Libro 1.indb - Universidad Externado de Colombia
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Restricción a la venta de alcohol en Bogotá: ¿una medida política? La restricción vigente del consumo de alcohol en Bogotá se sostiene en la idea de que el consumo de bebidas embriagantes está directamente relacionado con la violencia criminal en la ciudad. En las siguientes páginas se presenta un estudio en el que se cuestiona la legitimidad de la medida con cifras que discuten los criterios de su expedición. actualidad E JULIO CÉSAR MEJÍA QUEVEDO Egresado Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales elfullis@hotmail.com l 23 de junio de 2011, la Alcaldía Mayor de Bogotá expidió el Decreto 263, mediante el cual restringió la venta de bebidas embriagantes en trece tipos de establecimientos públicos, entre los que se encuentran los almacenes de grandes superficies comerciales, supermercados, licorerías, cigarrerías, estancos, salsamentarias, confiterías, fruterías, panaderías, tiendas de barrio, galleras, canchas de tejo y billares. Todo lo anterior con la idea de que «la venta incontrolada de alcohol es una de las causas de la riña callejera, que en muchas ocasiones termina en lesiones personales o, en el peor de los casos, en homicidio» (Ariza, 2011). Parecería que esta clase de medidas, orientadas a regular el consumo de alcohol, estuvieran inspiradas en la idea de que el consumo de bebidas embriagantes aumenta la violencia criminal, lo que parte del principio según el cual el control del consumo de ciertas sustancias permite controlar la violencia. No obstante, la venta de alcohol no tiene una correlación efectiva con los índices de violencia, ¿o acaso países que lideran la lista de los lugares donde más se vende y consume alcohol, tales como Moldavia, República Checa o Hungría, tienen las tasas más altas de violencia homicida en el mundo? En verdad no. La lista de las ciudades más peligrosas del mundo está encabezada por las que presentan diversas formas de estructura criminal, generalmente carteles relacionados con el problema mundial de las drogas1. Por tanto, no deja de ser curioso que en Colombia, un país reconocido internacionalmente por el tamaño e influencia de sus grupos criminales, se insista en señalar a las bebidas embriagantes como una de las principales causas de este tipo de violencia. Por lo pronto, las siguientes páginas se limitarán a tratar la problemática de la violencia homicida y su eventual relación con las bebidas embriagantes en Bogotá, pues otros tipos de violencia —la intrafamiliar, por ejemplo— exceden los fines del presente artículo. Así, a continuación se presenta evidencia en dos líneas; por una parte, una descripción de la violencia criminal en la ciudad y, por otra, un análisis sobre el Decreto 263 de 2011 que restringe la venta de bebidas embriagantes en Bogotá. revista de la universidad externado de colombia 48 f a c u l t a d d e f i n a n z a s , g o b i e r n o y r e l a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l es contenido 1 editorial 3 correo de brujas 5 dosier 7 actualidad ciudad-región 75 imagomundi 88 economía y finanzas 104 contraseña 143 Si no es el alcohol, ¿por qué tantos homicidios? A principios de 2012, el comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá, general Luis Eduardo Martínez, afirmó que la policía considera que las principales causas del homicidio en Bogotá obedecen a problemas personales entre las víctimas, es decir, ocasionados por conflictos de convivencia e intolerancia que desembocaban en riñas y, en el peor de los casos, en homicidios (El Tiempo, febrero de 2012). En otras palabras, predomina en las autoridades distritales una visión en la que los homicidios, las riñas y otros actos criminales forman parte de una violencia accidental, impulsiva y aleatoria. Sin embargo, en diversos estudios (Llorente et ál., 2002) se ha evidenciado que la violencia criminal no se presenta de manera dispersa y aleatoria; por el contrario, tiende a ser una violencia instrumental2, que cultura y sociedad 147 49 se concentra y persiste en el tiempo (anexo 1). Con esta perspectiva, la violencia obedece a la dinámica de las estructuras criminales que, a través del cobro de cuentas o en la disputa del control territorial, terminan por producir el grueso de los homicidios en la ciudad. De esta manera, se puede sostener que la tesis que correlaciona el comportamiento de los homicidios con la intolerancia es bastante imprecisa. actualidad Anexo 1 Santa Fe Los Mártires