amparo en revisión 548/2016 quejosa

AMPARO EN REVISIÓN 548/2016
QUEJOSA: **********.
MINISTRO PONENTE: ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA
SECRETARIO: JOSÉ IGNACIO MORALES SIMÓN
Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, correspondiente al día
Vo. Bo.
Sr. Ministro:
V I S T O S; y
R E S U L T A N D O:
Cotejó:
PRIMERO. Antecedentes. El 27 de marzo de 2014, la Delegación en
el Estado de Querétaro de la Procuraduría Federal de Protección al
Ambiente practicó una visita de inspección a **********, empresa dedicada a
la compra y venta de autopartes.1
Derivado de la visita el 15 de mayo de 2014 dicha Delegación emitió
una resolución,2 en la que con fundamento en el artículo 167 de la Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (en adelante
“LGEEPA”) ordenó la adopción de diversas medidas correctivas y de
urgente aplicación.3
1
Fojas 10 a 15 del tomo de pruebas.
Fojas 153 a 157 del tomo de pruebas.
3 Dichas medidas correctivas consistieron en: (i) instalar iluminación a prueba de explosiones en el
área de almacenamiento de residuos peligrosos (en un plazo de 20 días hábiles) ; (ii) contar con
dispositivos para contener posibles derrames en el área de almacenamiento de residuos peligrosos
(en 20 días hábiles); (iii) marcar las tarimas que contienen residuos peligrosos con etiquetas de
identificación (inmediatamente); (iv) hacer que los manifiestos de entrega, transporte y recepción
de los residuos peligrosos cuenten con el nombre y firma de la persona que los recibió y para el
embarque de los residuos peligrosos del centro de acopio hacia su destino final realizar otro
manifiesto que indique como generador a Gonhermex, S.A. de C.V. (inmediatamente); (v)
presentar ciertos manifiestos de entrega, transporte y recepción (en 15 días hábiles); y (vi)
presentar copia del aviso presentado ante la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales,
respecto al incumplimiento por parte del destinatario, de entregar al generador en un plazo máximo
e 60 días naturales el manifiesto firmado (en 5 días hábiles).
2
AMPARO EN REVISIÓN 548/2016.
SEGUNDO. Demanda de Amparo. El 3 de julio de 2014, **********
por conducto de su representante **********, promovió juicio de amparo en
contra de (i) el artículo 167 de la LGEEPA;4 (ii) el artículo 68, fracciones IX,
XI y XII del Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales;5 y (iii) la resolución emitida el 15 de mayo de 2014
referida en el párrafo anterior.6 La quejosa narró los antecedentes del caso
y expresó los siguientes conceptos de violación:7
Primer Concepto de Violación: el artículo 167 de la LGEEPA, es
violatorio de los artículos 14 y 16 constitucionales ya que permite que
se impongan medidas correctivas sin esperar a la resolución final del
procedimiento administrativo y antes de que el interesado tenga
oportunidad de ofrecer pruebas. Además, dicho artículo faculta a la
4
Artículo 167. Recibida el acta de inspección por la autoridad ordenadora, requerirá al interesado,
cuando proceda, mediante notificación personal o por correo certificado con acuse de recibo, para
que adopte de inmediato las medidas correctivas o de urgente aplicación que, en su caso, resulten
necesarias para cumplir con las disposiciones jurídicas aplicables, así como con los permisos,
licencias, autorizaciones o concesiones respectivas, señalando el plazo que corresponda para su
cumplimiento, fundando y motivando el requerimiento. Asimismo, deberá señalarse al interesado
que cuenta con un término de quince días para que exponga lo que a su derecho convenga y, en
su caso, aporte las pruebas que considere procedentes en relación con la actuación de la
Secretaría.
Admitidas y desahogadas las pruebas ofrecidas por el interesado, o habiendo transcurrido el plazo
a que se refiere el párrafo anterior, sin que haya hecho uso de ese derecho, se pondrán a su
disposición las actuaciones, para que en un plazo tres días hábiles, presente por escrito sus
alegatos.
5 Artículo 68. Para el cumplimiento de sus atribuciones, la Procuraduría contará con las
delegaciones y representaciones que se requieran conforme a la disponibilidad presupuestaria y
las necesidades del servicio, debiendo existir, al menos, una delegación por entidad federativa.
