletoria otros medios de prueba
que permitan la acreditación fehaciente de tal extremo.
ARTICULO 25.- Personas jurídicas. Las personas jurídicas argentinas
y las personas jurídicas extranjeras autorizadas a funcionar en la
República Argentina, para adquirir inmuebles o constituir derechos
reales o personales sobre inmuebles ubicados en Zonas de
Seguridad, a efectos de obtener la previa conformidad de la Comisión
Nacional de Zonas de Seguridad, deben acreditar:
a) autorización para funcionar en la República Argentina;
b) que los socios sean personas físicas y no hubieren sido
condenados por delitos previstos en el Libro Segundo, Título IX del
Código Penal;
c) tratándose de sociedades anónimas, que las acciones sean
nominativas no endosables y la prohibición de emitir debentures; y
d) que la adquisición del inmueble se destine o esté vinculada al
cumplimiento de su objeto social.
En ningún caso pueden ser filiales, ni subsidiarias, ni estar controladas
o dirigidas por personas físicas extranjeras no residentes o personas
jurídicas extranjeras sin autorización para funcionar en el país.
ARTICULO 26.- Proyecto de Inversión. En forma ineludible las
personas jurídicas deben presentar el pertinente Proyecto de
Inversión, en el cual conste como mínimo, la siguiente información:
a) Monto del capital a invertir;
b) Cronograma de la inversión;
c) Etapas del proyecto;
d) Nacionalidad de la mano de obra a emplear.
Serán rechazadas las solicitudes de previa conformidad, que no
contemplen la existencia y concreción de un proyecto de inversión y
acrediten capacidad patrimonial suficiente.
ARTICULO 27.- Limitaciones. En caso de tratarse de inmuebles en
áreas rurales, cada una de las personas mencionadas en los arts. 23°
y 25°, sólo pueden adquirir por sí o en condominio, una extensión que
no exceda en forma continua o discontinua a una unidad económica
de producción en una misma jurisdicción provincial, según la
reglamentación establecida por cada provincia respecto del Art. 2326
del Código Civil.
La superficie total de las áreas rurales en Zonas de Seguridad que
acceda el conjunto de las personas mencionadas en el primer párrafo
no puede exceder de un cuarto de la superficie rural de los municipios
o localidades donde se sitúen.
La superficie total de las áreas rurales en Zonas de Seguridad
pertenecientes al conjunto de las personas mencionadas en el primer
párrafo de una misma nacionalidad extranjera no podrá exceder el
40% de la superficie mencionada en el párrafo anterior.
ARTICULO 28.- Excepción. Mediante resolución fundada, la Comisión
Nacional de Zonas de Seguridad podrá exceptuar de las limitaciones
impuestas en el artículo anterior a las personas jurídicas argentinas,
siempre que las mismas no encuadren en alguna de las siguientes
situaciones:
a) que participen en ella, a cualquier título, personas físicas o jurídicas
extranjeras que tengan, en forma individual o en su conjunto mayoría
del capital social y/o de votos, y/o residan o tengan su sede o domicilio
social en el exterior;
b) que sean subsidiarias o filiales de sociedades extranjeras;
c) que sean controladas o vinculadas a sociedades extranjeras en los
términos del Art. 33 de la Ley 19.550 (t.o. Dec. 481/84);
d) que posean domicilio o sede principal de sus negocios en el
extranjero;
e) que tengan propietarios a extranjeros o esté integrada en su
estructura jurídica de dominio, dirección o administración por personas
extranjeras que actúen por sí o por intermediarios, ostensible o
simuladamente;
f) que en razón de fusiones, adquisiciones, cambios en el control
societario u otra situación, queden incluidas en alguna de las
situaciones enumeradas en los incisos anteriores.
ARTICULO 29.- Regulación. Las provincias que no hubieren
determinado aún la superficie que comprende una unidad económica
de producción, contarán con un plazo de noventa días desde la
entrada en vigencia de la presente ley para hacerlo. Vencido dicho
término, la Comisión Nacional de Zonas de Seguridad fijará dicha
superficie a los fines de la aplicación de la presente ley, la que regirá
hasta que la respectiva jurisdicción reglamente el Art. 2326 del Código
Civil.
ARTICULO 30.- Prohibición: Quedan prohibidas las transmisiones de
dominio, arrendamientos, locaciones o cualquier forma de constitución
de derechos reales o personales por parte de personas extranjeras
físicas no residentes y personas extranjeras jurídicas no autorizadas
para funcionar en el país.
