04. mbuyi - cuadernos

M. KABUNDA BADI
LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN ÁFRICA: ANÁLISIS POLÍTICO...
LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN AFRICA: ANÁLISIS
POLÍTICO, JURÍDICO Y ECONÓMICO*
Mbuyi Kabunda Badi**
RESUMEN
El principal objetivo del análisis es evaluar las posibilidades de concreción del
proceso de integración regional en Africa, considerado como la única oportunidad
para la recuperación de este continente, amenazado de exclusión o marginación de
la mundialización, y la única alternativa a los fracasados modelos de desarrollo
exclusivamente nacionales experimentados a lo largo de las tres o cuatro últimas
décadas. El artículo, tras inventariar los fundamentos que justifican dicho proceso,
pone de manifiesto los obstáculos políticos, jurídicos y económicos, y atribuye los
escasos resultados cosechados fundamentalmente al enfoque librecambista inadecuado para las economías coloniales africanas y al apego a las soberanías nacionales.
Aboga, como propuesta, por el enfoque de planificación regional sectorial y coordinada, a la manera de la SADC(C), por no enfrentarse a las excesivamente políticas
nacionalistas de los gobiernos africanos y por fundamentarse en los proyectos de
infraestructuras. Todo ello ilustrado por el estudio del proceso de integración regional
en Africa Austral.
PALABRAS CLAVE: Africa, Suráfrica, integración, desarrollo, dependencia, nacionalismo, desigualdad.
ABSTRACT
The main objective of this analysis is to assess the feasibility of the process of regional
integration in Africa, such a process is considered as the only chance for this continent to
recover itself, threatened with exclusion or marginalization from globalisation and the only
alternative to the failed exclusively national models of development tested along the last
three or four decades. In this paper, it is made an inventory of the foundations that justify
such a process, exposes the economic, legal and political obstacles and it is attributed the
scarce positive outcomes to the free trade focus inadequate for the African colonial
economies, and to the attachment to the national sovereignty. It is defended, as a proposal,
the focus of a coordinate and sectorial regional planning, SADC (C)-wise, as it does not
confront excessively nationalist politics of the African governments and because it is based
on projects for infrastructures. All the above is illustrated by the survey of the process of
regional integration in Southern Africa.
KEY WORDS: Africa, South Africa, integration, development, dependence, nationalism,
inequality.
(*) Original recibido en diciembre de 1999 y revisado en enero de 2001.
(**) Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad de Lubumbashi (RDC) y del doctorado sobre Africa del
Grupo de Estudios Africanos de la Universidad Autónoma de Madrid, presidente de la ONG-SODEPAZ, y autor de varias
publicaciones sobre los problemas de desarrollo, del Estado y los conflictos en Africa.
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1. INTRODUCCIÓN
La propuesta en la VI cumbre extraordinaria de la Organización de la Unidad Africana
(OUA), celebrada el 6 y 9 de septiembre de 1999 en Sirte (Libia), de la creación de los “Estados
Unidos de Africa” o la “Unión africana” (una especie de “OUA bis” o reformada, tanto en sus
principios como en sus estrucuturas, tal y como descata en su carta constitutiva adoptada en la
cumbre de Lomé de julio de 2000) por el coronel Qaddafi a sus colegas africanos, de aquí al año
2000-2001. Pese a su carácter algo idílico, tiene el mérito de reabrir un debate que se inició a
finales de la década de los 50 para desarrollarse a lo largo de las tres o cuatro últimas décadas
con la proliferación de agrupaciones regionales de toda índole en el continente (véase anexo I),
y alcanzar su apogeo con las presiones actuales de la Unión Europea (el convenio de Cotonú de
junio de 2000 a favor de la creación de áreas de libre comercio en Africa, de aquí al año 2005)
y de la mundialización neoliberal a favor de la integración regional, considerada como la única
y última oportunidad para la recuperación de Africa, que sólo puede conseguirse colectivamente.
Este debate tiene toda su importancia, máxime cuando la casi totalidad de las Constituciones africanas proclaman la unidad africana regional y continental, y por el necesario
balance de esta estrategia considerada como una solución a los problemas de integración
nacional y de desarrollo económico, tras el fracaso de las estrategias exclusivamente nacionales en ambos aspectos.
El presente análisis intentará diagnosticar el estado de la cuestión y las perspectivas que
presenta dicho proceso, que por su naturaleza exige un enfoque multidisciplinar, para comprenderlo en su totalidad.
Varios analistas de los problemas de integración regional en Africa concuerdan en
señalar el carácter desalentador de los resultados alcanzados por dicho fenómeno, que contrasta con la multitud de las instituciones creadas por los gobiernos, que no dejan de crecer
como hongos desde las independencias de la década de los 60 hasta el momento presente.
Se habla al respecto de las agrupaciones de la primera, segunda y tercera generaciones.
Varias son las razones que explican este estancamiento e incluso retroceso, y son de
orden político, jurídico y económico, que es preciso diagnosticar con las pertinentes propuestas en todos estos ámbitos, para que este proceso juegue un papel realmente positivo en la
recuperación y el desarrollo de Africa, para el siglo venidero.
En este orden de ideas, se trata de proponer un modelo de integración el que mejor
encaja con las realidades africanas y a las especificidades de sus problemas políticos, económicos y jurídicos.
2. COOPERACIÓN-INTEGRACIÓN EN AFRICA: CONCEPTOS Y ESTADO DE LA
CUESTIÓN
El concepto de integración regional, que no puede confundirse con el de cooperación
regional, fue forjado en primer lugar en el campo de las ciencias políticas contemporáneas,
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y en particular en el de las relaciones internacionales. La primera supone la creación de una
estructura supranacional, como finalidad, a la que los Estados miembros conceden parcial o
totalmente sus soberanías para la creación de instituciones comunes y la adopción del derecho
comunitario, bases de una interdependencia estructural, mientras que el segundo mantiene la
independencia y la soberanía de aquellos, que crean entre sí un mero marco de solidaridad
interestatal en áreas específicas, donde tienen interés en concertarse para resolver los problemas definidos, áreas limitadas en el tiempo y en el espacio.
Dicho de otra manera, la integración se diferencia de la cooperación, en que esta última
mantiene la independencia de los protagonistas sin convertir las instituciones de cooperación
en un centro autónomo de decisión. Sin embargo, es evidente, según escriben Gonidec y
Charvin (1981: 436), que un proceso de integración puede ser al principio una cooperación
que, a largo plazo, conduciría a una forma de integración como resultado de la voluntad
claramente expresada por los distintos protagonistas.
Es esta forma de cooperación, que caracteriza a las organizaciones de simple cooperación de los países africanos, la que Makhtar Diouf (1984) denomina “integración funcional”
y que Habib El Malki (1988: 211) califica de “cooperación-integración” o “integración-proceso”, diferente de la integración total o cumplida, encarnada por la Unión Europea. En los
primeros casos, la cooperación parece ser el medio, y la integración el objetivo (Gonidec y
Charvin, 1981: 26).
De todas las regiones en vías de desarrollo, Africa destaca por la proliferación de
organizaciones regionales de cooperación-integración, unas doscientas creadas en las cuatro
últimas décadas. Unas se caracterizan por un inédito dinamismo de sus actividades, mientras
que otras han caído en desuso o han desaparecido. Según sus objetivos, se pueden distinguir
las cinco categorías de agrupaciones regionales africanas siguientes (cf. Gonidec, 1987; Diouf,
1984; Elias, 1988: 25-29; Barbier, 1993; Martin, 1989):
1. Las organizaciones políticas que apuntan a la unificación o la cooperación política
entre dos o varios Estados: la Unión Ghana-Guinea-Malí, la Federación de Malí, el Consejo
de la Entente, la Organización Común Africana, Malgache y Mauricia (OCAMM), los países de
la Línea del Frente1, etc.
2. Las organizaciones económicas basadas en la simple cooperación regional o funcional, bajo la forma de uniones aduaneras, comunidades económicas, áreas de comercio
preferencial o frentes comunes: la Unión Aduanera y Económica de Africa Central (UDEAC),
el Comité permanente Consultivo Magrebí (CPCM) y su apéndice el Comité para la Cooperación Industrial, la Unión de Estados de Africa Central (UEAC), el Mercado Común de
Africa Oriental (EAC), la Comunidad Económica de Africa Occidental (CEAO), la Comunidad
Económica de Estados de Africa Occidental (CEDEAO o ECOWAS), la Comunidad Económica de Países de los Grandes Lagos (CEPGL), la Comunidad Económica de Estados de Africa
(1) Se trata de los países del Africa Austral, que coordinaron sus actividades políticas, militares y económicas para
liberarse de la dominación de la Suráfrica del apartheid y de sus agresiones.
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Central (CEEAC)2, la Unión del Magreb Árabe (UMA), la Comunidad de Desarrollo de Africa
Austral (SADC), la Zona de Comercio Preferencial de Africa Oriental y Austral (PTA), convertida
en 1993 en Mercado Común del Africa Oriental y Austral (COMESA) como etapa de la unión
aduanera3, etc.
3. Las comisiones hidrológicas, para el aprovechamiento de una región común constituida por un lago o río internacional, para la coordinación de estudios para el desarrollo de
una cuenca: la Comisión de la Cuenca del río Chad (CBFT), la Alta Autoridad de LiptakoGourma (ALGR), la Organización para el Aprovechamiento del Río Gambia (OMVG), la Organización para el Aprovechamiento del Río Senegal (OMVS), la Organización para el Aprovechamiento del Río Kagera (OBK), la Comisión del Río Níger (CFN), etc.
4. Las instituciones financieras y bancarias4 cuyos objetivos son la integración monetaria, la ayuda financiera mutua o la financiación de proyectos de desarrollo común: el Banco
de Desarrollo de Africa Occidental (BOAD), el Fondo de Solidaridad Africano (FSA), el Banco
de Desarrollo de los Estados de Africa Central (BDEAC), etc.
