Disputas de poder entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo

IV SEMINARIO NACIONAL DE LA RED DE CENTROS ACADEMICOS PARA EL
ESTUDIO DE GOBIERNOS LOCALES
28 Y 29 DE NOVIEMBRE 2002
COMISION 1: GOBERNABILIDAD EN SISTEMAS MUNICIPALES
Desarticulaciones interinstitucionales:
Disputas de poder entre el Departamento Ejecutivo y
el Deliberativo, y su
impacto en la gobernabilidad
Mónica Silvana Iturburu
monica@iturburu.com.ar
Córdoba, 28 y 29 noviembre 2002
Desarticulaciones interinstitucionales: Disputas de poder entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo…
INDICE DE CONTENIDO
1. INTRODUCCIÓN
2
2. FUENTES DE CONFLICTO ENTRE LOS DEPART AMENTOS EJECUTIVO Y DELIBERATIVO
3
2.1. Representatividad y división de funciones
5
2.2. Sistema electoral ¿potenciador de conflictos?
6
3. MARCO INSTITUCIONAL EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
7
3.1. Sistema de gobierno municipal en la Provincia de Buenos Aires
7
3.2. Funciones de los Departamentos Ejecutivo y Deliberativo
9
3.3. Conflicto de poderes entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo
10
3.4. Destitución del Intendente
11
4. ANÁLISIS DE CASO DE COMPETENCIAS COMPARTIDAS: EL PRESUPUESTO MUNICIPAL
13
5. CONCLUSIONES
15
6. BIBLIOGRAFÍA
16
RESUMEN
17
2
Desarticulaciones interinstitucionales: Disputas de poder entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo…
1. Introducción
La mayor parte de las constituciones provinciales establecen para los municipios un sistema
de gobierno con separación de poderes entre un órgano ejecutivo unipersonal y un órgano
deliberativo colectivo y representativo de distintas fuerzas políticas. Al primero le corresponde
primordialmente la función de administrar, y al segundo la función de controlar.
El objeto de esta división de poderes es permitir el juego de pesos y contrapesos, para lograr
una gestión local más eficiente, transparente y plural. Sin embargo, la relación entre el Departamento
Ejecutivo y el Concejo Deliberante aparece muchas veces dominada por una concepción política
estrechamente ligada al uso hegemónico del poder. Esta concepción tiene particular relevancia al
momento de analizar el sistema electoral que permite elegir al intendente y a los concejales, la forma
de renovación de los cargos legislativos, y el comportamiento diferencial de los electores según se
trate de elecciones conjuntas o exclusivamente legislativas, circunstancias que pueden derivar en
combinaciones Ejecutivo-Deliberante atentatorias de la gobernabilidad.
El presente trabajo tiene por finalidad describir problemas y plantear interrogantes que
permitan sentar las bases para un debate más profundo, a los efectos de mejorar la gobernabilidad de
los municipios de la Provincia de Buenos Aires. En particular se analiza el impacto en la gestión de
gobierno de aspectos relacionados con la representatividad, la distribución de competencias y la
resolución de conflictos entre ambos departamentos, en un contexto de crecientes exigencias de la
ciudadanía por la resolución local de sus problemas y de una inédita atomización de la representación
en los concejos deliberantes de los municipios bonaerenses.
2. Fuentes de conflicto entre los Departamentos Ejecutivo y Deliberativo
El efecto del conflicto1 sobre el desempeño de las organizaciones es un tema de debate
permanente y su valoración se ha ido modificando con el paso del tiempo. Si bien en el pasado se lo
consideraba negativo o disfuncional, en la actualidad se ha valorado su contribución al desempeño
organizacional, en tanto se lo mantenga acotado, se maneje con cuidado y puedan realizarse las
intervenciones necesarias en sus etapas iniciales2. Si estas condiciones no puedan garantizarse y el
conflicto se incrementa, sus efectos pueden ser devastadores para la organización: los grupos se
polarizan y se desarrolla una mentalidad “nosotros versus ellos” y a partir de allí, cada grupo lucha por
impedir el logro de metas de la otra parte. Los grupos rivalizan para proteger sus propios intereses y
perjudicar los de los demás. En este estadio, el conflicto puede tomar formas variadas, tales como la
agresión abierta, las batallas por la acumulación de presupuesto o conocimiento, la diseminación de
1 El conflicto se define como una “situación que se presenta cuando el comportamiento dirigido hacia las metas
por part e de un grupo organizacional bloquea el comportamiento dirigido hacia las metas de otro” (Litterer,
citado por Hill y Jones,1996, 426).
2
Las etapas del conflicto son: conflicto latente (aquel que puede estallar cuando surgen las condiciones
apropiadas), conflicto percibido (los líderes o decisores toman conciencia de sus discrepancias), conflicto sentido
(los líderes o decisores personalizan el conflicto) y conflicto manifiesto (se revela el conflicto entre funciones o
áreas y cada grupo lucha por impedir el logro de metas de la otra parte);(Hill y Jones, 1996, 432).
3
Desarticulaciones interinstitucionales: Disputas de poder entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo…
información difamatoria sobre los otros grupos, etc. Indudablemente, en este nivel los conflictos son
perjudiciales para el desempeño organizacional, con graves pérdidas en eficiencia y efectividad (Hill y
Jones, 1996).
