Teoría y práctica de la estimación de costos educativos

ISSN: 2236-5907
A rt ig o s
Volume 1 - 2011 | n. 8
Teoría y práctica de la estimación
de costos educativos
Alejandro Morduchowicz1
Universidad Pedagógica, Provincia de Buenos Aires | ajmordu@gmail.com
Resumen
El trabajo repasa los distintos modos de calcular los recursos necesarios para garantizar el derecho
a la educación. Se describen las distintas formas según la aproximación sea micro o macro analítica:
se discuten, entre otros, los modelos algebraicos, las proyecciones basadas en el gasto por alumno
y las necesidades escolares. A efectos de ilustrar algunos de esos conceptos se presentan ejemplos
de tres experiencias regionales: las proyecciones del Plan 2021 promovido por la Organización de
Estados Iberoamericanos (OEI), los cálculos de costo-alumno-calidad de Brasil y los análisis para la
Ley de Financiamiento Educativo de la Argentina.
Palabras claves: Planeamiento educativo; Costos de la educación; Financiamiento de la educación.
Theory and practice of educational cost estimate
Abstract
The work examines the different ways of calculating the necessary resources to ensure the right
to education. Describes different ways depending on the micro or macro approach is analytical:
discusses, among other things, the algebraic models, projections on the basis of expenditure by
the student’s needs and the school. That illustrates some of these concepts are examples of three
projections of regional experiences: 2021 plan promoted by the Organization of Iberoamerican
States (OEI), the calculations of cost-student-quality of the Brazil and the analysis for the Argentina
education law funding.
Key Words: Educational planning; Costs of education; Education funding.
1 Agradezco la minuciosa revisión de Víctor Volman y Jhonn Espinoza a una versión preliminar.
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INTRODUCCIÓN
Los mecanismos que determinan el gasto educativo comprenden una función de producción
más extensa, compleja y comprehensiva de lo que a primera vista pudiera parecer. Para
comenzar, llevados a ahondar sobre los factores explicativos de la estructura de costos de
los sistemas educativos, podría postularse una sencilla relación funcional según la cual el
determinante último del gasto sectorial es la cantidad de alumnos. Esto tampoco demanda
una profundización especial: al menos conceptual o idealmente, las relaciones de insumoproducto en educación son estándares y presentan cierto grado de proporcionalidad respecto
de la cantidad de estudiantes (v.g. relación alumnos/docentes, alumnos/equipamiento,
alumnos/establecimiento, y alumnos/curso).
Sin embargo, los costos -sobre todo los del personal docente- difieren entre escuelas. Esto no
puede ser de otro modo si se considera que, por ejemplo, la taxonomía incluye, entre otras, la
combinación de escuelas: a) de nivel inicial, primario, secundario, superior no universitario; b) que
imparten varios niveles simultáneamente -inicial y primario; primario y secundario; inicial, primario y
secundario-; c) con distintas modalidades -bachillerato, artística, técnica, comercial, agraria-; d) con
múltiples orientaciones - Especialidad en Ciencias de la Madera, en Construcciones Navales, en
Industria y Diseño de Muebles, en Refrigeración y Aire Acondicionado y muchísimas otras más-, e)
privadas o estatales; f) de jornada simple o completa; g) con diferentes tamaños -desde una sección
a más de 40-; h) urbanas, rurales; etc.2
A esas posibles combinaciones, debe añadirse la gran variedad en la dotación de recursos: a) docentes
con distintas funciones -de dirección y administración, frente a curso, de apoyo pedagógico, de
apoyo administrativo, etc.-; b) docentes con diferentes años de antigüedad y su correspondiente
impacto sobre los salarios; c) una innumerable serie de adicionales -a veces comunes a los cargos
y otras relacionados con la particular situación de cada docente-; d) diferente infraestructura edilicia;
e) distinto equipamiento; f) diversas fuentes de apoyo a su financiamiento -cooperadoras, subsidios,
programas especiales-.
Como se puede observar, la complejidad no es menor: el cálculo de los costos escolares no es
sencillo, entraña no pocas dificultades metodológicas y, a pesar de que parafraseando a Tolstoi se
podría decir que todas las escuelas se parecen, cada escuela es un mundo.
Por otra parte, las dificultades se acentúan si se considera que el analista o el formulador de políticas
puede estar interesado en conocer los costos actuales para proyectar costos futuros. Los costos
educativos no se determinan por medio de un simple cálculo. En este trabajo se repasan algunos de
los métodos más usuales en la estimación de los recursos que se requieren para financiar acciones
de política educativa. Para ello, en la primera parte se abordan, entre otros, el empleo del gasto por
alumno, los modelos macroanalíticos y los cálculos basados en las necesidades escolares. A su
2 Resulta muy difícil sustraerse de la comparación con la clasificación china de los animales creada por Borges según la cual, estos
se dividen en: “[…] a) pertenecientes al Emperador, b) embalsamados, c) amaestrados, d) lechones, e) sirenas, g) fabulosos, g) perros
sueltos, h) incluidos en esta clasificación, i) que se agitan como locos, j) innumerables, k) dibujados con un pincel finísimo de pelo
de camello, l) etcétera, m) que acaban de romper el jarrón, n) que de lejos parecen moscas” (BORGES, 1952, p. ¿?). No obstante, la
clasificación de nuestras escuelas aquí presentada no es imaginaria.
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vez, en la segunda parte se presentan, brevemente, algunas aplicaciones empíricas de cálculos de
costos llevadas a cabo en América Latina recientemente.
1 UNA REVISIÓN DE LOS DISTINTOS MÉTODOS
A grandes líneas, existen dos enfoques diferentes y complementarios para estimar los costos
en educación: i) una responde a una perspectiva macroeconómica. En ésta los costos unitarios
se obtienen dividiendo el gasto total o agregado en el sector -generalmente el que surge de la
ejecución presupuestaria- por la cantidad de alumnos. Los datos de base deberían distinguir entre
tipos y niveles de educación, entre gastos corrientes y de capital, entre tipos de gastos corrientes
y entre fuentes de financiamiento; ii) el segundo enfoque adopta una perspectiva microeconómica:
los bienes y servicios para los estudiantes se descomponen en ítem que pueden ser costeados
en forma independiente. La idea que subyace a esta visión es que los costos unitarios deben
componerse por distintos insumos educativos. Estos últimos costos se relacionan, entonces, con la
o las formas en que se provee la educación.
La proyección de costos, como la elaboración de un presupuesto presupone que, a grandes rasgos:
a) se detectaron los problemas para cuyas soluciones, b) se seleccionaron objetivos y para cuya
prosecución, c) se diseñaron alternativas que fueron analizadas, d) se recolectaron los datos con los
cuales, e) se realizaron modelizaciones, f) se proyectaron recursos, g) se desarrollaron análisis de
costo-efectividad y, g) se cuestionaron supuestos. En otras palabras, presupone que se ha formulado
un programa o un proyecto; es decir, que se ha decidido qué se hará y de qué modo, en qué plazos,
utilizando cuáles recursos, en qué cantidades, y que (ahora) ha de costearse.
1.1 LAS PROYECCIONES MACRO ANALÍTICAS
En cierto modo, podría objetarse como arbitraria la clasificación por la cual se dividen las estimaciones
según correspondan a perspectivas micro o macro analíticas. En última instancia, podría observarse
que dado el carácter sistémico de la tarea que se realiza, todos estos cálculos son del segundo
tipo, es decir, generales. Pero eso implicaría abordar el análisis según el resultado hallado y no
según el método empleado. Consideramos que se trata de una macro aproximación cuando el
punto de partida y el proceso mismo emplean variables agregadas para la estimación. Los casos
emblemáticos son dos: a) los que se apoyan en los costos pasados para proyectar hacia el futuro.
La situación prototípica -aunque no única- es la de la ampliación de la cobertura que recurre al costo
por alumno para estimar los recursos necesarios de cumplir metas determinadas; y b) aquellos que
desarrollan modelos en los que se relacionan variables claves y se observan los distintos escenarios
que podrían presentarse a partir del cambio de una o varias de ellas.
1.1.1. Los modelos
Se han desarrollado variados modelos para los sistemas educativos. Su objetivo es dar cuenta
de la interacción entre la prioridad que tiene la educación para el sector público y los insumos
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necesarios para impartir una educación de calidad. En primer lugar, se establece un conjunto
agregado de factores que influyen en la determinación del financiamiento del proceso educativo.