ARTICULO 31.- Centros urbanos. La Comisión Nacional de Zonas de
Seguridad puede exceptuar del régimen de previa conformidad o
incluir en el mismo a aquellos centros urbanos o localidades existentes
en la Zona de Seguridad que merezca tal tratamiento.
Asimismo, puede establecer excepciones y requisitos particulares al
régimen de previa conformidad en aquellos centros urbanos o
localidades afectados a dicho régimen.
ARTICULO 32.- Centros turísticos. La Comisión Nacional de Zonas de
Seguridad podrá disponer excepciones y requisitos particulares al
régimen de previa conformidad en las zonas de carácter turístico así
calificadas por la autoridad de aplicación en la materia.
ARTICULO 33.- Locaciones urbanas. Las locaciones urbanas de
inmuebles ubicados en Zonas de Seguridad se encuentran
exceptuadas del régimen de previa conformidad establecido en la
presente ley, cualquiera fuera la nacionalidad de los locatarios y su
naturaleza jurídica, sean estas personas físicas o jurídicas.
ARTICULO 34.- Facultades delegadas. El Presidente de la Comisión
Nacional de Zonas de Seguridad puede autorizar por vía de excepción
y razones de urgencia aquellos casos concretos que se someten a su
consideración siempre que los mismos no impliquen una real situación
de riesgo para la Seguridad y Defensa Nacional y el Ambiente,
debiendo dar cuenta de lo actuado en la primer reunión plenaria de la
Comisión Nacional de Zonas de Seguridad.
ARTICULO 35.- Constancia. Ninguna repartición u oficina publica
administrativa o judicial que, por cualquier causa deba intervenir en el
registro, aprobación, declaración o consolidación de derechos que
impliquen adquisición o constitución de derechos reales o personales,
posesión o tenencia de inmuebles ubicados dentro de Zonas de
Seguridad, puede cumplir alguno de estos actos sin que se acredite la
autorización previa expedida por la Comisión Nacional de Zonas de
Seguridad y sin que se deje constancia del cumplimiento de este
requisito en las actuaciones o expedientes respectivos, mediante copia
simple.
ARTICULO 36.- Fiscalización. Los Registros de la Propiedad Inmueble
provinciales ejercen la fiscalización de todo lo concerniente a las
transferencias de inmuebles ubicados en Zonas de Seguridad.
ARTICULO 37- Escribanos públicos. Los escribanos públicos en la
adquisición o constitución de derechos reales o personales, posesión
o tenencia de inmuebles ubicados dentro de Zonas de Seguridad,
deben dar cumplimiento a las disposiciones de la presente ley,
dejando constancia de ello en el instrumento en el que intervengan.
CAPITULO IV
SANCIONES
ARTICULO 38.- Funcionarios públicos. Será reprimido con la pena
prevista en los artículos 248 a 254, inclusive, del Código Penal todo
funcionario público que incurriere en la comisión de los delitos allí
penados, cuando tengan relación con la presente ley.
ARTICULO 39.- Nulidad. La adquisición de inmuebles o constitución
de derechos reales o personales en violación a las disposiciones de la
presente ley, es nula de nulidad absoluta.
ARTICULO 40°.- Legitimación. Tendrán legitimación para obtener su
nulidad y otras acciones pertinentes el Estado nacional, provincial, o
municipal y los Defensores del Pueblo por el acto o hecho ilícito
acaecido en su jurisdicción.
ARTICULO 41.- Restitución. Resuelta la nulidad, el vendedor estará
obligado a restituir al adquirente el precio del inmueble con más una
multa equivalente al 10% del valor de la operación.
ARTICULO 42.- Multas. Los escribanos, oficiales de registros de
propiedad inmueble, autoridades habilitadas para otorgar concesiones
y permisos y todo funcionario público que incumplieren con lo
dispuesto en esta ley, estarán sujetos a multa de hasta el 10% del
valor del negocio irregularmente realizado, sin perjuicio de las
sanciones civiles, administrativas y penales que les pudieren
corresponder.
El valor de la multa ascenderá hasta el 20% del negocio
irregularmente realizado, cuando quien fuere responsable sea un
miembro de la Comisión Nacional de la Seguridad Social.
La reglamentación establecerá el procedimiento mediante el cual la
Comisión Nacional de Zonas de Seguridad sustanciara los sumarios
por infracción a la presente ley.