El manejo de los conflictos requiere de intervenciones en dos planos, uno más ligado al
liderazgo político y otro más relacionado con el diseño institucional. En el plano político, los líderes
escogen la estrategia de resolución del conflicto, sobre la base del uso de la autoridad y del poder (ya
sea adoptando el rol de jueces o de mediadores). En el plano del diseño institucional, se pone el foco
en el cambio de las relaciones de tareas3, o en el cambio en los controles y en los sistemas de
evaluación, estrategias que tienen por finalidad la solución del problema manifiesto pero sobre todo,
la prevención de conflictos futuros. Este último plano requiere el análisis de las fuentes de conflicto
organizacional, con el propósito de detectar las situaciones de posibles controversias y generar
cambios que permitan la adaptación progresiva de las estrategias y la estructura.
En lo que respecta al ámbito gubernamental en la República Argentina, ha prevalecido el
plano del uso del poder4 en la resolución de los conflictos. El círculo vicioso de la escalada del
conflicto, con demostraciones de fuerza creciente por parte de los distintos actores, ha derivado en la
deslegitimación de la autoridad, en el cuestionamiento a la representatividad de los políticos y, en
menor medida, en el debilitamiento de la democracia.
En lo relativo a la relación entre partidos o grupos políticos, la ineficacia para generar
consensos, sumada a una tendencia más global de la democracia de mosaicos5, ha derivado en la
atomización de la representación, con cuerpos deliberativos constituidos por una cantidad exagerada
de bloques, los que a su vez muestran serias fisuras internas6.
El nivel de gobierno local no ha quedado al margen de estos procesos y las dimensiones
descriptas han repercutido en relaciones entre los departamentos Ejecutivo y Deliberante, que desde
el advenimiento de la democracia han mostrado un grado creciente de conflictividad. En orden a
instalar la necesidad de una intervención desde el plano del diseño institucional, seguidamente se
esbozan hipótesis respecto de las causas de dichos conflictos:
a) Existencia de incentivos negativos al consenso: la visibilidad de la oposición política está en
estrecha relación con la adopción de una postura diferenciadora, denunciante, beligerante, por lo
cual una actitud de acompañamiento del gobierno es denostada y sospechada de sometimiento,
obsecuencia o connivencia.
3
Este cambio en las interrelaciones entre las distintas funciones o áreas tiene por objeto eliminar la fuente de
discrepancia y puede requerir reducir el grado de dependencia o incrementar su integración, según cual sea la
causa del conflicto (Hill y Jones, 1996).
4
Se hace referencia al uso del poder por contrastación de fuerzas: poderío económico, control de los medios de
comunicación, dinero sucio, aparatos partidarios, generación de caos social, etc.
5
El concepto de democracia de mosaicos fue introducido por Toffler (1990) y describe el proceso de
desmasificación de la sociedad, la diversificación de las necesidades y de las exigencias políticas de las personas.
6
A título de ejemplo, la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires cuenta con más de 60 bloques, el
Concejo Deliberante de La Plata, con 8; y el de Olavarría con 5 (algunos de los cuales muestran fisuras internas
y al momento de votar las ordenanzas, observan matices o distanciamientos importantes).
4
Desarticulaciones interinstitucionales: Disputas de poder entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo…
b) Balcanización de los cuerpos deliberativos: esto hace más improbable el surgimiento de referentes
representativos de todo el cuerpo capaces de intervenir en las etapas iniciales de los conflictos.
c) Estrategia agresiva propia de los desafiantes del poder: cada uno de los grupos políticos posee
objetivos acumulativos de poder (conducir el bloque, liderar la oposición, dirigir la mayoría
legislativa, ganar la intendencia) para los cuales siempre es funcional socavar las bases de la
autoridad del Departamento Ejecutivo municipal.
Estas razones explicarían la situación que se presenta cuando concejales de distintas localidades
contrastan sus posturas respecto de determinados temas: en la mayoría de los casos, la variable de
coincidencia no se da por la pertenencia al mismo partido político -lo que indicaría la coincidencia
ideológica- sino la posición de oficialista u opositor al ejecutivo municipal.
La competencia política es positiva en tanto oxigena todo el sistema, al permitir el debate y
surgimiento de nuevas ideas y de nuevas modalidades de llevarlas
a cabo: esa debería ser la meta
principal del juego político. Pero cuando el objetivo se restringe exclusivamente a la lucha por los
liderazgos, el juego se degrada y por tanto, la acción de gobierno se torna ineficaz. El diseño
institucional debería asegurar la competencia pero a su vez impedir que el conflicto alcance una
dimensión que paralice el juego e impida el cumplimiento de la voluntad de la ciudadanía.
Si se considera que una de las fuentes de conflicto organizacional es la superposición de la
autoridad 7, uno de los escenarios de conflicto posibles se plantea cuando el Ejecutivo y el Deliberante
escogen objetivos y/o estrategias diferentes y ambos se arrogan la autoridad de decisión, sobre la
base de la representatividad que les otorgó la ciudadanía. Ante este escenario se plantean una serie
de interrogantes. ¿Son contrastables la representatividad del Intendente y la de los concejales? Si así
fuera ¿cuál de los dos departamentos –ejecutivo y deliberativo- ostenta la mayor representatividad?
¿Qué sucede cuando esa representatividad varía en las elecciones intermedias? ¿Quién debería
resolver los conflictos?
2.1. Representatividad y división de funciones
En este apartado se analiza qué actor debería prevalecer en situaciones de conflicto
originados en disensos entre el Intendente y el Concejo Deliberante, ante un sistema de gobierno en
el cual ambos departamentos, Ejecutivo y Deliberativo, ostentan la representatividad de la ciudadanía.
