grandes proyectos de inversión privada en los territorios

SERIE POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL
Noviembre 2011
Centre latino-américain pour
le développement rural
GRANDES PROYECTOS DE INVERSIÓN PRIVADA EN LOS TERRITORIOS
CAMINOS PARA MITIGAR CONFLICTOS Y POTENCIAR SUS IMPACTOS EN EL DESARROLLO
• Las grandes inversiones privadas de actores externos al territorio pueden tener impactos muy
disímiles en diferentes territorios, y casi nunca están libres de conflictos. Una condición central
para que estas inversiones conduzcan a resultados favorables en crecimiento económico, inclusión
social y sustentabilidad ambiental, es que se inserten en estrategias de desarrollo territorial que
compatibilicen los intereses de las empresas con los de la población local. Para ello, no hay otro
camino que el construir acuerdos en torno a estas estrategias de desarrollo, lo que no se puede
reemplazar por acciones puntuales de responsabilidad social por parte de las empresas.
• Las grandes empresas pueden encontrar oportunidades de negocio y de gestión de riesgos en una
articulación más amplia con proveedores locales.
• El Estado debe aportar reglas que normen el acceso y uso de los recursos naturales con criterios de
equidad y sustentabilidad, a fin de regular los espacios de conflicto entre los proyectos de inversión
privada y las comunidades locales. También podrá poner a disposición sistemas de información de
amplio acceso sobre los cambios en reglas referidas a recursos naturales, e invertir en el desarrollo
de capacidades de los actores locales para hacer efectiva su participación en la toma de decisiones
en el territorio.
• Los gobiernos locales deben fortalecerse y ser dotados de mayores atribuciones y competencias
–así como de capacidades técnicas, políticas y de gestión– para transformarse en actor clave de
la gobernanza de los recursos naturales y el desarrollo territorial. Así se potencia su capacidad de
diálogo y negociación con las grandes empresas de fuera del territorio.
Inversión extraterritorial: oportunidades y
conflictos
Las grandes inversiones privadas de actores externos
al territorio suelen determinar las dinámicas de estos
espacios. Ejemplos destacados en América Latina son
las grandes inversiones en minería, hidrocarburos,
hidroeléctricas, forestales, turísticas y acuícolas, y de
agricultura en gran escala, que por diversas condiciones llegan a las zonas rurales (ver recuadro 1).
Estas grandes empresas, cuyos centros de decisión
casi siempre están fuera del territorio, son de hecho
un actor decisivo en el proceso de trasformación de
los territorios rurales. Muchas veces corresponden
a industrias intensivas en capital, y siempre están
vinculadas a mercados dinámicos nacionales o
internacionales. Las inversiones que realizan casi
siempre escapan a las posibilidades de las empresas
locales, y transforman fuertemente la economía del
territorio y las reglas de acceso y uso de los recursos
naturales. A veces es tal su peso, que cambian en
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forma significativa las dinámicas de desarrollo del
territorio y afectan muchas dimensiones de la vida
pública y privada de los habitantes locales, entre los
cuales casi nunca están incluidos los gerentes o los
accionistas de estas empresas.
Los efectos que estas inversiones extraterritoriales
tienen en el territorio no son unívocos. Existen casos
donde ellas han impulsado únicamente dinámicas
de extracción de excedentes económicos, limitando
la integración de los emprendedores locales al
desarrollo territorial. Esto sucede en las denominadas
economías de enclave donde grandes inversiones,
dependientes de economías de escala y poca capacidad
de encadenamientos productivos en los territorios,
conllevan procesos de exclusión para otro tipo de
actividades económicas locales, dominando los
recursos naturales y capturando también los espacios
institucionales en una dinámica que se auto-refuerza
en el tiempo (Pack y Saggi, 2006). Hoy en día, muchas
de estas inversiones de enclave son además muy poco
intensivas en el uso de mano de obra local (excepto
en las etapas iniciales de instalación). Por lo tanto, el
territorio y sus habitantes prácticamente no tienen
forma de beneficiarse con estas inversiones, aunque
deben sobrellevar los costos ambientales, sociales y
económicos. En algunos países se han creado leyes
que redistribuyen un porcentaje de los ingresos de
este tipo de inversiones hacia los territorios, como
sucede con el canon minero en el Perú (Hernández
y Trivelli, 2011).