5. Los organismos limitados a un sector específico, técnico o de investigación tales
como las uniones de transportes y comunicaciones, las asociaciones culturales y científicas
o de protección de un producto agrícola o de lucha contra una epidemia: Air Afrique, Unión
Panafricana de Telecomunicaciones, Unión Panafricana de Correos, Unión Africana de Ferrocarriles o los organismos especializados de la OUA, etc.
Desde el punto de vista cronológico, todas estas organizaciones pueden agruparse en
las tres generaciones siguientes:
- Las agrupaciones subregionales de inspiración colonial, o de la primera generación,
por ser creadas sobre la base de las afinidades coloniales: la CEAO, la UDEAC5 , el
Consejo de la Entente, la OCAMM, la EAC y la CEPGL.
- Las agrupaciones de la segunda generación o poscoloniales entre países vecinos con
diferentes tradiciones coloniales, tales como la CEDEAO-ECOWAS, que agrupa a los
(2) La CEEAC fue creada en octubre de 1983, con el objetivo de fusionar a la UDEAC y a la CEPGL. Hasta la cumbre
de Malabo de junio de 1999, esta agrupación no ha podido funcionar por el retraso de los Estados miembros en el
pago de sus contribuciones.
(3) Para un análisis interesante y resumido de estas agrupaciones regionales económicas, véanse Robson (1985),
Tordoff (1997: 260-288), Bidaurragazaga Aurre (1998).
(4) Se suelen excluir de esta clasificación los bancos de la zona del franco, tales como el Banco Central de los Estados
de Africa Occidental (BCEAO) y el Banco de los Estados de Africa Central (BCEAC), por su vinculación con el franco
francés. En la opinión de Bitoumbou (1992: 208), por sus mecanismos esta zona favorece los intercambios verticales
entre los países africanos y Francia en detrimento de los horizontales interafricanos.
(5) Estas dos agrupaciones subregionales se convertirán, más tarde, respectivamente, en Unión Económica y Monetaria
de Africa Occidental (UEMOA), fusión en enero de 1994 entre la CEAO y la UMOA –Unión Monetaria de Africa
Occidental-, instituida en mayo de 1962, y en Comunidad Económica y Monetaria de Africa Central (CEMAC), en marzo
de 1994, que fusiona la Unión Aduanera y Económica de Africa Central (UDEAC) y la Unión Monetaria de Africa Central
(UMAC). Tanto la UEMOA como la CEMAC, dotadas de Parlamentos comunitarios, Tribunales de Justicia, Centros
regionales de derechos humanos, fueron creadas a raíz de la devaluación en un 50% del franco CFA, el 11 de enero
de 1994. La desaparición de la CEAO francófona también fue motivada por el deseo de mantener una única organización a nivel del Africa Occidental, la CEDEAO, conforme a las recomendaciones del PAL. Cabe recordar que la CEAO
fue creada con el apoyo de Francia, en 1973, para contrarrestar la influencia de Nigeria en Africa Occidental.
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países anglófonos, francófonos y lusófonos de Africa Occidental, la Confederación de
Senegambia, las comisiones hidrológicas, las instituciones bancarias y monetarias,
los organismos técnicos o especializados y los países de la Línea del Frente6 .
- Las agrupaciones de la tercera generación nacidas del Plan de Acción de Lagos
(PAL), adoptado por los jefes de Estado y de gobierno de la OUA, en abril de 1980,
para la creación de la Comunidad Económica Africana (AEC, según sus siglas inglesas). Ésta fue adoptada por el tratado de Abuja de 1991, que debería entrar en vigor
en el año 20007 , y que nacería de la creación y fusión progresiva de las agrupaciones
regionales existentes en cada zona (centro, este, oeste, sur y norte), tales como la
CEEAC, la SADC8, la COMESA, la UMA, además de la CEDEAO, creada en 1975 a
iniciativa de Nigeria para contrarrestar la influencia de Francia en la zona y sustituirla
por la suya, y cuyo modelo inspiró el PAL.
Estas agrupaciones (unas 200), de las cuales más de 160 son intergubernamentales,
fueron creadas en el marco del regionalismo, considerado como el instrumento apropiado
para resolver los problemas de la crisis del Estado-nación, con la consiguiente realización
de la unidad africana, para lograr el rápido crecimiento económico y el desarrollo, imposibles de conseguir a nivel individual, así como para impedir la marginación de Africa en
este momento de la mundialización. Dicho de otra manera, la lucha contra la dependencia
externa y el subdesarrollo convierte la integración regional en una idea atractiva y
movilizadora para los dirigentes africanos. Como veremos ulteriormente, ningún de estos
objetivos ha sido alcanzado, por el apego de los Estados y gobiernos africanos a las
soberanías nacionales, la ausencia de mecanismos adecuados y el eterno problema del
reparto de los beneficios y costes de la integración, nacidos del inadecuado modelo de
integración regional en relación con las características de las economías y de los Estados
africanos. Es decir, a causa de importantes obstáculos políticos, jurídicos y económicos.
Según puntualizan Langhamemer y Hiemenz (1990: 34), muchas de estas experiencias, que
se limitan a una mera secretaría sin programas concretos, se caracterizan por las dicotomías
y la ambivalencia.
(6) Excluimos las agrupaciones creadas por la Suráfrica del apartheid, para satelizar a los países de su entorno, tales
como la Unión Aduanera de Africa Austral (SACU), creada en 1969, o la zona rand, que no fue un proceso de
integración, sino de dominación por un centro político y económico, Suráfrica, frente a los Estados BLNS (Botsuana,
Lesoto, Namibia, y Suazilandia). Sin embargo, y de acuerdo con Mouhoubi (1992: 200), con una Suráfrica democrática,
multirracial y sin ambiciones de dominación, esta moneda puede convertirse en el trampolín de la integración económica en la zona, que pasa por la previa democratización económica interna de Suráfrica.
(7) La entrada en vigor del Tratado de Abuja fue aplazada para el año 2025.
(8) La SADC fue creada en agosto de 1992 por el tratado de Windhoek en reemplazo de la Conferencia para la
Coordinación del Desarrollo en Africa Austral (SADCC), creada en 1980 por los países de la Línea de Frente, por
razones de seguridad colectiva, y para coordinar la cooperación regional de los proyectos de desarrollo, con la meta
de reducir la dependencia de la región con respecto a la Suráfrica del apartheid
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3. FUNDAMENTOS DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN AFRICA.
Varios factores de orden político y económico, nacional e internacional, explican la
necesidad y urgencia de la integración regional. Los factores políticos y económicos están
interrelacionados, pues la integración económica, más restringida que la integración regional,
no puede realizarse exclusivamente a partir de planteamientos económicos, sino ha de
acompañarse en sus metas de conseguir la mejora de las condiciones económicas y del
bienestar humano, que son por su naturaleza objetivos políticos, de importantes medidas
políticas.
Esta tesis está justificaba sobre todo en Africa, donde dicho proceso es muy politizado,
y donde no se sabe con exactitud, como se preguntada el profesor Makhtar Diouf (1984: 21),
lo que se debe integrar con prioridad: ¿los pueblos, los territorios, las economías, las monedas o las estructuras administrativas? O siguiendo a Asante (1991: 88-89), es preciso recordar
dos hechos significativos. Primero, la estrategia de integración económica no debe constituir
el único y exclusivo medio o estrategia para promover el desarrollo, sino que ha de
acompañarse de un marco político e institucional definido con los socios en el contexto
regional, pues ni la integración económica ni el progreso económico pueden realizarse sin la
previa adopción de políticas dinámicas y mejores estrategias planificadas de desarrollo tanto
a nacional como a nivel regional. Segundo, en el debate sobre la integración como posible
estrategia de desarrollo, no se debe insistir en un modelo único considerado como una
solución mágica a los problemas de desarrollo, como sucedió y sigue sucediendo en los
países africanos, convertidos en verdaderos laboratorios de las teorías clásicas de desarrollo
y de integración experimentadas en los países industrializados, sino en los modelos adaptados
e inspirados en las propias realidades africanas. Lo contrario puede tener efectos negativos
sobre el propio desarrollo y convertir la integración en desintegración, como veremos más
tarde.
La propia experiencia comunitaria europea, según subraya McCarthy (1997: 216), denota la importancia de factores políticos en el proceso de integración económica, que se
originó en la necesidad de seguridad durante la guerra fría. En Africa también las consideraciones políticas han impulsado el proceso de integración económica, tales como el mito de
la unidad africana, la consolidación de un orden político poscolonial, la creación de frentes
comunes en los foros internacionales y la lucha común contra el neocolonialismo, etc.
3.1. Fundamentos políticos de la integración regional en Africa
La integración regional se presenta cada vez más como una de las alternativas al fracaso
del Estado-nación, y una estrategia para el fortalecimiento del poderío africano en la escena
internacional. Se la considera como una panacea a los problemas del subdesarrollo, tanto por
los propios africanos, desilusionados por los impactos sociales, económicos y financieros del
ajuste estructural, como por los gobiernos del Norte y las instituciones financieras internacionales, sorprendentemente favorables a dicho proceso en este fin de siglo, con distintas metas:
panafricanista para los dirigentes y los estudiosos africanos, y para la inserción en la
mundialización neoliberal para los segundos.