La resolución de esta dimensión del problema requeriría considerar que la representatividad
está en relación con las funciones para las cuales cada uno fue electo. El republicano principio de la
separación de poderes implica la distribución de las funciones de Estado en: la toma de decisión
política, su ejecución y el control sobre la misma. Sin embargo, “en el mundo moderno, parece existir
un movimiento aparentemente irresistible que da una importante primacía al Poder Ejecutivo”. Pero
7
Max Weber enseñaba que lo distintivo en una sociedad moderna es que la noción de autoridad racional-legal ha
reemplazado a la autoridad tradicional o carismática. La autoridad legal se siente cada vez menos arraigada en
personas particulares (…) sino que tiende cada vez más a estar alojada en el cargo o posición, cuyos titulares
cambian por elección o designación, en ciertos intervalos previstos (Dalla Vía y otros, 1997, p. 91).
5
Desarticulaciones interinstitucionales: Disputas de poder entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo…
como a “todo acrecentamiento efectivo del poder es necesario contrapesarlo con un aumento de las
garantías,
una
responsabilidades
vigorización
(…)
Dos
de
son,
los
controles,
entonces,
y
las
un
mejoramiento
funciones
o
entendidas
acentuamiento
simplificadamente
de
las
como
fundamentales de todo sistema institucional democrático: una es la de gobernar (decidiendo o
ejecutando), la otra es la de controlar (Dalla Vía y otros, 1997).
En virtud de esta tendencia, la elección del Intendente conllevaría el mandato de decidir y
ejecutar, y la elección de los concejales implicaría la representación para el ejercicio del control
político de las decisiones y acciones del Ejecutivo.
Desde esta perspectiva, el Deliberante tendría el rol insoslayable de denunciar e investigar
tanto las irregularidades como los desvíos de las promesas electorales, y los problemas de eficacia y
de calidad institucional, pero cuidando de no menoscabar la capacidad del Ejecutivo de tomar
decisiones y ejecutarlas. El respeto mutuo por las funciones propias, derivaría en un aumento de la
legitimidad del Estado, y en el fortalecimiento de las capacidades estatales y del sistema de gobierno
democrático8.
2.2. Sistema electoral ¿potenciador de conflictos?
Las elecciones legislativas generalmente despiertan menos interés para los ciudadanos y por
ende, generan menos conciencia de responsabilidad cívica (Lorenc Valcarce, 2002). Ello deriva en un
comportamiento diferencial del electorado, con un voto más orientado a las propuestas locales cuando
se disputa la titularidad del Departamento Ejecutivo, y más ligado a la tendencia provincial y nacional
cuando sólo se eligen legisladores. De este modo el oficialismo puede alcanzar la mayoría legislativa al
momento de la elección de intendente y concejales, perderla dos años más tarde al momento de
renovación parcial del Departamento Deliberativo, y volver a recuperarla al momento de la elección o
reelección del Intendente, otros dos años después. ¿Cuál podría ser la intencionalidad del votante
ante esta conducta electoral diferenciada?. Algunas hipótesis podrían ser las siguientes:
•
La elección intermedia, salvo situaciones extremas, no reflejaría el ánimo del electorado de
castigar o premiar la gestión de los dos primeros años del Ejecutivo; el resultado electoral local
estaría influenciado fuertemente por el efecto arrastre de las opciones en los otros niveles de
gobiernos.
•
El electorado se permite un voto más auténtico en las elecciones intermedias (legislativas) en
tanto en las ejecutivas opta votando por el candidato “menos malo” entre los de mayor
probabilidad de ser electos, de modo de no desperdiciar su voto.
8
Lorenc Valcarce (2002) sostiene que “la democracia, en tanto forma de régimen, supone la existencia de ese
aparato institucional que llamamos Estado. Hay un acuerdo –y no sólo para el caso argentino- sobre la pérdida de
legitimidad del Estado, que va acompañada por el debilitamiento de las capacidades estatales. Esta crisis tiene
como consecuencia una creciente imposibilidad para tomar decisiones y ejecutarlas: un Estado que pierde poder
6
Desarticulaciones interinstitucionales: Disputas de poder entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo…
•
El
cuestionamiento
a
la
representatividad
de
los
políticos
tiene
como
principal
factor
desencadenante a la insatisfacción con el desempeño de los profesionales de la política (Lorenc
Valcarce, 2002) lo cual incentiva el apoyo a las nuevas agrupaciones9.
•
La población juzga como positiva una representación más pluralista.
•
El electorado desconoce el impacto en la gobernabilidad que genera una mayoría legislativa
opositora, y no valora adecuadamente la importancia de apoyar en las elecciones intermedias al
partido o coalición que dos años antes eligió para dirigir el Departamento Ejecutivo.
Es probable que la conducta diferenciada de los electores se explique por una o varias de las
razones expuestas. Pero independientemente de ello, la consecuencia es que, con mucha frecuencia,
estos comportamientos debilitan la gobernabilidad, en especial en dos de los cuatro años para los
cuales fue elegido el Ejecutivo municipal.
En tanto este lapso de debilitamiento de la gobernabilidad es demasiado prolongado para una
institución compelida a dar satisfacción a demandas de corto y mediano plazo, resulta prioritario
analizar la viabilidad de modificar este diseño institucional, mediante la implantación de sistemas
electorales y de representatividad que incluyan incentivos para la generación de consensos
y la
10
negociación entre oficialismo y oposición .
3. Marco institucional en la Provincia de Buenos Aires
En la Provincia de Buenos Aires, la Constitución provincial y la Ley Orgánica de las
Municipalidades
definen
taxativamente
la
forma
de
resolución
de
algunos
de
los
problemas
planteados, pero muchos quedan sin respuesta. En parte esto se debe a la ambigüedad de las
normas, a los cambios de las competencias municipales y a que las mismas fueron concebidas para
contextos políticos menos convulsionados y fragmentados.
