unidad 8
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UNIDAD 8: LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO 8.1 Introducción En la actualidad, en países como el nuestro, la participación del Estado en la economía es una realidad que persigue corregir las desigualdades existentes en las economías de mercado, tanto a nivel social como económico. Si observamos nuestro entorno vemos cómo el Estado interviene en la educación, pensiones, sanidad, obras públicas, justicia, etc. La intervención del Estado en la vida económica del país requiere la realización de gastos y una previsión de ingresos por parte del sector público, que el poder legislativo tiene que aprobar mediante una ley parlamentaria para que, de este modo, la representación popular pueda controlar la actividad económica del Estado. Cada año se aprueba la Ley de Presupuestos Generales del Estado, conforme establece la Ley General Presupuestaria actualmente en vigor. 8.2 Los Presupuestos Generales del Estado Se puede definir el Presupuesto General del Estado (PGE) como el acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante máximo de los gastos a realizar durante el ejercicio económico, y se prevén los ingresos necesarios para financiarlos. Los Presupuestos Generales del Estado se caracterizan por ser un instrumento político, económico y jurídico: - Político: Es la traducción del programa de actuación del Gobierno para ese año, y a la vez permite al poder legislativo controlar al poder ejecutivo. - Económico: El Gobierno interviene en la economía a través del presupuesto, actuando sobre la distribución de la renta, el empleo, el desarrollo económico, etc.. - Jurídico: El Presupuesto tiene rango de ley obligando a que se realicen únicamente unos determinados gastos que han sido establecidos. Sin embargo los ingresos no están limitados porque sólo son una previsión. 8.3 Ley de Presupuestos Generales del Estado Los Presupuestos Generales del Estados se aprueban para cada año natural mediante una ley que no se limita a incluir los gastos e ingresos del Estado, sino que además incluye una serie de normas materiales reguladoras de diversos aspectos relacionados con la actividad económica del sector público. La ley de PGE va acompañada de la Ley de Acompañamiento de medidas fiscales, administrativas y de orden social, que facilitan su ejecución y la hacen más eficiente. Módulo “Administración Pública” Unidad 8 Pág. 1 8.4 Ciclo presupuestario El ciclo presupuestario se concreta en cuatro periodos o fases principales: elaboración, aprobación, ejecución y control La duración aproximada de las diferentes fases del ciclo presupuestario es la siguiente: elaboración o preparación, seis meses; discusión, tres meses; y ejecución, un año. 1.- Elaboración. Corresponde al poder ejecutivo. El Consejo de Ministros aprueba el Proyecto de Ley de Presupuestos elaborado por el Ministerio de Hacienda y lo remite a las Cortes . 2.- Aprobación. Corresponde a las Cortes Generales la aprobación, enmienda o devolución del proyecto remitido por el Gobierno. 3.- Ejecución. Una vez aprobada por el poder legislativo, la ejecución corresponde al Gobierno o poder ejecutivo, a través de sus diversos órganos gestores 4.- Control. Compete en su orden externo al Tribunal de Cuentas, quien tras examinar la ejecución de los PGE, remite su informe a las Cortes Generales para su aprobación. Con la aprobación de las Cuentas Generales del Estado se cierra el ciclo presupuestario. El control interno por parte del poder ejecutivo se realiza a través de la Intervención General de la Administración del Estado. NOTA: Todo lo señalado para los presupuestos estatales, puede también aplicarse a los presupuestos autonómicos o locales, interviniendo los organismos competentes en cada caso 8.5 Elaboración del Presupuesto Cada departamento ministerial elabora su anteproyecto en función de los objetivos y programas que tenga definidos, y que en la mayoría de los casos tienen una perspectiva plurianual. En esta fase de elaboración pueden distinguirse dos grandes etapas: 1.Se elabora una memoria que describe las lineas de acción de cada programa 2.Se procede a cuantificar