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Los Estados africanos, productos de la colonización, son superficiales y nacionalmente
mal integrados. Cada Estado africano es un mosaico de nacionalidades caracterizado por la
falta de conciencia nacional. Frente a esta situación y partiendo de la evidencia según la cual
no se puede conseguir el desarrollo sin un previo sentimiento nacional, los dirigentes africanos invirtieron en los aspectos políticos e ideológicos, tales como la personalización del
poder, la dictadura militar, la imposición del partido único de derecho o de hecho, la adopción
de una ideología unitaria o desarrollista (cf. Kabunda, 1997), y la asimilación de las minorías
étnicas por la imposición de la cultura e ideología del grupo social o étnico dominante, que
de pronto tomarán la forma de un colonialismo interno. En otras palabras, los dirigentes
africanos adoptaron un modelo de Estado centralizador y asimilador en todos los aspectos de
la vida nacional para conseguir la construcción nacional. El resultado fue la proliferación de
los movimientos irredentistas o secesionistas, ilustrados por los casos del Katanga (CongoZaire), del Biafra (Nigeria), del sur-Sudán, de la Casamance (Senegal), de los tuaregs en Níger
y Malí, y recientemente de la franja de Caprivi (Namibia) y de la isla de Zanzibar (Tanzania),
etc., las guerras civiles de autodeterminación, la dialéctica permanente de legitimidades entre
las fuerzas centrífugas étnicas y las nacionalistas centrípetas, y la crisis de gobernabilidad y
del Estado, hasta los genocidios mutuos ilustrados por los casos de Ruanda y Burundi.
Ante el fracaso de la integración nacional o de la conciliación entre las naciones
precoloniales sin Estados y los Estados poscoloniales sin naciones, fracaso ilustrado por la
no interiorización del Estado tanto por los gobernantes como por las nacionalidades, la integración regional o continental se presenta cada vez más como una alternativa, proclamada por
casi todas las Constituciones africanas, basándose en las consideraciones de orden cultural
(trasfondo cultural o lingüístico negroafricano o árabebereber), histórico (recuperación de la
unidad histórica de los grandes imperios medievales o precoloniales, que los cien años de
colonización no pudieron borrar), y político y económico (la realización de la independencia
real mediante la vinculación de la independencia política con el desarrollo económico, y las
coacciones de supervivencia). Además, la propia colonización, por razones de administración
y explotación, creó grandes espacios, tales como el Africa Occidental Francesa (AOF), el Africa
Ecuatorial Francesa (AEF), la Federación de Rodesias-Nyassaland, el Mercado Común del
Africa Oriental (Kenia, Tanganyika y Uganda) o el Congo-Ruanda-Urundi, disueltos por las
potencias coloniales en la víspera de las independencias, y no reactivados por las élites
nacionalistas obsesionadas por la consolidación de sus soberanías nacionales de adquisición
reciente.
Sin embargo, los debates sobre la realización de esta integración, considerada por
muchos dirigentes africanos como el instrumento de superación de los problemas heredados
de la colonización, no consiguen reunir el consenso o la unanimidad. Por una parte, existen
los que defienden el punto de vista según el cual la integración regional es posible sólo por
la previa integración nacional o la realización del Estado-nación, el único dotado con la
soberanía para negociar la creación de una entidad interestatal o supranacional9, y que la
(9) Esta tesis, calificada de “estatalista”, se fundamenta en el derecho internacional público, que considera el Estado
como el único órgano legítimo en el proceso de federalización.
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supresión de las fronteras heredadas de la colonización podría abrir la caja de Pandora; por
otra, los que consideran que dicho Estado, que se ha descalificado por sus fracasos tanto en
materia de desarrollo como de democracia, y por convertir, según puntualizan Chabal y Daloz
(1999), el desorden en instrumento político, no tiene la legitimidad para pretender actuar en
nombre de las nacionalidades, que viven por encima de las fronteras artificiales, y que se trata
de recuperar esta ósmosis popular para hacer coincidir el Africa de los Estados con el Africa
de los pueblos, o sea las culturas populares con las fronteras políticas10 , además de ser el
Estado-nación un modelo político anacrónico, cuestionado desde arriba por la mundialización
y desde abajo por el etnicismo. Sólo el Estado federal superaría los conflictos de nacionalidades y las ideologías etnicistas11 . Prevalece la primera tendencia, hecho éste que explica la
adhesión de las organizaciones políticas y económicas interafricanas a los principios del
respeto de la soberanía e independencia de cada Estado. O Dicho de otra manera, siguiendo
a Diaïte (1983: 367), estas agrupaciones han sido puestas al servicio de la consolidación del
Estado-nación y de su estabilidad interna, para limitarse a una simple cooperación entre los
Estados. De ahí la resistencia activa y pasiva al proyecto supranacional de los “Estados Unidos
de Africa” de Kwame Nkrumah, reactivado por Gaddafi, y del “Estado federal del Africa negra”
del profesor Cheikh Anta Diop.
En lo internacional, la integración regional viene dictada por una serie de consideraciones políticas, entre ellas: la realización de la unidad africana, la formación de estructuras
políticas regionales en el proceso de consolidación poscolonial, la creación de bloques para
tener un peso en los foros políticos internacionales o para negociar las reformas en los
mercados e instituciones internacionales (McCarthy, 1997: 216, Chazan, et alii, 1999: 310),
en particular para resistir a los intentos de recuperación neocolonialistas por parte de las
grandes potencias. En este contexto, es preciso recalcar también la organización de la defensa
colectiva o el mantenimiento de la paz y seguridad en una región determinada -como en los
casos de la SADCC en el Africa Austral contra las agresiones de la Suráfrica del apartheid ; del
Acuerdo de no Agresión y de Asistencia en materia de Defensa (ANAD), creado en octubre de
1983 para defender los intereses económicos y asegurar la estabilidad interna de los Estados
miembros de la CEAO, y del Pacto de Asistencia Mutua (PAM)12, instituido en mayo de 1981,
(10) Los defensores de esta tesis defienden el punto de vista según el cual la integración, tanto nacional como regional
no se impone, sino que se negocia. Por lo tanto, dicha integración ha de ser asunto de los pueblos, y no de las élites
desvinculadas de sus pueblos y realidades, es decir una especie de “integración orgánica” horizontal a partir de las
fuerzas populares de la sociedad civil, e incluso de la diplomacia tradicional, es decir, la resurrección de las naciones
precoloniales por encima de las fronteras coloniales.
(11) Basándose en los factores culturales, en particular en la lengua swahili, Alí Mazrui (1996: 118ss) defiende esta
tesis para resolver los conflictos entre hutus y tutsis en Ruanda y Burundi, marcados por una profunda bipolarización
etno-política, mediante su federación con Tanzania o Zaire, menos homogéneos que aquellos. Propone la misma
solución para los países del norte de Africa que reúnen los factores potenciales de integración: una misma religión (el
islam), una lengua común (el árabe) y una misma cultura (árabebereber).
(12) Este acuerdo dará lugar a la Ecomog, (ECOWAS Ceasefire Monitoring Group) o la fuerza de interposición de la
CEDEAO, que intervendrá en los conflictos internos de Liberia y Sierra Leona. Estas iniciativas, consideradas como la
participación de los propios africanos a la pax africana, no sólo se convertirán en el instrumento de las ambiciones
hegemónicas regionales y continentales de Nigeria que suministra el grueso de las tropas y de los recursos (Mortimer,
1996: 149), sobre todo durante la dictadura de Sani Abacha, sino que además permitieron a las tropas nigerianas
dedicarse a las prácticas delictivas y agresiones contra la población civil.
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para defender los Estados miembros contra una agresión externa, mediar en los conflictos
entre dichos Estados y la intervención política y militar en los conflictos internos fomentados
desde el exterior-, y las necesidades de negociación con los bloques extraafricanos, en particular con la Unión Europea, como en el caso de la UMA.
3.2. Fundamentos económicos de la integración regional
Al igual que en el caso anterior, los Estados africanos se enfrentan a importantes dificultades económicas, que constituyen obstáculos a su desarrollo: el tamaño insignificante de los
mercados internos en muchos países del continente13, la ausencia de las infraestructuras básicas
y de redes de transportes, y la fuerte dependencia con respecto a las materias primas minerales
y agrícolas, con las consiguientes estructuras económicas de extroversión. Es decir, el continente
se caracteriza por graves deficiencias físicas y de capital humano, que explican el fracaso de
todas las experiencias de desarrollo, desde el modelo autocentrado pasando por el modelo de
economía mixta hasta el modelo liberal basado en los programas de ajuste estructural, que han
profundizado la miseria de los pueblos africanos. Se habló al respecto de la crisis de las teorías
de desarrollo, por haber sufridos todas fracasos de mayúscula proporción.
Africa se ha hundido en las dos últimas décadas en una tremenda crisis de desarrollo,
ilustrada por los datos siguientes: el PNB de todos los países subsaharianos, excluyendo a
Suráfrica, es el equivalente del PNB de Bélgica u Holanda con sus diez millones de habitantes 14, o la mitad del de Gran Bretaña; el 30% de los pobres del mundo que viven el umbral
de pobreza más absoluta, con menos de 1 dólar al día, está en Africa; 41 de los 50 países más
pobres del mundo son africanos; el comercio interafricano sólo representa el 5% del comercio
exterior del continente a causa de las disparidades en los sistemas monetarios y las barreras
comerciales; los países africanos representan menos del 1% del comercio mundial; muchos
Estados africanos son económicamente inviables15 y sobreviven merced a la caridad internacional, y son incapaces de asegurar los gastos de la soberanía nacional e internacional.
Tales características excluyen cualquier posibilidad de desarrollo en solitario, y llaman
al sentido común de la adopción de la integración regional como estrategia de desarrollo o
el camino más adecuado hacia él. Sólo la integración regional puede permitir la creación de
grandes espacios de soberanía económica o mercados internos, la explotación racional de los
recursos comunes y su conversión en riquezas mediante las economías de escala, para conseguir el desarrollo endógeno y la autosuficiencia colectiva. En otras palabras, la integración
regional es el instrumento adecuado para realizar el desarrollo autopensado, autofinanciado y
(13) Siete países del Africa Subsahariana tienen una población por debajo de 1 millón, catorce tienen más o menos
cinco millones, y también catorce no tienen litoral o salida al mar.
(14) De ahí la puntualización de Foroutan (1993: 234), para quien tales características justifican la integración económica de los países africanos, pues es inconcebible que el significado económico de un país como Bélgica esté dividido
en 40 países independientes, contando con cada uno con sus mercados aislados, su administración pública, su
moneda, su Ejército e ineficientes redes de transportes.
