el mar: la nueva frontera centroamericana
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EL MAR: LA NUEVA FRONTERA CENTROAMERICANA Unidad de Investigación en Fronteras Centroamericanas Proyecto de Cooperación Transfronteriza en Centroamérica El mar, hasta hace muy poco tiempo un azul tenue del fondo de los mapas, ha sido recientemente objeto de una revaloración. Esta ha sido el resultado de varios hechos concomitantes. Primero, el creciente tráfico comercial que depende de rutas marinas y el consecuente incremento de la importancia del mar como medio de transporte. Segundo, el descubrimiento de nuevos recursos, particularmente en el fondo de los mares, y el aumento de las posibilidades técnicas de explotarlos, en momentos en que estos tienden a agotarse en las áreas continentales. Tercero, la comprensión del mar como un ecosistema frágil, que está siendo más y más amenazado por las actividades económicas que suceden en el mar mismo y en el continente. Al mismo tiempo, se han producido cambios en la doctrina internacional relativa al mar. En efecto, se ha abandonado la doctrina del Mare Liberum, que limitaba la apropiación privada o estatal del mar, y se ha abrazado el principio del Mare Clausum, según el cual el mar está llamado a ser parte de la soberanía de los Estados. La Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Mar (UNCLOS III), realizada en Montego, Jamaica, en 1982, elevó este principio a la categoría de convención internacional. Así el mar, otrora azul indiviso, está en proceso de fragmentación política, incorporándose a la soberanía de los estados. UNCLOS III pone a disposición de los países un 40% de los océanos. Y estos, naturalmente, se han dado a la tarea de extender sus límites, convirtiendo el mar en la nueva frontera. La consideración de los límites en el mar plantea interrogantes en cuanto a los procesos de apropiación. Estas inquietudes se encuentran vinculadas no sólo con las dificultades para la demarcación de los límites en el mar, sino, además, con la transformación del concepto de soberanía y su ejercicio, con las áreas de patrimonio común de la humanidad, con las áreas que pertenecen a una comunidad de Estados, con la seguridad ambiental, y, por supuesto, con el manejo de ecosistemas abiertos, como los mares y los océanos. En Centroamérica, una de esas áreas del mundo en la que el mar predomina ampliamente sobre la tierra, se ha impuesto, paradójicamente, una mentalidad continental. Como resultado de la experiencia colonial, los centroamericanos han vivido física y mentalmente lejos del mar, han utilizado poco sus riquezas, han visto el mar como el fin del dominio humano, han guardado poco celo sobre su cuido y lo han pensado como una separación antes que como un vínculo con los Estados vecinos. Pero, en consonancia con los cambios mundiales, la actitud de los países centroamericanos respecto al mar se ha transformado. Se ha comprendido que la nueva ley del mar agrega a los países de la región enormes extensiones. Se ha advertido, también, que las aguas 1 del Mar Caribe y el Océano Pacífico son una fuente muy rica de recursos pesqueros y que los fondos oceánicos guardan un gran potencial de recursos minerales. La nueva ley del mar, y el proceso de delimitación que implica, ha llevado a una inesperada ampliación del vecindario para los países de la región. Cuba, Jamaica, Inglaterra y Ecuador son los nuevos vecinos de los centroamericanos. En la medida que el acceso al patrimonio marino supone la delimitación de los espacios de cada país, el potencial de conflicto internacional está presente. Si bien es cierto que las definiciones limítrofes terrestres están prácticamente finalizadas, también lo es que en el mar la mayoría de los límites esperan un esclarecimiento. Y estas definiciones serán muy complicadas, por dos razones. Primero, porque Centroamérica, el Caribe y el Golfo de México constituyen la zona del mundo con el mayor número de límites: la pequeña región incluye una quinta parte de todos los límites marítimos del mundo. Segundo, por la gran cantidad de Estados (33), cuyas aspiraciones territoriales con frecuencia se superponen. Pero la historia de las fronteras marinas de Centroamérica aun está por escribirse, y los Estados de la región no están condenados a reditar en el mar el largo expediente de conflictos que implicó la fijación de los límites terrestres. El mar, cuyo dinamismo natural de flujo no respeta barreras políticas, puede también ser un escenario de convergencia y cooperación internacional, un laboratorio de diplomacia preventiva. Existen 23 colindancias marítimas en el istmo centroamericano, y solamente 6 de estos límites se encuentran resueltos mediante tratados debidamente ratificados. Esta condición hace que el Mar Caribe y el Océano Pacífico sean más que el fondo azul del mapa, y se conviertan en territorios donde se yuxtaponen soberanías, donde se enfrentan intereses y se encienden conflictos. Pero, además, los cuerpos de agua que rodean Centroamérica, son más que un espacio político, son ecosistemas diversos, abiertos e interdependientes. Y es en este punto, en la conjunción de ambas consideraciones, que se pueden abrir las posibilidades de transformar estas divisiones políticas del mar en oportunidades de colaboración, cooperación y manejo conjunto de los recursos marinos. El propósito de este ensayo es realizar una revisión del estado de las fronteras marítimas centroamericanas, con el fin de contribuir a la resolución pacífica de las diferencias entre los países de la región. Para ello se vuelve imperioso desistir de la idea de que el espacio de los Estados finaliza en la costa y comprender que el mar es la prolongación natural de su territorio. Es decir, caer en cuenta de que el mar es la próxima frontera de Centroamérica. El mar Centroamericano, puente del mundo Cuando Colón zarpó de Portugal jamás imaginó que abriría a los imperios europeos las puertas de un mundo nuevo. Con su llegada a América, en 