[…]
Corresponde a los delegados, en el ámbito de la competencia de la Procuraduría, ejercer las
siguientes
atribuciones, sin perjuicio de las que se señalan en el artículo 19 de este Reglamento:
[…]
IX. Substanciar el procedimiento administrativo de inspección y vigilancia, proveyendo conforme a
derecho, así como expedir la certificación de los documentos que obren en los archivos de la
Delegación;
XI. Emitir los acuerdos y resoluciones correspondientes al procedimiento administrativo de
inspección y vigilancia, imponiendo las medidas técnicas correctivas y sanciones que, en su caso
procedan, así como verificar el cumplimiento de dichas medidas y proveer lo necesario para la
ejecución de sanciones;
XII. Ordenar e imponer las medidas técnicas correctivas, de urgente aplicación, o de restauración
que correspondan, de acuerdo a la normatividad aplicable, señalando los plazos para su
cumplimiento; así como las medidas de seguridad procedentes, proveyendo lo necesario para
obtener la ejecución de estas últimas, indicando, en su caso, las acciones necesarias para
subsanar las irregularidades que motivaron la imposición de las medidas de seguridad y los plazos
para su realización, a fin de que una vez cumplidas se ordene el retiro de las mismas;
6 En la demanda de amparo se señalaron como autoridades responsables a: (i) la Cámara de
Diputados del H Congreso de la Unión; (ii) la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión;
(iii) al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos; (iv) al Secretario de Gobernación; (v) al
Director del Diario Oficial de la Federación; (vi) al Secretario del Medio Ambiente y Recursos
Naturales; y (vii) al Delegado de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente en el Estado
de Querétaro.
7 Fojas 2 a 13 del cuaderno de amparo.
2
AMPARO EN REVISIÓN 548/2016.
autoridad responsable a imponer dichas medidas “cuando proceda” lo
cual deja al completo arbitrio y capricho de la autoridad responsable
su imposición.
Por las mismas razones son inconstitucionales las fracciones IX, XI y
XII del artículo 68 del Reglamento Interior de la Secretaría del Medio
Ambiente y Recursos Naturales.
Segundo Concepto de Violación: La resolución no menciona cuál
es el precepto legal concreto en el que se basa cada una de las
medidas correctivas, ni explica por qué cada una de dichas medidas
son urgentes o correctivas. Asimismo, la resolución no funda ni motiva
los plazos de cumplimiento que establece para cada una de las
medidas.
Tercer Concepto de Violación: A pesar de que el acto reclamado
cita de manera genérica los artículos 46, 82 y 86 del Reglamento
Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
para justificar la aplicación de las medidas correctivas, ninguno de
dichas fracciones es realmente aplicable al caso.
Cuarto Concepto de Violación: La autoridad responsable reconoce
que la quejosa presentó diversas pruebas; sin embargo sostiene que
dicha documentación será valorada en el momento procesal oportuno.
Dicha documentación debió considerarse antes de emitir el acuerdo
de emplazamiento y antes de ordenar las medidas correctivas o
urgentes. De haberse valorado dichas pruebas se pudo haber evitado
la aplicación de las medidas correctivas en cuestión.
Quinto Concepto de Violación: Contrario a lo establecido en el acto
reclamado no procedía la aplicación, advertencia o apercibimiento de
multas que establece el artículo 171 de la LGEEPA.
3
AMPARO EN REVISIÓN 548/2016.
Sexto Concepto de Violación: Los argumentos expresados en el
segundo y tercer concepto de violación son aplicables al acta de
inspección.
TERCERO. Sentencia del Juez de Distrito. Por razón de turno
correspondió conocer del juicio de amparo a la Juez Quinto de Distrito en el
Estado de Querétaro quien mediante acuerdo de 7 de julio de 2014 admitió
la demanda de amparo desvinculando al Secretario de Gobernación y al
Director del Diario Oficial de la Federación como autoridades responsables.8
Las autoridades responsables rindieron sus informes justificados y la parte
quejosa solicitó la ampliación de la demanda con fundamento en el artículo
117 de la Ley de Amparo sin añadir nada respecto a la inconstitucionalidad
del artículo impugnado.9 El 22 de agosto de 2014 fue admitida la ampliación
de la demanda y agotados los trámites correspondientes la Juez de Distrito
dictó sentencia en la que sobreseyó, negó y concedió en parte el juicio de
amparo, de acuerdo a las siguientes consideraciones:10
En cuanto a la procedencia
-
El amparo es improcedente respecto a las fracciones IX, XI y XIII
del artículo 68 del Reglamento Interior de la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales debido a que la quejosa no formuló
ningún
concepto
de
violación
a
fin
de
evidenciar
la
inconstitucionalidad de dicho precepto. La quejosa se limita a señalar
que dichas fracciones son inconstitucionales por las mismas razones
que el artículo 167 de la LGEEPA, sin embargo las primeras sólo se
refieren a la competencia de los Delegados de la Procuraduría
Federal de Protección al Ambiente sin que de la demanda de amparo
se desprenda algún argumento que cuestioné esa competencia.