Una situación distinta es cuando estas inversiones
establecen relaciones fuertes con otras empresas
locales a las que compran bienes o servicios, o
cuando se trata de actividades productivas en
el uso de mano de obra relativamente bien
remunerada. Bajo ciertas condiciones, estas
relaciones pueden dar origen a los clústeres,
que implican una articulación amplia de actores
(como productores, proveedores, instituciones
g u b e r n a m e n t a l e s, u n i ve r s i d a d e s, a g e n cias reguladoras, o asociaciones de comercio)
que interactúan en lógicas de competencia y
colaboración. La proximidad de las empresas
e instituciones, y los intercambios repetidos
entre ellas, fomentan una mejor coordinación y
confianza, generando ventajas en eficiencia, eficacia
y flexibilidad. Todo esto se traduce en aumento de la
productividad de las empresas de la zona, y fuertes
incentivos para la innovación y formación de nuevas
empresas (Porter, 1998). Los efectos económicos y
sociales de estos clústeres muchas veces son positivos, especialmente cuando los actores del territorio,
incluyendo los gobiernos locales, tienen suficiente
poder y capacidad para representar los intereses
locales ante los inversionistas externos.
Los proyectos de inversión privados de naturaleza
extraterritorial plantean entonces una disyuntiva de
política, que surge de las oportunidades de articulación económica local, pero también de los posibles
espacios de conflicto con las dinámicas sociales
pre-existentes. Si bien son potenciales factores
de dinamismo económico local, también pueden
ser fuente de desigualdad y exclusión, sin mayor
impacto en la reducción de la pobreza. Frente a esto,
la pregunta es cuáles son las condiciones para que las
inversiones extraterritoriales conduzcan a resultados
favorables, tanto en crecimiento económico como
en inclusión social y sustentabilidad ambiental en
los territorios.
En la práctica, en los territorios rurales se observan
dos grandes formas de abordar los proyectos de
inversión privada extraterritorial. La primera, pone
en marcha sistemas territorialmente indiferenciados
de incentivos y estímulos a este tipo inversiones,
y dejan sus resultados e impactos en manos de la
capacidad de autorregulación del sector privado,
mientras el Estado adopta un rol subsidiario. Una
segunda alternativa incorpora a estas inversiones
dentro de un marco de desarrollo territorial con
carácter integral y sostenible, que contiene en su
diseño criterios explícitos de equidad, superación
de la pobreza y sustentabilidad ambiental.
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Recuadro 1
Tres condiciones para las dinámicas de inversión extraterritorial
De los casos estudiados, se deduce que las dinámicas de inversión extraterritorial en zonas rurales
se generan a partir de tres condiciones clave:
• Territorios con ventajas respecto a dotación y calidad de recursos naturales.
• Inversión pública en bienes públicos (y en ocasiones en subsidios privados, también) que permiten
mejoras en la productividad de las empresas.
• Marco institucional favorable para la gestión privada de los recursos naturales.
Encadenamiento, marcos institucionales y coaliciones
Los estudios del programa Dinámicas Territoriales
Rurales (DTR) indagaron en los procesos que surgen
a partir de grandes proyectos de inversión privada.
Incluyeron los casos de los hidrocarburos en Tarija,
Bolivia, las inversiones agroalimentarias en la Región
de O’Higgins, Chile, y la acuicultura de salmón en
Chiloé, Chile.
Los casos observados plantean cuatro puntos
centrales para el logro de condiciones de mayor
inclusión social a partir de grandes inversiones
extraterritoriales. El primero, es que las inversiones
generen encadenamientos productivos verticales (a lo
largo de una cadena de valor, por ejemplo, empresas
proveedoras locales de insumos - agroindustrias) y
horizontales (entre cadenas, por ejemplo, industria
del vino e industria del turismo) que posibiliten la
participación de empresas locales, utilizando bienes
y servicios de pequeños y medianos proveedores de
la zona, generándose oportunidades económicas y
estimulando nuevos emprendimientos locales. Esto
puede conllevar importantes efectos multiplicadores
en la economía territorial. Para las grandes empresas,
estas condiciones ofrecen mayores oportunidades
productivas y nuevas estrategias para la gestión
de los riesgos asociados a mercados que les exigen
una mejor relación con la sociedad local y el medio
ambiente.