ARTICULO 43.- Información. Las personas jurídicas titulares de
inmuebles al inicio de la vigencia de esta ley contarán con un plazo de
6 meses para comunicar a la Comisión Nacional de Zonas de
Seguridad la cantidad de inmuebles de su propiedad ubicados en
áreas rurales de Zonas de Seguridad.
ARTICULO 44.- Conversión. En los casos de sociedades anónimas,
obligatoriamente deberán convertir sus acciones en nominativas y
ajustarse al cumplimiento de los requisitos de esta ley. Las que así no
lo hicieran dentro del plazo de un año del inicio de la vigencia de esta
ley quedarán sujetas a disolución.
ARTICULO 45.- Modificación posterior. Toda modificación societaria
posterior a la adquisición que altere el régimen específico de titularidad
de inmuebles en Zonas de Seguridad autorizados por esta ley, debe
ser comunicada a la Comisión Nacional de Zonas de Seguridad dentro
del plazo de 30 días de producida. A partir de dicha comunicación,
tienen un plazo de 90 días para su adecuación a los requisitos de esta
ley, bajo apercibimiento de revertirse el dominio a favor del Estado
provincial en cuyo territorio se halle el inmueble, sin derecho a
indemnización alguna.
ARTICULO 46.- Requisito de comunicación. Toda adquisición de
inmuebles en Zonas de Seguridad debe informarse a la Comisión
Nacional de Zonas de Seguridad por el escribano actuante, dentro del
plazo de 30 días de realizada la escritura traslativa de dominio, bajo
pena de nulidad absoluta. El escribano interviniente responde por los
daños y perjuicios que causare a los contratantes, sin perjuicio de las
responsabilidades civiles y penales que correspondiesen, para el
supuesto de incumplimiento de esta obligación.
CAPITULO V
DISPOSICIONES FINALES
ARTICULO 47.- Vigencia. La presente ley entrará en vigencia a partir
de los noventa días de su promulgación.
ARTICULO 48.- Reglamentación. Dentro de los noventa días de
promulgada la presente ley, el Poder Ejecutivo Nacional deberá dictar
la reglamentación de la misma.
En el mismo período de tiempo, la Comisión Nacional de Zonas de
Seguridad debe estar integrada y dictar su Reglamento Interno y las
normas complementarias que garanticen el cumplimiento de la
presente ley.
ARTICULO 49.- Normas complementarias. Las respectivas
jurisdicciones provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
tendrán un plazo de 180 días a partir de la vigencia de la presente ley,
para dictar las y adoptar las medidas necesarias a fin de garantizar su
implementación en sus respectivos ámbitos jurisdiccionales.
ARTICULO 50.- Acceso a la información. Las reparticiones
responsables del Registro de la Propiedad y del Catastro en cada
jurisdicción local deben asegurar el acceso público a la información
necesaria para cumplir el presente régimen.
ARTICULO 51.- Derogaciones. Derógase el Decreto Ley 15.385/44, el
Decreto 9329/63, la Resolución 1751/95 del Ministerio de Defensa, sus
complementarias y modificatorias, y todas las disposiciones que se
opongan a la presente.
ARTICULO 52.Comuníquese al Poder Ejecutivo.
Marcelo H. Guinle.
FUNDAMENTOS
Señor Presidente:
Las Zonas de Seguridad fueron creadas en junio de 1944, mediante el
Decreto 15.385/44 (ratificado por ley 12.913, aún vigente), con la
finalidad explícita de “complementar las previsiones territoriales de la
Defensa Nacional” y fueron concebidas como “una faja a lo largo de la
frontera terrestre y marítima, y una cintura alrededor de los
establecimientos militares”.
El objetivo que inspiró su creación fue básicamente “argentinizar”
fracciones territoriales linderas con los límites internacionales del país
en concordancia a una política nacional “hacia adentro”, objetivo que
se instrumentó ejerciendo un celoso poder de policía en todo lo
concerniente a la radicación extranjera en las áreas fronterizas
(especialmente la procedente de los países vecinos) ya sean de
personas ó inversiones productivas, y en la inhibición específica de
acceso a la propiedad inmobiliaria.
En dicha época, la radicación de extranjeros y la realización de
inversiones productivas en un territorio fronterizo fue concebido como
potencialmente conflictivo desde el punto de vista geopolítico, por lo
que el Estado intervenía a fin de resguardar la defensa y seguridad de
tales zonas.