8
Fojas 20 a 23 del cuaderno de amparo.
Fojas 90 a 97 del cuaderno de amparo.
10 Fojas 149 a 174 del cuaderno de amparo.
9
4
AMPARO EN REVISIÓN 548/2016.
Sobre la Constitucionalidad del artículo 167 de la LGEEPA
-
Sobre la inconstitucionalidad del artículo 167 de la LGEEPA alegada
por la quejosa cabe destacar que la Primera Sala de la Suprema
Corte en el amparo en revisión 839/2006 sostuvo que la
administración pública tiene un deber constitucional de erigirse en
gestora y garante directa de la protección y restauración al ambiente.
En este contexto la Primera Sala resolvió que el artículo impugnado
respeta las garantías de legalidad y seguridad jurídica ya que obligan
a que la autoridad funde y motive su resolución y garantizan un
debido proceso administrativo.
-
Asimismo, en dicho precedente se sostuvo que los supuestos
previstos en el artículo impugnado se encuentran lo suficientemente
precisados como para evitar una aplicación caprichosa de las
medidas y para otorgar previsibilidad y seguridad jurídica a los
ciudadanos respecto de las consecuencias jurídicas de sus
conductas.
-
Dicho criterio se encuentra contenido en las tesis de rubro:
“EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y PROTECCIÓN AL AMBIENTE. EL
ARTÍCULO 167 DE LA LEY GENERAL RELATIVA, QUE FACULTA A
LA
AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA
PARA
REQUERIR
LA
ADOPCIÓN DE MEDIDAS CORRECTIVAS O DE URGENTE
APLICACIÓN, NO TRANSGREDE LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD
Y
SEGURIDAD
JURÍDICA”;11
“EQUILIBRIO
ECOLÓGICO
Y
PROTECCIÓN AL AMBIENTE. LAS MEDIDAS CORRECTIVAS O DE
URGENTE APLICACIÓN PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 167 DE LA
LEY GENERAL RELATIVA NO TIENEN LA NATURALEZA JURÍDICA
DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS”.12
-
Así, el artículo 167 de la LGEEPA prevé la figura jurídica híbrida
denominada “medida correctiva” que por su naturaleza urgente, hace
11
Tesis: 1a. CXV/2006, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, tomo XXIV, julio de 2006.
12 Tesis: 1a. CXVI/2006, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, tomo XXIV, julio de 2006.
5
AMPARO EN REVISIÓN 548/2016.
válidamente factible que se le otorguen a la autoridad administrativa
una serie de poderes que le permiten tener incidencia importante en
la esfera de los particulares e incluso adoptar y ejecutar decisiones
propias.
-
Además, el artículo impugnado establece suficientes elementos para
que la imposición de medidas correctivas sea objetivamente
sustentada por la autoridad administrativa sin incurrir en arbitrariedad.
En efecto, dicho artículo establece que las medidas sólo proceden
una vez que se cumpla con el procedimiento de inspección y
vigilancia previsto en los artículos 161 a 169 de la LGEEPA.
Sobre la Constitucionalidad del Acto de Aplicación
-
Contrario a lo manifestado por la quejosa el acto reclamado se apegó
al marco procesal establecido en la LGEEPA. Antes de la su emisión
la autoridad responsable giró orden de visita de inspección ordinaria,
la cual fue notificada y desahogada a través de un inspector y sólo
después se dictaron las medidas correctivas ahora impugnadas,
siendo que será en la secuela procesal siguiente cuando la quejosa
podrá probar y alegar lo que a su interés convenga.
-
Por otra parte, es fundado que el acto reclamado se encuentra
deficientemente fundado y motivado. En efecto, la autoridad
responsable se limitó a invocar diversos artículos de la LGEEPA sin
argumentar por qué eran pertinentes cada una de las medidas
correctivas que le fueron impuestas. Por lo tanto, dicha circunstancia
crea inseguridad jurídica en el gobernado y en este sentido procede
conceder el amparo.