1492, los dominios europeos iniciaron su expansión hacia el Oeste. Al son de las noticias sobre las riquezas que existían en las tierras americanas, las potencias navales de la época, España, Portugal e Inglaterra, se hicieron a la mar. Se inició así una disputa naval por el dominio del Océano Atlántico y del Mar Caribe, que se 2 prolongó durante cuatro siglos y que fue motivada por los intereses de cada imperio por poseer el control de las rutas y el tráfico de mercancías de América hacia Europa. Los imperios, como parte de sus estrategias, fueron tomando posesión de las islas y las costas del Mar Caribe. Esto les permitía establecer puestos de abastecimiento para las embarcaciones y proteger los territorios conquistados. Con el descubrimiento del Océano Pacífico, en 1513, por Vasco Nuñez de Balboa, se inició la búsqueda del Estrecho Dudoso o paso natural entre los mares. Esta búsqueda se prolongó por tres décadas, hasta que se concluyó que no existía tal unión natural entre los mares. Sin embargo, el interés por la unión de ambos océanos, no desapareció. Al contrario, las expectativas de Estados Unidos, Francia e Inglaterra por la posibilidad de construir un canal interoceánico se acrecentaron. Las rutas canaleras que fueron identificadas en Centroamérica se encontraban en la sección sur de Nicaragua y en el centro de Panamá. La ruta de Nicaragua fue la primera considerada, por las condiciones geográficas, que parecían propiciar el establecimiento del canal. La presencia del Lago de Nicaragua y el río San Juan dejaban como único obstáculo una angosta faja de tierra. De hecho, desde mediados del siglo XIX, y como una consecuencia de la fiebre del oro que se desató en California, se estableció la Ruta del Tránsito en Nicaragua, que era utilizada por los inmigrantes del este de los Estados Unidos, que se embarcaban para emprender un viaje por el Mar Caribe, subían por las aguas del río San Juan, cruzaban el lago y viajaban por tierra hasta la costa del Pacífico donde volvían a embarcarse rumbo a California. Y, con la apertura del canal en Panamá, el mar y el océano que bañan las costas centroamericanas reafirmaron la condición de puentes que heredaron del pasado. Ni mare liberum, ni mare clausum: el ejercicio de la territorialidad de los estados en los mares y océanos Hace cinco siglos se dividió el mundo no europeo entre España y Portugal. Este hecho fue posible por la inspiración que provocó América como fuente de riqueza para las potencias descubridoras. Estas recurrieron a la Iglesia Católica, con la finalidad de asegurarse la propiedad sobre los nuevos territorios. Los papas Martín V, Nicolás V y Alejandro VI cedieron ante la presión de España y Portugal y promulgaron las bulas pontificias, que repartían los mares y las tierras del mundo no europeo entre las potencias. El reparto, que excluía las pretensiones territoriales de los imperios navales rivales, se formalizó con el Tratado de Tordesillas, en 1494. El descontento que provocó esta disposición papal propició que, en los años siguientes, surgieran las ideas que sentaron las bases del derecho del mar. De tal forma, aparecieron propuestas del teólogo español Francisco Vitoria, a mediados del siglo XVI, que sostenía que debía existir la libertad de navegación y de atracar en las costas. La propuesta de Vitoria fue el antecedente sobre el cual se acuñó la premisa del derecho al paso inocente, que es aceptada hoy en día como parte del ordenamiento jurídico internacional. 3 La idea sobre la libertad de navegación en los mares fue secundada por el jurista holandés Hugo Grocio. En el año de 1608 Grocio se manifestó a favor del Mare Liberum, según el cual todos los Estados tienen derecho a la libre navegación para establecer actividades comerciales y de comunicación. Como contraposición a la tesis anterior, surgió el Mare Clausum, cuyo mayor exponente fue el jurista inglés John Shelsen, quien en 1635 expresó que existía la posibilidad del ejercicio de la propiedad privada sobre los mares y señaló que este ejercicio recaía totalmente sobre Inglaterra. Sin embargo, la Corona no adoptó esta posición en su totalidad e incluso declaró que la navegación era libre, dado que el mar era común a todos los Estados y que ninguno ostentaba la propiedad sobre sus aguas. Estas declaraciones tienen como trasfondo la oposición de la Corona al Tratado de Tordesillas, dado que este le cedía el Océano Atlántico a España (Murillo: 1990:29). En definitiva prevaleció la tesis del Mare Liberum, y sobre ésta se comenzó a articular el derecho marítimo internacional. Empero, de la reflexión que propició junto al Mare Clausum, se inició el reconocimiento de dos zonas marítimas, a saber: una interna o mar territorial, que estaba bajo el dominio del Estado, y una externa o alta mar, que era común a todos los Estados. En el siglo XVII se propusieron como métodos para definir la distancia de las aguas territoriales el alcance visual y el tiro de bala de cañón. Este último método fue el más aceptado y consistió en la delimitación de 3 millas náuticas1, que era el alcance del disparo del cañón, como aguas bajo jurisdicción estatal. A partir del siglo XVIII se utilizó está distancia no sólo para delimitar un área y regular la pesca, sino también para los fines aduaneros del Estado ribereño. Esta condición prevaleció durante el siglo XIX y los inicios del siglo XX (Murillo: 1990:31) En las primeras décadas del siglo XX, durante el período entre guerras (1919-1939), se gestó el cambio en la interpretación de los espacios marítimos. Esto sucedió a raíz de los avances técnicos que permitían disponer de otros medios de transporte para el ataque, que hacían suponer una pérdida de importancia estratégica del mar como zona de seguridad y como medio de transporte. Esta transformación en la percepción del mar dio inicio a una serie de conferencias que tenían por objeto crear una legislación de alcance mundial sobre los mares y los océanos. Bajo este marco, tuvieron lugar las siguientes reuniones: La Conferencia de la Haya (1930). Esta conferencia tenía como objetivo la codificación del derecho internacional por la Sociedad de Naciones. Sin embargo, aunque la extensión del mar territorial era uno de los aspectos que debía definirse, no se llegó a hacerlo. Esto indujo a los Estados a realizar declaraciones unilaterales, con la finalidad de aumentar la extensión de las aguas territoriales o establecer disposiciones adicionales en su beneficio. La Conferencia de Panamá (1939). Fue convocada con el interés geopolítico de mantener al continente americano fuera de la guerra europea. Como resultado se declaró una zona de seguridad de 300 millas náuticas. Aunque Alemania y Japón nunca respetaron esta declaración, esta fue trascendental porque fortaleció la creación de espacios bajo jurisdicción estatal cada vez más amplios. 