los gastos que ocasionará. La elaboración del proyecto conjunto corresponde al Ministerio de Hacienda, que lo presentará ante el Consejo de Ministros para que éste, tras introducir las modificaciones que considere convenientes, lo presente a las Cortes Generales antes del día 1 de octubre de cada año. 8.6 Aprobación del Presupuesto Tanto en el Congreso como en el Senado, el Proyecto de Ley de Presupuestos goza de preferencia para su tramitación respecto de otras normas legales, debido a la brevedad de los plazos (tres meses, desde el 1 de octubre al 31 de diciembre habitualmente). Módulo “Administración Pública” Unidad 8 Pág. 2 Los trámites que se siguen para su aprobación son los siguientes: A) B) En el Congreso de los Diputados: 1.- Publicación del proyecto de ley en el Boletín oficial de las Cortes Generales 2.- Presentación de enmiendas por parte de los grupos parlamentarios: a la totalidad (solicitando su devolución al Gobierno) o a parte del texto. Las enmiendas no pueden suponer aumento o disminución del gasto. 3.- Debate de totalidad en el Pleno: cuando existan enmiendas a la totalidad. Si la enmienda es rechazada se remite a la Comisión de Presupuestos 4.- Debate en la Comisión de Presupuestos: intervienen los enmendantes y los miembros de la comisión, y se elabora un dictamen que se remite al presidente del Congreso 5.- Debate del proyecto en el Pleno: pueden intervenir los grupos parlamentarios para defender su voto, así como las enmiendas defendidas en la Comisión que no se hayan incorporado al dictamen 6.- Votación y Aprobación del Texto y Remisión al Senado En el Senado: 1.- Publicación y distribución del proyecto enviado 2.- Presentación de enmiendas 3.- Debate de las enmiendas en la Comisión y en el Pleno (si se aprueban las enmiendas, el proyecto ha de remitirse nuevamente al Congreso, quien incorporará estas enmiendas si se obtiene mayoría simple) 4.- Votación y aprobación del proyecto 5.- Comunicación al Gobierno y al congreso de los Diputados Una vez que ambas Cámaras aprueban la Ley de PGE, esta es sancionada por el Rey y publicada en el BOE, con vigencia a partir del comienzo del ejercicio siguiente En el caso de que no se aprueben los Presupuestos Generales del Estado con anterioridad al 1 de enero, el artículo 134.4 de la Constitución establece la prórroga automática de los presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos. La prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o servicios que deban terminar en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan. Módulo “Administración Pública” Unidad 8 Pág. 3 8.7 Ejecución del presupuesto El procedimiento administrativo para la ejecución del Gasto Público está condicionado por su vinculación con los créditos que se consignan en los PGE para su cobertura, y que hacen que el gasto esté limitado en el tiempo, la cantidad y el destino específico. Las fases de ejecución están relacionadas tanto con la gestión del gasto como con la gestión del pago, y son las siguientes: 1. Autorización. Supone la puesta en marcha del proceso administrativo por parte de la autoridad competente para gestionar el gasto (ministro, director de organismo, etc..) Y está precedida de las siguientes actuaciones: A) Propuesta de gasto: formulada por el órgano gestor directamente implicado y que contiene: - finalidad del gasto - importe del gasto - aplicación presupuestaria a la que se aplicará el gasto - disposiciones legales que lo amparan - certificado de existencia del crédito - forma de efectuar el pago B) Fiscalización del gasto por parte de la Intervención General de la Administración del Estado o sus órganos delegados (control interno del PGE) 2. Disposición o compromiso: Es el acto administrativo por el que se acuerda contratar con un tercero la realización de obras, prestación de servicios o adquisición de bienes. El gasto se convierte así en un compromiso que, en principio, la Administración debe cumplir, una vez que dicho tercero haya satisfecho la prestación a su cargo. 