Entre ellos, se pueden señalar: a) la capacidad de generación de ingreso de la economía en el
presente; b) el crecimiento esperado de la economía; c) el tamaño actual de la población escolar; d)
la proyección de la población en edad escolar; e) el tamaño relativo del gasto público con respecto
al PIB; f) la participación (actual y esperada) del gasto educativo dentro del Producto Bruto; g) la
cantidad de alumnos por curso; h) el salario de los docentes; y i) los costos de los principales
rubros que intervienen en el proceso (infraestructura, subsidios etc.). En segundo lugar, se juega
con distintos valores para las variables intervinientes y se observan los posibles resultados ante
eventuales modificaciones en las mismas.
Su mayor utilidad reside en que son relativamente fáciles de utilizar y en la inmediatez de los resultados
que aportan. En tal sentido, quizás el mejor provecho que se puede hacer de ellos es cuando se
analiza la factibilidad financiera de una política determinada a comienzos de su formulación. Su mayor
desventaja es el carácter general y agregado de la información resultante. Por eso, en este trabajo
se seguirán otros métodos. No obstante, dado el interés analítico que presentan, al final de este
capítulo se presenta a título ilustrativo el funcionamiento de uno de los tantos modelos disponibles.
1.1.2 Costeo tradicional: método incremental
La integridad de la estructura presupuestaria, así como la predictibilidad de la evolución de año
en año de los gastos, dio a luz al más práctico método de preparación de presupuestos, cuyas
estructuras permanecen estables a lo largo del tiempo y sólo las cantidades se incrementan a una
cierta tasa (dependiendo del grado de expansión -por ejemplo, del sistema educativo- y de la tasa
de inflación).
Este modo particular de proyectar costos, que adiciona un determinado monto al presupuesto
anterior en una determinada partida, o gasto total, se denomina costeo “incremental” (a veces
también llamado “inercial”).
Es la forma más tradicional, clásica y popular de estimar el gasto y asegura una continuidad de las
erogaciones existentes. Es particularmente conveniente y común cuando el grado de precisión en
los gastos pasados y la predictibilidad del futuro son suficientemente altos.
Las desventajas del método de presupuestación incremental residen en la naturaleza de su
orientación al proceso o los insumos. Su principal presunción es que la estructura de costos y que
los gastos realizados en el pasado fueron ambos apropiados y se prescinde de la necesidad de
revisión (lo que puede no ser el caso).
Con mayor o menor grado de detalle, los presupuestos incrementales clasifican los gastos por línea,
ítem o responsables, y facilitan la preparación de borradores estimativos para el período siguiente
en base a datos del pasado.
El costeo incremental tiende a atarse a los datos de base anual sin evaluar el impacto real de los
gastos pasados en cuanto a sus objetivos, y simplemente los reproduce con datos ajustados. No
permite fácilmente eliminar ítems obsoletos y realizar ahorros.
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La naturaleza incremental de dichos presupuestos implica que sus crecimientos anuales tienden
a proyectarse indefinidamente, aunque con ciertos límites razonables establecidos por los
topes, siguiendo la expansión de programas y actividades, el número creciente de personal y
ajustes inflacionarios. Pero ir más allá implicaría un análisis de costo-efectividad de lo existente o
estudios sobre la eficiencia en la asignación de recursos que escapa, por ahora, de los alcances
de este trabajo.
1.1.3 El gasto por alumno
Un caso particular del costeo del tipo inercial es el que se refiere al gasto por alumno. En educación
es muy habitual recurrir a ese indicador y aplicarlo a escenarios alternativos. Así, si se propusiera, por
ejemplo, una política de ampliación de la cobertura en el nivel medio que implicara la incorporación
de determinada cantidad de alumnos al sistema, bastaría multiplicar ese costo por esa cantidad de
alumnos para proyectar los recursos monetarios que demandaría tal política. En su sencillez estriba
su mayor desventaja. No obstante, se lo sigue empleando porque bien se lo puede considerar un
piso de los costos de las acciones que involucran aumentos en la demanda.
Pero, lamentablemente, no es posible contar con un patrón o denominador común para expresar
cuál es el gasto por alumno que permita definir el costo de la escolarización de una persona. En
efecto, ¿debería considerarse simplemente el promedio actual sin otro tipo de consideraciones? O
¿debería depurárselo de posibles ineficiencias o gastos superfluos? En este sentido, recordemos
que el costo real de prestación del servicio, al menos el educativo, se obtiene a partir de la
agregación de un costo teórico y de las posibles ineficiencias (que están lejos de ser observables
a primera vista).
Esto, sin considerar los costos de escolarizar qué alumno: ¿a uno que se encuentra fuera del
sistema?; ¿a uno que se encuentra adentro pero en riesgo educativo?; ¿a uno que no pertenece al
grupo de matrícula socio cultural y económicamente desfavorecida? Estas preguntas no tienen una
respuesta única dentro del alcance de las finanzas públicas de la educación que, como disciplina,
expresa y es el resultado de decisiones que se adoptan en otros ámbitos o dimensiones. Es decir,
llegado a un punto que intente ir más allá de lo descriptivo, el tratamiento de los costos no es
autónomo de lo que éstos representan y de los hechos y decisiones que los originaron. En forma
más directa, no es posible ahondar en los costos educativos sin abordar el destinatario último del
servicio -los alumnos- y las características propias de ese servicio.
No sólo eso, al inicio, se señalaron las diversas formas en que se imparte la enseñanza (distintos
niveles, modalidades, tipos de escuelas, etc.) pero las diferencias que explican los dispares costos
educativos -de los cuales el costo por alumno es sólo la expresión final de múltiples dimensiones,
decisiones etc.- son mayores todavía. Porque, una vez más, a pesar de la aparente sencillez de
la función de producción educativa, los atributos de las variables intervinientes en la prestación
del servicio son más numerosas. Y el interés por conocer esos determinantes no se vincula
solamente a posibles ejercicios de minimización de costos, o a proyecciones de futuras necesidades
presupuestarias. Tanto o más importante que eso, se trata de disponer de herramientas que brinden
elementos para maximizar el resultado alcanzable dadas las distintas alternativas de combinaciones
de recursos. Esto conlleva no pocos problemas metodológicos: por ejemplo, la propia definición de
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los insumos y de los productos; más aún cuando algunos de ellos, como los alumnos, son tanto
insumos como productos.
Así, entre los insumos se pueden citar: a) los estudiantes -a su vez, clasificados según su
edad, sexo, contexto socioeconómico y cultural (por sólo citar algunos atributos, señalemos,
ingresos de la familia, cantidad de hermanos, estado civil de los padres, nivel educativo de los
padres, características del hogar (NBI, etc.)-, b) los docentes -y, dentro de éstos, sus principales
atributos: experiencia, capacitación, salarios, formación, sexo, edad-, c) instalaciones escolares, d)
disponibilidad de materiales didácticos, e) duración del año escolar, f) extensión de la jornada escolar,
g) horas efectivas de clase, h) cantidad de alumnos por sección, i) tamaño del establecimiento (es
decir, cantidad de alumnos que asisten al mismo), j) ubicación de la escuela (rural, urbana, urbanomarginal), k) actividades extra curriculares, l) etc., etc., etc.
Desde la perspectiva de las políticas públicas, estas cuestiones no son indiferentes en la medida que
algunas de esas variables y sus atributos son modificables y otras son de difícil control o incidencia
por parte de los poderes públicos. Esta situación se torna más compleja aún si se tiene en cuenta
que, tradicionalmente, los problemas tienden a ser abordados sólo sectorial o endogámicamente
sin considerar los contextos socioeconómico y culturales en los cuales la producción de un servicio
público -en nuestro caso, el educativo- tiene lugar. Cabe señalar que, comúnmente, las variables
que corresponden a esos contextos son las no controladas desde el propio sistema educativo.
Incluso cuando se espera del sector que, al menos en el largo plazo, pueda llegar a influir sobre esas
dimensiones.
Estas cuestiones permiten comprender por qué, a pesar del carácter concreto de los costos
educativos, no se dispone de un único camino para su proyección y no siempre hay acuerdos sobre
cómo estimarlos. Por eso, llegado a este punto del cálculo de los costos, se hace necesario recurrir
a métodos que tengan en cuenta los distintos componentes que, directa o indirectamente, inciden
en el proceso de escolarización.
1.2 LAS PROYECCIONES MICRO ANALÍTICAS
Para cualquiera de las diferentes formas de emprender el análisis de los costos de una educación de
determinada calidad, se necesita que se identifiquen los recursos a emplear -humanos, materiales,
temporales- y luego se consideren sus precios para, recién ahí, poder arribar al costo. Levin y
McEwan (2001) llaman a este método, de los ingredientes y resulta muy útil para ordenar la variedad
de recursos que involucra la educación. Sintéticamente, la idea que sustenta este enfoque es que
toda intervención utiliza elementos que tienen un costo. Si es posible identificarlos, se podrá estimar
el costo total de la acción. Este algoritmo requiere que cada acción se describa en términos de los
recursos que se necesitan para lograr el resultado esperado.