-
Asimismo es fundado que la autoridad responsable debió haber
valorado las pruebas documentales ofrecidas por la quejosa antes de
que se emitiera el acto reclamado.
CUARTO. Interposición y Trámite del Recurso de Revisión.
Inconforme con la resolución anterior, la quejosa a través de sus
6
AMPARO EN REVISIÓN 548/2016.
representantes interpuso recurso de revisión mediante escrito presentado el
20 de abril de 2015 ante la Oficina de Correspondencia Común de los
Juzgados de Distrito de Amparo y Juicios Federales en el Estado de
Querétaro, exponiendo los siguientes agravios:13
Primer Agravio: Es incorrecto que no se haya formulado concepto de
violación en contra del artículo 68, fracciones IX, XI y XIII del
Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales. En la demanda de amparo se señaló que los argumentos
vertidos en contra del artículo 167 de la LGEEPA eran extensivos
contra dichas disposiciones. Ahora, si bien es cierto que no se hizo
ningún argumento en contra de la parte competencial, sí se cuestionó
la parte que reproduce el mencionado artículo de la LGEEPA. Lo que
se cuestiona es el mecanismo en sí para la implementación de las
medidas correctivas o de urgente aplicación, el cual es contenido en
las disposiciones reglamentarias impugnadas.
Segundo Agravio: Al analizar la constitucionalidad del artículo 169
de la LGEEPA la Juez no examina el argumento sobre la ambigüedad
de la expresión “cuando proceda” que deja la aplicación de las
medidas correctivas o de urgente aplicación al completo arbitrio
de la autoridad.
La Juez sostiene que las medidas correctivas no son sanciones y no
pueden enumerarse casuísticamente. Sin embargo, la disposición
impugnada establece que las medidas se ordenaran “cuando
proceda” lo cual no constituye ninguna acotación para la autoridad
administrativa, lo cual vulnera la seguridad jurídica de la quejosa.
Tercer Agravio: La Juez de Distrito al fijar los efectos de la sentencia
indebidamente le permite a la autoridad responsable subsanar los
vicios de fundamentación y motivación, siendo que la autoridad ya
tuvo oportunidad para subsanar esos vicios al rendir el informe
13
Fojas 3 a 8 del cuaderno de revisión AR 17/2016.
7
AMPARO EN REVISIÓN 548/2016.
justificado. Por tanto, lo procedente conforme a los artículos 117 y 124
de la Ley de Amparo era simplemente dejar sin efectos el acto
reclamado.
Por su parte, el Delegado de la Procuraduría Federal de Protección al
Ambiente Delegación en el Estado de Querétaro interpuso recurso de
revisión el 20 de abril de 2015, exponiendo los siguientes agravios:14
Único Agravio: Contrario a lo manifestado por la Juez de Distrito, la
autoridad ordenadora fundó y motivó suficientemente el acto
reclamado. En efecto, se realizó un análisis de los actos y omisiones
asentados en el acta de inspección observando en todo momento el
marco normativo aplicable.
La autoridad ordenadora no tenía ninguna obligación de valorar las
documentales ofrecidas por la quejosa ya que es hasta que se emita
la resolución administrativa correspondiente cuando se deben valorar.
Las medidas correctivas no afectan la esfera jurídica de la quejosa,
sino que se trata de medidas preventivas para evitar consecuencias
irreversibles al medio ambiente.
Mediante resolución de 5 de junio de 2015 el Presidente del entonces
Primer Tribunal Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito y ahora Primer
Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo
Segundo Circuito, admitió los recursos de revisión. Posteriormente, el
Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales, por sí y en
representación del Presidente de la República interpuso recurso de revisión
adhesiva en el que alegó:
-
Es correcto que se haya declarado improcedente el amparo respecto
a las disposiciones reglamentarias impugnadas. En efecto, se trata
dichas disposiciones sólo enumeran las facultades de los delegados
14
Fojas 184 a 195 del cuaderno de revisión AR 17/2016.
8
AMPARO EN REVISIÓN 548/2016.
sin que le puedan ser extensivos los argumentos que la quejosa hizo
valer en contra del artículo 167 de la LGEEPA.