3. Reconocimiento o contratación de la obligación: Es el acto administrativo en virtud del cual la autoridad competente acepta formalmente, con cargo al Presupuesto del Estado, una deuda a favor de un tercero como consecuencia del cumplimiento por parte de éste de la prestación a que se hubiese comprometido 4. Propuesta de pago. Es el acto por el que el representante del centro gestor que ha reconocido la existencia de una obligación a pagar, en favor de un acreedor, solicita del director general del Tesoro, como ordenador general de pagos, que, de acuerdo con la normativa vigente, ordene su pago. 5. Ordenación de pago: Acordada por el director general del Tesoro y Política Financiera del Ministerio de Economía y Hacienda Módulo “Administración Pública” Unidad 8 Pág. 4 6. Pago: Consistente en la materialización del pago mediante cheque o transferencia contra la cuenta corriente del Tesoro Público en el Banco de España, previa distribución o consignación de fondos. 8.8 Control del Gasto Público Según el texto refundido de la Ley General Presupuestaria, todos los actos, documentos y expedientes de la Administración del Estado de los que se deriven derechos y obligaciones de contenido económico, serán controlados con arreglo a lo que la ley dispone. Podemos distinguir hasta cinco tipos de control: - control interno: realizado por los interventores, con plena autonomía respecto a los órganos cuya gestión fiscalizan - control externo: realizado por el Tribunal de Cuentas, dependiente de las Cortes Generales y encargado de fiscalizar las cuentas y la gestión económica del sector `público en general - control político: lo realiza el Parlamento - control social: es la reacción social respecto a la asignación de los recursos públicos - control jurisdiccional: es una forma que garantiza la sumisión del Estado a la ley y el derecho. Dada la naturaleza administrativa de los actos de ejecución presupuestaria, es la jurisdicción contencioso-administrativa la que se ocupa de estos casos 8.9 Estructura del Presupuesto El Presupuesto se presenta en forma contable, por lo tanto siempre aparecerá equilibrado (el total de ingresos iguala al total de gastos), pero se trata de un equilibrio puramente formal, no es un equilibrio real, dado que las diferencias se cubren recurriendo al endeudamiento. La presentación de los estados de gastos e ingresos se hace atendiendo a varias clasificaciones diferentes: - Orgánica: agrupa los gastos e ingresos por centros gestores - Económica: ordena los gastos e ingresos de acuerdo con conceptos económicos relativos a su origen (ingresos) o a su aplicación (gastos). Utiliza un sistema de clasificación con varios niveles que son, de mayor a menor, los siguientes: Capítulo, Artículo, Concepto y Subconcepto. - Funcional o por programas: sólo se aplica a los gastos y consiste en agruparlos según la finalidad del mismo. Módulo “Administración Pública” Unidad 8 Pág. 5 8.10 Estructura de los ingresos A) Estructura orgánica: Los ingresos quedan clasificados según los centros gestores que tienen presupuesto de ingresos independientes dentro del sector público estatal: Estado, organismos autónomos, Seguridad Social, Radiotelevisión Española, sociedades estatales, etc...) B) Estructura económica: Los ingresos se clasifican en función de su origen , y está formada por nueve capítulos que se suelen agrupar en tres grandes bloques según el tipo de operación. Cada uno de esos capítulos se desglosará en artículos, conceptos y subconceptos. ESTRUCTURA ECONÓMICA DE LOS INGRESOS Tipo de operaciones Capítulos I II III Ingresos corrientes IV V Ingresos de capital VI VII Impuestos Directos y cotizaciones sociales Impuestos indirectos Tasas, precios públicos y otros ingresos ( Se incluyen ingresos de carácter tributario que no encajan en apartados anteriores como son recargos fiscales) Transferencias corrientes Fondos recibidos de otros organismos, sin contrapartida directa, para aplicar a operaciones corrientes ( de funcionamiento ordinario) Ingresos Patrimoniales: Rentas derivadas de las propiedades del Estado y de su actividad en régimen de derecho privado (intereses bancarios, rentas de inmuebles..) Enajenación de inversiones: Ventas de terrenos, edificios,... Transferencias de capital: Fondos recibidos de otros organismos, sin contrapartida