La esencia del método de los ingredientes es la del presupuesto por programas: busca relacionar los
costos a los resultados esperados, dirigiendo la atención al programa en sí y a sus objetivos, más allá
de la desagregación de partidas y elementos de costos. Esta forma de proyectar los costos intenta
identificar los elementos del proceso de implementación necesarios para alcanzar los resultados
establecidos, vinculando el presupuesto al planeamiento y cuantificando los resultados esperados.
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El primer paso, por lo tanto, es la identificación de los ingredientes. Para facilitar esta tarea, los
autores proponen dividirlos en cuatro o cinco categorías principales que tengan características
comunes. Deben desagregarse con el suficiente detalle de modo que permitan determinar sus
costos. El grado de especificidad con que se describa cada uno dependerá de su participación en
el costo total. Por ejemplo, en la estimación de los presupuestos educativos, el gasto en personal
debería recibir la mayor atención ya que constituye la mayor parte.
Cuando los rubros se encuentran identificados, se determina el costo de cada uno de ellos.
Una vez hallados se suman para obtener el costo total. Este método puede utilizarse tanto para
medir los gastos ya incurridos como para evaluar el impacto de medidas o programas que se
intenten implementar.
Hay dos tipos de acciones a contemplar: a) las que le competen naturalmente a las escuelas (de índole
pedagógica), y b) las que están fuera de su alcance. Respecto de estas últimas, el financiamiento de
una política que tenga en cuenta, por ejemplo, los derechos a la educación de toda la población en
edad escolar debe prever los factores que están fuera de su control o que demandan una atención
especial y diferente y, por lo tanto, requieren de recursos adicionales para atenderlos. Según sea
la característica de la acción, el criterio de definición de recursos será diferente. Así, por ejemplo,
el procedimiento para hallar los costos de un programa de becas es distinto que el de uno para
desarrollar una capacitación docente.
1.2.1 Las necesidades escolares
Los dos insumos principales para conocerlas son: i) el programa curricular a impartir y, ii) el
modelo de organización escolar. Del primero, conviene recordar que se trata de aquel que permite
“garantizar el currículum común, básico o indispensable para promover la integración activa de
los ciudadanos en la vida social” (BOLÍVAR, 2005). A partir de allí, se deben ir definiendo las
acciones y recursos que se requieren para llevarlo adelante y asegurar su provisión. A los efectos
del financiamiento, lo que interesa no es tanto la cantidad y distribución de las materias a brindar,
sino el tiempo destinado a la enseñanza de esas disciplinas. De los distintos determinantes de
los costos educativos, los derivados de implementar el plan de estudios son los más sencillos
de estimar: basta con saber la cantidad de horas de cada caja curricular. Así, frente a distintas
alternativas, las diferencias absolutas y relativas de horas de clase señalarían que, todo lo demás
constante (salarios docentes, cantidad de alumnos, etc.), un plan, por ejemplo, es más económico
o costoso que otro.
El impacto de las definiciones curriculares no termina allí. Si existiera un establecimiento con
diversas orientaciones -esto suele suceder, sobre todo, en el último o los dos últimos años del
nivel secundario- la necesidad de dividir a los alumnos según la especialidad por la que hubieran
optado implicaría una mayor cantidad de secciones con menos estudiantes cada una y, por lo tanto,
se requerirían más docentes. En función de esto último, la diversificación curricular suele tener
menor incidencia o, en el extremo, ser neutral desde una perspectiva de los costos, cuando el
establecimiento es más grande y el desdoblamiento de cursos para brindar una oferta más amplia
de materias satisface un mínimo económicamente aceptable de alumnos por curso.
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En cuanto a la organización escolar, define cómo estará constituido el equipo docente y no
docente del establecimiento. A su vez, dicho equipo puede desagregarse según cumpla tareas
en el aula -es decir, frente a curso- o forme parte de la dirección y administración de la escuela.
Básicamente, para determinar la cantidad de docentes frente a curso se debe disponer de
la información sobre tres definiciones de política. La primera es el programa curricular y la
cantidad de horas que de él se deriva. La segunda, la cantidad promedio de alumnos por curso
que tiene o tendrá el o los establecimientos educativos en cuestión. La tercera, por último,
es la carga horaria de trabajo de el o los docentes involucrado/s. Para una cantidad dada de
alumnos, la interrelación de esas tres dimensiones permitirá determinar cuántos docentes
frente a clase se requieren.
Como lo que nos interesa es la comprensión del impacto de las decisiones de política, ilustraremos
este punto con un sencillo ejemplo en el que el número de alumnos ya está determinado. Para
ello, el cuadro que se incluye más abajo (basado en un ejemplo de WILLIAMS, 1977) muestra una
estimación de la cantidad de docentes para cinco hipótesis distintas en las que la magnitud de
alumnos de cada una de ellas es la misma y lo que se modifica es la forma en que se combinan
diferentes decisiones respecto de las tres variables citadas.
Comencemos por la primera de las hipótesis. Como consecuencia de la cantidad de alumnos
proyectada y las diferentes decisiones, la cantidad de docentes estimada es de cinco mil (última
columna del cuadro 1).
Cuadro 1 — Proyección de docentes frente a alumnos
Hipót.
N° de
alumnos
Tamaño del
curso
Horas de
clase por
curso
N° de cursos
-en miles-
Total de
horas de
clase
-en miles-
Total de hs.
por doc.
N° de doc.
requeridos
-en miles-
-en miles-
A
300
:
30
=
10
X
20
=
200
:
40
=
5
B
300
:
25
=
12
X
20
=
240
:
40
=
6
C
300
:
30
=
10
X
36
=
360
:
40
=
9
D
300
:
30
=
10
X
20
=
200
:
20
=
10
E
300
:
25
=
12
X
36
=
432
:
20
=
21,6
Tal como lo muestra la hipótesis B, si en un momento dado las autoridades decidieran disminuir la
cantidad de alumnos por curso y mantener los demás parámetros sin modificar, la consecuencia
sería un incremento de los docentes requeridos. También es posible imaginar una situación en
la que la cantidad de alumnos por curso sigue siendo la misma que la de la situación inicial pero
lo que cambia es la caja curricular. Un aumento de ésta sin que varíen las demás dimensiones,
como lo muestra la hipótesis C, implicará una mayor cantidad de docentes frente a curso. La
cuarta hipótesis difiere de la primera en la carga horaria de los docentes: si la decisión es que
trabajen menos, alguien deberá cubrir las horas en las que ya no están en el aula y, por lo tanto,
como muestra la última columna de la hipótesis D, la cantidad de docentes necesarios será
mayor. Por último, la hipótesis E considera una situación en la que se combinan los cambios en
las tres definiciones de política: bajo este supuesto, se necesitarán cuatro veces más docentes
que en la situación de origen.
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Como se puede observar, este sencillo ejemplo resulta poderoso para ilustrar cómo las decisiones
de política - hasta las que parecen más irrelevantes o con menores consecuencias para los costos inciden en los recursos necesarios para prestar el servicio.
Luego, con la información salarial, el cálculo de los costos es más o menos inmediato. Éste es
el método más usual para proyectar las necesidades financieras. A su vez, conforme sean los
demás ingredientes, cambiarán los parámetros y formas, pero la esencia es ésa. A partir de
allí, como se dijo, se pueden proyectar los costos totales y por alumno, tipificarlos en función
de los distintos niveles, modalidades y/o ámbitos educativos, recurrir a ellos para construir
índices de distribución de recursos según sea la composición de la población estudiantil y red
escolar, etc.
1.2.2 Los consumos básicos para una escolarización justa
Durante los últimos lustros se implementaron las llamadas políticas compensatorias sustentadas,
en buena medida, en la concepción de que el acceso a bienes y servicios o satisfactores materiales
podría contribuir a un mejor aprovechamiento de la oferta educativa. Como señala Campbell (2002):
[…] muchas propuestas de reforma social planteadas en nombre de la justicia reclaman un
movimiento hacia condiciones materiales más igualitarias de los seres humanos sobre la base de
que las diferencias de esas condiciones son enormemente grandes. Esto puede deberse a que
las diferencias entre individuos, tales como sus méritos, rara vez son tan considerables como las
diferencias de cargas y beneficios que tienen lugar normalmente en las sociedades reales.