-
La promulgación de la LGEEPA se ajustó a lo dispuesto por el artículo
89, fracción I constitucional. Asimismo el refrendo del Secretario del
ramo se ajustó a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal.
-
El fin del artículo 167 de la LGEEPA es permitir la imposición de
medidas que eviten daños irreparables al medio ambiente. En este
sentido la Primera Sala de la Suprema Corte resolvió que dichas
medidas respetan la garantías de legalidad y seguridad jurídica.
-
Contrario a lo argumentado por la quejosa las medidas correctivas o
de urgente aplicación se encuentran lo suficientemente precisados
para evitar su aplicación caprichosa y otorgar previsibilidad y
seguridad jurídica a los ciudadanos.
El 13 de agosto de 2015 el Presidente del Tribunal Colegiado de
conocimiento desechó el recurso de revisión.15 Sin embargo, la recurrente
adhesiva interpuso recurso de reclamación, el cual se declaró fundado. Por
tanto, mediante acuerdo del 3 de febrero de 2006, el Presidente del Tribunal
Colegiado de conocimiento admitió el recurso de revisión adhesivo.16
Agotados los trámites correspondientes el Tribunal Colegiado de
conocimiento dictó sentencia en la que declaró infundados los agravios
relativos a la procedencia del juicio de amparo y dejó a salvo la jurisdicción
de esta Suprema Corte para que estudiara la constitucionalidad del artículo
167 de la LGEEPA.
QUINTO. Trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Recibidos los autos correspondientes, el Presidente de esta Suprema Corte
de Justicia de la Nación, en acuerdo de 26 de mayo de 2016, ordenó formar
15
16
Foja 53 del cuaderno de revisión AR 17/2016.
Foja 74 del cuaderno de revisión AR 17/2016.
9
AMPARO EN REVISIÓN 548/2016.
y registrar el expediente bajo el número AR 548/2016, asumió la
competencia originaria de este Tribunal para conocer de los recursos de
revisión y ordenó turnar el expediente para su estudio al Ministro Aturo
Zaldívar Lelo de Larrea.17 Mediante proveído de 1 de julio de 2016 el
Presidente de esta Primera Sala se avocó al conocimiento del asunto y envió
los autos a la Ponencia del Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea a efecto
de que formulara el proyecto de resolución respectivo.18
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación es legalmente competente para conocer y resolver el presente
asunto, de conformidad con los artículos 107, fracción VIII, inciso a) de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 83 de la Ley de
Amparo; y, 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación; así como el punto Tercero del Acuerdo Plenario 5/2013, toda
vez que subsiste el tema de constitucionalidad de una Ley Federal debido a
que la quejosa, a través de sus agravios, combate lo decidido por la Juez de
Distrito en relación a la inconstitucionalidad del artículo 167 de la LGEEPA.
SEGUNDO. Resulta innecesario estudiar si el recurso de revisión
resulta oportuno, en virtud de que el Tribunal Colegiado ya analizó dicho
presupuesto procesal, y estimó que el mismo es oportuno.
TERCERO. Estudio de fondo. En primer lugar, resulta necesario
precisar que la materia de estudio de la presente resolución consiste en
analizar los agravios relacionados con la constitucionalidad del el artículo
167 de la LGEEPA.
En efecto, si bien en la demanda de amparo la quejosa alegó la
inconstitucionalidad tanto del artículo 167 de la LGEEPA como del artículo
68, fracciones IX, XI y XII del Reglamento Interior de la Secretaría de Medio
17
18
Fojas 129 a 131 del toca.
Foja 159 del toca.
10
AMPARO EN REVISIÓN 548/2016.
Ambiente y Recursos Naturales; la Juez de Distrito declaró improcedente el
juicio de amparo respecto a dichas disposiciones reglamentarias al
considerar que la quejosa no había formulado conceptos de violación en su
contra. Ahora, a pesar de que la quejosa en su recurso de revisión formuló
agravios en contra de la improcedencia, dichos agravios fueron declarados
infundados por el Tribunal Colegiado de conocimiento, por lo que el
sobreseimiento se mantiene firme y por tanto esta Primera Sala no puede
entrar al estudio de la constitucionalidad del artículo 68, fracciones IX, XI y
XII del Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales.
Por otra parte, los demás agravios, tanto del Delegado responsable
como de la quejosa, se refieren a la legalidad del acto de aplicación y los
efectos de la concesión del amparo, cuestiones que exceden la jurisdicción
de esta Primera Sala en el presente recurso.