(15) La mayoría de estos Estados calificados de “casi-Estados” o “Estados colapsados”, son meras estructuras de
opresión creadas por la colonización por razones de administración y de explotación. No disponen ni de la población
ni de la superficie suficientes, para impulsar un modelo de desarrollo viable.
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autosostenido, mediante la reorientación interna de la producción africana, las inversiones
colectivas y el reparto equitativo de los costes y beneficios de la misma, además de favorecer,
según puntualiza Schoeman (1999: 179), la prevención de conflictos y su arreglo pacífico
entre países con estrechas relaciones económicas. El propio desafío de la Unión Europea junto
a los importantes cambios sucedidos en la economía internacional organizada en torno a
bloques económicos fuertes y cada vez más competitivos (Unión Europea, Mercosur,
“Merconorte” o Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLC), la Cooperación Económica
de Asia-Pacífico –APEC), condena a Africa a no presentarse con sus 53 Estados, débiles y
pequeños, y a convertir la integración en una estrategia para su propia supervivencia.
En el mismo orden de ideas, el profesor Asante (1997: 171-172), para quien el regionalismo es la clave para el desarrollo africano, considera el advenimiento de la Unión Europea
y de otros bloques comerciales en el mundo, como oportunidades que ha de aprovechar
Africa, que de hecho será presionada en este sentido para diversificar rápidamente sus exportaciones, promover el comercio interafricano, mejorar la calidad de las exportaciones, intensificar el comercio Sur-Sur, reducir la excesiva dependencia externa y aumentar la autosuficiencia nacional y colectiva. Según insinua Olatunde Ojo (1985: 142-143), la cooperaciónintegración en Africa viene dictada por la destrucción o eliminación de las estructuras heredadas de la colonización en el sentido de la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de
los pueblos, la superación de la balcanización y de la dependencia del continente para resolver
los problemas comunes económicos y de seguridad, la creación de un frente común con
respecto al resto del mundo, y la institucionalización del concepto de panafricanismo o de
unidad africana.
Todas estas evidencias, junto a las presiones de los problemas del subdesarrollo de sus
pueblos, condujeron a los dirigentes africanos, ya en los primeros años de la independencia,
a concebir varias fórmulas de cooperación económica, cuyos resultados han sido decepcionantes, por el estatalismo excesivo con el papel preponderante de los políticos o de los jefes
de Estado, que han sustituido la verdadera integración por la diplomacia o el institucionalismo16, incluso la han puesto al servicio de los programas nacionales, el voluntarismo desmesurado y desconectado de las realidades, es decir, sin un previo estudio de la integración
como un proceso, y el mimetismo institucional europeo confundido con la integración, siguiendo la lógica según la cual la misma situación produce los mismos efectos (Bourenane,
1996: 73-75). Desde nuestro punto de vista, este fracaso se explica esencialmente por la
adopción del modelo de integración por el mercado inadecuado para los países en vías de
desarrollo.
En un orden de ideas cercano, Schoeman (1999: 179), atribuye el fracaso de la integración económica a la tendencia de las agrupaciones africanas a reproducir el modelo de inte-
(16) Es el caso particular de la UMA, que fue concebida más como un instrumento diplomático de los países de Africa
del norte para negociar con la Comunidad Europea, como queda dicho, o para resolver el problema del Sáhara
Occidental. Lo mismo puede decirse de la SADCC, creada en el momento de la confrontación económica y militar con
la Suráfrica del apartheid.
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LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN ÁFRICA: ANÁLISIS POLÍTICO...
gración de la Unión Europea (o a inspirarse en las experiencias latinoamericanas), perdiendo
de vista que los países de la Unión son radicalmente diferentes de los africanos, tanto en lo
económico como en lo político. Los primeros comparten similares valores políticos de la
democracia liberal favorables a la armonización de sus políticas; mientras, los países africanos
(incluso los vecinos) son ideológicamente diferentes, con las consiguientes tensiones en la
definición o armonización de las políticas económicas comunes. Los Estados miembros de la
Unión tienen iguales niveles de desarrollo, que influyen más o menos en el igual reparto de
los beneficios procedentes del libre juego del mercado, mientras que las agrupaciones africanas, integradas por los Estados miembros apegados a sus soberanías nacionales, se caracterizan por desiguales niveles de desarrollo.
En este contexto, no solamente la disposición de la libre circulación de personas, bienes
y capitales contenida en las cartas constitutivas de dichas agrupaciones quedan sin efectos,
sino que además el libre mercado desfavorece a los socios menos desarrollados y crea
tensiones en cuanto a la distribución de costes y beneficios de la integración. Todas estas
razones explican la disolución de las organizaciones como la EAC cuyos integrantes se caracterizaron por diferentes opciones ideológicas, y el bloqueo de las que han adoptado el enfoque
de integración por el mercado como la UDEAC, la CEPGL y la CEDEAO, etc.
Además de la República centroafricana y del Chad, que se retiraron de la UDEAC por
sentirse perjudicados por los mecanismos de la unión aduanera, Tanzania, por la misma razón,
decidió retirarse de la COMESA, a finales de agosto de 1999, tras el paso de esta organización
a la etapa de la unión aduanera, etapa que el presidente tanzano, Benjamin Mkapa, considera
que desfavorecerá la economía de su país.
En definitiva, varios factores potenciales abogan por la integración regional y las
complementariedades económicas en Africa, entre ellos (cf. Chazan et alii, 1999: 311;
Mouhoubi, 1992: 204): la marginación internacional del continente, los desafíos externos, la
carga excesiva de la deuda externa, las consecuencias políticas de los programas de ajuste
estructural, las dificultades para conseguir las inversiones externas y beneficiarse del comercio
internacional, la creación de la industria de sustitución de importaciones imposible de realizar
en el marco de los pequeños mercados internos, la apertura de éstos mediante las transacciones regionales, la armonización de las políticas monetarias, la coordinación de las políticas
industriales, y la adopción de tarifas aduaneras y códigos de inversión comunes, no sólo para
reducir la vulnerabilidad de las economías africanas, sino además para proteger a los productores locales.
4. OBSTÁCULOS POLÍTICOS, JURÍDICOS Y ECONÓMICOS PARA LA INTEGRACIÓN
REGIONAL EN AFRICA.
4.1. Obstáculos políticos
El apego a las soberanías nacionales, la falta de voluntad política, la inestabilidad
política interna, la fuerte politización del regionalismo, la pérdida de legitimidad interna del
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Estado y la primacía de las relaciones verticales de las clases gobernantes sobre las horizontales, constituyen los principales obstáculos para la integración regional en Africa.
Pese a expresar sus buenas intenciones para realizar la unidad africana o la integración
regional, en la práctica los gobiernos africanos han sido celosos de sus soberanías nacionales
a las que no han podido renunciar, total o parcialmente, para favorecer dicho proceso. Todo
lo contrario, han fomentado los nacionalismos exacerbados y xenófobos con respecto a los
ciudadanos de los países vecinos, convertidos en cabezas de turco de los fracasos internos,
llegando hasta el extremo de sus expulsiones masivas, sobre todo en los momentos de crisis,
como sucedió en Nigeria con la expulsión de los naturales de los países de la zona en 1983,
1985 y 1992, en Zambia con la de los inmigrantes del Africa Occidental en 1984, 1991 y 1994,
en Congo-Brazzaville con la de los zaireños en 1993, por citar sólo algunos ejemplos. En
todas partes, en nombre de la soberanía nacional, los gobernantes han definido y/o adoptado
ideologías y estrategias de integración exclusivamente nacionales (el nyayoismo o harembee
en Kenia, la autenticidad en el Congo-Zaire, el ujamaa en Tanzania, el humanismo en Zambia,
etc.), que denotan la ausencia de una ideología panafricana de integración. Han apoyado de
una manera tibia el proceso de integración regional sólo como una alternativa a la pérdida de
la legitimidad interna.
Inspirados en el sistema neopatrimonial, mediante la fusión y confusión del patrimonio
del Estado y de los dirigentes, en el que han basado sus regímenes para el enriquecimiento
personal, los dirigentes africanos destacan por la falta de voluntad política para realizar la
integración regional, convirtiéndose en los principales obstáculos a dicho proceso que han
sistemáticamente torpedeado con sus permanentes luchas de liderazgo regional y el
etnonacionalismo17 . Durante la guerra fría, dichas luchas condujeron a la desaparición de
ciertas organizaciones como la EAC, la única que tuvo “verdaderas instituciones
supranacionales” (Thiam, 1972: 71), o “casi supranacionales”, a causa de las discrepancias
ideológicas y de estrategias de desarrollo entre Tanzania (nacionalismo económico y socialismo africano), Kenia (liberalismo) y Uganda (economía mixta y después dictadura militar) –cf.
Khan, 1985; Eken, 1979, además de las desigualdades de niveles de desarrollo y de la retirada
de la ayuda externa a dicha organización.
Los frecuentes golpes de Estado (unos 60 desde la década de las independencias) y
cambios gubernamentales, junto a los conflictos interétnicos o de nacionalidades, no sólo
impiden el seguimiento de los compromisos regionales, sino que además han absorbido lo
esencial de las energías de los gobiernos africanos para conseguir un mínimo de estabilidad
(17) Muchos de los dirigentes africanos han convertido la etnocracia o la gestión étnica del Estado en modo de
gobierno, apoyándose en los oriundos de sus nacionalidades o provincias respectivas, que ocupan los puestos clave
en el aparato de Estado, y que son los únicos a tener su confianza. Peor, no dudan en acusar a los candidatos o a
sus potenciales rivales en las elecciones presidenciales de ser descendientes de padres naturales de los países vecinos,
para descalificarles y apartarles. Ello, precisamente, está en contra del fomento del espíritu comunitario en los pueblos.