Para operacionalizar y aplicar el concepto algunos economistas se preguntan desde hace algún
tiempo: ¿cuánto cuesta un chico? Como podrá intuirse, la respuesta no es metodológicamente
sencilla. Se han propuesto varias formas para hacerlo y ninguna es concluyente; sobre todo, cuando
se observa que los costos a los que se arriba difieren entre sí.
En esencia, los métodos más abordados por los especialistas son dos: a) a través de las diferencias
de consumos y, b) por medio de la construcción de canastas ad hoc (McDONALD, 1990). El primero
informa sobre cuánto se gasta efectivamente e intenta determinar “el ingreso adicional de un
hogar necesario para mantener el estándar de vida que se tenía antes de la presencia del niño”
(BRADBURY, 2004).
En cuanto al segundo, se propone definir cuánto se debería gastar. Para ello se deberían construir lo
que Scanlon (1993) denominó listas objetivas del bienestar o de bienes sustantivos. En tal sentido,
correspondería especificar, y luego calcular, los costos de todos y cada uno de los bienes y servicios
que son necesarios para que un niño o joven pueda desarrollarse. Pueden diseñarse diferentes tipos
de canastas según el objetivo sea brindar oportunidades de participación plena en la vida social
(modesta) o una debajo de la cual se corre el riesgo de pasar privaciones (básica). Como se puede
ver, se trata de la construcción de canastas ideales que indicarían lo que se debería gastar en cada
chico. Como los consumos se determinarían sobre bases normativas, los expertos en alimentos,
vestimenta, vivienda, salud, etc. tendrían que precisar las necesidades y los satisfactores materiales
que permitirían cubrirlas.
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En la Argentina, por ejemplo, se elaboran canastas de este tipo para la medición de la pobreza. En
rigor, se calculan las necesidades energéticas y proteicas de la unidad de medida adulto equivalente
(varones de 30 a 59 años). A partir de allí, se elabora la Canasta Básica Alimentaria (CBA) que
permite satisfacer esos requerimientos y, luego, se la valoriza. En forma simultánea, para cada edad
y género, según corresponda, hay una escala de referencia a ese adulto equivalente.
No obstante, probablemente, no se pueda definir un costo de un niño en abstracto y deba realizarse
una estimación para cada circunstancia en la que, a su vez, se explicite sus alcances y limitaciones
(SAUNDERS, 1999). En nuestro caso, a pesar de la complejidad que eso implica, el objetivo concreto
de garantizar la igualdad de oportunidades para una escolarización plena debería orientar y facilitar
su cálculo.
1.2.3 Los requerimientos pedagógicos adicionales
Pero determinar cuándo una persona está bien alimentada, por ejemplo, parece ser mucho más
sencillo que precisar el nivel en el que una persona puede considerarse educada (TERZI, 2004). En
general, partiendo de reconocer a la educación como una capacidad básica a la que tienen derecho
todas las personas, se supone que no existe igualdad a menos que todos adquieran cierto nivel
educativo. Por eso, la igualdad de oportunidades no se limita a los consumos: comprende una
gama de experiencias cuya incidencia sobre la enseñanza no siempre es factible medir. Así, no
deben soslayarse factores tales como el nivel educativo de los padres o su status ocupacional
en el mercado laboral. La resolución de estos problemas comprende otro tipo de acciones que la
reversión de las diferencias por medio de la distribución de bienes materiales o de la posibilidad de
acceder a ellos.
Si la definición de recursos debe considerar los efectos del contexto y de aquellos factores que
están fuera del control de la escuela, con más razón debe garantizarse que todas las acciones que
están dentro de su alcance, tengan su financiamiento correspondiente. Aquí ya no se trata (solo) de
los requerimientos derivados del currículo estándar que, al menos en teoría, es el piso y punto de
partida de las necesidades a cubrir en todas las escuelas. Por ejemplo, incrementar el dinero que
ya se le daba a una provincia o establecimiento para que enseñe mejor matemática, interpelaría la
suma que se le estaba entregando regularmente y, en última instancia, debería formar parte de los
recursos habituales.
En este caso se trata de determinar los recursos para llevar adelante las acciones pedagógicas
adicionales que permitan nivelar el punto de partida para que todos los niños y jóvenes puedan tener
igualdad de oportunidades para alcanzar un similar punto de llegada.
Para simplificar, supongamos que sólo hay dos establecimientos -A y B- con igual cantidad de alumnos
e idénticos currículo y modelo de organización escolar. Por lo tanto, sus costos de funcionamiento de
personal docente también lo son. Debido a ello, se asignan $ 1.000 por estudiante bajo un modelo
de capitación. Esa cifra es el costo promedio de brindar el servicio sustentado en el principio de
igualdad de recursos. Lo único que distingue a esas escuelas son, ni más ni menos, las condiciones
para el aprendizaje de sus participantes. Como en cualquier actividad que requiere de dinero, los
costos de producción del servicio serán menores allí donde el contexto sea más propicio y viceversa.
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Análisis posteriores concluyen que el costo por alumno que garantiza la igualdad de oportunidades
educativas asciende a $ 800 para el grupo en mejores condiciones que concurre a la escuela A y a
$ 1.200 para los más desfavorecidos de la escuela B.
Con este hipotético y sencillo esquema, la escuela A se beneficiaría con un excedente de recursos
ya que los costos unitarios son menores al dinero recibido por cada estudiante. Aun suponiendo
que no se permitiera distribuir utilidades entre el equipo docente y que se exigiera reinvertirlas en
actividades escolares, los alumnos del establecimiento se beneficiarían de todos modos ya que
contarían con la posibilidad de acceder a un mayor (y quizás mejor) servicio por la disponibilidad de
ese financiamiento adicional al servicio básico de enseñanza.
En la escuela B, la situación es más preocupante. Para que la apropiación de los contenidos
básicos sea posible, se deben emprender acciones educativas adicionales cuyo costo es, como
se dijo, mayor. Pero la distribución igualitarista generaría un déficit de recursos y, por lo tanto, la
posibilidad de adquirir los conocimientos básicos es menor. Como se podrá intuir, el problema
no concluye aquí. Al finalizar los estudios, se habrá ampliado la brecha educativa entre ambos
grupos de estudiantes: los de la escuela A no sólo habrán accedido a los contenidos básicos
curriculares sino que habrán ampliado sus conocimientos y experiencias escolares. En la escuela
B, no sólo sus alumnos no habrán tenido esta oportunidad -que a esta altura casi constituiría un
lujo- sino que ni siquiera habrán tenido la posibilidad de adquirir la totalidad del currículo básico
por falta de financiamiento.
1.2.4 Los métodos
El listado de ingredientes es un avance en la determinación de los recursos para garantizar el derecho
a la educación pero resta un paso más: la definición de los componentes. Así, todavía falta precisar
la cantidad y tipo de docentes, equipamiento, libros, etc. El objetivo es encontrar los recursos que se
hallan asociados a determinados resultados de modo tal que a partir de los parámetros encontrados,
se pueda calcular la función de costos. Básicamente, se dispone de tres métodos para ello: a) el
estadístico, b) el empírico y, c) los paneles de expertos (BAKER; GREEN; RICHARDS, 2008). En
rigor, los tres se basan -o deberían hacerlo- en evidencia. Sin embargo, se distinguen por el modo
de hacerlo.
Si además de total acceso a la información, hubiera consenso sobre lo que se considera como una
educación de buena calidad y se descontaran las eventuales ineficiencias, los resultados de los
distintos métodos no deberían diferir. Sin embargo, Baker, Green y Richards (2008) opinan que, a
pesar de los instrumentos cada vez más sofisticados para emprender estos análisis, la determinación
de los costos de una educación de calidad, sigue siendo una ciencia inexacta.
1.2.4 El estadístico
Este método es el de los análisis de funciones de producción educativa. Se trata de una relación
matemática que describe cómo los recursos pueden ser transformados en productos. Los parámetros
se obtienen por medio de estudios econométricos. Aplicada a educación, comprende el análisis de
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la relación entre los insumos escolares y los resultados educativos medidos, la mayor de las veces,
a través de las pruebas estandarizadas de aprendizaje.
Hasta ahora, la posibilidad de reorientar los recursos en función de los corolarios que se derivan
de esos estudios ha sido escasa, sino nula. Luego de décadas de análisis, los resultados son poco
concluyentes y no logran dar cuenta de los factores que producen educación. Por lo tanto, no es
posible apreciar su contribución a la comprensión del proceso de enseñanza-aprendizaje, si es que
ha habido alguna. Desde este punto de vista, no ha sido factible aprovechar estos estudios para
mejorar la asignación de recursos. Si se pudiera conocer la función de producción se podría saber
qué es posible lograr a partir de determinados recursos. También permitiría mejorar la eficiencia a la
hora de administrarlos: algunas combinaciones de insumos son más costosas que otras y la manera
más económica de alcanzar un nivel de resultados dado es la más deseable.