El caso de la Isla de Chiloé refleja la relevancia que
tiene la articulación entre proyectos de inversión
privada y las empresas locales. La industria salmonera de esta zona (de capitales internacionales y
nacionales de fuera del territorio) contó desde sus
inicios con el respaldo amplio de múltiples actores
Tarija, Bolivia - Foto: © Flickr - Columbus GV Team
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locales, tanto públicos como privados, dando un gran
soporte a los objetivos de este sector económico. Esta
industria abrió un nuevo mercado laboral y generó
negocios para empresas prestadoras de servicios
(como transporte, limpia y confección de redes).
Sin embargo, a partir de la crisis producida por el
virus ISA en la salmonicultura, que generó despidos
masivos y evidenció los problemas ambientales de
la producción intensiva de salmones, la industria
se ha visto obligada a repensar su relación con el
territorio para poder sostener su base de apoyo local
y nacional (Ramírez et al. 2011).
Una segunda condición es que estas empresas otorguen
nuevas oportunidades de trabajo decente para los
habitantes del sector, lo que incide favorablemente
en los ingresos de los hogares. Donde esto ocurre,
se observan impactos significativos en sectores
tradicionalmente con menos acceso al mercado
laboral, como mujeres y jóvenes de territorios rurales.
En la presencia de esta condición, las inversiones
extraterritoriales pueden revertir la tendencia general
a la emigración desde zonas rurales, e incluso incentivar la llegada de nuevos habitantes. Sin embargo,
las investigaciones sugieren que las condiciones
laborales en estas industrias muchas veces distan
de los estándares vigentes en mercados exigentes, y
el desafío es impulsar marcos regulatorios efectivos
que promuevan la generación de conciencia y el
cambio de comportamiento en este tipo de empresas. Esta situación fue observada, por ejemplo, en la
agroindustria en el Secano Interior de la Región de
O’Higgins en Chile (Modrego et al. 2011).
Un tercer punto se refiere a la construcción de marcos institucionales para el acceso y uso equitativo
de los activos naturales. Se requiere de arreglos
institucionales que faciliten la presencia de grandes
proyectos de inversión extraterritoriales, pero que a
su vez no coarten las posibilidades de las comunidades locales de acceder y usar de forma sostenible
los activos existentes en su territorio (Hinojosa, et al.
2011). En el caso de la extracción minera en Tarija,
las grandes inversiones redefinen el acceso, uso y
gestión de otros recursos naturales, como el agua,
del cual depende el desarrollo de otras actividades
productivas en el medio rural (Hinojosa et al., 2010).
Políticas que promuevan un balance y complementariedades entre actividades alternativas, pueden evitar
dinámicas económicas de tipo enclave, y las trampas
institucionales que retroalimentan su expansión y
excluyen modos alternativos de producción para la
pequeña y mediana empresa.
Por último, los estudios territoriales plantean la
necesidad de contar con coaliciones sociales que
incluyan a gobiernos locales, organizaciones sociales,
medianos y pequeños empresarios, representantes
de los servicios, entre otros. Cuando estas coaliciones existen y cuentan con una visión y un proyecto
de desarrollo para su territorio, suelen ser un factor
decisivo para que las grandes inversiones aporten
positivamente a los procesos de desarrollo territorial. En este sentido, se plantea como condición la
configuración de un marco institucional donde estos
actores estén presentes en espacios de diálogo y
decisión público-privada, y desarrollen capacidades
para liderar cambios con mirada territorial, y no
netamente de apropiación de las rentas otorgadas
por las inversiones. El sector público puede y debe
jugar un rol activo en este sentido (un ejemplo de
esto se incluye en el recuadro 2).
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Recuadro 2
Acción del Estado para garantizar acceso equitativo a los recursos
naturales: dos ejemplos contrapuestos en Chile
La Isla de Chiloé, territorio tradicionalmente conformado por
campesinos y pescadores, experimentó profundas transformaciones
estructurales desde la década de 1990 con el establecimiento de
una gran industria salmonera. El acceso a uno de sus principales
activos productivos, el borde costero, estuvo condicionado por
un marco normativo que otorga a los solicitantes de concesiones marinas derechos de uso y goce
para realizar acuicultura, indefinidos y transferibles a través del mercado. Este proceso implicó
importantes barreras para las comunidades y empresarios locales con menores recursos, ya que el
acceso a las concesiones requería de información, apoyo legal y financiero, con lo cual no contaban.