Ciudad Bolívar San Cristóbal Usme Bosa Kennedy Antonio Nariño Bogotá Rafael Uribe Usaquén Tunjuelito La Candelaria Puente Aranda Sumapaz Chapinero Engativá Suba Barrios Unidos Fontibón 72 71 48 27 25 24 24 24 24 22 22 21 21 19 16 14 14 14 10 9 En un informe efectuado por el Centro de Estudio y Análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana (CEACSC) de la Secretaría de Gobierno, se encuentra que entre las víctimas de homicidio que se presentaron en el 2011, el 35% de ellas tenía antecedentes judiciales. Según Rubén Darío Ramírez, director del CEACSC, el 54,6% de las víctimas murió por sus vínculos con la delincuencia común y organizada (El Tiempo, noviembre de 2011). Así mismo, los homicidios en Bogotá no se presentan de manera uniforme en toda la ciudad, sino que se concentran en puntos críticos (anexo 2) que convergen geográficamente con sitios de expendio de drogas (anexo 3). revista de la universidad externado de colombia 50 f a c u l t a d d e f i n a n z a s , g o b i e r n o y r e l a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l es contenido 1 editorial 3 correo de brujas 5 Anexo 2. Densidad de homicidios dosier 7 N actualidad Suba Usaquén ciudad-región 75 Engativá Fontibón imagomundi 88 Barrios Unidos Teusaquillo Bosa Chapinero Kennedy Puente Aranda economía y finanzas 104 Los Mártires Tunjuelito Antonio Nariño La Candelaria Santafé Rafael Uribe San Cristobal contraseña 143 Ciudad Bolívar Usme Densidad de homicidios cultura y sociedad 147 0-500 Sumapaz 500 - 1000 Elaborado por la Dirección de Estudios e Investigaciones, según cálculos de la Dirección de Seguridad y Convivencia de la CCB. 51 Anexo 3. Densidad de homicidios Venta de estupefacientes N Espacios Olla Olla debilitada Olla desarticulada Olla mayor Parques Homicidios Nula Muy baja Muy alta Suba Usaquén Engativá Fontibón Barrios Unidos Teusaquillo Bosa Chapinero Kennedy Puente Aranda Los Mártires Tunjuelito Antonio Nariño La Candelaria Santa Fe Rafael Uribe actualidad San Cristóbal Ciudad Bolívar Usme Sumapaz En el anterior mapa se muestra la correlación entre las estructuras criminales, los principales lugares de expendios de droga y la densidad de homicidios. Esta información sirve para poner en evidencia cómo la violencia, lejos de ser difusa y accidental, responde a una acción sistemática promovida por estructuras criminales. No obstante, un año después de expedido el Decreto 263 no sólo continúa la restricción sino que, además, se presenta como una de las causas que han permitido disminuir —de modo contundente— la violencia criminal en Bogotá. Para los escépticos, sin embargo, la pregunta sigue en pie: ¿se justifica el Decreto 263 de 2011, aun cuando limita las libertades individuales, tanto de compradores como de vendedores de bebidas embriagantes? revista de la universidad externado de colombia 52 f a c u l t a d d e f i n a n z a s , g o b i e r n o y r e l a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l es contenido 1 editorial 3 El mito del control de bebidas embriagantes Días antes de la elección del alcalde de Bogotá, en el 2011, la Gran Encuesta realizada por El Tiempo reveló que la seguridad constituía el tema prioritario para la ciudadanía, incluso por encima de la corrupción y la movilidad (El Tiempo, septiembre de 2011). Es posible que este fenómeno se explique debido al estrepitoso fracaso de la política de seguridad implementada durante el mandato de Samuel Moreno, en el que se presentó un importante aumento de los homicidios totales (1.465 en 2008 a 1.632 en 2011) y del número total de riñas, que para abril de 2011 sumaban 151.533. Por este motivo, no extrañaría que una de las prioridades de Clara López, al momento de empezar su periodo como alcaldesa designada, fuera lanzar una política que buscara reparar la percepción de seguridad que se había deteriorado tanto durante los tres años anteriores. Teniendo en cuenta que el decreto restringe la venta en trece establecimientos públicos, y considerando los resultados del ejercicio espacial realizado por la Fundación Ideas para la Paz, en el que se evidencia que la distancia a la que se cometen los delitos o contravenciones no varía significativamente entre los establecimientos regulados y los no regulados por el decreto. correo de brujas 5 dosier 7 actualidad ciudad-región 75 Tabla 1. Distancia entre delito o contravención y establecimientos DELITO CONTRAVENCIÓN Establecimiento regulado Establecimiento no regulado Promedio (m) Máximo (m) Promedio (m) Máximo (m) Homicidio 164 372 