Los estudios de funciones de producción en educación se encuentran entre los análisis más
controvertidos y con menos consenso. Se han utilizado más para concluir sobre lo que no impacta
en los resultados que para orientar sobre qué sí hacer. No obstante, gracias a ellos se constató
empíricamente que los factores socioeconómicos son centrales al momento de explicar los logros
en el aprendizaje.
1.2.5 El empírico
Más modesto en cantidad de observaciones, aunque más pretencioso en la profundidad de sus
indagaciones, este método descansa en la observación de los gastos promedios de otros distritos,
sistemas e, incluso, escuelas individuales.
El método empírico refleja las prácticas reales. Para ello, tiene en cuenta los costos actuales e
históricos. En primer lugar se observan las actividades escolares. Éstas se agrupan en diferentes
categorías según sean de enseñanza en el curso, de dirección y administración, de apoyo pedagógico,
etc. Luego se analiza el tiempo dedicado a cada una de estas actividades. En el cálculo deben tenerse
en cuenta distintos parámetros tales como las condiciones de trabajo, los salarios y la duración de la
jornada escolar. Luego se establece el costo total y por alumno que incluye, por supuesto, material,
equipamiento, libros y el resto de los insumos.
Más recientemente, con el fin de mejorar los desempeños, comenzó a prestarse atención a los
gastos y su distribución en las escuelas que logran altos estándares; por ejemplo, baja tasa de
abandono, mejores resultados en pruebas de aprendizaje, menor repetición. En rigor, se trata
de analizar las escuelas eficaces, observar los recursos que emplean y sugerir, de considerarse
pertinente, su réplica en otros establecimientos.
1.2.6 Los paneles de expertos
Se recurre a la opinión profesional cuando no hay información disponible o se trata de una nueva
propuesta que no ha sido experimentada todavía. Aquí interesan las prácticas deseadas. Los paneles
de expertos no son menos científicos que los demás métodos y, a pesar de que podría llegar a
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condenárselos por su aparente vaguedad, tienen ventajas importantes respecto del resto. En primer
lugar, podrían servir para el desarrollo de escuelas prototípicas ideales. Además, sus imprecisiones
son explícitas y se encuentran a la vista. En tal sentido, los estudios econométricos dan diferentes
resultados y no siempre se puede ver en forma directa por qué.
Se comienza por establecer los requerimientos básicos con el objetivo de definir la cantidad de
alumnos por clase, las horas semanales, suplencias y el calendario escolar. Después se identifican
las tareas que llevan a cabo los docentes y se estima cuánto tiempo se debería destinar a cada una
de estas actividades. Una vez conocidas las horas necesarias se obtiene la cantidad de docentes
requerida. El próximo paso es obtener el costo: se emplean los diferentes niveles salariales y se
multiplica por las horas necesarias. La suma final surge de las definiciones acerca del tamaño del
curso, del número de horas de instrucción, de la cantidad de tiempo en que los docentes planifican
sus clases, corrigen tareas u orientan a sus alumnos. Luego se estima el costo de los libros,
materiales y otros recursos como el personal de mantenimiento, administrativo y de dirección.
Se ha observado que, en general, el presupuesto al que arriban suele superar a la restricción
presupuestaria y a los costos arribados por medio del análisis de la evidencia observada en las
prácticas reales (ABU-DUHOW; DOWNES; LEVACIC, 2002). Probablemente, porque se base en
acciones que, bien diseñadas, sustentadas e implementadas, sean del tipo que se aproxima al ideal
de una educación de calidad.
2 ALGUNOS ANTECEDENTES EMPÍRICOS DE
PROYECCIONES DE COSTOS
Se dispone de numerosos estudios de casos que abordan las estimaciones de costos del tipo que se
está desarrollando en este trabajo. Para ilustrar el punto se reseñan tres de factura reciente, llevados a
cabo en distintas oportunidades, con objetos de análisis diversos y métodos de proyecciones diferentes.
Cada uno responde o contiene alguno/s de los marcos conceptuales sintetizados más arriba.
2.1 LAS METAS EDUCATIVAS 2021
El documento de la COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA E EL CARIBE (CEPAL) (2009)
presenta las estimaciones del costo monetario de alcanzar las ‘Metas Educativas 2021’ propuestas
por la OEI recientemente. A efectos de disponer de una evaluación parcial, también se incluyeron los
costos que significarían al año 2015. En lo que sigue se presentan los principales resultados de los
cálculos y una síntesis del método seguido (se excluyen las consideraciones sobre ‘investigación,
desarrollo e innovación’ por escapar de la esfera educativa propiamente dicha).
A los efectos de las proyecciones, se desagregaron los resultados según la naturaleza del objeto de
las estimaciones. Así, por un lado, el documento muestra los recursos necesarios para aumentar el
acceso y la cobertura escolar. Luego, se incluyen los costos que implicaría la inclusión de los grupos
más desfavorecidos socioeconómicamente. También se registran el financiamiento requerido para
el equipamiento y demás recursos materiales. Por último, se destina una parte a considerar las
previsiones para mejorar la calidad de la enseñanza.
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2.1.1 Aumento del acceso y cobertura
El método empleado fue la aproximación macro analítica de los costos unitarios a las proyecciones
de matrícula de los distintos niveles educativos de cada país.
2.1.2 Acciones para grupos desfavorecidos
Estos casos cumplen, dentro del método de los ingredientes, los componentes referidos a los
requerimientos pedagógicos necesarios adicionales y el de los consumos básicos para una
escolarización justa.
La eliminación del analfabetismo. Para los costos, según el país, se emplearon los de los propios
niveles o los que demandan programas informales de educación para adultos (debido a la alta carga
financiera que puede llegar a representar en algunos países). Dado que ello es acumulativo (se irían
integrando a medida que se reduce el analfabetismo), el impacto sí sería más significativo y en 2021
representaría el 0,16% del PIB.
También se prevén becas para la integración de pueblos originarios. Para el conjunto regional el
costo del subsidio significaría un 0,07% del PIB al concluir el período.
Dado que existen distintas acciones para paliar la pobreza y la vulnerabilidad socioeducativa
-comedores, becas escolares, materiales didácticos, libros- desde la CEPAL se optó por
el camino de estimar los costos sobre la base de una capitación. Esto no implica que las
transferencias se realicen necesariamente bajo esa forma; se trata de un recurso metodológico
para la proyección de requerimientos de financiamiento. A estos efectos se calculó un apoyo
por estudiante equivalente a la mitad del valor de la canasta por debajo de la que se cae en la
línea de pobreza. El subsidio sería por el período escolar de diez meses. Para el año 2015 se
previó que los beneficiarios serían entre un 15% y un 30% del total de estudiantes pobres.
Para el 2021 y ese rango ascendería entre el 30% y el 60%. El total absoluto dependerá,
naturalmente, de la cantidad de pobres. A estos efectos se estimó que por cada punto
porcentual que crece la economía, la cantidad de pobres disminuye alrededor de medio punto.
De ese modo, para el 2015, el costo financiero sería de un 0,05% de PIB y al finalizar el
período de un 0,07%.
A pesar del reconocimiento de atender a los estudiantes con necesidades educativas especiales, la
carencia de información pertinente ha impedido a la CEPAL cuantificar los recursos necesarios para
lograr la meta respectiva.
2.1.3 Equipamiento y recursos educativos
Este rubro es, quizás, uno de los más claros e inequívocos al momento de clasificar porque se trata
de costear ingredientes para atender las necesidades escolares propiamente dichas.
La primera acción que se plantean es la de la jornada completa en el nivel primario. Se señalan
los elementos de costeo que intervienen en esta línea tales como la infraestructura adicional, el
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equipamiento y los docentes adicionales. No obstante, dado el detalle de la información requerido (y
no disponible) para poder costear esta meta, no ha sido incluido en las proyecciones de financiamiento.
En segundo lugar, se prevén bibliotecas y equipamiento con tecnología de la información. A los
efectos de las estimaciones, en la idea de que cada país definirá sus propios estándares, se calculó
la provisión de Centros de Recursos de Aprendizaje para las escuelas, que son menos costosos que
los laboratorios informáticos e incluyen las bibliotecas (U$S 33.000 por centro).