Con una visión actualizada, vemos que dichas zonas, no sólo son
claves para la Seguridad y Defensa Nacional del territorio, sino que al
incluir la mayor concentración de recursos naturales estratégicos,
tierras cultivables, reservas minerales y de agua dulce, adquieren una
relevancia especial en orden al desarrollo sustentable.
El Decreto del año 1944, si bien ha servido de base para regular un
tema no menor y que en Argentina no tenía normativa precedente, al
presente tal regulación entiendo no resulta suficiente.
Según un informe del diario Clarín publicado en octubre de 2005, la
Argentina sólo tiene protegido el 6,3 por ciento de su territorio. La
organización norteamericana The Waters Society, sin embargo,
calcula que es menos: 1,57 por ciento. De las áreas protegidas
(parques naturales, reservas de agua, de vida silvestre y reservas
marinas), el 79,7 por ciento pertenecen a las provincias y el resto a la
Nación.
Al analizar, en forma comparativa y cronológica, las disposiciones
relacionadas con los regímenes fronterizos de los distintos países
limítrofes, las mismas están sustentadas en criterios bastantes
similares, sólo con diferencias en las definiciones de extensión en las
fajas territoriales de aplicación. En función de la soberanía, la frontera
rígida -de separación, oposición y diferenciación- cumplió el rol de
gestar y consolidar el hecho nacional.
El Decreto 15385/44 declara la “conveniencia nacional que los bienes
ubicados en las zonas de seguridad, pertenezcan a ciudadanos
argentinos nativos”, reservándose, en consecuencia para el poder
público, la potestad para autorizar la radicación de quienes no
ostenten tal condición. En rigor de verdad, la declaración de
conveniencia, no pasa de ser una aspiración loable, pero sin
operatividad práctica alguna, dado que no garantiza efectivamente la
adquisición de las mencionadas tierras por nacionales argentinos; y,
porque la reglamentación que determina los requisitos para la
adquisición de esos inmuebles por extranjeros, conforme la
personalidad física o jurídica y la extensión de tierra de que se trate,
no impone límite alguno para que el dominio territorial pase a manos
de extranjeros, cuando se cumplan con los recaudos legales.
Un informe recibido de la Comisión Nacional de Zonas de Seguridad,
pone de manifiesto que, de cada cien solicitudes de autorización para
la adquisición de inmuebles en las zonas de seguridad de las
provincias patagónicas, efectuadas por extranjeros, noventa
corresponden a nacionales chilenos. Por lo que, cumplidos los
requisitos de ley, es posible que la propiedad de bastos territorios de la
Argentina terminen definitivamente en manos de extranjeros.
En términos de magnitudes físicas, nuestra frontera llega a 9.768
kilómetros, a través de un alineamiento territorial constituido en su
mayor parte por extensas zonas de baja densidad y desigual
ocupación, que históricamente ha eslabonado grandes vacíos que
facilitaron espacios geográficos en litigio, y que aún hoy representa un
extenso corredor que va recorriendo todas las potencialidades de las
economías regionales. De estos 9.768 km, 5308 corresponden al
límite con Chile, 742 km con Bolivia, 1.699 con Paraguay, 1132 con
Brasil y 887 con Uruguay.
A partir del reconocimiento del alto valor económico de los recursos
existentes en dichas zonas y siguiendo la tendencia desarrollista, el
gobierno de facto de 1966/1973 dictó el decreto-ley 18.575 mediante
el cual se establecieron normas para el desarrollo e integración de
dichas áreas. El principal objetivo del precepto fue el de “promover el
crecimiento sostenido del espacio adyacente al límite internacional de
la República, que a estos efectos se considerará zona de frontera para
el desarrollo”.
Una primera determinación de las así designadas “Areas de frontera”
se realizó a través del Decreto 469/70 que delimitó 9 áreas;
continuando luego sucesivos redimensionamientos tanto en cantidad
como en delimitaciones. En 1987 el Poder Ejecutivo Nacional, a través
del Decreto 1182/87, determinó nuevas jurisdicciones territoriales para
las Areas de Frontera y redefinió las Zonas de Seguridad. Los límites
establecidos por este decreto no sólo definieron como “Areas de
frontera” a provincias enteras sino que calificaron como tales a la
mayor parte del territorio nacional, dando pie, obviamente, a
modificaciones posteriores, retomándose luego prácticamente el
temperamento adoptado en el Decreto 193/82 que había unificado los
límites de las Zonas de Seguridad y de Frontera bajo esta última
denominación.