170 368 Lesiones comunes 321 163 328 154 Riñas 134 261 163 310 imagomundi 88 economía y finanzas 104 Fuente: Policía Nacional (Dijín). Cálculos de FIP. Es importante destacar que existen normas vigentes que regulan el uso del suelo y limitan el consumo de alcohol. Este es el caso del artículo 27 del Código de Policía de Bogotá —que trata el comportamiento en relación con las bebidas embriagantes—, en el que se establece una clara limitación al consumo de alcohol en el espacio público y propone medidas correctivas para los transgresores. Igualmente, la Ley 232 de 1995 determina las condiciones que deben cumplir los establecimientos comerciales que tengan actividades relacionadas con la venta y consumo de bebidas alcohólicas. De acuerdo con lo anterior, el Distrito, lejos de buscar una medida para hacer cumplir la normatividad vigente respecto al uso del suelo, ha expedido un decreto que traslada a los privados el control del espacio público. Los homicidios y las lesiones entre enero de 2007 y mayo de 2011 fueron fenómenos principalmente nocturnos, mientras que los reportes de la Policía Nacional, los casos de riñas, deambular embriagado y el hurto a personas se presentan en su mayoritaría durante el día (tabla 3), con lo cual estas últimas tres transgresiones quedarían fuera del alcance del mencionado decreto. Así mismo, debido a que gran parte de los homicidios se presentan en rangos de horas diametralmente diferentes de los contraseña 143 cultura y sociedad 147 53 de las riñas, se puede concluir que la asociación que la alcaldía ha hecho entre las riñas y su eventual desenlace en homicidio, no cuenta como base de interpretación estadística. Tabla 2. Distribución horaria de los delitos o contravenciones (2007 - mayo de 2011) CICLO DE 24 HORAS Delito o contravención Homicidio Lesiones Hurto a personas Riñas Deambular embriagado 6 a 12 12 a 18 18 a 00 00 a 6 844 15% 1050 18% 2108 37% 1738 30% 6563 17% 9341 25% 13345 35% 8708 23% 20895 34% 21636 35% 13382 22% 5047 8% 41661 50% 21535 26% 4353 5% 16588 20% 524 32% 607 37% 247 15% 247 15% actualidad Fuente: Policía Nacional (Dijín). Cálculos FIP. En resumen, aquellas medidas que buscan restringir el consumo de alcohol tienden a carecer de resultados; no obstante, aún persiste la creencia que sostiene que a través del control del consumo de bebidas embriagantes se logra un impacto positivo en los indicadores de seguridad. Tal como lo han estudiado Fabio Sánchez, Silvia Espinosa y Ángela Rivas (2003), las medidas que enfatizan en la disuasión, captura e incapacitación de la actividad criminal han tenido un efecto medible que explica la disminución de los índices de criminalidad y violencia criminal. Lo anterior se debe a que detrás del criminal se esconde un cálculo económico del crimen y, por tanto, sólo aumentando los costos de delinquir se logra desincentivar las contravenciones. Medidas simultáneas: ¿qué hace que los homicidios disminuyan? Como se ha sugerido, las medidas focalizadas y que aumentan la probabilidad de la captura del transgresor de la ley tienden a tener un mayor efecto sobre la criminalidad. En este sentido apunta el Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrante, implementado desde principios de 2010. De acuerdo con Daniel Ortega y Daniel Mejía, de la Universidad de los Andes, se estima que «como consecuencia de la introducción del programa, la tasa de homicidios cayó en 8 muertes por cada 100 mil habitantes en julio-septiembre de 2011, en comparación con el mismo periodo de 2010» (La Silla Vacía, febrero de 2012). Las caídas más importantes se han producido en aquellas estaciones que presentan mayores tasas de homicidio. La magnitud de este impacto es nada despreciable: los puntos críticos que contaban con una tasa de alrededor de 100 muertes por cada 100 mil habitantes han presentado una caída de ocho puntos porcentuales. revista de la universidad externado de colombia 54 f a c u l t a d d e f i n a n z a s , g o b i e r n o y r e l a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l es contenido 1 El fin de semana después de expedido el decreto, con la idea de que la restricción no sólo impactaba el fenómeno de la violencia criminal, la Secretaría de Gobierno defendió su decisión ante el Concejo de Bogotá al afirmar que hasta el momento se había presentado una reducción de «los homicidios por accidentes de tránsito (–48%) de las lesiones comunes (–19%) y de las lesiones por accidentes de tránsito (–36%)», así como la disminución del «homicidio común en un 26%» (El