3.1. Sistema de gobierno municipal en la Provincia de Buenos Aires
La Constitución de la Provincia de Buenos Aires, sancionada en 1994, define que la administración
de los gobiernos locales11 estará a cargo de una municipalidad para lo cual establece:
y capacidad, no está en condiciones de representar exitosamente los intereses comunes de la sociedad, incluso
cuando quisiera hacerlo”.
9
Esta demanda de la población ha sido hábilmente capitalizada por algunos políticos o sindicalistas de larga
trayectoria que adoptaron la postura del “yo no fui”: creación de agrupaciones políticas “nuevas” desde las que
denostan a la política tradicional, sin hacerse cargo de su propia militancia y aporte a la consolidación del
modelo que hoy critican.
10
A título de ejemplo, Hernández (1984) propiciaba como sistema de designación de los concejales un sistema
mixto: para la mayoría el 60% o los 2/3 de bancas a cubrir, y para las minorías, las restantes sobre la base del
sistema D´Hondt.
11
Ley Orgánica de las Municipalidades. Art. 190: “La administración de los intereses y servicios locales en la
Capital y cada uno de los partidos que formen la Provincia, estará a cargo de una municipalidad, compuesta de
un departamento ejecutivo unipersonal y un departamento deliberativo, cuyos miembros, que no podrán ser
menos de seis ni más de veinticuatro, durarán cuatro años en sus funciones, renovándose cada dos años por
7
Desarticulaciones interinstitucionales: Disputas de poder entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo…
q
La
Municipalidad
estará
compuesta
por
un
Departamento
Ejecutivo
unipersonal
y
un
Departamento Deliberativo.
q
El titular del Departamento Ejecutivo durará 4 años en sus funciones12.
q
Los miembros del Departamento Deliberativo:
q
q
Durarán 4 años en sus funciones.
q
Se renovarán cada dos años por mitades.
La legislatura deslindará las responsabilidades entre ambos Departamentos para que puedan atender
eficazmente a todos los intereses y servicios locales.
q
Los conflictos internos que se produzcan entre los Departamentos Ejecutivo y Deliberativo serán
dirimidos por la Suprema Corte de Justicia13.
q
En caso de acefalía de una municipalidad, el Poder Ejecutivo convocará inmediatamente a elecciones
para constituirla14.
La Constitución provincial también define las competencias de la municipalidad como un todo,
sin discriminar las de cada uno de los departamentos, salvo en unos pocos casos. Es el Decreto-Ley
6769/58, denominada Ley Orgánica de las Municipalidades la que, en uso de las atribuciones
conferidas por la Constitución, deslinda las responsabilidades entre el Ejecutivo y el Deliberante.
A pesar de ello, es habitual que se presenten conflictos entre ambos Departamentos, en parte
por la ambigüedad de la norma y en parte por su antigüedad, ya que no contempla la distribución de
atribuciones respecto de un importante grupo de competencias asumidas por el municipio, de hecho o
de derecho, con posterioridad a la sanción de la norma.
mitad y serán elegidos en el mismo acto que se elijan los senadores y diputados, en la forma que determine la
ley”.
12
Ley Orgánica de las Municipalidades. Artículo 191:”La Legislatura deslindará las atribuciones y
responsabilidades de cada departamento, confiriéndoles las facultades necesarias para que ellos puedan atender
eficazmente a todos los intereses y servicios locales, con sujeción a las siguientes bases: 1º) El número de
miembros del departamento deliberativo se fijará con relación a la población de cada distrito; 2º) Serán electores
los ciudadanos inscriptos en el registro electoral del distrito y además los extranjeros mayores de edad que sepan
leer y escribir en idioma nacional, con dos años de residencia inmediata en el municipio, que estén inscriptos en
un registro especial y paguen anualmente impuestos fiscales o municipales que en conjunto no bajen de
doscientos pesos. 3º) Serán elegibles todos los ciudadanos mayores de veinticinco años, que sepan leer y escribir,
vecinos del distrito, con un año de domicilio anterior a la elección y si son extranjeros, tengan además cinco años
de residencia y estén inscriptos en el registro especial. 4º ) Las funciones municipales serán carga pública, de la
que nadie podrá excusarse sino por excepción fundada en la ley de la materia. 5º) El ciudadano a cargo del
departamento ejecutivo durará cuatro años en sus funciones. Para desempeñar este cargo se requiere ciudadanía
en ejercicio y las condiciones necesarias para ser concejal. 6º) Los concejales extranjeros no podrán exceder de
la tercera parte del número total de los miembros del Concejo Deliberante.
13 Ley Orgánica de las Municipalidades. Art. 196: “Los conflictos internos de las municipalidades sea que se
produzcan entre los departamentos ejecutivo y deliberativo, sea que ocurran en el seno de este último, los de las
distintas municipalidades entre sí o con otras autoridades de la Provincia, serán dirimidos por la Suprema Corte
de Justicia”.
14
Ley Orgánica de las Municipalidades. Artículo 197: “En caso de acefalía de una
municipalidad, el Poder Ejecutivo convocará inmediatamente a elecciones para constituirla”.
8
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3.2. Funciones de los Departamentos Ejecutivo y Deliberativo
Para el análisis de los comportamientos de ambos Departamentos resulta pertinente discriminar
previamente las grandes áreas de responsabilidad del Intendente y de los concejales. La Ley Orgánica
de las municipalidades hace una primera definición general respecto de las competencias exclusivas
de uno y otro Departamento:
•
Concejo Deliberante: sanción de las ordenanzas y disposiciones del municipio.
•
Departamento Ejecutivo: administración general y ejecución de las ordenanzas15.
Varani (1996) avanza en una agrupación, sobre la base de las normas jurídicas y la naturaleza de
los Concejos, de las tres grandes áreas de responsabilidad de éstos órganos: representación,
legislación y contralor. En función de esta clasificación, con el agregado de la función administrativa,
se construyó la Figura N° 1 que compara las funciones del Deliberante y el Ejecutivo de los municipios
bonaerenses.