En este nuevo escenario, no existieron mecanismos de apoyo público para el acceso al recurso por
parte de los campesinos, pescadores y mariscadores, que aún hoy en día se encuentran en conflicto
por las zonas de uso exclusivo para la salmonicultura. La industria, por su parte, experimentó un
rápido proceso de concentración favorecido por la legislación de concesiones acuícolas.
En el Secano Interior de la Región de O’Higgins se observó un problema similar, pero con distinto
desenlace. Debido a condiciones climáticas y geográficas, esta zona cuenta con escasos cursos de
agua superficiales, por lo que las fuentes subterráneas son un factor clave tanto para las actividades
económicas como para la vida cotidiana de sus habitantes. A partir del descubrimiento de un gran
acuífero en la zona, la industria frutícola y vitivinícola invirtió en el territorio y acaparó un gran
número derechos de aprovechamiento de aguas subterráneas, e inició una extracción intensiva del
recurso para riego. Esto causó una fuerte disminución de la disponibilidad de agua, imponiendo
límites a la entrega de nuevos derechos. Afortunadamente, aquí el Estado actuó en forma deliberada y oportuna a través del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), el cual implementó
un activo plan para apoyar a los pequeños productores agrícolas a inscribir legalmente sus pozos
de agua, lo que hoy les permite contar con seguridad jurídica en su acceso al recurso (Ramírez et
al., 2011; Modrego et al., 2011).
Conclusiones
Las investigaciones del Programa de Dinámicas
Territoriales Rurales permiten concluir que la acción
pública tiene un rol fundamental en potenciar y
mitigar los potenciales conflictos de los proyectos
de inversión privada de naturaleza extraterritorial.
Condición fundamental es enmarcar estas inversiones dentro de una estrategia de desarrollo territorial,
que compatibilice criterios de eficiencia económica
con objetivos de equidad, cohesión social y sustentabilidad ambiental. Esto implica el desarrollo
institucional necesario para la construcción de reglas
que normen el acceso a los activos territoriales, así
como la configuración de actores y coaliciones que
lideren los procesos de desarrollo, incorporando los
intereses de los sectores pobres y tradicionalmente
excluidos.
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Las propuestas de acción para generar las condiciones de crecimiento económico, inclusión social
y sustentabilidad ambiental a partir de la presencia de grandes proyectos de inversión privada en
los territorios, son:
• Fortalecer los marcos institucionales que regulan el acceso y uso de los recursos naturales. Es
esencial invertir en sistemas de información de acceso universal para autoridades locales y regionales, empresas y otros actores sociales. Estos no solo deben incorporar información oportuna,
actualizada y de buena calidad sobre el mercado, sino también sobre legislación que regule el
acceso y uso de activos esenciales (p. ej. recursos naturales), de proyectos de inversión pública y
privada en los territorios, y que den cuenta de las necesidades diferenciadas de distintos actores
y grupos de interés.
• Afianzar los derechos de propiedad de las comunidades locales sobre los recursos naturales,
y proveer de asesoría y apoyo técnico y financiero que les permita tomar decisiones informadas
sobre las consecuencias sociales y privadas vinculadas al uso de los recursos bajo su custodia.
• Las grandes empresas pueden orientar sus estrategias de inversión económica y social en el
territorio para generar una mayor vinculación con la sociedad local. Las acciones tradicionales
de responsabilidad social empresarial no pueden reemplazar acuerdos más globales para fortalecer los aspectos positivos de sus inversiones en el desarrollo económico, social y ambiental del
territorio. Los planes de desarrollo territoriales deben considerar instrumentos que estimulen y
potencien las oportunidades de encadenamiento productivo de las grandes inversiones extraterritoriales con empresas y servicios locales.
• Fortalecer a los gobiernos locales en atribuciones y capacidades para implementar estrategias
de gestión territorial, que enmarquen las inversiones extraterritoriales dentro de planes de desarrollo amplios, construidos bajo condiciones de mayor consenso social.
• A través de programas de fortalecimiento de capacidades, potenciar a actores sociales, como
pequeños empresarios y organizaciones sociales, para participar en los debates y procesos de
decisión respecto a la operación de las inversiones extraterritoriales y el uso que éstas hacen
de los recursos naturales. Fomentar también un rol activo de los actores sociales en la vigilancia
de los procesos de transformación de los recursos naturales, lo que implica generar conciencia,
capacitación y provisión de herramientas que faciliten su rol fiscalizador.