1 Medida de distancia equivalente a 1 852 metros. 4 Estas conferencias fueron seguidas por la declaración del Presidente Harry Truman (1945), en la cual establecía una extensión de 200 millas náuticas como jurisdicción de los Estados Unidos sobre la plataforma continental. A esta disposición, le siguieron las reivindicaciones latinoamericanas, encabezadas por Chile y Ecuador, que proponían un mar territorial de 200 millas náuticas. Después de la Segunda Guerra Mundial, ya no sólo se miró al mar desde la perspectiva geoestratégica y de transporte, sino que, dado el avance tecnológico que propiciaron las mejoras en la aeronáutica y el armamento militar, surgieron nuevas expectativas para la utilización de los recursos que antes parecían inaccesibles, particularmente los minerales de los fondos marinos. Hacia una nueva territorialidad marítima Las oportunidades para realizar la explotación de los ambientes marinos y oceánicos, y los intentos de muchos Estados, particularmente latinoamericanos, por declarar extensas zonas marítimas, alentaron a la Organización de Naciones Unidas a realizar, sobre la base de la Conferencia de la Haya, una codificación del derecho internacional del mar. Con este propósito la ONU convocó a tres conferencias denominadas como United Nations Conference on the Law of the Sea, conocidas por sus siglas como UNCLOS: UNCLOS I: se realizó en Ginebra en 1958. Esta reunión logró obtener acuerdos sobre el mar territorial (pero sin llegar a una declaración definitiva), sobre la plataforma continental, la zona de alta mar y la pesca. UNCLOS II: fue realizada en Ginebra en 1960. Intentó definir el mar territorial, pero no logró obtener ningún acuerdo al respecto. UNCLOS III: se realizó de 1973 a 1982. Logró la redacción de la Convención de las Naciones Unidas sobre la Ley del Mar, también conocida como Ley del Mar. Según la asignación de las áreas por categoría, UNCLOS III puso bajo jurisdicción de los Estados ribereños el 40% de los océanos del mundo. La nueva legislación sobre el mar entró en vigencia el 16 de noviembre de 1994 y ha sido firmada por más de 158 Estados y ratificada por más de 130, es decir, por cerca de un 68% de los países del globo (United Nations: 1999). La Convención sobre la Ley del Mar establece cuatro zonas que pueden ser susceptibles al ejercicio de la territorialidad de los Estados ribereños, con una extensión que es creciente y traslapante: el mar territorial, la zona contigua, la zona económica exclusiva y la plataforma continental. El mar restante fue definido como zona de alta mar, y declarado como patrimonio común de la humanidad. Para la administración de esta zona, la Convención, en la sección XI, propuso la entrada en vigencia de la Autoridad de los Fondos Marinos. Esta propuesta ha sido ratificada por más de 90 Estados. Los nuevos espacios marítimos 5 Los espacios que conforman la nueva territorialidad marítima fueron establecidos por la Convención sobre la Ley del Mar de la siguiente forma: - El mar territorial El mar territorial fue definido como el espacio donde la soberanía de los Estados costeros es absoluta y se extiende más allá del territorio emergido y las aguas internas. La soberanía abarca el cuerpo de agua, el espacio aéreo, el lecho y el subsuelo. La extensión del mar territorial se establece en la sección 2, artículo 2 de la Ley del Mar: "Todos los Estados tienen derecho a establecer un mar territorial cuya anchura no exceda las 12 millas náuticas, medidas desde las líneas de base determinadas de acuerdo con esta convención" (Figura 1). Figura 1 Zonas marítimas bajo jurisdicción de los Estados Espacio Aéreo Aguas Internas MT Alta Mar ZEE ZC lud Ta ntine Co 12 mn l nta Borde Continental 24 mn 200 mn Fuente: Beate W. Ratter y Gerhard Sadner, 1993. Simbología MT Mar Territorial ZC Zona Contigua ZEE Zona Económica Exclusiva Línea de base (recta y normal) Plataforma Continental Piso Oceánico Las líneas base, desde las cuales debe realizarse la medida del mar territorial, pueden señalarse de dos maneras: ya sea utilizando líneas de base normal o las líneas de base recta. Las líneas de base normal son las que establecen la medición de la anchura del mar territorial a partir de la línea de bajamar a lo largo de la costa. Estas deben ser marcadas en un mapa de escala grande oficialmente reconocido por el Estado ribereño. Las líneas de base rectas se usan en los sitios donde la línea de costa es muy accidentada y cortada, o si se encuentra una franja de islas a lo largo de la costa e inmediatamente vecinas. Las líneas de base recta son una sucesión de puntos en la costa que, a través de líneas imaginarias 6 que conectan cada punto, establecen un perímetro más regular en la costa. A partir del trazado de este nuevo perímetro se inicia la medición de la anchura de las aguas territoriales. Las líneas de base rectas no podrán señalarse por el Estado hasta que reciban el reconocimiento internacional (Figura 2). Figura 2 Costa Rica: Líneas de base recta y normales NICARAGUA 11°N 82°W MAR MAR CARIBE CARIBE COSTA RICA OCÉANO PACÍFICO Líneas de base normal PANAMÁ Líneas de base recta Fuente