En este sentido, respecto a la constitucionalidad del artículo 167 de la
LGEEPA la quejosa en sus agravios argumenta que la Juez de Distrito
no consideró que la expresión “cuando proceda” es tan ambigua que
no constituye ninguna acotación para la autoridad administrativa, lo
cual vulnera su derecho a la seguridad jurídica. A juicio de esta Primera
Sala dicho agravio es infundado.
El artículo impugnado dispone:
Artículo 167. Recibida el acta de inspección por la autoridad
ordenadora, requerirá al interesado, cuando proceda,
mediante notificación personal o por correo certificado con
acuse de recibo, para que adopte de inmediato las medidas
correctivas o de urgente aplicación que, en su caso, resulten
necesarias para cumplir con las disposiciones jurídicas
aplicables, así como con los permisos, licencias,
autorizaciones o concesiones respectivas, señalando el
plazo que corresponda para su cumplimiento, fundando y
motivando el requerimiento. Asimismo, deberá señalarse al
interesado que cuenta con un término de quince días para que
exponga lo que a su derecho convenga y, en su caso, aporte las
pruebas que considere procedentes en relación con la actuación
de la Secretaría.
11
AMPARO EN REVISIÓN 548/2016.
[…]
(énfasis añadido)
De la simple lectura del artículo se desprende que el mismo no
dispone que las medidas se aplicaran sólo “cuando procedan”; sino que se
deben imponer aquellas medidas correctivas o de urgente aplicación “que
resulten necesarias para cumplir con las disposiciones jurídicas aplicables”.
Por tanto, tal como lo sostuvo esta Primera Sala en el AR 839/2006, 19 dicho
artículo precisa suficientemente los supuestos de procedencia para respetar
el derecho a la legalidad y seguridad jurídica.
En efecto, en dicho precedente esta Primera Sala sostuvo que:
“En segundo lugar, y atendiendo al segundo de los planteamientos
de constitucionalidad contenidos en los agravios, que pone el
acento no en la indefinición de las medidas adoptables por la
autoridad, sino en la indefinición de los supuestos en los cuales
pueden resultar aplicables, esta Sala lo estima también infundado.
Contrario a lo afirmado por la recurrente, los supuestos de
procedencia de las medidas correctivas o de urgente
aplicación se encuentran lo suficientemente precisados para,
por una parte, evitar una aplicación caprichosa de las citadas
medidas por parte de la autoridad administrativa y, por otra,
otorgar previsibilidad y seguridad jurídica a los ciudadanos
respecto de las consecuencias jurídicas de sus conductas.
El tenor literal del artículo 167 de la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente establece que, cuando
proceda, la autoridad administrativa requerirá a la persona
inspeccionada para que “adopte de inmediato las medidas
correctivas o de urgente aplicación que, en su caso, resulten
necesarias para cumplir con las disposiciones jurídicas aplicables,
así como con los permisos, licencias, autorizaciones o concesiones
respectivas”. Por su parte, el artículo 161 dispone que “[l]a
Secretaria realizará los actos de inspección y vigilancia del
cumplimiento de las disposiciones contenidas en el presente
ordenamiento, así como de las que del mismo se deriven”.
Resulta claro, entonces, que los supuestos de procedencia de las
medidas establecidas en el artículo 167 de la ley se actualizan
cuando se concluye —tras ponderar los resultados de la visita de
inspección o de la inspección practicada por otros medios— que se
19
AR 839/2006 resuelto el 24 de mayo de 2006, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros
Sergio A. Valls Hernández, Juan N. Silva Meza, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y
Presidente en funciones José de Jesús Gudiño Pelayo. Ausente el Ministro José Ramón Cossío
Díaz (Ponente).
12
AMPARO EN REVISIÓN 548/2016.
ha quebrantado una de las obligaciones establecidas en cualquiera
de las siguientes normas: i) la Ley General del Equilibrio Ecológico
y la Protección al Ambiente; ii) las normas jurídicas que deriven de
dicha ley; iii) en los permisos, licencias, autorizaciones, o
concesiones de las que sean titulares. Y, por las razones que ha
desarrollado ya esta Suprema Corte en numerosos precedentes,
de los que han derivado tesis que constituyen jurisprudencia, la
Ley contiene elementos suficientes para determinar cuáles son los
supuestos en los que las potestades inspectoras o sancionadoras
de la Administración entran en juego. Sirve de apoyo a lo anterior
la siguiente tesis de jurisprudencia emitida por esta Primera Sala:
[se transcribe la tesis de rubro: “EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y
PROTECCIÓN AL AMBIENTE. EL ARTÍCULO 171 DE LA LEY
GENERAL RELATIVA, QUE FACULTA A LA AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA
PARA
IMPONER
SANCIONES,
NO
TRANSGREDE LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD
JURÍDICA CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 16
CONSTITUCIONALES.”]”