A estos dirigentes, según puntualiza Ropivia (1994: 155 y 157), los etnicistas les niegan cualquier pretensión a la
construcción nacional y regional, por avivar las contradicciones étnicas. Los regímenes autoritarios que han impuesto
en lo interno, violando el derecho a la libertad de sus pueblos con las prácticas etnofascistas, les descalifica para
asumir la misión externa de federación o integración regional.
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interna y convertir sus “proto-Estados” y “proto-naciones” en Estados-naciones, en detrimento
de la integración regional. La falta de legitimidad sociológica del Estado, por razones históricas, y por sus fracasos económicos y sus prácticas de exclusión y extorsión, e incluso su
desaparición o debilitamiento en muchos países africanos, desde la base por las fuerzas
centrífugas etnicistas y desde arriba por la mundialización neoliberal, le han descalificado para
asumir de una manera eficaz dichos compromisos.
La fuerte politización del proceso de integración regional explica no sólo la exclusión
de las masas, que deberían ser sus principales animadores y beneficiarios, y de ahí su indiferencia e incluso hostilidad con respecto a dicho proceso, sino también de los expertos, para
ser un asunto de los jefes de Estado sin un gran conocimiento de los dossieres técnicos, y
que lo han reducido al único instrumento de la diplomacia intergubernamental o de “alianzas
de monarcas republicanos que no corresponden a ninguna realidad sociológica” (Constantin,
1983: 22). Estos dirigentes “educados en idiomas extranjeros, y no en su lengua materna”
(Omotoso, 1998: 156), se remiten unos a la francofonía, y otros a la anglofonía y la lusofonía,
expresando de este modo su poco interés por las relaciones horizontales interafricanas. Prueba
de ello es que en la última cumbre franco-africana de París hubo más jefes de Estado que en
la cumbre panafricana de Uagadugú, en 1998. Pocos de ellos, según recuerda acertadamente
Bach (1993: 122), están aminados por la voluntad de crear las bases comunes de un desarrollo colectivo, es decir, por la mística comunitaria.
4.2. Obstáculos jurídicos
Las estructuras y los principios en los que se fundamentan las agrupaciones
interafricanas no favorecen la supranacionalidad, sino una simple cooperación interestatal. En
muchos casos, éstos están en contra del propio proceso de integración regional.
Casi todas estas agrupaciones están estructuradas en torno a la Conferencia de Jefes
de Estado y de Gobierno (órgano supremo, el único habilitado a tomar decisiones), el Consejo
de ministros (encargado de preparar las reuniones de los jefes de Estado, y reducidos al mero
papel de altos funcionarios), la Secretaria General (encabezado por un secretario general con
funciones más administrativas que de iniciativas políticas, asumidas por el “presidente en
ejercicio” de la organización), el tribunal de justicia (integrado por los jueces nombrados por
los jefes de Estado, y con carácter consultivo) y las comisiones técnicas (encargadas de los
estudios de los problemas técnicos, y casi todos no operativas por graves problemas financieros al no pagar los Estados miembros sus contribuciones). Se trata, pues, de unos órganos
elitistas, donde no existe ninguna representación de los pueblos, a través de un Parlamento
regional o continental, si exceptuamos el tratado de la CEA, que crea un Parlamento
panafricano, y el tratado revisado de la CEDEAO, que hace lo mismo para la región del Africa
Occidental. Estos Parlamentos se inspiran en el modelo del Parlamento europeo 18.
(18) Sería deseable que estos Parlamentos dispongan no sólo de la facultad de asesoramiento, sino también de la de
control o censura de los órganos supremos de estas organizaciones, las Conferencias de Jefes de Estado y de
Gobierno, que podrían ser llevados ante los tribunales de ambas organizaciones en caso de abusos de derechos
humanos (Quashigah, 1997: 264-265).
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Por lo tanto, se procede a la extrapolación a nivel regional de la personalización a nivel
interno del poder y de la diplomacia. Esta exclusión de los pueblos constituye un importante
freno al proceso de integración, que se limita a los encuentros periódicos entre los dirigentes
extrovertidos, para tratar sus problemas.
Lo mismo puede decirse de los principios que inspiran dichas organizaciones, consagrados por la Carta de la OUA y que constituyen el “derecho interafricano” (la igualdad
soberana19, la no injerencia en los asuntos internos, el respeto de la independencia e integridad territorial de cada Estado, y la no subversión). Es decir, unos principios contradictorios
con la propia integración, que supone una previa renuncia, total o progresiva, de la soberanía
e independencia nacionales.
En cuanto a la condena de la subversión, sirve de excusa no sólo para la persecución
de los opositores internos y las prácticas etnofascistas ante la indiferencia general, sino
además para oponerse a las iniciativas a favor de la supranacionalidad tachadas de “subversivas” o de “violación de la soberanía nacional”, con sucedió con las propuestas o recomendaciones de los presidentes Kwame Nkrumah y Muamar El Gaddafi.
En definitiva, se trata de unos principios que, en lugar de ser aceleradores del proceso
de integración, se han convertido en sus frenos. Lo mismo puede decirse de la regla de la
intangibilidad de las fronteras heredadas de la colonización o el principio del uti possedetis
juris adoptado en julio de 1964 en la cumbre de la OUA, celebrada en El Cairo. Este principio,
según puntualiza Edem Kodjo (1985: 273), “no sólo impide las evoluciones negativas
(reveindicaciones territoriales), sino que además se opone a las evoluciones positivas en la
medida en que constituye una excusa que permite a los Estados no viables pretender a la
soberanía sobre sus territorios”.
Desde el punto de vista jurídico, la integración regional se ha reducido a un capítulo de
buenas intenciones, expresadas por unos dirigentes preocupados por dar una imagen de
solidaridad del continente y de superación de la balcanización colonial. En realidad, tanto los
principios como las estructuras de estas agrupaciones reflejan los egoísmos nacionales y
bloquean la aplicación de las resoluciones tomadas por unanimidad o consenso, que dependen en última instancia de la única voluntad de los jefes de Estado, con las consiguientes
tardanzas en la ratificación de los textos adoptados y la sumisión de los funcionarios comunitarios a los poderes nacionales (Bach y Vallée, 1990: 73).
En todas estas organizaciones no existe ningún órgano comunitario de coacción y de
sanciones con decisiones vinculantes. Para salvaguardar sus imágenes de hombres fuertes en
sus países respectivos, los jefes de Estado prefieren las comisiones ad hoc y las mediaciones
confiadas a uno de entre ellos, el “presidente en ejercicio”, que someterse a las reglas del
derecho internacional, cuyas sentencias podrían manchar aquellas imágenes. Esta situación
(19) Este principio de derecho internacional expresado en la Asamblea General de la ONU, otorga el igual derecho de
voto a todos los Estados, independientemente de su tamaño, demografía y recursos naturales. Pero la interdependencia, y no la independencia, que caracteriza las relaciones económicas internacionales, crea una desigualdad de hecho
entre los Estados en función de estos factores.
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crea un verdadero vacío jurídico, que explica la ausencia de base al edificio comunitario,
siendo el Estado africano por sus estructuras y mecanismos un Estado de no Derecho, máxime
cuando las propias Constituciones nacionales carecen de aplicación para sólo servir de adornos para la imagen internacional. Ello viene ilustrado por la ausencia en el sistema africano
o en el derecho internacional africano de un órgano dotado de un poder jurisdiccional. La
Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos20 pone de manifiesto dicha ausencia. Esta Comisión se ha convertido, según el profesor Ndeshyo (citado por Makoundzi-Wolo,
1988: 176-177), en la “Comisión de Derechos de los Estados y de los Jefes de Estado y de
Gobierno”, pues según el autor mencionado (cf. Ndeshyo, 1984: 173), las normas jurídicas del
sistema africano tienen como principal objetivo el fortalecimiento del Estado y de su soberanía,
es decir, el desarrollo del micronacionalismo en contradicción con el ideal de unidad africana.
4.3. Obstáculos económicos
La falta de complementariedad económica entre los países africanos, la ausencia de una
política regional de desarrollo y de moneda común, el inadecuado modelo de integración
librecambista y las instituciones y mecanismos asimétricos (desigual nivel de desarrollo), han
bloqueado la mayoría de las organizaciones interafricanas de las tres o cuatro últimas décadas.
Las economías africanas, monoproductoras y monoexportadoras, siguen manteniendo
las estructuras extrovertidas y dependientes heredadas de la colonización. En otros términos,
dichas economías producen y exportan lo mismo, con los consiguientes debilitamiento del
comercio interafricano, extrema dependencia externa, duplicaciones y deterioración de los
términos de intercambio, tal y como se puede apreciar en los cuadros 1 y 2. En muchas de
estas agrupaciones, con la excepción de la difunta CEAO, el comercio intrarregional es insignificante, pues no supera el promedio del 4%, y que en algunos casos, como los de la UDEAC,
la CEEAC, la URM, la CEPGL, la PTA/COMESA y la SADC, ha retrocedido o se ha estancado,
entre 1979 y 1992, tal y como se puede apreciar en los cuadros 1 y 2.
Las organizaciones interafricanas se caracterizan por la carencia de unas infraestructuras
básicas para la integración, al adoptar los Estados miembros modelos de desarrollo exclusivamente nacionales. Por lo tanto, no existen aún espacios a integrar. Hay que crearlos. Lo que
existe son países subdesarrollados con economías vulnerables y vías de comunicación y
transportes orientadas hacia la exportación de las materias primas a Europa y la importación
de los productos manufacturados procedentes de ella (Robson, 1987: 31). Todo ello hace
difícil el proceso de regionalización, ya que se establece una competición entre los países
africanos para conseguir las divisas, mediante el fortalecimiento del comercio vertical en
detrimento del comercio intrarregional, además de la ausencia a nivel de cada Estado de
mecanismos para apoyar las iniciativas de integración.