Como puede observarse, ambos departamentos comparten las funciones de representación
(aunque difieren en el ámbito de acción) y de legislación (comparativamente, se asignan al Ejecutivo
algunas competencias adicionales). En tanto, se diferencian claramente en las funciones de control y
de administración, que se asignan casi con exclusividad al Concejo y al Ejecutivo, respectivamente.
En este contexto cabe analizar las derivaciones de la invasión de incumbencias de uno y otro
departamento. Si el Ejecutivo invade las competencias del Deliberante (p.e. cambia per se la base
imponible de una tasa) a éste último no se le menoscaba su función exclusiva de contralor: puede
ejercerla en plenitud, pedir informes, convocar a sesiones al Intendente y funcionarios, e incluso
destituir al Intendente. En tanto, si el Deliberante invade las competencias del Ejecutivo (p.e. sanciona
una eximición de tasas) se afecta en forma transitoria o permanente su función principal que es la
administración. El impacto dependerá de la cantidad de concejales que respalden la ordenanza. Si sólo
se trata de una mayoría simple, el Intendente podrá vetarla y el Concejo no logrará los dos tercios
necesarios para su insistencia. En este caso el Ejecutivo puede continuar con su programa de
gobierno pero paga el costo político de negarse a una medida popular. Si se trata de medidas
respaldadas por los dos tercios, aunque el Intendente vete la norma, el Concejo podrá insistir e
imponer su proyecto. En tanto los concejales sólo pueden ser sancionados por sus pares, ante una
clara intromisión de sus competencias al Ejecutivo sólo le queda la instancia judicial, mediante la
elevación del conflicto de poderes.
15 Ley Orgánica de las Municipalidades, Art. 24: “La sanción de las ordenanzas y disposiciones del municipio
corresponde con exclusividad al Concejo Deliberante. Art. 107: La administración general y la ejecución de las
ordenanzas corresponde exclusivamente al Departamento Ejecutivo”.
9
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Departamento Deliberativo
Departamento Ejecutivo
Representa
Representación del vecino ante el Representación del municipio ante
-ción
gobierno: el concejal es el canal por el terceros16.
cual los vecinos pueden hacer llegar sus
quejas y sugerencias.
Legislación
Iniciativa
Iniciativa (es exclusiva en la
Sanción
proyección y modificación
presupuestaria).
Reglamentación
Promulgación
Veto
Político: oportunidad y conveniencia17; Restringido a su propio personal.
Control
convocatoria a intendente y secretarios,
pedido
de
informes
y
Ejercicio
de
poder
de
policía
remoción
de (aplicación de sanciones).
cargo
del Administración general y ejecución
funcionarios18.
Administra-
Administración:
a
ción
presidente y restringida a los gastos y de ordenanzas: es el responsable de
personal del concejo.
la gestión.
Figura N° 1: Comparación funciones entre Departamento Ejecutivo y Deliberativo de los
municipios bonaerenses.
3.3. Conflicto de poderes entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo
La Constitución provincial prevé que sea la Suprema Corte de Justicia provincial quién
resuelva los conflictos entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo19. La Ley Orgánica de las
Municipalidades establece el procedimiento, que incluye la comunicación a la Suprema Corte, la
suspensión de la ejecución de las disposiciones controvertidas y la sustanciación del juicio.
16
Ley Orgánica de las Municipalidades, Art. 108: “Constituyen atribuciones y deberes en general del
Departamento Ejecutivo (…) inc. 11): Representar a la Municipalidad en sus relaciones con la Provincia o
terceros. (…) inc. 14): Celebrar contratos, fijando a las partes la jurisdicción provincial”.
17
Verani (1996) sostiene que el control económico, contable y financiero corresponde al Tribunal de cuentas, y
que el control político del gasto público (es decir el que estudia su oportunidad y conveniencia) corresponde, con
posterioridad al propio Concejo.
18
Ley Orgánica de las Municipalidades, Art. 108: “Contribuyen atribuciones y deberes en general del
Departamento Ejecutivo (…): inc. 7°: Concurrir personalmente, o por intermedio del Secretario o Secretarios de
la Intendencia, a las Sesiones del Concejo cuando lo juzgue oportuno, o sea llamado por Decreto del Cuerpo
(…).”
19 Ley Orgánica de las Municipalidades, Art. 196: “Los conflictos internos de las municipalidades sea que se
produzcan entre los departamentos ejecutivo y deliberativo, sea que ocurran en el seno de este último (…) serán
dirimidos por la Suprema Corte de Justicia”.
10
Desarticulaciones interinstitucionales: Disputas de poder entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo…
Si bien la ley pretende otorgarle un rápido tratamiento legislativo20, la gestación del conflicto,
la intervención del Concejo, la sustanciación del caso y la resolución por parte de la justicia demora en
varios meses una decisión de gobierno.
Esto hace que la invasión de competencias del Deliberante al Ejecutivo transite habitualmente
por otros canales, que dependerán de la trascendencia del tema, del impacto político de su resolución
y de la disposición y capacidad de los asesores legales. En este marco, los otros canales entre los que
podrá optar son la aceptación pacífica de la invasión, el abandono del proyecto o programa de
gobierno obstaculizado, o el veto.
3.4. Destitución del Intendente
La situación extrema de conflicto entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo está
constituida por el procedimiento de destitución del Intendente. La Ley Orgánica de las Municipalidades
establece que “el Intendente, cuando incurra en graves transgresiones será destituido y reemplazado“
por el “primer concejal de la lista a que perteneciere y que hubiere sido electo conjuntamente con
él”21. Vale decir que el efecto de la destitución redunda en la consagración como nuevo Intendente de
un integrante del Cuerpo.