(énfasis añadido)
Ahora, si bien es cierto que el artículo impugnado otorga
discrecionalidad a la autoridad administrativa para que aplique las medidas
correctivas o de carácter urgentes necesarias, contrario a lo que manifiesta
la quejosa, dicho artículo de no permite una aplicación arbitraria de las
mismas. Incluso, tal como lo reconoció esta Primera Sala en el precedente
antes citado, un cierto grado de discrecionalidad es adecuado para proteger
los bienes jurídicos tutelados por la LGEEPA. Así, en dicho precedente se
sostuvo que:
“En este contexto, las facultades que el artículo 167 de la Ley
General del Equilibrio Ecológico y de la Protección al Ambiente
otorga a la Administración resultan congruentes y razonables. La
protección y restauración del medio ambiente es uno de los
ámbitos de la realidad en el cual el constituyente —y baste
recordar en este punto el derecho de los ciudadanos a un medio
ambiente adecuado consagrado en el artículo 4 constitucional,
pero sobre todo y en especial, la amplísima habilitación que el
artículo 27 del mismo cuerpo jurídico realiza a los poderes públicos
para la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la
gestión de los recursos naturales— ha considerado que la simple
interacción de los particulares en el marco de la ley es insuficiente;
ha considerado, por el contrario, que se trata de un ámbito en la
que la Administración Pública debe erigirse en gestora y garante
directa de los intereses públicos en juego. Ello justifica que se le
reconozcan una serie de poderes que sin duda le permiten tener
13
AMPARO EN REVISIÓN 548/2016.
una incidencia importante en la esfera de actividad de los
particulares, y que le permiten incluso, dentro de un marco legal
más amplio, tomar decisiones propias y ejecutarlas. Estamos en
un sector en el que es la Administración la que está en una
mejor posición —por la naturaleza continua de su actividad,
por los medios técnicos y operativos con que cuenta, por su
mayor facilidad para actuar sobre la realidad económica y
social— para reaccionar con prontitud en el tipo de casos que
los Capítulos I, II, III y IV de la Ley General del Equilibrio Ecológico
y la Protección al Ambiente contemplan.
Sentado lo anterior, resulta claro por qué la definición normativa de
la potestad inspectora y correctora de la Administración en materia
de infracciones a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente y a la normativa que deriva de la misma no
puede llegar a precisar o anticipar las medidas que pueden resultar
necesarias para adecuar la actividad de los particulares a los
estándares normativos aplicables, pues ello depende claramente
de las particularidades del caso al que la autoridad se enfrenta. Por
ello, no es reprochable que el artículo 167 no defina por sí mismo
las medidas correctoras o de urgente aplicación necesarias para
restablecer el estado de cosas prescrito en la normativa aplicable o
en los permisos, licencias, autorizaciones y concesiones
concedidos al particular inspeccionado, ni que otorgue un espacio
para que la autoridad aprecie cómo, dadas las particularidades del
caso concreto, puede alcanzarse tal resultado.
Ello no significa, como hemos puesto de relieve en numerosas
tesis, que la Administración deje de estar sujeta al derecho en este
ámbito, o que el ordenamiento jurídico no deba contener las
previsiones necesarias para evitar que la atribución de un grado de
discrecionalidad acabe transformándose en un expediente apto
para enmascarar la arbitrariedad de la actuación de la autoridad.
Tampoco significa que un tribunal no pueda determinar si se
cumplen en el caso concreto las condiciones jurídicamente
necesarias para descartar la existencia de dicha arbitrariedad. La
autoridad administrativa tiene discreción porque la ley la
autoriza a escoger entre diversas opciones, pero ello es muy
distinto a afirmar que, bajo el paraguas del artículo
impugnado, pueda escoger aleatoriamente cualquier medida.