de datos: US Naval, 1992. Elaborado por: Unidad de Investigación en Fronteras Centroamericanas 0 35 70 Kilómetros Para la delimitación del mar con respecto a Estados opuestos o adyacentes se utiliza una línea media marcada por puntos equidistantes. Estos puntos equidistantes se señalan tomando los puntos más cercanos de las líneas de base de los Estados vecinos y proyectándolos en dirección hacia la colindancia. De esta forma, se establece un área de traslape en cuyo centro se traza el nuevo límite (Figura 3). Figura 3 Ejemplo de una posibilidad de trazar una línea de equidistancia entre Costa Rica y Nicaragua 7 NICARAGUA COSTA RICA OCÉANO - Zona Contigua La zona contigua al mar territorial no puede ser mayor a 24 millas náuticas, que se miden a partir de las líneas de base que se utilizaron para definir la anchura del mar territorial y su función está orientada a que el Estado ribereño pueda prevenir y castigar infracciones a las leyes y regulaciones, tanto del territorio como del mar (United Nations: 1982). - La Zona Económica Exclusiva La Zona Económica Exclusiva (ZEE) es un área que está después y adyacente al mar territorial. Según la Convención, esta área no debe exceder las 200 millas náuticas, que se miden a partir de las líneas de base de las cuales se marcó el mar territorial. - Plataforma Continental: La Plataforma Continental comprende el fondo marino y el subsuelo después del mar territorial. Se define siguiendo la prolongación natural del territorio emergido hasta el final del margen continental, o hasta una distancia de 200 millas náuticas medidas desde las líneas de base que se utilizaron para delimitar el mar territorial, sin embargo en algunas excepciones puede llegar a medir 350 millas náuticas (United Nations: 1982). La definición del mar territorial, la zona contigua, la zona económica exclusiva y la plataforma continental estableció una nueva dimensión en la apreciación de los mares. Estos espacios dejaron de ser simples escenarios de la explotación de los recursos naturales y el ejercicio de la 8 soberanía, porque la ley compromete a los Estados signatarios a velar por el medio ambiente marino. En el presente no cabe utilizar las expresiones Mare Clausum o Mare Liberum para definir la forma como se realiza el ejercicio de la territorialidad de los Estados sobre los mares y océanos. Ahora estos son espacios donde la soberanía y la jurisdicción sobre los recursos no son tan absolutas, es decir, conforme crecen las zonas marítimas a que tiene derecho un Estado, la Convención sobre la Ley del Mar otorga derechos y responsabilidades a otros Estados (Cuadro 1). Cuadro 1 Soberanía y derechos de los Estados sobre mares y océanos Zonas Derechos del Estado ribereño Derechos de los otros Estados Aguas internas Soberanía completa • Derecho al paso inocente. Mar Territorial Soberanía completa • Derecho al paso inocente. Zona Contigua Soberanía limitada a la aplicación de medidas para • Derecho al libre transporte marítimo. prevenir y castigar infracciones a las leyes que rigen el • Derecho al sobrevuelo, el tendido de cables y mar territorial. tuberías submarinas. Derecho soberanos para: Zona • Derecho a la libre navegación. Económica • Explotar y explorar, conservar y manejar los • Derecho al sobrevuelo. Exclusiva recursos naturales vivos y ni vivos, las aguas, el • Derecho a la pesquería solamente con lecho Marino y el subsuelo, y regular las autorización del Estado ribereño. actividades productivas en esta zona. • Derecho de tendido de cables y tuberías con Jurisdicción para: autorización del Estado ribereño. • El establecimiento y uso de islas artificiales, • Investigación científica marina con instalaciones y estructuras. autorización del Estado ribereño. • Investigación científica marina. • Protección y preservación del medio ambiente marino. Plataforma Derechos soberanos para explotar y explorar los • Derecho a la libre navegación. Continental recursos naturales (minerales y organismos vivos de • Derecho al sobrevuelo. especies sedentarias) • Derecho a la pesca, excluyendo especies sedentarias. • Derecho al tendido de cables y tuberías submarinas. • Derecho a la investigación científica en el cuerpo de agua. Fuente: ONU, 1982 Este nuevo sentido de la apropiación es comprensible en un espacio donde la mayoría de los recursos están caracterizados por una gran movilidad, es decir, que el manejo racional o la degradación de dichos recursos depende más de asumir los mares y los océanos como un sistema integral, que de la demarcación de las fronteras entre Estados. Esta visión de la territorialidad y la soberanía en los mares y océanos abre las posibilidades a la cooperación entre los Estados. Las fronteras centroamericanas en el mar 9 Centroamérica, por su condición de istmo, es una región rica en diversidad biológica y cultural. Esta angosta faja de tierra, bordeada por el Océano Pacífico al Este y por el Mar Caribe al Oeste, es un puente natural que ha propiciado el contacto entre las dos masas continentales de América del Norte y América del Sur. En esta región, que mide aproximadamente 523 160 kilómetros cuadrados, se encuentran siete países, separados por diez límites. Esto la configura como un territorio sumamente fragmentado políticamente. El peso de está fragmentación es más evidente si se dirige la mirada hacia el mar. Centroamérica posee 6 603 kilómetros de líneas de costas (CIA: 1999). Es decir, por cada 79 kilómetros de territorio hay un kilómetro de costa. El aumento de Estados vecinos se debe a que los límites marítimos son marcados no sólo por el punto de encuentro entre Estados, que está señalado por el final de la línea limítrofe terrestre en la costa, sino también por la proyección de la línea de costa hacia el oriente o el occidente del istmo. De esta forma, como resultado de los intentos de apropiación del mar por los países centroamericanos, se tienen 23 diadas o fronteras entre dos Estados, de las cuales 13 se encuentran en el Mar Caribe y 10 