El ambiguo término
“transgresiones” es parcialmente aclarado en otros artículos de la misma Ley
Orgánica. El artículo 248 precisa que procede la destitución o suspensión cuando se trate de
responsabilidades de tipo penal (no comprende delitos de acción privada) ante:
•
Sentencia condenatoria firme de haber cometido un delito doloso (destitución).
•
Detención con auto de prisión preventiva firme (suspensión).
En tanto el Art. 249, contempla el juzgamiento por parte del Concejo, en los siguientes casos:
•
Transgresiones diferentes a las que generan responsabilidad penal.
•
Negligencias reiteradas que califiquen de grave la conducta en el ejercicio de sus funciones,
lesivas al interés patrimonial del Municipio.
•
Incapacidad física o mental sobreviniente.
20
Ley Orgánica de las Municipalidades, Art. 262: “la Suprema Corte dictará sentencia dentro de los 30 días
contados a partir de la intervención de su intervención. Los miembros de la Corte responderán personalmente
cuando excedan el plazo establecido”.
21
Ley Orgánica de las Municipalidades, Art. 15: “(…) En el caso de suspensión preventiva, asumirá durante el
lapso que dure la misma, el primer Concejal de la lista a que perteneciere y que hubiere sido electo
conjuntamente con aquél, y de estar impositilitado éste, el segundo, y así sucesivamente, que hubieran sido
electos conjuntamente con aquél. En caso de destitución del Intendente por las causas previstas en el articulo
249°, el Poder Ejecutivo convocará a elecciones conforme el artículo 123| de la Ley 5109, TO Decreto 997/93 y
sus modificatorias”. Art. 247: “El Intendente, cuando incurra en transgresiones será destituido y reemplazado en
la forma prevista en el artículo 15”.
11
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Respecto de la primera disposición del Art. 249, su redacción es ambigua y peligrosa ya que
define a las transgresiones por diferencia: cualquier conducta que no derive en una sentencia
condenatoria por delito doloso o un acto de prisión preventiva puede ser causa de juzgamiento.
El segundo supuesto, que refiere a las negligencias reiteradas, es definido genéricamente y
también puede derivar en abusos. La única conducta calificada de “falta grave” por la misma Ley
Orgánica es la inasistencia del Intendente o los Secretarios a las sesiones del Concejo cuando haya
sido requerida su presencia por Decreto, o la negativa a suministrar información solicitada por dicho
cuerpo. Por lo tanto, salvo estos dos casos claramente definidos, es el Concejo el que debe juzgar el
concepto de falta grave, lo cual le otorga una gran autonomía.
Este amplio margen de maniobra ha derivado en abusos reiterados por parte de los Concejos. En
tal sentido, la Suprema Corte ha resuelto la irrazonabilidad de los planteos del Deliberante, cuando
presentan una desproporción entre la sanción aplicada y las transgresiones imputadas22. Sobre esta
base, la doctrina define que para la concreción de falta grave “los hechos, actos u omisiones deben
exceder el mero incumplimiento de una normativa o de una disposición del Concejo para reflejar la
inconducta que afecte los intereses de la comunidad” (Di Capua, 2002).
A esta amplia potestad del Concejo Deliberante debe agregarse la importante participación de la
oposición en el proceso de juzgamiento. La Comisión Investigadora “deberá constituirse con no menos
de una cuarta parte de los mismos y representación de todos los bloques reconocidos”23 . Sin dudas,
la actual fragmentación de los concejos deliberantes otorga más protagonismo y mayor presencia a la
oposición, lo que ha hecho posible el aumento de la destitución de intendentes.
Las recientes experiencias de evaporación de la autoridad de los ejecutivos de todos los niveles
hacen prioritaria la implantación de incentivos negativos a la destitución, de modo que est a figura se
reserve
para
situaciones
de
real
gravedad
institucional.
En
este
caso,
podría
considerarse
la
posibilidad de renovar la totalidad de los cargos legislativos en forma simultánea a la elección del
nuevo intendente, de modo que sea la ciudadanía la que ratifique los conflictos muchas veces
alentados por una elite opositora.
22
SCBA, B-53636, 21/5/91 “Nadeff, J.E. c/ HCD de Berisso”.
Ley Orgánica de las Municipalidades. Art. 249: (…) “A tal efecto designará una Comisión Investigadora,
integrada por Concejales, con la aprobación de las DOS TERCERAS PARTES del total de sus miembros. La
Comisión Investigadora deberá constituirse con no menos de la cuarta parte de los mismos y representación de
todos los bloques reconocidos. Tendrá por objeto reunir los antecedentes y elementos de prueba necesarios para
la valoración de los hechos, que deberán ser precisamente definidos. Para ello tendrá un plazo de 30 días.
Cumplidos los requisitos, el Intendente podrá efectuar descargos, y aportar pruebas, a cuyo fin se le otorgará un
plazo de 10 días. Vencido este plazo, la Comisión deberá elevar al Concejo su informe en un plazo máximo de
15 días, para que en Sesión Especial califique la gravedad de los hechos. Para disponer la suspensión preventiva
deberá calificarse por decisión debidamente fundada la conducta juzgada (…) mediante el voto de las dos
terceras partes del total de los miembros del Concejo”.