directa, para aplicar a operaciones de capital (inversión en bienes duraderos) VIII Ingresos financieros IX Activos financieros: Enajenación de títulos de empresas privadas en posesión del Estado, o reintegro de préstamos que había concedido Pasivos financieros: Recursos obtenidos con la emisión de deuda pública o la obtención de préstamos 8.11 Estructura de los gastos A) Estructura orgánica: Los gastos se clasifican en función de los grandes centros gestores a quien se les ha encomendado la gestión de programas. Dentro de esta estructura los gastos se dividen en secciones (Ministerios y altos órganos del Estado como la Corona, las Cortes, etc...) servicios (centros directivos de los ministerios) y organismos autónomos Módulo “Administración Pública” Unidad 8 Pág. 6 B) Estructura económica: Los gastos se clasifican en función de su destino y está formada por nueve capítulos agrupados en tres grandes bloques. Cada uno de esos capítulos se desglosará en artículos, conceptos y subconceptos. ESTRUCTURA ECONÓMICA DE LOS GASTOS Tipo de operaciones Capítulos I Gastos de personal: Retribuciones a los empleados públicos y prestaciones sociales Gastos corrientes II Gastos corrientes en bienes y servicios: Adquisición de III IV Gastos financieros: Intereses por todo tipo de deudas contraídas Transferencias corrientes: Pagos efectuados a otros organismos, bienes y servicios necesarios para el funcionamiento normal del estado sin contrapartida directa, para financiar operaciones corrientes Sin denominación, para recoger ajustes de consolidación el presupuesto de la Seguridad Social V VI Gastos de capital VII Inversiones reales: Gastos destinados a la adquisición de bienes de capital Transferencias de capital: Pagos efectuados a otros organismos, sin contrapartida directa, para financiar operaciones de capital VIII Activos financieros: Adquisición de valores mobiliarios o concesión de préstamos Gastos financieros IX Pasivos financieros: Amortización de deudas contraídas por el Estado (deuda pública, prestamos..) C) Estructura funcional Esta estructura, también conocida como clasificación por programas, tiene como finalidad informar al ciudadano y al Parlamento sobre los planes de acción del Gobierno. Los gastos quedan agrupados en grupos funcionales donde se muestran los objetivos políticos que se persiguen - Servicios de carácter general - Defensa, protección civil y seguridad ciudadana - Seguridad, protección y promoción social - Producción de bienes públicos de carácter social - Producción de bienes públicos de carácter económico - Regulación económica de carácter general - Regulación económica de sectores productivos - Transferencias a otras Administraciones Públicas nacionales o supranacionales - Deuda pública En estos grupos se recogen un total de 31 funciones diferentes que, a su vez, cumplen 220 programas. Módulo “Administración Pública” Unidad 8 Pág. 7 8.12 Modificaciones presupuestarias Las modificaciones presupuestarias son los cambios en cuantía, finalidad o temporalidad de los créditos inicialmente aprobados por la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Cualquier alteración en los créditos aprobados por el poder legislativo debe ajustarse a la legislación vigente; de lo contrario serían nulos de pleno derecho, es decir, como si no se hubieran producido. Según establece la Ley General Presupuestaria, la competencia para autorizar las modificaciones presupuestarias corresponde, según su naturaleza, a los órganos siguientes: Consejo de Ministros, ministro de Hacienda y titulares de los departamentos ministeriales. Por su parte, las leyes anuales de presupuestos establecen competencias específicas en materia de modificaciones presupuestarias, con vigencia para cada año. 8.13 Clases de modificaciones presupuestarias La clasificación de las modificaciones presupuestarias se basa en los criterios de cuantificación, cualificación y temporalidad de las modificaciones del gasto público. - Modificaciones de la limitación cuantitativa Son modificaciones en las cantidades destinadas a financiar gastos que no se previeron en la Ley de Presupuestos y que no pueden demorarse hasta el