En el año 1988, la Ley de Defensa Nacional 23.554, explícitamente
privilegia el uso del territorio a ciudadanos argentinos, modificando el
articulo 4º
del dec.-ley 15.385/44, por el que se declaró la
“conveniencia nacional que los bienes ubicados en la zona de
seguridad pertenezcan a ciudadanos argentinos nativos.”
Pero en 1994, y mediante Decreto 887/94, se procedió a la derogación
de dicha delimitación; es decir la que establecía los límites de dichas
áreas y a suplantarla por otra más restrictiva. Bajo el fundamento que
la jurisdicción establecida en 1987 resultaba “incompatible a los fines
de la adecuada aplicación de las medidas y acciones de promoción y
desarrollo”, se procedió a unificar las áreas de promoción (definidas a
través del decreto- ley 18.575) y las de seguridad, y a reconsiderar y
restringir las zonas de frontera para el desarrollo, reservando para la
Superintendencia de Áreas de Frontera, dependiente del Estado
Nacional, el ejercicio absoluto del poder de policía en materia de
radicación.
A partir del dictado de estas normas, se inicia un proceso en donde la
frontera asume un nuevo rol y la lógica que acompaña al mismo
concibe una frontera de unión y apertura, que adquiere relevancia
porque condiciona la integración. Algunas acciones ejecutadas en
1994 señalarían el inicio de la marcha hacia el logro de esos objetivos.
El primer ejemplo de ello fue la derogación del citado Decreto 1182,
con lo cual se liberan del control de radicación importantes porciones
territoriales.
Además se procedió a la unificación de los límites de las Areas de
Frontera y Zona de Seguridad, con lo cual una de las instituciones de
control deja de cumplir sus funciones en estos ámbitos. Al mismo
tiempo se procede a reducir los límites del Area de frontera (Decreto
887/94). Se mantienen las facultades de competencia de la
Superintendencia Nacional de Fronteras como institución de control
fronterizo. Dos años más tarde (1996), se disuelve dicha institución, y
en consecuencia, las “Areas de frontera para el desarrollo” pasan a
depender del Ministerio de Economía de la Nación. A su vez, la
aprobación para la venta de inmuebles en “Zonas de seguridad” a
extranjeros pasó a depender de la Secretaria de Seguridad Interior
(SSI) bajo la órbita del Ministerio del Interior de la Nación (Decreto
1409/96).
Desde lo formal se mantuvo el control del uso del territorio fronterizo y
de la adquisición de bienes localizados en esos ámbitos.
Lamentablemente, las modificaciones normativas giraron en torno a la
desburocratización del trámite de solicitud de autorización,
implementándose un trámite abreviado, manteniéndose sólo el espíritu
de preservación de lo nacional en dichos subespacios, según se
desprende del análisis comparativo entre las normas actuales y las
derogadas, y los resultados evidenciados en la práctica.
Para flexibilizar esa norma se determinó el grado de argentinización
alcanzado en cada zona de seguridad, teniendo en cuenta el volumen
de población de cada departamento asentado en las Zonas de
seguridad y en comparación con la población de las regiones chilenas
colindantes. Esto, con el fin de establecer el grado de presión
demográfica de dicha población y las ínter influencias resultantes del
grado de desarrollo socioeconómico relativo entre la Zona de
seguridad y la de aquel país. Esto permite pensar la persistente
relación entre frontera y seguridad o -en términos más generalesentre frontera y geopolítica.
El criterio seguido actualmente por la SSI para el ejercicio del poder de
policía de radicación desde que asumió las competencias responde a
lo normado por las Resoluciones de la Comisión Nacional de Zonas de
Seguridad N° 205/95 y 206/95, que a grandes rasgos establecen lo
siguiente:
-Personas físicas extranjeras originarias de países limítrofes
colindantes, deberán cumplir entre 20 y 5 años de radicación
permanente en el país, según la zona de ubicación del inmueble;
-Personas físicas extranjeras, originarias de países no colindantes,
deberán cumplir entre 5 y 1 año de radicación permanente en el país,
según la ubicación del inmueble,
-Personas jurídicas extranjeras, deberán inscribirse en la Inspección
General de Justicia Argentina y los integrantes del Directorio no
deberán registrar antecedentes judiciales que afecten a la seguridad
nacional. Entre otras exigencias deben presentar un proyecto de
inversión a realizar en el inmueble a adquirir.
Las personas jurídicas al iniciar el trámite de previa conformidad
presentan, entre otra documentación, copia autenticada de sus
estatutos y de las asambleas donde se designa el Directorio. Además,
las empresas extranjeras deben estar registradas en la IGJ. En caso
de sucursales de firmas extranjeras deben presentar similar
documentación que la controlante.