Espectador, agosto de 2012). No obstante, en estas declaraciones no se menciona que de acuerdo con la Secretaría de Movilidad más del 30% de los accidentes de tránsito se deben a no mantener la distancia y menos del 6% están relacionados con el consumo de alcohol. De la misma manera, omite tanto la tendencia decreciente que los accidentes de tránsito han tenido en los últimos años, como los logros alcanzados por el «Sistema de Tráfico Calmado», programa implementado por la Secretaría de Movilidad. editorial 3 correo de brujas 5 dosier 7 actualidad Costos de una restricción tomada a la ligera Si se considera que parte de los ingresos que percibe el Distrito provienen del impuesto al consumo de alcohol, se entiende que al aplicar el Decreto 263 de 2011, no sólo se ven afectados los comerciantes y la industria de cerveza y de licores, sino que también se perjudica la ciudad misma. Se calcula que las pérdidas mensuales, tan sólo en la industria cervecera, alcanzan casi los $11.000 millones. ciudad-región 75 imagomundi 88 Tabla 3. Pérdidas del Distrito y de la industria cervecera Dejan de recibir Bogotá pierde por impuesto al consumo de cerveza (48%) IVA cedido a la salud (13%) Gobierno nacional pierde por IVA (3%) Utilidad que pierden los tenderos ICA e impuesto de renta Bavaria PÉRDIDA TOTAL DE LA INDUSTRIA Millones de pesos 2.100 569 131 2.563 840 4.695 10.898 Fuente: Cálculos de Bavaria S.A. economía y finanzas 104 contraseña 143 cultura y sociedad 147 Los costos monetarios y no monetarios que ha asumido la ciudad a lo largo del último año se deben a una medida que obedece exclusivamente a la dinámica de la política bogotana. A propósito del sentido político de la medida, resulta curioso que la restricción se mantenga, aun después de las críticas que recibió por parte del actual alcalde, Gustavo Petro, que afirmó, refiriéndose a Clara López y a su controversial decreto, que «el miedo a la rumba es el miedo a la libertad. Una alcaldía que no se atreve a la Bogotá de noche» (El Tiempo, junio de 2011). Hasta el momento, el Distrito ha planteado para el segundo semestre del 2012 la posibilidad de desmontar la restricción por zonas. Esta decisión se basaría en estudios efectuados por la alcaldía, en los que no se ha 55 dado un impacto significativo en la seguridad en caso de ampliarse el horario de expendio de bebidas embriagantes (El Tiempo, agosto de 2012). Esta nueva visión, sin duda, constituye un avance en la desmitificación de la relación que se ha hecho entre el consumo de bebidas embriagantes y la violencia criminal. Finalmente, es indispensable señalar que, aunque es necesario que exista una normatividad que regule el expendio de bebidas embriagantes y que controle los efectos perjudiciales del exceso de alcohol, lo cierto es que una política pública de seguridad debe buscar que se logren sus fines, con el menor sacrificio posible de las libertades individuales. No obstante, la restricción impuesta por el Decreto 263 de 2011 está basada en la idea de que al controlar el consumo de alcohol es posible controlar la violencia criminal y tiene su origen en una coyuntura política más que en un diagnóstico preciso sobre la violencia homicida en la ciudad. En conclusión, es necesario que se continúe replanteando la efectividad de este decreto, no sólo porque resulta inocua para sus propósitos, sino también porque produce una pérdida arbitraria de libertad, así como costos económicos insostenibles. Notas actualidad 1. Ciudad Juárez, Kandahar, San Pedro Sula y Caracas son las cuatro ciudades más violentas del mundo, en materia de homicidios por cada 100.000 habitantes. Consultado el 3 de julio de 2012. Disponible en http://www.analitica.com/especiales/8913792.asp. 2. La violencia instrumental, a diferencia de la violencia impulsiva, no constituye un fin en sí misma, sino que sirve como un medio aplicado por las estructuras criminales para alcanzar sus fines económicos. 3. El uso del suelo, regulado por el Concejo Distrital a través de la creación del Plan de Ordenamiento Territorial, determina el uso y la destinación que se le puede dar a cada una de las zonas de la ciudad, sus calles, parques, zonas de expansión urbana, etc. Referencias citadas • Distrito defiende a capa y espada restricción de venta de alcohol (18 de agosto de 2011). El Espectador. Recuperado de http://www.elespectador.com/noticias/bogota/articulo-292708-distritodefiende-capa-y-espada-restriccion-venta-de-licor. • Eslava, M. 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