ejercicio siguiente. Es necesario justificar la necesidad y urgencia del gasto, así como especificar el medio o recurso con el que se ha de financiar el aumento que se proponga, especificando la partida presupuestaria a incrementar. Las modificaciones de limitación cuantitativa más importantes reciben los nombres de: - Créditos extraordinarios y suplementos de crédito - Suplemento de crédito - Ampliaciones de crédito - Generaciones de crédito - Modificaciones de la limitación cualitativa Son modificaciones motivadas por la necesidad de trasladar el importe total o parcial de un crédito presupuestario a otro diferente; no suponen, por tanto, aumento de los gastos presupuestados, sino que se trata de ajustes de créditos entre las diversas partidas de los Presupuestos. Las modificaciones de limitación cualitativa más importantes son: - Transferencias de créditos - Adscripción de créditos - Imputaciones de gasto a créditos otorgados para una finalidad distinta Módulo “Administración Pública” Unidad 8 Pág. 8 - Modificaciones de la limitación temporal Estas modificaciones se aplican a determinados gastos cuyo importe total se compromete en el ejercicio en que se inician, pero cuya ejecución abarcará un período más amplio. En este tipo de modificaciones presupuestarias se incluyen los remanentes (créditos de ejercicios anteriores no dispuestos). Las modificaciones de limitación temporal más importantes son: - Incorporación de créditos - Compromisos de gasto de carácter plurianual 8.14 Procedimiento para las Modificaciones Presupuestarias El procedimiento comienza con la apertura de un expediente de modificación de créditos, pudiéndose dar dos casos diferentes, según quien deba autorizar las modificaciones propuestas: 1) Cuando la modificación se refiere a un crédito de la competencia de un Ministro o Presidente de un alto organismo del Estado. La propuesta de modificación irá acompañada de una memoria en la que se justifique la modificación propuesta y todas sus repercusiones, de los informes preceptivos de la Intervención Delegada y de otra documentación que dependerá del expediente de que se trate La resolución del Ministro o Presidente se remite a la Dirección General de Presupuestos para que instrumente su ejecución. Cumplido dicho trámite, se procede a comunicarlo a la Oficina Presupuestaria, generándose un documento de modificación de crédito (MC), que pasa por la Oficina de Contabilidad del centro gestor. Cuando las propuestas de modificación afecten a créditos del Capítulo I (Gastos de personal), el Ministerio de Hacienda lo debe comunicar, a su vez, al Ministerio para la Administraciones Públicas. 2) Cuando la modificación se refiere a un crédito de la competencia del Ministro de Hacienda y del Consejo de Ministros. El expediente se iniciará en las direcciones generales, órganos o unidades que tengan a su cargo los créditos o sean responsables de los programas correspondientes. La propuesta de modificación irá acompañada, como en el caso anterior, de memoria, informes y otra documentación La Oficina Presupuestaria del departamento remite el expediente a la Dirección General de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. La Dirección General de Presupuestos solicita los informes, datos y documentos que considere precisos, en orden a la resolución del expediente. La Dirección General de Presupuestos somete la propuesta al Ministro de Hacienda o al Consejo de Ministros en función del nivel de competencia que la legislación vigente tenga establecida en cada caso. Módulo “Administración Pública” Unidad 8 Pág. 9 Una vez resuelto, pueden darse dos casos: que la resolución sea favorable, o bien que no lo sea. a) Si la resolución es favorable, indicando expresamente el programa, servicio u organismo autónomo, artículo y concepto, la Dirección General de Presupuestos debe expedir un documento contable MC que remitirá a la Oficina Presupuestaria correspondiente y ésta, a su vez, a la Oficina de Contabilidad para su registro contable, La Oficina Presupuestaria lo notificará a las unidades y organismos afectados. b) Si la resolución no es favorable, la Dirección General de Presupuestos devolverá el expediente a la Oficina Presupuestaria del ministerio a que corresponda, con exposición motivada de la denegación. Se notificará igualmente a las unidades y organismos interesados. Cuando las propuestas de modificación afecten a créditos del Capítulo I (Gastos de personal), el Ministerio de Hacienda lo debe comunicar, a su vez, al Ministerio para las Administraciones Públicas. 