Si analizamos el proceso de modernización o adecuación normativa a
las exigencias del proceso de integración regional, nuevamente se
pone en evidencia las contradicciones que dicho cambio de
concepción produce. Este mecanismo, al reducir la extensión de las
zonas de referencia, facilitó la profusa adquisición de tierras lindantes
con recursos hídricos y naturales por parte ciudadanos extranjeros,
algunas de los cuales han sido cercados con serios obstáculos para el
acceso del público y del Estado.
Antes de 1996, las conformidades para las compras de tierras por
parte de extranjeros —fueran sociedades o personas— las daban los
Superintendentes de Frontera. A partir de ese año, con la gestión al
frente de la Secretaria de Seguridad Interior (SSI) del brigadier Andrés
Antonietti y de Miguel Angel Toma en 1997-1998, fue la SSI la
encargada de dar el visto bueno a las radicaciones de sociedades
extranjeras en las zonas de seguridad. Según el informe del diario
Clarín, la SSI tiene registrada la aprobación de ventas a extranjeros en
todo el territorio nacional en ese bienio de unos 8 millones de
hectáreas. Se observa que las mayores radicaciones ocurrieron en
ese período. Durante 2004 y hasta agosto de 2005, los pedidos de
permisos para compras de tierras en Zonas de seguridad por parte de
extranjeros fueron 1.000. Finalmente, se otorgaron 11, por unas 120
mil hectáreas.
Al contestar un pedido de informes formulado por este Honorable
Cuerpo (Expte. 2522-S-2002), la SSI informó en el año 2003, sobre la
extensión de tierras ubicadas en Zonas de seguridad que pertenecen
a extranjeros. Expresado en hectáreas, desde 1997 hasta el 31 de
mayo de 2003 discriminado por provincias, la extensión de tierras de
Zonas de Seguridad pertenecientes a extranjeros era la siguiente:
Entre Ríos 5.805, Corrientes 118.231, Misiones 1.004, Salta 100.243,
Neuquén 143.176, Río Negro 18.614, Chubut 87.217, Santa Cruz
152.212 y Tierra del Fuego 18.428. Total: 644.930.
La adquisición anual de tierras por parte de extranjeros a la fecha del
informe es la siguiente: 1997: 50.960 ha; 1998: 183.223 ha; 1999:
163.022 ha; 2000: 137.279 ha; 2001: 42.142 ha; 2002: 60.999 ha;
2003 (al 31/5): 7.305 ha. Esta información esta referida a la Zona de
Seguridad de fronteras.
Hasta acá los antecedentes normativos nacionales, ahora pasaremos
a analizar
Derecho Comparado
No han sido pocas las legislaciones de otros países que han optado
por prohibir expresamente la adquisición de inmuebles por extranjeros
en sus fronteras e incluso, la explotación de los recursos naturales
ubicados en esas zonas, con la evidente intención de reforzar su
soberanía sobre los límites y hasta sustraerse al peligro de terminar
pagando deudas privadas con parte de su soberanía por vía de
ejecuciones u otros enroques de dominio.
Un ejemplo de los países americanos que han incorporado
disposiciones similares en los textos de sus Cartas Magnas, es el de la
Constitución de México (1917), cuyo artículo 27 reza en un párrafo
“La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la
Nación, se regirá por las siguientes prescripciones: I. Sólo los
mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades
mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras,
aguas y sus accesiones o para obtener concesiones de explotación de
minas o aguas.”
”El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros,
siempre que convengan ante la Secretaría de Relaciones en
considerarse como nacionales respecto de dichos bienes y en no
invocar, por lo mismo, la protección de sus gobiernos por lo que se
refiere a aquéllos; bajo la pena en caso de faltar al convenio, de perder
en beneficio de la Nación, los bienes que hubieren adquirido en virtud
de lo mismo.”
“En una faja de 100 kilómetros a lo largo de las fronteras y de 50 en
las playas, por ningún motivo podrán los extranjeros adquirir el
dominio directo sobre tierras y aguas”.
La legislación mexicana es clara: cuando un extranjero quiere adquirir
tierras, debe pedir permiso a la Cancillería mexicana, acatar la ley de
ese país, bajo apercibimiento de perder sus bienes si no la cumple, y
nunca "invocar la protección de sus gobiernos" ante conflictos. A
diferencia de lo que pasa en Argentina, "por ningún motivo" pueden
comprar en la zona de seguridad.