en el Océano Pacífico (Cuadro 2 y 3).2 Cuadro 2 Centroamérica: Diadas en el Océano Pacífico Colindancias Océano Pacífico México – Guatemala Guatemala - El Salvador El Salvador – Honduras Honduras – Nicaragua (Pacífico) Honduras – Nicaragua (Golfo de Fonseca) Nicaragua - Costa Rica Costa Rica – Ecuador Costa Rica – Colombia Costa Rica - Panamá Panamá - Colombia Los límites sin establecer Los límites con acuerdos firmados Los límites ratificados Cuadro 3 Centroamérica: Diadas en el Mar Caribe Colindancias Mar Caribe Belice - México Belice - Guatemala Guatemala - Honduras Honduras - Cuba Honduras - Jamaica Honduras - Islas Caimán (RU) Honduras - Colombia Honduras - Nicaragua Nicaragua - Colombia Nicaragua - Costa Rica Costa Rica - Colombia Costa Rica - Panamá Panamá - Colombia Los límites sin establecer Los límites con acuerdos firmados Los límites ratificados El país con mayor número de vecinos en el mar es Honduras, que posee 2 colindancias en el Pacífico (con Nicaragua y El Salvador) y 6 en el Caribe (con Guatemala, Nicaragua, Reino 2 El número de diadas depende de las pretensiones de cada país y de la forma en que se vayan consolidando los límites, de forma, que este dato es aproximado. El límite entre Nicaragua y Colombia en el caribe fue acordado por el Tratado Esguerra-Bárcenas, de 1928, que Nicaragua impugna en el presente 10 Unido, Colombia, Cuba y Jamaica). Los países con la menor cantidad de límites son Belice y El Salvador. Ambos comparten la característica de tener sólo una costa, en el Mar Caribe y en el Océano Pacífico, respectivamente, y poseer uno de sus límites marítimos en una bahía histórica. Así, Belice colinda con Honduras y Guatemala en el Golfo de Honduras, y El Salvador limita con Nicaragua y Honduras en el Golfo de Fonseca (Cuadro 4). País Cuadro 4 Centroamérica: línea de costas y colindancias según país Colindancias Línea de costa Colindancias en el Océano Pacífico en el Mar Caribe (en Km).ª Belice 386 No tiene costa en el Pacífico. Costa Rica 1290 El Salvador 307 Guatemala 400 Honduras 820 d) Ecuador e) Colombia f) Panamá Nicaragua j) En el Golfo de Fonseca con Honduras*. Guatemala k) México El Salvador En el Golfo de Fonseca con El Salvador y Nicaragua *. Nicaragua 910 Panamá 2 490 q) Costa Rica En el Golfo de Fonseca con Honduras *. u) Colombia Costa Rica c) México En el Golfo de Honduras con Guatemala g) Colombia h) Panamá i) Nicaragua Número de colindancias por país 2 7 No tiene costa en el Caribe. 2 En el Golfo de Honduras con Belice y Honduras l) En el Golfo de Honduras con Guatemala *. m) Nicaragua n) Reino Unido o) Colombia p) Cuba Jamaica r) Colombia s) Costa Rica t) Honduras 4 v) Colombia Costa Rica 8 5 4 ª Fuente: CIA: 1999. w) Estas colindacias pueden variar según se definan los límites marítimos en estos golfos. La incorporación de la dimensión marítima hace variar notablemente la complejidad limítrofe centroamericana. En tierra, Guatemala limita con cuatro países, Honduras con tres y los restantes países de la región con dos. Al agregar las fronteras marítimas el cuadro varía notablemente: Honduras tiene once límites, Costa Rica nueve, Nicaragua y Guatemala siete, Panamá seis, y Belice y El Salvador cuatro. Reclamos del mar en Centroamérica 11 Los reclamos de los países centroamericanos en el mar empezaron en 1878 y originaron las colindancias marítimas centroamericanas con el Reino Unido, Colombia, Cuba, Ecuador, Jamaica y México. Este primer reclamo de derechos marítimos en el istmo fue muy temprano, si se toma en cuenta que para esa fecha solo se había establecido el límite terrestre entre Costa Rica y Nicaragua (1858). Esta primera proclamación estableció para Belice, a la sazón colonia inglesa, un mar territorial de 3 millas náuticas (US Naval: 1992). A la disposición de la Corona en Belice, le sucedió el reclamo de 12 millas náuticas realizado por Guatemala en 1939. Posteriormente Costa Rica reclamó una franja de tres millas náuticas y El Salvador otra de 200. Panamá y Honduras reclamaron 12 millas náuticas, mientras que Nicaragua solicitó 200 millas (Cuadro 5). Cuadro 5 Centroamérica: reclamos originales sobre el mar territorial País Primer reclamo del mar territorial Área reclamada (millas náuticas) Belice 1878 3 Guatemala 1939 12 Costa Rica 1950 3 El Salvador 1950 200 Panamá 1958 12 Honduras 1965 12 Nicaragua 1979 200 Fuente: US Naval, 1992. Los reclamos sobre el mar en Centroamérica se realizaron antes de que el derecho internacional sobre los mares y océanos quedara codificado, en 1982. A partir de esa fecha el mar territorial quedó establecido en 12 millas náuticas. Sin embargo, en Centroamérica esta distancia había sido acogida en el pasado por Costa Rica, Guatemala y Honduras y, después de la Ley, por Belice. Los Estados de Panamá, Nicaragua y El Salvador continuaron demandando las 200 millas náuticas como la extensión del mar territorial (Cuadro 6). País Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Fuente: US Naval, 1992. Cuadro 6 Extensión del mar territorial actual Fuente Año Distancia (millas náuticas) 1992 12 Maritime Areas Act 1972 12 Decreto N° 2303 1983 200 Constitución, Art. 84 1976 12 Decreto Constitucional N° 20-76 1982 12 Decreto 131 1979 200 Act N° 205 1967 200 Ley N° 31 De estos tres Estados que reclaman 200 millas náuticas, solamente Panamá participó y ratificó la Convención sobre el Derecho del Mar, lo que, según el derecho internacional, la obliga a regirse por las distancias establecidas en la Convención. Del resto de los países centroamericanos, el 12 primero en ratificar la Convención fue Belice, en 1983, seguido por Costa Rica, Honduras, Guatemala y Panamá, una década después, y Nicaragua en el 2000. En el cuadro siguiente se observa el estado de la ratificación de la Ley del Mar por los países centroamericanos y de sus vecinos marítimos (Cuadro 7). Cuadro 7 Centroamérica y sus vecinos marítimos: Ratificación de la Convención sobre Derecho del Mar hasta mayo del 2000 Países Fecha de ratificación de la Convención sobre Derecho del Mar Belice Cayman Islands (UK) Colombia Costa Rica Cuba Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Jamaica México Nicaragua Panamá * Estados que han firmado la UNCLOS pero sin ratificarla Fuente: United Nations, 2000. 