A su vez, con relación a la formación docente para atender a la población estudiantes que se
incorporaría, se estimaron 700 millones de dólares hacia el 2021 (309 millones en 2015).
2.1.4 Mejora en la calidad de la enseñanza
Dentro de este punto, se incluyen cuestiones tan disímiles y difíciles de cuantificar como la pertinencia
y relevancia del currículo, el aprendizaje a lo largo de la vida, la vinculación de la educación post
secundaria con el mercado laboral, la calidad de la gestión escolar y la capacitación continua. De
todos ellos este último ítem es el único que se ha podido costear.
2.1.5 Síntesis de las proyecciones de las Metas 2021
Como es de esperar, el peso del esfuerzo financiero que demandará cada meta depende
del punto de partida de cada país. No obstante, en general, la mayor carga será garantizar el
acceso y cobertura de los distintos niveles de la educación básica: en el año final, el 65% de los
recursos adicionales deberían destinarse a su cumplimiento. Dentro de los niveles, dada la mayor
cobertura del nivel primario, su relevancia será menor. El mayor desafío fiscal lo constituirá la
educación preescolar (47%) seguida de la secundaria (la superior requerirá el 15% del total). En
importancia le siguen los recursos destinados a la alfabetización y a los grupos socioeducativos
vulnerables. Al finalizar el período, la participación del equipamiento escolar sería mínima (2,6%
del total).
Esto último nos lleva a recordar que la senda temporal no es uniforme. Precisamente, este último
rubro representaría el 14% en 2011. Al finalizar el período, el gasto educativo adicional respecto a
la situación actual para cumplir las metas ascendería a casi U$S 58.000 millones anuales. Si bien
bajo la óptica actual esta cifra impresiona, debe tenerse presente su gradualidad. Así, respecto del
año 2020, el incremento sólo sería de U$S 10.500 millones. Si se consideran las proyecciones de
crecimiento de la región y la meta que el mismo programa propone de incrementar un 0,1% del PIB
anualmente hasta el 2021, salvo unos pocos países, podrían encaminarse a la prosecución de las
acciones necesarias para ello.
2.2 COSTO-ALUMNO-CALIDAD EN BRASIL
Desde hace algunos años la Campaña Nacional por el Derecho a la Educación de Brasil se propuso
la elaboración de un costo por alumno referencial para garantizar ese derecho. Atendiendo a este
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movimiento, Carreira y Pinto (2007) emplean la aproximación micro analítica de los ingredientes y
luego, según el caso, la de los diferentes componentes.
En primer lugar, definen los alcances de la expresión ‘calidad’. En la idea de que más allá de
la polisemia ésta dependerá de los procesos que, a su vez son función de los insumos, se
centran en su composición. Establecen el concepto de costo-alumno-calidad para disociar
de la idea tradicional de la restricción presupuestaria en la que el costo por alumno es el
resultado y no el punto de partida. Lo cual no significa que para la construcción del indicador
no tengan en cuenta que éste, a su vez, es el resultado de las definiciones de política.
Precisamente, los insumos considerados en su trabajo son los que permitirían alcanzar un
mínimo alto de calidad.
A estos efectos, dividen los insumos en cuatro categorías según se relacionen con: a) la
estructura y funcionamiento, b) los trabajadores de la educación, c) el acceso y la permanencia
y, d) la gestión democrática. Los primeros se vinculan a las necesidades y condiciones edilicias,
su mantenimiento y el equipamiento. Los segundos, claramente se refieren al salario, a la
formación docente continua y la carrera docente. Para el tercer tipo de insumos explicitan que
se trata de los bienes y servicios que no deberían constituirse en impedimentos del acceso y
permanencia de los alumnos en la escuela. Entre ellos incluyen al material didáctico, transporte,
alimentación y vestuario.
Hasta aquí, la definición de los elementos a considerar es clara. El problema aparece con
el cuarto “insumo”: su nivel de generalidad impide precisar los ingredientes a costear. No
sólo eso, tampoco se pueden considerar insumos ya que señalan que se trata de factores
tales como el fomento a la participación, la construcción de un indicador de calidad y la
promoción de prácticas participativas para la evaluación. No obstante, esto no constituye
un obstáculo en el desarrollo del costo-alumno-calidad. Sólo que resulta redundante a los
efectos de la cuantificación.
De los distintos coeficientes técnicos y variables que influirían en la calidad de los procesos, los
autores se detienen en cuatro: a) el tamaño de la escuela, para el que, en cada nivel, optaron por
el tamaño promedio existente en su país, b) la jornada escolar, como mínimo cinco horas, ya que
hay muchas escuelas que apenas tienen tres, c) relaciones de alumno por curso más bajas que las
actuales y diferentes según el nivel educativo y, d) la remuneración docente (una mínima de 1.000
reales por mes).
Para la construcción del costo por alumno, emplearon prototipos escolares y calcularon los
costos asociados al funcionamiento adecuado de una escuela: equipamiento, bibliotecas, libros
para los alumnos, material didáctico, salarios, mantenimiento, administración, y demás bienes y
servicios. Una vez realizado el cálculo, compararon el gasto por alumno en relación al producto
por persona de distintos países y hallaron que los nuevos valores se acercaban a los de sus
vecinos latinoamericanos. Luego multiplicaron el costo por alumno-calidad con la matrícula que
asiste a la red pública brasileña. Así arribaron a que el presupuesto adicional necesario -para
la tasa de cobertura actual- sería de un 1% del PIB. Considerando la cobertura universal, la
inversión educativa no universitaria requeriría de un 7,95% del PIB (3 puntos y medio más que
en el presente).
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2.3 LA LEY ARGENTINA DE FINANCIAMIENTO
EDUCATIVO
Esta norma estableció que la suma de los recursos aportados por las provincias y el gobierno
nacional debería destinarse a diversos y ambiciosos objetivos explicitados en la misma. Algunos de
ellos son: universalizar el preescolar para los niños de cinco años, garantizar diez años de escolaridad
obligatoria, erradicar el analfabetismo, ampliar la cantidad de escuelas de jornada extendida o
completa, fortalecer la formación técnica y mejorar las condiciones laborales docentes. El ministerio
de educación nacional, en los estudios previos a la elevación del proyecto de ley había calculado
cuánto dinero implicaría todo ello, para ver si la meta del 6% del PIB que se planteaba como objetivo
resultaría adecuada a los requerimientos educativos.
Para los objetivos de ampliación de la cobertura de los distintos niveles se procedió del
modo habitual en estos casos; esto es, las proyecciones de matrícula y las estimaciones
sobre evolución de la eficiencia interna educativa. Asimismo, para cada caso se estimó la
infraestructura y el equipamiento que deberían estar disponible con anterioridad al inicio del
ciclo lectivo de cada año. También se supuso que todos los alumnos a incorporar lo harían al
circuito estatal.
Para la inclusión de alumnos tanto al nivel primario como al medio se previeron una serie de
medidas entre las que se incluyeron: transferencias monetarias a la familia, libros y otros materiales,
capacitación a docentes y apoyo a proyectos institucionales en escuelas.
En cuanto a la jornada completa, se estimó la cantidad de alumnos que pasarían a ese régimen horario,
luego se calculó el incremento en la planta docente que implicaría esa medida en función de un
modelo de organización escolar prototípico y se estimó, también, la infraestructura y equipamiento.
De los costos de implementar la ley de financiamiento, el correspondiente al objetivo de la jornada
extendida fue el más ambicioso.
Por su parte, la expansión de la enseñanza informática requiere que todas las escuelas del nivel
primario y secundario tengan aulas, mobiliarios y computadoras. En función del ritmo de equipamiento
escolar y los estándares en que se basaba el ministerio nacional en esa época, se hicieron los
cálculos correspondientes para 25.000 escuelas.
Finalmente, según la naturaleza del gasto, se estimó la distribución de la carga del esfuerzo
financiero para los dos niveles de gobierno involucrados (nacional y provincial). Las erogaciones
nacionales eran principalmente de capital y se proyectó que se realizarían cada año de acuerdo a las
necesidades adicionales en infraestructura y equipamiento. Por su parte, el aporte del conjunto de
jurisdicciones estaba asociado a mayores erogaciones en salarios derivadas del crecimiento de los
planteles docentes y del aumento salarial que también había sido proyectado. Ambos componentes
se acumulaban en el tiempo y por eso las erogaciones provinciales en todos los objetivos presentaron
una pendiente positiva.
Como se dijo, estas proyecciones de costos tuvieron un carácter indicativo pues la meta de
crecimiento del financiamiento, vinculada al PIB, impuso una restricción presupuestaria, aunque
bastante más elevada que antes. La idea era analizar en qué medida el cumplimiento de las metas
cuantitativas sería factible financieramente con esa condición.