(20) Es el único órgano del que está dotada la Carta Africa de Derechos Humanos y de los Pueblos, y que es más un
centro de estudios, dependiente de la Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno, que una jurisdicción.
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CUADRO 1
DATOS BÁSICOS DE LAS PRINCIPALES ORGANIZACIONES REGIONALES
AFRICANAS
Organización
Año de
creación
Sede de la
secretaría
Número de
Miembros
Exportaciones
Totales*
Comercio
Interno**
UMA
1989
Rabat
5
32,3
2,4
CEDEAO
1975
Lagos
16
19,5
6,1
CEAO/UEMOA
1974
Uagadugú
7
5,0
10,6
CEEAC
1983
Libreville
10
6,6
1,9
UDEAC/CEMAC
1964
Bangui
6
5,6
1,9
CEPGL
1976
Gisenyi
3
1,0
0,7
PTA/COMESA
1981
Lusaka
22
11,4
6,5
SADC
1980
Gaborone
11
10,6
0,4
* en mil millones de dólares, 1991, según la UNCTAD y el Banco Africano de Desarrollo, 1993.
** en porcentaje del total de las exportaciones, 1991, según la UNCTAD.
Fuente: Kennes W. (1998: 43).
CUADRO 2
PORCENTAJE DEL COMERCIO INTRARREGIONAL EN LAS EXPORTACIONES
TOTALES DE LAS AGRUPACIONES REGIONALES AFRICANAS
Organización
1970
1980
1985
1990
1992
UMA
1,4
0,3
1,0
2,3
3,0
UDEAC
4,9
1,8
1,9
2,4
2,1
CEEAC
2,4
1,6
2,1
2,3
2,1
CEDEAO
2,9
10,1
5,2
8,3
7,8
CEAO
6,6
9,8
8,3
9,9
10,5
URM
0,2
0,8
0,4
0,3
0,0
CEPGL
0,4
0,2
0,8
0,3
0,4
PTA/COMESA
9,6
12,1
5,6
6,6
6,7
SADC
5,2
5,1
4,8
5,2
4,4
Fuente: UNCTAD, 1993, citado por Asante (1997: 48).
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El desarrollo o subdesarrollo desigual entre los miembros de una organización, integrada por los países costeros y ricos y los países pobres del interior, dificulta el proceso de
integración regional, ya que los primeros son reticentes para encargarse del desarrollo de
éstos, que se sienten a su vez decepcionados por la integración, la cual favorece más a sus
socios ricos que se benefician de las inversiones extranjeras, mientras ellos son reducidos a
simples mercados. Ello conduce al bloqueo o a la retirada de los miembros descontentos, tal
y como sucedió en la UDEAC y en la EAC (cf. Kabunda, 1993: 165).
En el primer caso, Chad y Centroáfrica se sintieron molestos por ser reducidos por la
Unión económica a mercados de productos procedentes de Camerún, lo que les condujo a
buscar una unión más ventajosa con el Congo-Kinshasa (Thiam, 1972: 65). Por esta misma
razón, la historia de los treinta años de la UDEAC fue la de un fracaso múltiple, en particular
de la armonización de las inversiones y del reparto equitativo de las coproducciones, de la
armonización de las políticas económicas, y de la mejora de los intercambios intercomunitarios,
etc. (Hibou, 1994).
En el último de la EAC, según subrayan Chazan et alii (1999: 313), Kenia con sus
importantes infraestructuras económicas de las que no disponían los demás Estados miembros, se convirtió en polo de desarrollo con las inversiones e instalación de las firmas extranjeras en detrimento de sus socios pobres. Esta situación, además de las divergencias ideológicas, condujo a las tensiones de desigualdad regional, responsables del estallido de esta
organización en 1977.
Los mecanismos de compensación21, en el caso en que existan, se reducen a la consolidación e incluso al control del proceso de integración por los Estados más ricos o fuertes.
Es decir, dichos mecanismos fortalecen las relaciones asimétricas en lugar de suprimirlas
(Bach y Vallée, 1990: 73), como en los casos de la CEPGL, de la SADC, de la CEDEAO (que
ha adoptado unos criterios de convergencia para la armonización de las políticas macroeconómicas 22) y de la PTA23.
Compuesta por el Congo-Zaire, Ruanda y Burundi, la CEPGL en la que el primero
representa el 96% de su superficie total y el 74% de su población, y que contribuye al 50%
en sus presupuestos, por lo tanto claro beneficiario de esta organización puesta al servicio de
(21) Éstos, como en el caso del Fondo de Cooperación, Compensación y Desarrollo (FCCD) de la CEDEAO, apuntan
a corregir las pérdidas de las que sufren algunos Estados como consecuencia de la aplicación de las disposiciones del
tratado, en particular el favorecer los proyectos y las inversiones en los países más desfavorecidos, y la financiación
de industrias de interés común, es decir, el desarrollo de las infraestructuras regionales. En la práctica, el FCCD ha
sido poco operativo, para no decir decepcionante.
(22) Se trata de los criterios siguientes: la tasa de inflación debe estar por debajo del 10 %, la tasa de déficit
presupuestario en relación con el PIB por debajo del 3 %, los préstamos del Banco central al Estado no deben superar
el 5% de los ingresos presupuestarios anuales, y los bancos centrales deben limitar las fluctuaciones de la tasa de
cambio de la moneda nacional por debajo del 10 %.
(23) Esta organización, que fue la más grande del continente al agrupar a todos los Estados del Africa Austral y
Oriental, se enfrentó a serios problemas políticos (distintas ideologías oficiales con las consiguientes discrepancias en
las estrategias de desarrollo, diferentes alianzas con las potencias extraafricanas, ausencia de entusiasma por la
integración por parte de ciertos países, que preferieron mantener el estatus de observadores), y económicos (desigual
distribución de beneficios y costos de la integración, resultada del desigual nivel de desarrollo entre los Estados
miembros).
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su diplomacia y política regional, la CEPGL decíamos es una organización completamente
paralizada por la divergencia de las prioridades entre los Estados miembros, y por los actuales
conflictos en la región de los Grandes Lagos en los que están implicados los tres países.
Integrada por 16 Estados del Africa Occidental, la CEDEAO, en la que la población y el
PNB de Nigeria es casi el equivalente de las de los otros 15 miembros unidos, se caracteriza
por la polarización del proceso de integración por este país, que representa el 51% del
comercio exterior de la organización.
En todos estos casos, los mecanismos de compensación previstos para resolver los
problemas nacidos de niveles desiguales de desarrollo y de la liberalización del comercio, son
insignificantes y explican el bloqueo pasado y futuro de la integración regional económica en
Africa. El balance que hoy se puede hacer, en relación con los objetivos que se han fijado, es
globalmente decepcionante como se puede apreciar en los datos del anexo II.
La ausencia de integración monetaria es otro obstáculo importante para la integración
regional, y genera la debilidad del comercio intrarregional24 . Siguen existiendo en el continente
una veintena de monedas nacionales o zonas monetarias no convertibles y las uniones monetarias dependientes de las monedas extranjeras, tales como el franco CFA25 vinculado con
el franco francés, con el consiguiente control de cambios adoptado por ciertos Estados. De
acuerdo con Bitoumbou (1992: 207), tanto la zona del franco CFA como la del rand no fueron
concebidas para propulsar la integración económica, sino para favorecer relaciones
neocoloniales. Prueba de ello es que los países africanos pertenecientes a estas zonas no han
conseguido al respecto mejores resultados globales que los demás países fuera de ellas.
(24) Esta situación, además de crear problemas de pagos y de tasas de cambio entre las distintas monedas, favorece
el contrabando entre los países con divisas fuertes (franco CFA) y los con monedas no convertibles, con efectos
negativos en la promoción del comercio oficial intrarregional (cf. Okolo, 1991: 232-247)
(25) Se trata de una moneda de origen colonial (Colonias Francesas de Africa), que se convirtió en 1973 en “Franco
de la Comisión Financiera en Africa”, para el Africa Occidental (UEMOA), y “ Franco de la Cooperación Financiera en
Africa”, para el Africa Central (CEMAC). La estabilidad y convertibilidad de esta moneda, expresión de la “solidaridad
africana” y de la “solidaridad franco-africana”, es un potente factor de inversión en estos países, que tienen acceso
a todas las divisas del mundo y, por lo tanto, a las importaciones de los bienes de equipo, es decir, la integración de
los mercados de capitales de esta zona en el mercado mundial. Sin embargo, favorece al mismo tiempo la huida de
capitales o la exportación de los beneficios de las empresas francesas, así como la excesiva importación de bienes de
consumo en detrimento de los productos locales. La decisión de devaluar en un 50% dicha moneda (100 F CFA = 1FF),
el 11 de enero de 1994, mediante la modificación de la paridad inicial, pone de manifiesto no sólo el abandono por
Francia del paternalismo económico en esta zona o, mejor dicho, su retirada estratégica y progresiva de ella para
orientarse hacia las regiones más dinámicas, sino además manifiesta su visto bueno para el sometimiento de las
economías de estos países a los programas de ajuste estructural de las instituciones de Bretton Woods, que siempre
han considerado al franco CFA como una moneda sobreevaluada que contrastaba con el maldesarrollo de los países
miembros, en particular de Costa de Marfil y de Camerún. Éstos constituyen una carga cada vez más insoportable para
el Tesoro francés (desarrollo del sector informal y del contrabando, pago de sueldos de funcionarios, ausencia de
Estados de Derecho, disminución de mitad de la participación de la zona en el comercio exterior francés, etc.). Ello
pone en entredicho el futuro de dicha moneda, sobre todo con la creación del euro, ya que el Tratado de Maastricht
no la menciona por ninguna parte, aunque reconozca a Francia el poder de “emitir monedas en sus territorios de
ultramar”. Además, la existencia del franco CFA, que es una integración monetaria que debería culminar la unión
económica, no ha favorecido “la integración efectiva de bienes y de factores de mercado” (Foroutan, 1993: 239). Todo
lo contrario, desvaloriza las monedas autónomas de los países vecinos, tales como la naira nigeriana o el franco
congoleño. (Sobre el balance del franco CFA, sus ventajas y desventajas, véanse Brasseur y Engelhard, 1985: 511-520;
Neurisse, 1987; Delage y Massiera, 1994; y Godeau, 1994).