13 agosto 1983 25 julio 1997 Sin ratificar * 21 septiembre 1992 15 agosto 1984 Sin ratificar Sin ratificar * 11 febrero 1997 5 octubre 1993 21 marzo 1983 18 marzo 1983 2000 1 julio de 1996 Como se aprecia en el cuadro anterior, de los 6 vecinos centroamericanos en el mar, sólo dos no han participado en las conferencias y no ratificaron la Convención. Sin embargo, el hecho de que no hayan asistido al proceso de establecimiento de la Ley del Mar no implica que el tema no formara parte de sus agendas nacionales. Al contrario, algunos de estos países hicieron su expansión hacia el mar mucho antes que los países centroamericanos, tales son los casos de Colombia, que en 1923 reclamó 12 millas, Ecuador, que en 1930 solicitó 3 millas y México, que en 1935 reclamó 9 millas. Las otras zonas marítimas de Centroamérica Los reclamos no se limitaron a la extensión del mar territorial. Los países del istmo han expuesto sus pretensiones sobre la zona contigua, la zona económica exclusiva y la plataforma continental. No todos los países centroamericanos pretenden todas las zonas bajo jurisdicción estatal que establece la Convención sobre la Ley del Mar. Además, algunos de los reclamos utilizan zonas no contempladas dentro de la Convención, como las zonas de pesca de 200 millas náuticas establecidas por El Salvador en 1950 y por Nicaragua en 1965 o la zona contigua o de seguridad que reclama Nicaragua de 25 millas náuticas en el mismo año. Pero, en la medida que se ratifique la ley del mar, estos reclamos deberán ajustarse al contenido de la misma. De los siete países, solamente Honduras ha reclamado los derechos y el territorio correspondiente a la zona contigua, la zona económica exclusiva y la plataforma continental. 13 Igual tipo de pretensiones tiene Nicaragua, que estableció bajo su tutela tres zonas: una zona contigua o de seguridad, la plataforma continental y una zona de pesca exclusiva. Los países con dos áreas adicionales al mar territorial son Guatemala, y El Salvador que reclaman la jurisdicción sobre la plataforma continental y la zona económica exclusiva, Costa Rica y Belice establecieron una zona económica exclusiva en 1975 y 1992 respectivamente(Cuadro 8 y 9), mientras que Panamá, reclama la plataforma continental. Este último país es el que posee menos pretensiones de áreas bajo su jurisdicción. Cuadro 8 Centroamérica: Reclamos de Zona Económica Exclusiva País Fecha Distancia (millas náuticas) Belice 1992 200 Costa Rica 1975 200 Guatemala 1976 200 Honduras 1980 200 Fuente: US Naval, 1992. Cuadro 9 Centroamérica: Reclamos de Plataforma Continental País Fecha Distancia Guatemala 1949 Prolongación natural El Salvador 1950 200 millas náuticas Panamá 1963 200 millas náuticas Nicaragua 1979 Prolongación natural Honduras 1987 Prolongación natural Fuente: US Naval, 1992. Mares de conflictos Si se consideran los tratados limítrofes firmados y los ratificados (cuadros 2 y 3) se observa que un 39% de los límites han sido resueltos o están próximos a serlo. Este es particularmente el caso del sur del istmo, en el que Costa Rica y Panamá han definido sus fronteras, a la vez que han logrado acuerdos con Ecuador y Colombia. Al norte la situación es diferente: casi todos los límites esperan una definición y la mayoría son objeto de disputa. Un reflejo de esta situación son las controversias más antiguas en Centroamérica: la del Golfo de Fonseca y la de Nicaragua con Colombia, por la posesión de las islas de San Andrés y Providencia. Las fronteras marítimas centroamericanas pueden agruparse en varias categorías, a saber: Colindancias que no originan disputas: Hay dos tipos de colindancias que no originan conflictos. Las primeras son aquellas entre países para los cuales los límites ya están resueltos por medio de acuerdos o tratados. Estas son el límite Panamá - Colombia en el Océano Pacífico, el límite Panamá - Colombia en el Mar Caribe, el límite Costa Rica - Ecuador en el Océano Pacífico, el límite Costa Rica - Colombia en el Océano Pacífico y el de Nicaragua y Honduras, en el Golfo de Fonseca. 14 El segundo grupo lo componen aquellas colindancias que, aún estando sin delimitar, presentan un potencial de conflicto muy bajo. En está situación se encuentran los límites de Guatemala México y Guatemala - El Salvador, que no provocan situaciones de tensión para ninguno de los países involucrados. En el primer caso, la gestión de los límites marítimos tiene más de 20 años de estarse realizando, mientras que en el segundo caso no se han iniciado las conversaciones. Las colindancias que originan conflictos Los conflictos que afectan las colindancias en el mar centroamericano pueden clasificarse como las que son de origen terrestre, las que son creadas por el acceso al mar en golfos compartidos, las motivadas por reclamos territoriales frente a frente y las que surgen por tratados marítimos que afectan a terceros (figura 4). a) De origen terrestre: son los que se producen por la imprecisión que posee el punto final del límite en tierra, que es a su vez el punto de inicio del límite marítimo. Este caso sucede en: En el límite de Costa Rica con Nicaragua en la costa del Océano Pacífico, específicamente en Punta Castilla, debido a que el tratado Cañas-Jerez (1858) y el Laudo Cleveland (1888) ubican el punto final del límite terrestre de forma diferente (Sadner, 1990: 12). En el límite de Nicaragua con Costa Rica en la costa del Mar Caribe, cuyo punto final ha variado a consecuencia de los procesos de sedimentación que provocan cambios en la desembocadura del río San Juan (Sadner, 1990: 12). Esta última situación se agrava, ya que la Ley del Mar no prevé recursos jurídicos para la resolución de conflictos debidos a cambios geomorfológicos en las