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Cuadro 2 — Resumen
Método
Ejemplo
a. Modelos: comprenden factores agregados que influyen en
la determinación del presupuesto
1. Proyección macro
analítica: se utilizan
variables agregadas
2. Proyecciones
micro analíticas o
de ingredientes: se
identifican los recursos,
luego sus precios
-CEPAL 2021. Aumento de acceso y cobertura.
b. Costeo tradicional. Método incremental: se adiciona
un determinado monto al presupuesto anterior. Un caso
particular se basa en el gasto por alumno
a. Estadístico: una relación matemática describe cómo los
recursos se transforman en productos
b. Empírico: observación de gastos promedios en distintos
distritos, sistemas o escuelas.
c. Requerimientos pedagógicos adicionales: paneles de expertos
-Ley de financiamiento educativo (Argentina)
-CEPAL 2021. Acciones para grupos desfavorecidos.
-CEPAL 2021. Equipamiento y recursos educativos
-Costo-alumno-calidad (Brasil)
-Componente de becas, libros y enseñanza
informático de la ley de financiamiento educativo
(Argentina)
COMENTARIOS FINALES
En cualquier sistema, la información de los costos provee la base empírica para comprender
sus características económicas y su organización. En el ámbito educativo, el análisis de costos
permite documentar tanto la eficiencia como la equidad en el uso de los recursos en las escuelas.
Además, resulta indispensable para estimar el impacto que tendría la aplicación de políticas en el
funcionamiento del sistema educativo.
Precisar el financiamiento requerido para implementar políticas que garanticen el derecho a la
educación no es sencillo ni unívoco. Esto no se debe a limitaciones del análisis económico. Su
respuesta no forma parte de su campo específico; al menos, no es la única disciplina que debe
contribuir a esclarecer este asunto. Los recursos necesarios para alcanzar una educación de calidad
son múltiples y, de estos, los monetarios son sólo la expresión final de definiciones de política
hechas tanto en el pasado como en el presente. Más aún, no hay ningún gasto educativo que no
pueda explicarse por medio de esas definiciones. En otras palabras, los costos no son autónomos de
lo que estos representan y de los hechos y decisiones que los originan. Por supuesto, los recursos
que finalmente se asignen dependerán de la interacción entre esas decisiones y la restricción
presupuestaria que impone límites a su efectiva prosecución.
Proyectar los recursos necesarios para financiar la educación es difícil porque los fines perseguidos
son múltiples e intangibles. Si el estudio de los factores que explican los costos actuales es
problemático, la estimación de aquellos que permitirían garantizar el derecho a la educación es
una tarea más ardua aún. Hasta ahora no ha sido posible elaborar un vector único que defina el
costo de escolarizar una persona. En primer lugar, antes de iniciar cualquier tarea de este tipo
corresponde preguntarse sobre la escolarización de qué alumno se está hablando. No es lo mismo
para la política y, por lo tanto, para su financiamiento, si se trata de acciones dirigidas a niños y/o
jóvenes que se encuentran fuera del sistema, o si ya están dentro de la escuela, pero en situación
de riesgo educativo, o si se trata de una población que no presenta carencias socioeconómicas,
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etc. Estas inquietudes no tienen una respuesta única pues no es posible ahondar en los costos
educativos sin analizar: a) el destinatario último del servicio -los alumnos- y, b) las características
propias de ese servicio.
A su vez, lo que se haga se sustenta, en forma implícita o explícita, en concepciones morales.
En tal sentido, principios igualitaristas conducirán a respuestas distintas a criterios, por ejemplo,
utilitaristas. Por eso, −y esto no es un déficit del análisis, ni un problema en sí mismo−, raramente
coinciden las proyecciones de costos de acciones de política: más allá de la preferencia por alguna
u otra vía y, sobre todo, la disponibilidad de información para calcular esos recursos, los resultados
reflejarán, también, los juicios y valores que se encuentran detrás de las estimaciones en cuestión.
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Educational Planning, 49).
ANEXO — Ejemplo de un modelo de simulación3
1. La asignación de recursos en la educación se ve afectada por numerosos elementos, entre los
cuales se cuentan: el ingreso nacional, la situación fiscal, la prioridad que tiene este sector en el
presupuesto, la productividad de los establecimientos y el modo de asignación de recursos.
2. ¿Cuánto esfuerzo medido en dinero destina el país al sector educativo?
El Producto Interno Bruto (PIB) es el punto de partida para medir los recursos que se destinan a la
educación. El Estado es una parte de la economía y su principal fuente de recursos es la tributación
de los habitantes para financiar las distintas áreas en las que interviene. El gobierno puede además
recurrir a préstamos. Así, con los impuestos recaudados y el eventual endeudamiento, se define el
gasto público o gasto del gobierno (G), que es una proporción (g) del PIB.
g x PIB = G (1)
3 El siguiente acápite sigue y se basa en Esquivel Villegas (2002).
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Donde:
g: proporción que representa el gasto del gobierno dentro del Producto Interno Bruto
PIB: Producto Interno Bruto
G: Gasto del gobierno
Por ejemplo:
0,3 x 100.000.000 = 30.000.000
Si el PIB es de cien millones de dólares y la proporción que se destina al gasto público es del 30%, el
gasto del gobierno es de 30 millones de dólares. El gobierno destina este gasto a distintos sectores, uno
de los cuales es el de la educación. De la fórmula se deduce que un aumento del PIB, con la proporción
g constante, aumentará el gasto público, lo que no quiere decir que el gasto en educación aumente: de
hecho, puede mantenerse estable y aun disminuir, en relación a la prioridad que este sector tenga en el
presupuesto nacional. El gasto en educación (E) es entonces una proporción (e) del gasto del gobierno:
e x g x PIB = e x G = E (2)
Donde:
e: proporción que representa el gasto público en educación dentro del gasto del gobierno
g: proporción que representa el gasto del gobierno dentro del Producto Interno Bruto
PIB: Producto Interno Bruto
G: Gasto del gobierno
E: Gasto público en educación
Por ejemplo:
0,2 x 0,3 x 100.000.000 = 0,2 x 30.000.000 = 6.000.000
Con los mismos valores que en la ecuación (1), si se destina un 20% del gasto público al sector
educativo, el presupuesto educativo sería de 6 millones de dólares.
El gasto en educación depende entonces de tres factores principales: del ingreso nacional (PIB), de
la proporción de este ingreso que el gobierno destina a gasto público (g) y de la proporción de este
gasto destinado a la educación (e).
Para observar qué porcentaje del PIB se destina a educación se reordena la ecuación (2) y se
multiplica el resultado por 100:
e x g x 100 = E x 100
PIB
Donde:
e: proporción que representa el gasto público en educación dentro del gasto del gobierno
g: proporción que representa el gasto del gobierno dentro del Producto Interno Bruto
E: Gasto público en educación
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PIB: Producto Interno Bruto
Por ejemplo:
0,2 x 0,3 x 100 = 6.000.000 x 100 = 6%
100.000.000
En este caso, el esfuerzo educativo del país representa el 6% del PIB. El inconveniente de una
ley que estipule el presupuesto educativo como un porcentaje del PIB es que en caso de una
reducción del PIB o de la proporción del PIB que representa el gasto público (disminuye g), será
difícil cambiar la prioridad del sector educación (aumentar e) para mantener la relación. En efecto, no
pocas constituciones o leyes prescriben destinar un porcentaje dado del Producto Bruto o del gasto
público total a la educación. Claramente, no es la opción ideal, aunque parecería que es la siguiente
en un ordenamiento de alternativas posibles. Si bien ata los recursos al ciclo económico, brinda
cierta previsibilidad. El efecto es similar al de encarar las compras para el hogar con una suma fija de
dinero: no siempre se sabe exactamente cuánto es lo que se podrá obtener; se tiene una idea, pero
las cantidades -y calidades- de lo que finalmente se adquiera, pueden variar. Cuando un sistema
establece un piso para la inversión, es el monedero social el que está fijando la suma de dinero
disponible. Por eso, dichos indicadores suelen reflejar el interés y voluntad colectiva depositados
en la educación. En algunos países federales o con formas de gobierno descentralizada, a veces no
sólo es necesario definir ese porcentaje sino las reglas para coordinar y regular el esfuerzo sectorial.