23
12
Desarticulaciones interinstitucionales: Disputas de poder entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo…
4. Análisis de caso de competencias compartidas: el presupuesto municipal
La concepción tradicional del presupuesto remite a la expresión financiera de lo que el
gobierno pretende llevar a cabo durante el año. Desde una perspectiva más moderna, el presupuesto
adquiere un carácter integral: se constituye en un instrumento de programación económica y social,
de gobierno, de administración y legislativo (MEOSP, 1996). Si bien esta concepción es aplicable a
todos los niveles de gobierno, es el ámbito municipal el que recientemente ha mostrado el cambio
relativo más significativo, tanto en lo concerniente al aumento de la complejidad de la gestión y como
en la cantidad de competencias a asumir.
Definidas las políticas y programas de desarrollo de mediano y largo plazo, es el presupuesto
municipal el que las hace operativas en el corto plazo. Desde esta perspectiva, algunos autores
sostienen que el presupuesto municipal es el instrumento mediante el cual se habrán de llevar a la
práctica las ideas, proyectos y aspiraciones de la comunidad, tal como las interpretan las personas
que la misma comunidad ha elegido para gobernarlas, entendiendo que ”cuando nos referimos a las
personas, sin mengua de la representatividad que tienen los concejales, en nuestra Provincia la
alusión obvia es a los intendentes municipales. Ellos plasman sus ideas de gobierno en el presupuesto,
es decir la fijación de la política presupuestaria que será orientadora de la consecuente operatividad
de los funcionarios”. (Tenaglia 2000, 122).
En la Provincia de Buenos Aires, distintas normas definen las competencias de uno y otro
departamento en lo relativo al presupuesto municipal. En tanto su definición implica un proceso de
varias etapas, se detallarán seguidamente las competencias de uno y otro departamento:
•
Iniciativa: corresponde al Departamento Ejecutivo, salvo que éste no lo proyecte antes del 31 de
octubre de cada año y no se le autorice una prórroga.
•
Modificación del proyecto presentado por el DE: el Concejo podría modificarlo pero sin
aumentar el monto total de gastos.
•
Sanción: Corresponde al Concejo su sanción, que se hará por mayoría simple de votos. Si éste
no lo sanciona dentro del ejercicio, el Departamento Ejecutivo deberá regirse por el sancionado en
el año anterior.
•
Veto total o parcial: El Intendente puede vetar total o parcialmente el presupuesto. En este
caso, el Concejo puede insistir si cuenta con dos tercios de los votos.
•
Promulgación: Es obligatoria ante la insistencia de los dos tercios.
•
Modificación del presupuesto ya sancionado: La iniciativa de la modificación pertenece al
Ejecutivo, pero ninguna modificación podrá introducirse sin la autorización del Departamento
Deliberativo.
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Desarticulaciones interinstitucionales: Disputas de poder entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo…
De todo lo ant erior surge que, si bien se trata de una competencia compartida, se asignan
más funciones al Departamento Ejecutivo que al Deliberante: al primero le corresponde proyectar y
tomar la iniciativa en caso de modificaciones, y al Deliberante le corresponde sancionarlo. La
competencia para modificar su contenido al momento de la sanción de la ordenanza, está restringida
a la imposibilidad de superar el monto total de gastos. De considerarse que lo dispuesto por la
Constitución provincial para la Legislatura provincial puede ser aplicado a los Concejos Deliberantes 24,
éstos sólo podrían disminuir o suprimir partidas de los nuevos gastos.
Cuando la mayoría del Concejo Deliberante no acompaña la gestión del gobierno municipal, la
discusión del presupuesto se constituye en una de las situaciones de conflicto más complejas. El
Concejo puede enfrentar la propuesta rechazando o modificando el presupuesto, y el Departamento
Ejecutivo vetándolo total o parcialmente. En éste último caso, dos son los escenarios posibles: si el
Concejo consigue los dos tercios de los votos, impone su proyecto; de lo contrario, recobra vigencia el
presupuesto del año anterior.
Ambas situaciones podrían ser atentatorias del programa de gobierno definido por el ejecutivo
municipal. En la mayor parte de los casos, este programa o estilo de gobierno es el que acompañó la
ciudadanía durante el proceso eleccionario, y su incumplimiento será un costo a pagar principalmente
por el Intendente, en caso de presentarse a una reelección, o por el partido que lo eligió para el
cargo, en tanto es poco probable que la mayoría de los votantes pueda discernir quienes son los
verdaderos responsables del incumplimiento de las promesas electorales.
Otra situación que se presenta con frecuencia es la referida a la mo dificación presupuestaria. Si
bien la normativa es taxativa respecto de la competencia exclusiva del Departamento Ejecutivo en lo
atinente a la iniciativa de la modificación, la oposición deliberativa utiliza con frecuencia el mecanismo
de presentar proyectos y aprobar modificaciones con alto impacto social (tales como otorgamiento de
subsidios a entidades de bien público o exención de tasas a distintos segmentos de la población). El
Departamento Ejecutivo está obligado a vetar tales ordenanzas, en parte para defender la integridad y
asignación presupuestaria, y en parte porque no puede permitir la violación de sus competencias
exclusivas. No obstante, en todos los casos paga el costo político de oponer la racionalidad legal y
administrativa a la demagogia.
Socavar la imagen y popularidad del Intendente municipal siempre es beneficioso para los
desafiantes del poder local, lo cual torna altamente probable el abroquelamiento de la oposición en
cualquiera de las situaciones analizadas. Por ello se torna prioritario detectar las situaciones en las que
estos escenarios se tornen más probables, y en tal caso, instituir incentivos negativos para evitar
llegar a ese nivel de conflicto político. A título de ejemplo, la aplicación de sanciones a los concejales
que
notoriamente
vulneren
las
disposiciones
legales
y
presenten
proyectos
de
modificación
presupuestaria, o la aplicación al ámbito local de la restricción que está vigente para los legisladores
24
Esta concordancia es sostenida por Tenaglia (2000). Constitución Provincial, Artículo 103.- “Corresponde al
Poder Legislativo: (…) 2º Fijar anualmente el cálculo de recursos y el presupuesto de gastos. Con relación a
14
Desarticulaciones interinstitucionales: Disputas de poder entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo…
provinciales, en el sentido de limitar su intervención a la disminución o supresión de los nuevos gastos
del presupuesto.