desembocaduras de los ríos. b) Originados por el acceso al mar en golfos compartidos: Son las disputas por el derecho a poseer un mar territorial dentro de los golfos y la posibilidad de obtener una zona económica exclusiva, en el océano o en el mar. Hay dos casos de este tipo de disputa. Ambos se producen por la confluencia de tres límites terrestres en el Golfo de Honduras y el Golfo del Fonseca. El Golfo de Honduras es compartido por Belice, Guatemala y Honduras, y la controversia radica en los reclamos de Guatemala por poseer aguas territoriales dentro del golfo. Esto le daría la posibilidad a Guatemala de tener acceso a una zona económica exclusiva en el Mar Caribe (Sadner, 1990:7). El Golfo de Fonseca es compartido por El Salvador, Honduras y Nicaragua. El conflicto se debe a los reclamos de soberanía sobre las aguas por los tres Estados. Nicaragua, en 1901, trazó el límite de sus aguas sobre el Golfo de Fonseca. El Salvador y Honduras aún no han definido la extensión de su mar territorial en el golfo y, dependiendo de esa demarcación, Honduras podría ser afectada en las aspiraciones a una zona económica exclusiva en el Océano Pacífico (Herrera, 1990:31). Figura 4 Conflictos limítrofes en el mar centroamericano 15 x) Originados por los reclamos territoriales frente a frente: Son los que buscan ampliar las áreas sobre las que pretenden el ejercicio de la soberanía, mediante la expansión del límite hacia el frente de sus costas, afectando, por supuesto, al vecino que tiene de frente. Este es el caso del límite marítimo en el Mar Caribe de Colombia con Nicaragua, donde la segunda reclama la invalidez del Tratado Esguerra-Bárcenas, de 1928. Fue mediante este tratado, 16 denominado Tratado sobre Cuestiones Territoriales entre Colombia y Nicaragua, que Nicaragua concedió a Colombia la soberanía sobre las islas de San Andrés, Providencia, Santa Catalina y todas las demás islas, islotes y cayos que forman parte del Archipiélago de San Andrés, con sus aguas territoriales correspondientes (Uribe, D. 1980: 111). d) Originados por límites establecidos entre dos Estados que afectan a terceros: Esta situación es la que ocurre entre Nicaragua y Honduras. Surgió como una consecuencia de la ratificación del límite marítimo entre Honduras y Colombia. Este límite, fue sometido a ratificación del Congreso Nacional de Honduras el 30 de noviembre de 1999, es decir, después de 14 años de haberse firmado el acuerdo entre ambos países. Nicaragua sostiene que con la ratificación de este tratado, se le arrebatan 30 000 kilómetros del territorio marítimo que le corresponde. En resumen, hay toda una variedad de causas que provocan el conflicto en las delimitaciones marítimas. Estas involucran, en mayor o menor grado, a casi todos los Estados de la región. De hecho, la mayoría de los países no han resuelto sus delimitaciones y tienen frente a sí un camino difícil. Hacia una correcta dimensión marítima Una simple observación del mapa del mundo nos permite percatarnos de un rasgo capital de la geografía del planeta: la desigual distribución de tierra y mar en el orbe. En efecto, mientras que en unas partes la tierra predomina sobre el mar (África, Asia y Europa), en otras, como en América, sucede lo contrario. Centroamérica es una de esas áreas del mundo en donde el mar se impone ampliamente a la tierra. La mayoría de las culturas centroamericanas, sin embargo, han desarrollado una mentalidad continental. La experiencia colonial hizo que los centroamericanos perdieran la dimensión marítima, y no ha sido sino hasta muy recientemente que esta actitud ha empezado a cambiar. Pero las modificaciones suceden en una dimensión muy restringida, puesto que lo que se busca es simplemente ampliar los espacios de soberanía, enfrentándose el tema desde el punto de vista puramente jurídico. Al hacerse esto, se deja un tema de interés general en el limitado espacio de las Cancillerías y se le convierte en materia de nacionalismos encendidos y litigios. Y, aunque por supuesto el mar debe ser visto desde una perspectiva diplomática, una verdadera recuperación de la dimensión marítima supone considerar varios aspectos de otra índole, a saber: • Primero, que la economía mundo en que vivimos es, y seguirá siendo en el futuro previsible, marítima. La mayor parte del comercio mundial transita por los mares, y Centroamérica se ubica en uno de los nodos estratégicos del comercio mundial. Los centroamericanos, sin embargo, no han hecho debido uso de su magnífica posición. En Panamá funcionó durante el siglo XX el canal, que en sentido estricto fue un canal de los Estados Unidos en Panamá. Y los restante países del istmo nunca sacaron ventaja de su envidiable geografía. Los sueños de un canal interoceánico estimularon la competencia antes que la cooperación, y se convirtieron en uno de los factores clave del fracaso de la unión centroamericana, en la primera mitad del siglo XIX. Pero la comprensión de la estratégica 17 posición del istmo también podría dar pie a proyectos regionales explotación conjunta de este recurso sin igual. tendientes a una • Segundo, observar con detenimiento la dimensión caribe. Ha sido una práctica histórica en países como Guatemala, Honduras, Nicaragua y Costa Rica el negar esta dimensión. Por una parte, se le ha restado importancia a las influencias culturales de las islas del Caribe en el territorio de los Estados centroamericanos. Hace uy poco que esta actitud ha empezado a cambiar, pero todavía es común que se califique como "atlántico" lo que en rigor debería ser "caribe". Por otra parte, al pensar tanto en los Estados Unidos y en Europa, nos hemos saltado las islas del Caribe, que son nuestras vecinas. Los recientes acercamientos entre la región y República Dominicana parecen señalar un alentador cambio de rumbo en este aspecto. • Al mismo tiempo que se plantea la apropiación del mar, debe entenderse que los Estados Unidos, un vecino mediato pero omnipresente, mira el mar, el Caribe en particular, con