Lecturas sugeridas
• Berdegué, J.A y Schejtman, A. 2004. “Desarrollo Territorial Rural”. Rimisp – Centro Latinoamericano para
el Desarrollo Rural, Santiago.
• Hernández, R. y Trivelli, C. 2011. “Crecimiento económico, cohesión social y trayectorias divergentes Valle
Sur - Ocongate (Cuzco – Perú)”. Documento de Trabajo N° 65. Programa Dinámicas Territoriales Rurales.
Rimisp – Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, Santiago, Chile.
• Hinojosa, L.; Chumacero, J.; Cortez, G.; Bebbington, A. 2011. “Dinámicas territoriales y formación de
territorios en contextos de expansión de industrias extractivas. Tarija, Bolivia”. Documento de Trabajo N°
89. Programa Dinámicas Territoriales Rurales. Rimisp – Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural,
Santiago, Chile.
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• Hinojosa, L.; Chumacero, J.P.; Cortez, G.; Bebbington, A.; Humphreys, D. 2010. Territorial dynamics and
formation of territories in contexts of extractive industries expansion: a case study on hydrocarbons in
Bolivia. Ponencia presentada en la Conferencia 2010 AAG, Washington DC.
• Modrego, F.; Ramírez, E.; Yánez, R.; Acuña, D.; Ramírez, M.; Jara, E. 2011. “Dinámicas territoriales del
Secano Interior de la Región de O’Higgins: Las fronteras de la transformación agroindustrial”. Documento de
Trabajo N° 80. Programa Dinámicas Territoriales Rurales. Rimisp – Centro Latinoamericano para el
Desarrollo Rural, Santiago, Chile.
• Ramírez, E.; Modrego, F.; Yáñez, R.; Mace, J. 2011. “Dinámicas Territoriales de Chiloé. Del Crecimiento
Económico al Desarrollo Sostenible”. Documento de Trabajo N° 86. Programa Dinámicas Territoriales
Rurales. Rimisp – Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, Santiago, Chile.
• Pack, H. y Saggi, K. 2006. “Is There a Case for Industrial Policy? A Critical Survey”. World Bank Research
Observer, 21(2), pp 267-297.
• Porter, M. 1998. “Clusters and the new economics of competition”, en Harvard Business Review.
Noviembre 1998, pp 77 – 90.
Esta publicación es un resultado de la serie Políticas para el Desarrollo Territorial del programa
Dinámicas Territoriales Rurales.
El Programa de Dinámicas Territoriales Rurales coordinado por Rimisp – Centro Latinoamericano
para el Desarrollo Rural (www.rimisp.org/dtr) es un esfuerzo colaborativo de investigación
aplicada, fortalecimiento de capacidades e incidencia en políticas que se lleva a cabo en
11 países de América Latina, a través de una red de 52 socios y 150 colaboradores. El
programa busca determinar cuáles son los factores que explican dinámicas territoriales
caracterizadas por procesos simultáneos de crecimiento económico, inclusión social y sostenibilidad
ambiental, y a partir de ello informar políticas y estrategias de acción pública que promuevan
cambios en esta dirección.
The Rural Territorial Dynamics Program, coordinated by Rimisp- Latin American Centre
for Rural Development (www.rimisp.org/dtr) is a colaborative effort of applied research,
capacity building and public policy incidence in 11 latinamerican countries, through a
network of 50 associates and 150 collaborators. The program tries to determinate the factors
that explain territorial dynamics in the form of simultaneous processes of economic groth,
social inclusion and environmental sustainability, thereby informing public policies and
strategies that promote changes in this direction.
Cita / Citation:
Serie Políticas para el Desarrollo Territorial - Grandes proyectos de inversión privada en los
Territorios. Caminos para mitigar conflictos y potenciar sus impactos en el desarrollo.
Programa Dinámicas Territoriales Rurales.
Rimisp, Santiago, Chile. Noviembre - 2011
Para mayor información:
Mónica Maureira
Coordinadora de Comunicaciones
mmaureira@rimisp.org
© Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural
Programa Dinámicas Territoriales Rurales
Casilla 228-22
Santiago, Chile
Tel + (56-2) 236 45 57
dtr@rimisp.org
www.rimisp.org/dtr
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