5. Conclusiones
El análisis de las fuentes de conflicto entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberante resulta
prioritario a los efectos de rediseñar los sistemas y los procedimientos que se constituyen en sostén
del gobierno local. Se observó que entre las causas de los conflictos se encuentra la existencia de
incentivos negativos al consenso, la balcanización de los cuerpos deliberantes y la actitud agresiva
propia de los desafiantes del poder.
También se estudió que un escenario habitual de conflictos se plantea cuando el Ejecutivo y el
Deliberante escogen objetivos y/o estrategias diferentes y ambos se arrogan la autoridad de decisión,
sobre la base de la representatividad que les otorgó la ciudadanía. Ello derivó en el estudio de las
funciones de cada uno de los Departamentos, en el entendimiento de que la representatividad está en
relación con las funciones para las cuales cada uno fue electo: en tanto las funciones fundamentales
de todo sistema institucional democrático son gobernar y controlar, se entiende que la elección del
Intendente conllevaría el mandato de decidir y ejecutar, y la elección de los concejales implicaría la
representación para el ejercicio del control político de las decisiones y acciones del Ejecutivo.
Esta separación de funciones fue analizada con más detalle para el caso de los municipios de
la Provincia de Buenos Aires, y en este contexto se estudiaron los conflictos derivados del diseño del
sistema electoral -en especial por el efecto de las elecciones intermedias-, del mecanismo de
resolución judicial de los conflictos de poderes y de la destitución del Intendente. En estos casos se
calificó de peligroso para el sistema democrático el abuso del procedimiento de destitución de
intendentes, un recurso que debería reservarse para la conducta grave que afecte los intereses de la
comunidad. Por ello se consideró que la convocatoria a elecciones conjuntas de cargos ejecutivos y
deliberantes
ante
casos
de
destitución
del
Intendente
se
constituiría
en
una
instancia
de
empoderamiento de la ciudadanía en detrimento de las elites minoritarias.
Por último, y a modo de estudio de caso, se estudiaron las funciones de ambos
departamentos
y
las
estrategias
corrientemente
utilizadas
en
la
definición
y
modificación
presupuestaria. Al respecto se propuso revisar la impunidad ante vulneraciones de la normativa
vigente, que impiden la iniciativa de modificación presupuestaria a los concejos deliberantes, a modo
de desincentivar la diatriba demagógica que deriva en el debilitamiento de la autoridad municipal.
Las disputas de poder entre el Ejecutivo y el Concejo Deliberante, cuando los conflictos
alcanzan estadios de evolución altos, pueden derivar en gobiernos incompetentes para prestar los
servicios, realizar las obras o generar los procesos de desarrollo que la sociedad les demanda. Es
probable que alternativamente, salgan victoriosos unos u otros sectores políticos, pero lo constante
será el alto precio que deberá pagar la sociedad en la que el conflicto alcance estos extremos. Por ello
nuevos gastos, dentro de la ley de presupuesto, la iniciativa corresponderá exclusivamente al Poder Ejecutivo;
pero la Legislatura podrá disminuir o suprimir los que le fuesen propuestos”.
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Desarticulaciones interinstitucionales: Disputas de poder entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo…
se considera prioritario el estudio y modificación de aquellos mecanismos que, pensados para otros
contextos, pueden tornarse en atentatorios de la gobernabilidad y del sistema democrático.
6. Bibliografía
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1994. Constitución de la Provincia de Buenos Aires.
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RESUMEN
Disputas de poder entre el Departamento Ejecutivo y el Concejo
Deliberante y su impacto en la gobernabilidad.
La mayor parte de las constituciones provinciales establecen para los municipios un sistema
de gobierno con separación de poderes entre un órgano ejecutivo unipersonal y un órgano
deliberativo
colectivo
y
representativo
de
distintas
fuerzas
políticas. Al primero le corresponde
primordialmente la función de administrar, y al segundo las funciones de legislar y controlar.
El objeto de esta división de poderes es permitir el juego de pesos y contrapesos, para lograr
una gestión local más eficiente, transparente y plural. Sin embargo, la relación entre el Departamento
Ejecutivo y el Concejo Deliberante aparece muchas veces dominada por una concepción política
estrechamente ligada al uso hegemónico del poder, muy distante ideológicamente del esquema
ganar-ganar que ha tomado fuerza en los enfoques de negociación. Esta concepción tiene particular
relevancia al momento de analizar el sistema electoral que permite elegir al intendente y a los
concejales, la forma de renovación de los cargos legislativos, y el comportamiento diferencial de los
electores según se trate de elecciones conjuntas o exclusivamente legislativas, circunstancias que
pueden derivar en combinaciones Ejecutivo-Deliberante atentatorias de la gobernabilidad.
El presente trabajo tiene por finalidad describir problemas y plantear interrogantes que
permitan sentar las bases para un debate más profundo, a los efectos de mejorar la gobernabilidad de
los municipios de la Provincia de Buenos Aires. En particular se analizará el impacto en la gestión del
gobierno de aspectos relacionados con la representatividad, la distribución de competencias, las
formas de control y la resolución de conflictos entre ambos departamentos, en un contexto de
crecientes exigencias de la ciudadanía por la resolución local de sus problemas y de una inédita
atomización de la representación en los concejos deliberantes de los municipios bonaerenses.
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