Los extranjeros que compran tierras en Perú no pueden invocar
"excepción ni protección diplomática" y deben respetar las condiciones
de uso que les imponga el Estado de ese país, soberano en el
aprovechamiento de todos sus recursos naturales. La Constitución de
Perú (1993) en su artículo 71 establece “...Sin embargo, dentro de
cincuenta kilómetros de las fronteras, los extranjeros no pueden
adquirir ni poseer, por título alguno, minas, tierras, bosques, aguas,
combustibles ni fuentes de energía, directa ni indirectamente,
individualmente ni en la sociedad, bajo pena de perder, en beneficio
del Estado, el derecho así adquirido”.
Por su parte, otras legislaciones hacen lo propio, o bien autorizando al
Poder Legislativo a reglamentar la adquisición de inmuebles, su goce y
explotación, estableciendo restricciones o limitaciones siempre que
existan razones de seguridad o interés nacional (Constitución de Chile,
artículo 19), o bien, disponen más ampliamente que cuando el interés
individual en la propiedad de los bienes se oponga al de la comunidad,
interés general o bien común, este último prevalecerá sobre el primero
(Constituciones de Colombia, artículo 58; y de Panamá, artículo 46).
En Brasil se fijan topes de compra a los extranjeros: no puede
sobrepasar el 25 por ciento de la tierra de cada municipio. El Salvador
no permite la compra de bienes raíces a extranjeros en cuyos países
no tengan iguales derechos los salvadoreños. Y Canadá examina los
proyectos de inversión a través del Consejo de Ministros.
En Indiana, Estados Unidos, rige una restricción para los extranjeros
que no tienen intenciones de convertirse en ciudadanos naturalizados,
pues no pueden conservar tierras de más de 320 acres por más de
cinco años. En Iowa no se les permite comprar tierras de uso agrícola.
Y en Missouri, deben vender todo en dos años si pierden el status de
residentes.
De los antecedentes referenciados se evidencia que no es extraño al
derecho comparado el hecho de reglamentar y prohibir la adquisición
de inmuebles en las zonas consideradas más vulnerables a las
desviaciones de soberanía que podrían producir actos de particulares
extranjeros.
Opinión de la Iglesia Católica y de la
Federación Agraria Argentina
La Iglesia Católica también se muestra preocupada a través del
documento de más de cien páginas “Una tierra para todos”, cuya
elaboración demandó casi siete años y en el que participaron varias
comisiones de la Conferencia Episcopal. Allí denuncia que “la falta de
una política estatal fundada en una equilibrada distribución de las
tierras rurales, en el marco del predominio de una concepción utilitaria
de la propiedad como un bien de mercado y no como bien social, fue
generando en nuestro país un fuerte proceso de concentración de las
tierras productivas”.
Los obispos sostienen que “este proceso, con casi tres décadas de
duración, continúa actualmente vigente y afecta principalmente a
pequeños y medianos productores agrícolas”, debido a que “el
principal factor de concentración no es la ampliación de la frontera
agrícola por ventas de tierras fiscales, sino la venta de derechos de
posesión de pequeños productores empobrecidos a grandes
corporaciones de capitales, nacionales y extranjeras”.
El capítulo referido a la cuestión de la extranjerización de la tierra,
señala que “no es novedad en nuestro país ni en América Latina.
Representa un proceso de pérdida de soberanía y de recursos
naturales, así como de concentración de la tierra en capitales
extranjeros. Se estima que este fenómeno obedece, en gran medida,
al endeudamiento de los pequeños y medianos productores con el
extranjero, y que, en suma, se ve favorecido por la falta de
ordenamiento legal por parte de la Nación y las provincias en lo
referente a la legislación sobre tierras.”
“...Sin embargo, lo cierto es que no hay impedimento legal para la
compra de grandes extensiones por parte de corporaciones
extranjeras, a pesar de la magnitud del problema, que vemos reflejada
en el hecho de que naciones vecinas, como Uruguay, Chile y Brasil
también hayan advertido las dificultades que genera la extranjerización
y posean proyectos de leyes al respecto.”