un celo especial. Las razones económicas son simples: las tres principales rutas que atraviesan el canal de Panamá tienen como origen o destino los Estados Unidos (de la costa Este a la costa Oeste el país y viceversa, de la costa Este a Asia, y de la costa Oeste a Europa). Conflictos marítimos entre Estado,s o políticas que de algún modo amenacen la circulación, serían inmediatamente percibidos como una amenaza para la seguridad nacional de los Estados Unidos. • Tercero, las posibilidades y el riesgo del uso de los recursos. El uso, que seguramente será mayor en el futuro, acarrea el riesgo de la sobre - explotación. Ya otros países caribeños han experimentado este problema. El caso más notorio es Cuba, país que, gracias a una superior tecnología pesquera, casi extinguió el recurso pesquero, y que hoy implementa ambiciosas políticas correctivas. Está además el problema de la contaminación de los mares, fenómeno ya muy avanzado en todo el litoral y en los Golfos de Fonseca y Honduras. • Finalmente, se impone conocer el mar y sus recursos, para practicar una adecuada política de apropiación y explotación. En el Mar Caribe, por ejemplo, el recurso pesquero es mucho menos abundante de lo que a veces se cree. Quizás si se estimara correctamente lo existente, y no se exagerara la riqueza de los mares, los Estados tendrían una actitud más flexible a la hora de negociar sus intereses. CONCLUSIONES Los centroamericanos, después de siglos de indiferencia, han vuelto la vista al mar. Lamentablemente en algunas ocasiones, haciendo una interpretación estrecha de la Ley del Mar, han tendido a verlo como una prolongación del continente. Es decir, como un espacio susceptible a una clara división y disponible para el ejercicio de la soberanía. Al hacer esto incurren en dos errores. En primer lugar, ignoran la naturaleza misma del mar, que es un medio fluido y en constante movimiento, como en movimiento están también las criaturas que lo habitan. En 18 segundo lugar, pasan por alto la cambiante noción de soberanía que la Ley del Mar entraña. En efecto, más allá del mar territorial los Estados ejercen derechos soberanos, es decir, una soberanía con límites. Incluso en el mar territorial, donde la soberanía es plena, se contempla el derecho de todos los Estados al paso inocente. Lo que es más, a la vez que se otorgan derechos, se establecen obligaciones a los Estados en el resguardo y el manejo de los mares. El mar, la nueva frontera de Centroamérica, plantea ciertamente posibilidades de conflicto. Este es el camino por el que, desgraciadamente, algunos desean transitar. Quienes así decidan, deberían preguntarse cuánto tiempo y cuánto esfuerzo están dispuestos a gastar para fijar los límites marítimos. Si en el año 2000, 177 años después de iniciados los litigios por los diez límites en tierra, no ha sido posible resolverlos todos, ¿cuánto se podrían demorar los Estados en establecer más de 20 en el mar? Pero los países centroamericanos no están condenados a repetir en el mar la triste historia de los límites terrestres. El mar bien podría ser un escenario de cooperación transfronteriza. Eso supondría varias cosas. Primero que todo, comprender que el concepto de soberanía del siglo XIX es insuficiente para las condiciones del XXI, particularmente en el mar. Por una parte, en Centroamérica se observa un desfase creciente entre el territorio, la sociedad y la economía de los países, lo que debe llevar a una modificación del papel de los Estados. Por otra, el mar, si es que habrá de preservarse, demanda de un enfoque ecológico antes que geopolítico: solo un enfoque integral y un manejo conjunto podrán mantener la riqueza económica y la belleza paisajística de los mares centroamericanos. En segundo lugar, es necesario aprender a negociar de otras maneras. La mayoría de los Estados han procedido a plantear sus reclamos unilateralmente. Es decir, no han empezado a negociar. Otros han iniciado el proceso bilateralmente. Esto sin ninguna duda es un paso. Pero, como la experiencia reciente lo demuestra, las negociaciones bilaterales tienen serias limitaciones, particularmente en el Caribe, donde los acuerdos de dos generalmente afectan a terceros. Las negociaciones regionales, entonces, deberán estar más temprano que tarde en la agenda centroamericana. En tercer lugar, también es necesario aprender a conciliar de otras maneras. El mar, dado que no es un territorio habitado, sino transitado y usado, permite nuevas geometrías. En él es más posible que en tierra el señalamiento de áreas de uso compartido, o de no uso, o de protección o de cualquier otro estatus que la imaginación y la buena fe puedan descubrir. Finalmente, tal vez los centroamericanos deberíamos pensar más en conocer que en poseer los vastos mares que nos circundan. Al hacer esto descubriríamos qué es en realidad lo que tenemos y las limitaciones de la soberanía tradicional para el manejo de los mares. Quizás en el mar la clave es el uso y no la posesión. Los centroamericanos de inicios del siglo XXI enfrentamos un gran reto. Podemos hacer del mar un nuevo capítulo de la amarga historia limítrofe de Centroamérica. Pero también podemos convertir el mar en un laboratorio de cooperación trasnsfronteriza y regional, y tal vez lograr que 19 Eliminado: e una nueva mentalidad, como una ola de paz y entendimiento, se vuelque sobre tierra y fortalezca la cooperación entre Estados. Ese es el reto que impone la nueva frontera. Bibliografía CIA. 1999. The World Factbook. http:// www.odcl.gov/cia/publications/factbook/bn.htlm Herrera, Roberto. 1990. Las Fronteras de Honduras: un ensayo sobre las fronteras internacionales. Cuaderno número 8 de la Colección de Cuadernos Jurídicos. Tegucigalpa: Editorial Universitaria. Murillo, Carlos. 1990. Costa Rica y el Derecho del Mar. 1 edición. San José, Costa Rica: EUNED. Ratter, Beate y Sadner, Gerhard. 1993. Territorialkonflikte im Karibischen Meeresraum. 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