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Sin embargo, según subraya Guillaumont (citado por Hugon, 1993:101), durante las dos
primeras décadas de su independencia, los países de la zona del franco CFA conocieron una
gran estabilidad de cambio y mejores resultados económicos en su comercio exterior que los
países que no forman parte de ella y con monedas inconvertibles, e incluso consiguieron entre
1975 y 1985 una tasa de crecimiento anual del PNB del 4,6% contra el 1,4% en estos últimos
(Clément, citado por McCarthy, 1996: 222).
Con el reemplazo del franco francés por el euro, creado en enero de 1999, y que entrará
en vigor en julio de 2002, el franco CFA será vinculado con el euro y seguirá beneficiando de
los principios de paridad fija y de garantía de convertibilidad, ya establecida en el marco de la
cooperación con el franco francés (o la vinculación del franco CFA a la zona euro por mediación
del franco francés), confirmada por el tratado de Maastricht, en su artículo 234. El principal
problema al que se enfrentarán los países de la zona CFA es la aplicación de los criterios de
convergencia (reducción del déficit público anual, de la deuda pública y el control de la inflación
y de las tasas de interés), condiciones difíciles de cumplir por estos países, generalmente caracterizados por la indisciplina presupuestaria y la ausencia de buena gobernabilidad, y que podría
conducir a su exclusión de la cooperación monetaria con la Unión Europea. Otro problema
añadido podría ser la devaluación del franco CFA, para ajustarla al euro, con graves consecuencias sobre las exportaciones y la deuda externa de los países africanos. Los aspectos positivos,
además de constituir la zona del franco CFA un espacio monetario único de 15 países26 , resultarían de la estabilidad nacida de la pertenencia a una zona monetaria fuerte o la zona euro, el
acceso al mercado europeo basado en una única tasa de cambio, la financiación de las exportaciones en una divisa fuerte que sustituiría al dólar evitando el pago de las comisiones por parte
de los empresarios africanos, y el aprendizaje de las buenas reglas de gestión presupuestaria,
conforme a las exigencias de Maastricht, por los Estados africanos.
En definitiva, según subraya Lelart (1998: 210ss), el euro podría contribuir a la
dinamización de las cámaras de compensación de las distintas zonas del continente convirtiéndose en una moneda de pago, a la estabilización de las monedas africanas no convertibles
como moneda de referencia en los intercambios y, por lo tanto, al fortalecimiento de la
integración económica de dichas zonas27. Se habla incluso del “afreuro” o del “afrecu” (integración del franco CFA en el euro) destinado a favorecer la integración regional en Africa, en
el marco de la cooperación entre Europa y Africa o de relaciones euroafricanas, evitando los
extremos y consecuencias negativas de la mundialización y de los nacionalismos (Hugon,
1994:189). El futuro de la zona CFA es pues una incógnita. Se bajan tres posibilidades (Stern,
1998: 4): su desaparición pura y simple, su readaptación a los nuevos acuerdos o el fortalecimiento de las relaciones ya existentes.
Es preciso recordar que existe una tendencia cada vez más fuerte por parte de los
africanos de liberarse de la dominación extranjera para conseguir una autonomía monetaria y
(26) Se trata de Benin, Burkina Faso, Costa de Marfil, Guinea-Bissau, Malí, Níger, Senegal y Togo (UEMOA), Camerún,
Centroáfrica, Congo-Brazzaville, Gabón, Guinea Ecuatorial y Chad (CEMAC), y Comores.
(27) Véase también Hugon, 1998: 392.
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poner su sistema financiero al servicio de las necesidades de financiación interna de la economía y del desarrollo internos (Ndjock Bata, 1999: 32-34), mediante la toma de decisiones
políticas para crear una moneda única africana, favorecer la libre circulación de personas y de
bienes y la armonización de las políticas sectoriales (Ndengoué, 2000: 91). Esta tendencia
explica la decisión de 6 de los16 Estados miembros de la CEDEAO (Gambia, Ghana, GuineaConakry, Liberia, Nigeria y Sierra Leona), en su reunión del 14 al 16 de diciembre de 1999
en Bamako, de crear una segunda zona monetaria paralela al franco CFA, ya efectiva desde
mayo de 2000, y con la que fusionará de aquí al año 2004, para crear una moneda común en
el marco de la CEDEAO. Todos los países de la zona apuestan por esta organización, pues
según el presidente en ejercicio de la CEDEAO, Alpha Oumar Konaré, “los grandes problemas
que se plantean hoy (en el Africa Occidental) pueden resolverse fácilmente en el espacio de
la CEDEAO que en él de la UEMOA”.
Este objetivo será difícil de alcanzar para la fecha mencionada, pues pese a la creación
de la Cámara o Caja de Compensación del Africa Occidental en 1975 y de la Cámara de
Compensación de Pagos del Africa Central en 1982, para el uso de las monedas nacionales
en las transacciones comerciales entre los Estados miembros, éstos no utilizan los mecanismos creados por ellos mismos (Diouf, 1982: 920-921): Nigeria no pasa por la CCAO para sus
ventas de petróleo a sus socios de la CEDEAO a los que exige el pago en divisas fuertes, en
sus interacciones los países de la zona del franco CFA hacen lo mismo, los importadores y
exportadores desconocen la propia existencia de estas cámaras y de sus mecanismos, el
carácter desastroso de los medios de comunicación hace poco operativo estos mecanismos,
además de un claro rechazo de las monedas locales, en constantes devaluaciones28 , por parte
de la población y de los agentes económicos, que prefieren utilizar las monedas extranjeras
en dichas transacciones. En pocas palabras, los propios Estados africanos no respetan las
reglas y mecanismos de las Cámaras de Compensación. Comercian más con el Norte que con
sus socios comunitarios, para conseguir las divisas. Esta dependencia comercial, que se
inserta en el marco global de la dependencia económica, se explica por la sencilla razón según
la cual cada país da la impresión de sacar más beneficio en la dependencia respecto al Norte
que en una interdependencia regional, que le exigiría más esfuerzos para la creación de
infraestructuras nacionales orientadas hacia la complementariedad. Prefieren así los intereses
inmediatos y falsos sacados de esta dependencia a los verdaderos y a largo plazo que ofrece
la regionalización29 .
(28) Estas devaluaciones, impuestas por el Banco Mundial y el FMI para fomentar las exportaciones y la sustitución
de importaciones en las actividades nacionales, o sea para hacer más competitivas las economías de la zona, han
tenido efectos contrarios al fundamentarse dichas economías en los productos básicos, controlados por las multinacionales, y en excedentes en los mercados internacionales.
(29) Prueba de ello es que los jefes de Estado no sólo acuden más a las cumbres de la francofonía o de la
commonwealth que a las panafricanas, como queda subrayado, sino que además no aplican en sus políticas económicas nacionales las recomendaciones del PAL, adoptadas por ellos mismos, y basadas en la integración regional o
la autosuficiencia colectiva (collective self-reliance) como estrategia de desarrollo, y consideradas como una “profesión
de fe en el regionalismo”. Sin embargo, en la práctica, se remiten a los programas de ajuste estructural del Banco
Mundial y del FMI, que les imponen las duras leyes del mercado, para tener acceso a sus préstamos.
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La creación de la UEMOA y de la CEMAC30 , aunque suponga un paso importante en la
creación de una unión aduanera o unión económica entre los países de la zona CFA (convergencia de las políticas económicas de los Estados miembros con la adopción de una política
comercial única, con distintas velocidades entre ambas organizaciones, siendo el objetivo
conseguir la libertad total de personas, bienes y servicios, es decir la interdependencia de las
economías de dicha zona), la situación arriba descrita sigue vigente, y estamos aún lejos de
la conversión de la moneda en un instrumento de integración y de desarrollo económico.
Además, estas agrupaciones subregionales, creadas con el apoyo de Francia, persiguen casi
los mismos objetivos con las regionales tales como la CEDEAO y la CEEAC, con el riesgo de
producir duplicaciones y conflictos de lealtades entre los Estados miembros pertenecientes a
ambas organizaciones.
El franco CFA no puede pretender asumir esta función. Basado en la paridad con el
franco francés, dicho franco permite la libre circulación de la moneda dentro de la zona y el
control del Banco de Francia sobre la gestión monetaria de los Estados miembros, además de
favorecer la extroversión o la dependencia económica de los países miembros (Grellet, 1982:
120; Amin: 319).
Por fin, el modelo de integración librecambista o comercialista ha sido contraproducente a
causa de las estructuras coloniales de las economías africanas, la disparidad de las tarifas aduaneras
y la ausencia de integración monetaria. En un contexto de desigualdad de niveles de desarrollo,
dicho enfoque tiende a convertir las economías fuertes en polos de crecimiento y las pobres en
polos de estancamiento, junto al eterno problema del desigual reparto de costos y beneficios de la
integración, avivando tensiones entre los Estados miembros con el consiguiente bloqueo del proceso de integración regional. Dicho modelo es válido entre los países industrializados con un nivel
de desarrollo más o menos equiparado, y para los que el comercio representa entre el 7 y 10% de
los presupuestos estatales con un reparto más o menos igual de los beneficios nacidos del libre
comercio, tal y como sucede en la Unión Europea, mientras que para los países africanos los
derechos aduaneros representan más del 60% de éstos. De ahí su resistencia a la aplicación de las
disposiciones de la libre circulación de personas, bienes y capitales, contenidas en las cartas
constitutivas de sus agrupaciones regionales, es decir la unión aduanera, bloqueando cualquier tipo
de intercambio, que supone los desplazamientos de personas, de ideas y mercancías. Además,
según puntualiza Hazlewood (1967: 10), e incluso aplicando rigurosamente este esquema, países
como Kenia y Etiopía no tienen nada que ganar, no sólo por el carácter extrovertido de sus
economías más vínculadas con el Norte que entre ellas, sino además por la casi inexistencia de
medios de transportes terrestres entre ambos países, excluyendo una unión aduanera entre ellos.