8.15 El Plan General de Contabilidad Pública Las Administraciones Públicas, para poder llevar a cabo el control y la representación de sus transacciones monetarias, ingresos, pagos, compras, ventas, estados financieros, etc., necesitan, al igual que las empresas privadas, una normalización contable que regule su contabilidad.. El Plan General de Contabilidad Pública vigente en la actualidad data del 6 de mayo de 1994, y toma como referencia el PGC de 1990 Los objetivos del Plan General de Contabilidad Pública son: 1.- Que todas las Administraciones Públicas (Administración General del Estado, Comunidades Autónomas y Corporaciones locales) presenten de forma homogénea la información contable. 2.- Aproximar el Plan de Contabilidad Pública a la normativa privada utilizando, siempre que sea posible, los mismos principios, términos y expresiones contables como, por ejemplo, la implantación de la partida doble. 8.15.1 Características del Plan General de Contabilidad Pública - Abierto: Permite introducir modificaciones en el futuro en función de las variaciones normativas, técnicas o científicas - Flexible: Es capaz de adaptarse a las diferentes necesidades de los organismos que lo deben aplicar Módulo “Administración Pública” Unidad 8 Pág. 10 8.15.2 Estructura del Plan General de Contabilidad Pública Siguiendo la similitud con el Plan General de Contabilidad de las empresas, las partes que integran el PGCP son: Principios contables Esta primera parte recoge el conjunto de reglas cuya aplicación conducirá a que las cuentas anuales expresen fielmente la imagen del patrimonio, de la situación financiera, de la ejecución del presupuesto y de los resultados del sujeto contable. Ademas de los nueve principios que contiene el PGC, para las administraciones públicas se contemplan además los siguientes: - Principio de entidad contable: Todo ente con personalidad jurídica y presupuesto propio debe tener su propia contabilidad diferenciada - Principio de imputación de la transacción: Cada transacción ha de imputarse al programa presupuestario al que pertenece - Principio de desafectación: Con carácter general, los ingresos presupuestarios no están vinculados a ningún gasto específico. si en algún caso concreto lo están, la contabilidad debe reflejarlo Cuadro de cuentas El cuadro de cuentas del PGCP se basa en la clasificación decimal de las cuentas, integradas ocho grupos. Los 7 primeros se corresponden con los del PGC, ( del 1 al 5 cuentas de balance y los grupos 6 y 7 para las cuentas de gestión) a los que hay que añadir el Grupo 0. “Cuentas de control presupuestario”, que es exclusivo de la contabilidad pública. La finalidad del grupo 0 es reflejar el movimiento de los créditos presupuestarios y de las previsiones de ingresos en las fases previas al reconocimiento de la obligación, momento en el cual pasarán a contabilizarse en cuentas del grupo 4. Definiciones y relaciones contables Contiene las definiciones de los grupos, subgrupos y cuentas del PGCP, e indica los motivos más comunes de cargo y abono de las diferentes cuentas Cuentas anuales Normas relativas a la elaboración y estructura de las cuentas anuales, que son: - Balance - Cuenta de resultados económico-patrimoniales: Hay dos modelos, uno para las entidades con tareas administrativas y otro para entidades mercantiles - Estado de liquidación del presupuesto: Incluye la liquidación del presupuesto de gastos e ingresos, así como el resultado presupuestario. Se presenta con el nivel de desagregación del presupuesto inicialmente aprobado - Memoria Normas de valoración Desarrollan los principios contables, conteniendo los criterios y reglas de aplicación a operaciones o hechos económicos y a las variaciones patrimoniales. Módulo “Administración Pública” Unidad 8 Pág. 11