Por su parte, la Federación Agraria Argentina (FAA), organizó en el
año 2004 un Congreso Nacional y Latinoamericano sobre Uso y
Tenencia de la Tierra. El taller sobre extranjerización de la tierra
propuso una serie de medidas para evitar que continúe el proceso de
concentración de la tierra en manos extranjeras. A mediados del 2004
la FAA contaba que unos 31,4 millones de hectáreas correspondientes
a las mejores tierras cultivables del país estaban en venta o en
proceso de ser vendidas a inversores extranjeros. De esa cifra, 17
millones (53,8%) ya habían sido vendidas a conglomerados
extranjeros mientras que unos 14,5 millones (46,2%) estaban
hipotecadas en la banca pública.
El presente proyecto
Las consideraciones antes vertidas, me llevan a proponer una reforma
integral del régimen de Zonas de Seguridad, incorporando la
protección del Ambiente y estipulando limitaciones concretas y
específicas a la transmisión del dominio y/o constitución de derechos
reales o personales por personas físicas extranjeras, personas físicas
argentinas naturalizadas y personas jurídicas.
No caben dudas que dichas zonas de seguridad son factores
fundamentales en la Defensa Nacional y la protección del Ambiente
que contiene una manda muy precisa en el artículo 41 de la
Constitución Nacional, por lo que se impone establecer que las
decisiones gubernativas que a su respecto se adopten, debe tener
primacía los intereses antes mencionados sobre todos los demás,
cualquiera fuere su naturaleza.
Hoy no se advierte limitación alguna a la compra de bienes por parte
de extranjeros, siempre que se presenten los requisitos previstos en
las normas reglamentarias. Asimismo, se observa una discriminación
entre extranjeros de países colindantes y no colindantes que a mi
criterio no tiene razón de ser e inclusive perjudica a los primeros, pese
a que se avanza en función de la integración regional.
Las limitaciones o restricciones al dominio en dichas zonas
estratégicas, deben basarse en criterios objetivos, tal como lo han
establecido otros países de la región, como es el caso de Brasil. Por
ello entiendo que ninguna persona extranjera –ni física ni jurídicapuede adquirir en áreas rurales más de una unidad productiva en las
Zonas de Seguridad determinadas por el Estado Argentino. Asimismo,
no pueden adquirir en su conjunto más de un cuarto del Municipio o
Localidad de que se trate, ni extranjeros de una misma nacionalidad
ostentar más del 40% de ese cuarto de tierra. Sólo las personas
jurídicas argentinas que no incurran en las situaciones previstas en
este proyecto, podrán ser exceptuadas de las limitaciones
mencionadas. Las únicas personas que no tienen limitación alguna,
son los ciudadanos argentinos nativos o por opción y los naturalizados
con más de diez años de ejercicio de la ciudadanía.
Si bien el Poder Ejecutivo Nacional es quien determinará la extensión
de las zonas de seguridad,
conforme los límites máximos
predeterminados en la ley, es imperiosa la necesidad de incluir en
dichas zonas las áreas previamente definidas en este proyecto que
por su importancia en lo relacionado a la Defensa Nacional, la
Seguridad y la utilización racional de los recursos naturales, la
preservación del patrimonio natural y cultural y la diversidad biológica
deben, ineludiblemente, formar parte de las mismas.
Asimismo, se regulan las funciones y composición de la Comisión
Nacional de Zonas de Seguridad, que en la órbita del Ministerio del
Interior, tendrá a su cargo la policía de radicación tanto para
transmisión de inmuebles como aprobación de permisos y
concesiones para explotación de actividades e industrias en dichas
zonas.
Es indispensable un organismo coordinador a fin de orientar
convenientemente la acción de las distintas reparticiones nacionales y
provinciales que actúan dentro de las zonas mencionadas, para así
lograr la necesaria armonía y eficiencia en el cumplimiento de las
disposiciones que directa o indirectamente se refieren a sus intereses.
Por último, se establecen las sanciones que correspondan por la
violación de las normas, limitaciones y restricciones previstas a lo largo
del proyecto.
Señor Presidente, es mi convicción que no sólo es “conveniente” que
los ciudadanos argentinos nativos sean quienes adquieran y gocen del
territorio en las Zonas de Seguridad, sino que entiendo es necesaria
una legislación que torne operativa en la práctica dicha expresión de
deseos, para así garantizar, no sólo la defensa geopolítica del
territorio argentino, sino los recursos naturales estratégicos, tierras
cultivables, reservas de minerales y de agua dulce, que harán posible
el desarrollo sustentable, a lo que da respuesta la presente iniciativa
legislativa, por lo que solicito a mis pares el acompañamiento a la
presente iniciativa con la aprobación del mismo.
Marcelo H. Guinle.