La diferencia vendrá dada por la necesidad de fundar y motivar el
requerimiento y sus concretos términos a la luz de los hechos
concretos y del estándar normativo aplicable, y por la posibilidad
de que una autoridad jurisdiccional pueda revisar la entidad de
dicha fundamentación y motivación, además de la existencia del
resto de lo que se conoce en derecho administrativo como los
“elementos reglados”, que siempre están insertos en la definición
legal de una potestad discrecional, y entre los que destaca la
competencia de la autoridad, la necesidad de seguir un
procedimiento y el control de los hechos determinantes o
habilitadores del ejercicio de la potestad.
14
AMPARO EN REVISIÓN 548/2016.
Cobra relevancia la siguiente tesis aislada emitida por el Tribunal
pleno de esta Corte, de rubro: [Se transcribe la tesis de rubro:
“FACULTADES DISCRECIONALES. APRECIACIÓN DEL USO
INDEBIDO DE LAS CONCEDIDAS A LA AUTORIDAD”.]
Pero desde esta perspectiva, nada hay que reprochar al
esquema legal en el que se inserta el precepto impugnado,
pues no sólo otorga una posición central a la necesidad de
que cualquier medida adoptada sobre la base del artículo 167
sea fundamentada y motivada, sino que más allá de ello
incluye una serie de previsiones que aseguran a los
administrados lo que podemos llamar un “debido proceso
administrativo”. En efecto, si consideramos de nuevo los artículos
transcritos con anterioridad, constataremos que el procedimiento
de vigilancia e inspección en el que se insertan las medidas de
urgente aplicación previstas en el artículo 167 se inicia con visitas
de inspección (“sin perjuicio de medidas previstas en las leyes que
puedan llevar a cabo para verificar el cumplimiento de ese
ordenamiento”), que son ordenadas por autoridad competente por
medio de mandamientos escritos debidamente fundados y
motivados, en los que debe precisarse el lugar o zona que habrá
de ser objeto de inspección, así como el objeto de la misma.”
Criterio que se encuentra recogido en la tesis de rubro: “EQUILIBRIO
ECOLÓGICO Y PROTECCIÓN AL AMBIENTE. EL ARTÍCULO 167 DE LA
LEY
GENERAL
RELATIVA,
QUE
FACULTA
A
LA
AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA PARA REQUERIR LA ADOPCIÓN DE MEDIDAS
CORRECTIVAS O DE URGENTE APLICACIÓN, NO TRANSGREDE LAS
GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA”20.
Por tanto, de todo lo anterior se desprende que contrario a lo
sostenido por la quejosa y tal como lo sostuvo esta Primera Sala en el
Amparo en Revisión 839/2006, el artículo 167 de la LGEEPA establece
supuestos de procedencia suficientemente precisados y no permite que la
autoridad administrativa actúe arbitrariamente, por lo que el mismo respeta
el derecho a la seguridad jurídica de la quejosa.
Por último, respecto a la revisión adhesiva esta Primera Sala estima
que los agravios relacionados con la constitucionalidad del artículo
20
Tesis: 1a. CXV/2006, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, tomo XXIV, julio de 2006.
15
AMPARO EN REVISIÓN 548/2016.
impugnado son inoperantes dado que dado que los agravios respectivos de
la revisión principal fueron desestimados en los términos antes expuestos.
En las relatadas condiciones, dado lo infundado de los agravios en
materia de la revisión competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la
Nación, debe confirmarse la sentencia recurrida en la materia de la revisión,
negar el amparo respecto del artículo 167 de la LGEEPA.
CUARTO. Reserva de jurisdicción. Por lo que respecta a las
cuestiones de legalidad expresadas por la quejosa y el Delegado recurrente
en las revisiones principales así como el Secretario de Medio Ambiente y
Recursos Naturales en la revisión adhesiva; se reserva jurisdicción al Primer
Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo
Segundo Circuito para que resuelva lo que corresponda en el ámbito de su
competencia.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión, competencia de esta Primera
Sala, se confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********,
contra el artículo 167 de la Ley Federal de Equilibrio Ecológico y Protección
al Ambiente.
TERCERO. Se reserva jurisdicción al entonces Primer Tribunal
Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito y ahora Primer Tribunal Colegiado
en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Segundo Circuito en
términos de lo dispuesto en el último considerando de este fallo.
Notifíquese; con testimonio de la presente resolución, vuelvan los
autos al Tribunal de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como
asunto concluido.
JIMS/ccc
16