Para estudiar el gasto en educación por habitante en edad escolar se divide el presupuesto educativo
por la población en edad escolar (POBesc):
E
=
POBesc
e x g x PIB
POBesc
(3)
Donde:
E: Gasto público en educación
POBesc: población en edad escolar PIB: Producto Interno Bruto
e: proporción que representa el gasto público en educación dentro del gasto del gobierno
g: proporción que representa el gasto del gobierno dentro del Producto Interno Bruto
PIB: Producto Interno Bruto
Por ejemplo:
6.000.000 = 600
10.000
De esta forma, se obtiene que el gobierno destina 600 dólares para la educación de cada alumno.
3. ¿Qué se necesita para educar?
Como se comentó en el cuerpo principal, otra manera de obtener el presupuesto en educación es a
través de la suma de los gastos necesarios para ofrecer una determinada calidad de enseñanza. Así,
al conocer qué ingredientes son los necesarios, sus costos y el producto que se quiere obtener, se
delinea la función de producción de la educación.
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Una lista posible de los insumos necesarios incluye: salarios de docentes, salarios del personal no
docente en los establecimientos, salarios de funcionarios de la administración, becas a estudiantes,
becas escolares (subsidios monetario para la compra de uniformes y útiles escolares), transporte de
estudiantes, otros costos operativos e inversión en infraestructura escolar.
Para simplificar la fórmula, los últimos cinco elementos enumerados se agrupan en un componente
de la fórmula que tiene en cuenta los bienes, los servicios, las transferencias y la inversión en
infraestructura (denominado BSTI).
La fórmula (4) resume la idea de la función de producción:
E = Doc x SalDoc + NoDoc x SalNoDoc + Emp x SalEmp + BSTI (4)
Donde:
E: Gasto público en educación
Doc: número de docentes
Saldoc: salario promedio de docentes
NoDoc: número de personal no docente en los establecimientos
SalNoDoc: salario de personal no docente en los establecimientos
Emp: número de empleados de la administración
SalEmp: salario promedio de los empleados de la administración
BSTI: costo de los bienes, servicios, transferencias e inversión en infraestructura
Por ejemplo:
E = 400 x 10.000 + 200 x 8.000 + 100 x 10.000 + 1.000.000 = 7.600.000
No es de extrañar que el análisis de la función de producción de la educación arroje un gasto total
(7.600.000) que es mayor al que el gobierno destina para este sector (6.000.000). Debe recordarse
que, al definir la cantidad de insumos no se tuvo ninguna restricción presupuestaria, los analistas
incluyen en la función todo lo deseable para un sistema educativo de calidad (como se vio en la
descripción de uno de los tres métodos más arriba).
Ahora bien, si quisiéramos analizar el gasto por alumno deberíamos dividir la fórmula anterior por la
cantidad de alumnos que en este caso coincide con la población en edad escolar:
Gal = Doc x SalDoc + NoDoc x SalNoDoc + Emp x SalEmp + BSTI (5)
Al
Al
Al
Al
Donde:
Gal: gasto por alumno
Doc: número de docentes
Saldoc: salario promedio de docentes
Al: cantidad de alumnos
NoDoc: número de personal no docente en los establecimientos
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SalNoDoc: salario de personal no docente en los establecimientos
Emp: número de empleados de la administración
SalEmp: salario promedio de los empleados de la administración
BSTI: costo de los bienes, servicios, transferencias e inversión en infraestructura
Por ejemplo:
Gal = 400 x 10.000 + 200 x 8.000 + 100 x 10.000 + 1.000.000 = 760
10.000
10.000
10.000
10.000
De esta forma, el costo de educar a un alumno determinado por la función de producción es de
760 dólares.
Tanto la expresión (4) como la (5) pueden desagregarse por nivel, modalidad, ámbito, área geográfica
en función de las necesidades del análisis.
Al representar el costo en personal docente un gran porcentaje del costo total, es necesario observar
la carga laboral; es decir, a cuántos alumnos puede enseñar un docente. Este concepto responde a
dos elementos: el tamaño de la clase y la carga horaria del docente.
La productividad docente aumenta si el número de alumnos por clase aumenta. Esto, siempre y
cuando se mantenga la calidad de la enseñanza.
Desde un punto de vista estrictamente económico, dicha productividad es inversamente proporcional
al costo: cuanto más alto uno, más bajo el otro y viceversa. Es decir, al aumentar el tamaño de la
clase o las horas trabajadas por el docente, la productividad aumenta y el costo de este componente
en la función de educación se reduce.
Luego de haber comprendido los pasos anteriores se llega a un simplificado enfoque integrado del
proceso educativo. Para conocer la cantidad de alumnos a la que se le puede brindar la calidad de
educación determinada por la función de producción, dividimos la ecuación (2) por la (5):
e x g x PIB = Al
Gal
(6)
Donde:
e: proporción que representa el gasto público en educación dentro del gasto del gobierno
g: proporción que representa el gasto del gobierno dentro del Producto Interno Bruto
PIB: Producto Interno Bruto
Gal: gasto por alumno
Al: cantidad de alumnos
Por ejemplo:
6.000.000 = 7.895
760
Así, cuando los gastos necesarios para impartir la enseñanza que busca la función de producción
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para una calidad dada se enfrentan a la restricción presupuestaria, la cobertura es del 78,9%, es
decir que hay 2.105 chicos que quedarían excluidos del sistema escolar. Esta es la razón por la cual
definir el presupuesto educativo en relación directa a la función de producción no siempre es posible
ya que la educación no es la única prioridad del gobierno (y a veces ni siquiera una prioridad) y la
puja de todos los sectores por los recursos disponibles disminuye las posibilidades de acción en el
ámbito de la enseñanza.
Si queremos hacer un análisis en el tiempo para saber cuál será la población que será escolarizada
con el tipo de calidad de la función de producción, teniendo en cuenta el crecimiento del PIB:
e x g x PIB t x (1+c) n = Al t+n
Gal
(7)
Donde:
e: proporción que representa el gasto público en educación dentro del gasto del gobierno
g: proporción que representa el gasto del gobierno dentro del Producto Interno Bruto
PIB t: Producto Interno Bruto en el año t
Gal: gasto por alumno
c: tasa de crecimiento del PIB
n: período de proyección, en años
Al t+n: alumnos matriculados en educación en el año t+n
Por ejemplo:
6.000.000 x (1+0,04) 3 = 8.552
760
A lo largo de tres años, si la tasa de crecimiento del PIB es del 4% anual, la población escolarizada
podrá ascender a 8.552 estudiantes.
Pero podríamos hacer el análisis un poco más realista, pues la población también aumenta a lo largo
de tres años. Entonces, hay que conocer la expansión de la población en edad escolar:
POBe t x (1+v) n = POBe t+n (8)
Donde:
POBe t: población en edad escolar en el año t
v: tasa de crecimiento de la población en edad escolar
n: período de proyección, en años
POBe t+n: población en edad escolar en el año t+n
Por ejemplo:
10.000 x (1+0,05) 3 = 11.576
Es decir que a lo largo de tres años, la población en edad escolar aumentará en 1.576 alumnos.
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De esta manera arribamos a una ecuación para conocer la cobertura escolar dentro de n años: se obtiene al
relacionar el presupuesto que se destina a educación con el costo de un determinado nivel de enseñanza a
lo largo del tiempo, o sea, las ecuaciones (7) y (8). Luego, se le suma la cobertura de la educación privada:
Al t+n + Al t+npriv =
POBe t+n
exg
Gal
x
PIB t x (1+c) n + COpriv = CO (9)
POBe t
(1+v) n
Donde:
Al t+n: alumnos matriculados en educación pública en el año t+n
Al t+npriv: alumnos matriculados en educación privada en el año t+n
POBe t+n: población en edad escolar en el año t+n
e: proporción que representa el gasto público en educación dentro del gasto del gobierno
g: proporción que representa el gasto del gobierno dentro del Producto Interno Bruto
Gal: gasto por alumno
PIB t: Producto Interno Bruto en el año t
POBe t: población en edad escolar en el año t
c: tasa de crecimiento del PIB
v: tasa de crecimiento de la población en edad escolar
n: período de proyección, en años
CO: Cobertura del servicio educativo
COpriv : Cobertura del servicio educativo privado
Por ejemplo:
0,06 x 100.000.000 x (1 + 0,04)3 + 0,2 = 0,77+ 0,2 = 0,97
760
10.000
(1 + 0,05)3
De esta forma, la estimación de la cobertura de la educación para dentro de tres años será de un
97%. Del total de la población en edad escolar, el 77% será escolarizado por el sector público y el
20% por el privado. Mientras que el 3% estará fuera del sistema.
Artigo recebido em: 10/12/2011 | Aprovado em: 13/12/2011 | Publicado em: 11/01/2013 |
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