(30) Los tratados de estas nuevas instituciones, dotadas de la supranacionalidad en el aspecto de política monetaria, se
inspiran ampliamente en los Tratados de Maastricht y de Roma, modificado por el Acta Única, para pasar de las uniones
monetarias tuleladas a las uniones aduaneras, con la meta de crear una moneda única verdaderamente regional y liberada
progresivamente de la tutela del Tesoro francés (cf. Hugon, 1998: 371). Existen presiones cada vez más fuerte para la
ampliación de estas uniones a otros países del Africa Occidental y del Africa Central, para crear una única unión económica
y monetaria africana, mediante la revitalización y el fortalecimiento de las actividades de las cámaras de compensación
del Africa Occidental (WACH), del Africa Central (CACH), y del Africa Austral y Oriental (CCH) a las que se deberían juntar
los demás países no miembros, que podrían también crear sus propios acuerdos de compensación.
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Además, según recuerda Schoeman (1999: 178-179), este modelo supone la cesión de
la soberanía en ciertas áreas económicas a los órganos comunes o supranacionales, y se
esperan los resultados a largo plazo, mientras que en Africa existe un fuerte apego a la
autonomía nacional, expresión de la soberanía y de la identidad nacionales31 , y se espera de
la integración regional, puesta al servicio de dicha economía, resultados a corto plazo.
De todo ello, es obvio que el modelo librecambista, que es la culminación de una previa
creación de infraestructuras básicas y de la capacidad de producción, no es el más apropiado
ni para la promoción de la integración regional ni para la realización de los objetivos de
desarrollo de los países africanos. Se ha de enfatizar ante todo en la construcción de
infraestructuras físicas y de producción complementarias, para vincular a los pueblos y a los
países africanos, sobre todo en los aspectos en los que éstos pueden sacar beneficios inmediatos, tales como las industrias de fábrica de las herramientas agrícolas, de los materiales de
construcción y de productos farmacéuticos, de la rehabilitación de las agrupaciones sectoriales y comisiones hidrológicas mucho más cercanas a las preocupaciones y necesidades diarias de los ciudadanos, además de la construcción de las vías de comunicación horizontales
(construcción de carreteras regionales, creación de compañías en las áreas comunes, y coordinación de sistemas de ferrocarriles, por ejemplo), para vincular a los pueblos y los espacios
regionales.
En este orden de ideas, y de acuerdo con el profesor Asante (1991: 103 y 109), la
integración por el mercado o la liberación del comercio no es el más apropiado o viable para
las subdesarrolladas economías africanas por generar relaciones asimétricas de intercambios,
por fomentar la polarización y la dependencia, y sólo por aprovechar a las multinacionales; es
decir, es generadora de la inestabilidad y la desintegración. Según el mismo autor, el enfoque
que combina de una manera interdependiente la integración de las infraestructuras físicas, la
integración de las estructuras de producción y la integración de los mercados africanos, es el
más idóneo para dichos países.
Abundando en el mismo sentido, Mistry (1996) manifiesta que la integración por el
comercio, sin una previa política regional de producción tal y como se experimenta en las
organizaciones africanas, explica los insignificantes resultados cosechados por la integración
regional tanto en su enfoque de promoción de intercambios como en él de producción (véase
anexo II). Se debería combinar ambos procesos de integración para desarrollar una industria
básica manufacturera. Además, las disparidades en las estructuras aduaneras bloquean el
comercio regional y dificultan la armonización (Aryeetey, 1998. 140, véase también Foroutan,
1993: 239 y 265), máxime cuando los países africanos se caracterizan por importantes diferencias de ingresos per cápita, por la falta de complementariedad económica y por ineficientes
e inadecuados mecanismos de compensación en vigor. Sus estructuras de producción son
tales que no tienen nada, o poco, que intercambiar, al producir lo mismo, y se resisten a
eliminar las barreras aduaneras a causa de la desigual distribución de beneficios y costos de
(31) De ahí el desarrollo de los nacionalismos exacerbados rivales, para controlar o acapararse de los recursos internos
y externos, fuentes de los conflictos fronterizos entre los Estados (cf. Langhammer y Hiemmenz, 1990: 14).
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la integración entre los socios, con grandes diferencias económicas. El resultado, tal y como
destaca en el cuadro 3, es el desarrollo de los intercambios verticales con los países de la
Unión Europea y del resto del mundo, que constiuyen en la mayoría de los casos más de la
mitad del comercio externo, en detrimento de los horizontales. Esta tendencia se explica por
el carácter extrovertido y dependiente de materias primas de las economías africanas.
CUADRO 3
DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA DE LOS INTERCAMBIOS COMERCIALES DE
ALGUNAS AGRUPACIONES AFRICANAS
Comercio (en %)
UEMOA
SADC
EAC
Intrarregional
8,7
11,5
7,9
3,2
Con la UE-15
49,6
36,4
36,3
52,0
Con el resto del mundo
41,7
52,1
55,9
44,7
Total
100
100
100
UDEAC
100
Fuente: IMF, 1997, Direction of Trade Statistics, citado por Solignac Lecomte (2000:56).
5. ESTUDIO DE CASO: LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN AFRICA AUSTRAL.
Existen en este momento, en el Africa Austral, 4 agrupaciones regionales: la SADC (que
sucedió en agosto de 1992 a la Conferencia para la Coordinación del Desarrollo en Africa
Austral -SADCC-, la COMESA creada en diciembre de 1993 en sustitución de la PTA, la SACU
creada en 1969, y el CBI (Cross-Border Initiative) instituido en 1993, con distintos objetivos,
y a los que pertenecen de una manera concomitante los Estados de la región. Tanzania es la
vez miembro de la COMESA (hasta hace poco), de la SADC y de la EAC; Lesotho, Namibia
y Suazilandia pertenecen al mismo tiempo a la SADC, a la SACU y a la COMESA; Mauricio
es miembro de la Comisión del Índico -IOC-, de la COMESA y de la SADC32 . Prueba de las
distorsiones que nacen de estas múltiples pertenencias es que el CBI favorece la liberalización
interna y externa, mientras que la SADC insiste en el último aspecto. Hay a menudo importantes diferencias en los programas, los calendarios y las prioridades para la liberalización, los
conflictos de intereses, las duplicaciones y la proliferación de las actividades que bloquean el
propio proceso de integración regional, por imponer excesivos cargos financieros y administrativos a los gobiernos de la zona desprovistos de las instituciones nacionales adecuadas. Se
plantea en esta zona el eterno problema de la distribución de los costes y beneficios de la
integración entre los Estados miembros, además del de fidelidad a una u otra agrupación. Los
países menos avanzados se oponen a la liberalización del comercio o a la creación de áreas
(32) Sobre los problemas generados por la coexistencia de todas estas agrupaciones en una misma zona, véase
Gonçalves (1999: 183-184).
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de libre comercio, que benefician a países como Zimbabue dotado de una importante base
industrial (Kasekende y Abuka, 1998: 480). En el otro extremo, las compensaciones pagadas por
Suráfrica a los pequeños países de la SACU, que las han convertido en su principal fuente de
ingresos, como consecuencia de las pérdidas nacidas de la polarización de los intercambios por
Suráfrica y de las desigualdades de desarrollo, crean un sentimiento de frustración en los círculos de poder surafricanos, según subrayan Mwase y Maasdrop (citados por McCarthy, 1999:
33), al considerar que su país saca más costes que beneficios en dicha organización.
Existe un potencial conflicto entre la COMESA y la SADC. La COMESA, que integra a
23 Estados de Africa Austral y Oriental (9 desde su conversión en zona de libre comercio el
31 de octubre de 2000) con distintos niveles de desarrollo y grandes diversidades de capacidades económicas y de ingresos per cápita y culturales, desde los países más industrializados
(Kenia, Mauricio y Zimbabue) hasta los países menos avanzados (Yibuti, Etiopía, Somalia y
Uganda), orienta su acción hacia la creación de la Comunidad Económica Africana, recomendada por el Plan de Acción de Lagos (1980), prevista para el año 2000 y aplazada para el
2025, y que pasa por la creación de una única agrupación en Africa Austral y Oriental al igual
que en las demás regiones del continente, mientras que los Estados miembros de la SADC que
sacan intereses directos en el enfoque de integración de esta organización, basado en los
proyectos de desarrollo nacionales, son reacios al proyecto global de la COMESA favorable
a la creación de las infraestructuras regionales y a la coordinación de las políticas
macroeconómicas de los Estados miembros (Kasekende y Abuka, 1998: 481). Además, las
ventajas que sacan de sus relaciones con Suráfrica, explican la hostilidad de los Estados
miembros de la SADC hacia la COMESA, por absorber ésta el grueso de los fondos de la
ayuda externa destinados a la zona, y por su insistencia en el enfoque librecambista o la
eliminación progresiva de los derechos arancelarios en el comercio entre los Estados miembros (supresión total en octubre de 2000), pese a las ya mencionadas desigualdades de
desarrollo que existen entre ellos. Ello ha conducido a la recién retirada de Tanzania, que se
siente perjudicada por dicho enfoque o por la conversión de la COMESA en un área de libre
comercio. A ello cabe añadir la clara polarización del proceso de integración de la SADC por
Suráfrica en detrimento de la COMESA, en particular las relaciones privilegiadas que este país
mantiene con los países BLNS, convertidos en satélites durante el régimen del apartheid con
el que crearon, con excepción de Botsuana cuya moneda nacional, la pula, es convertible, la
Zona Monetaria del Rand (RMA). Dicha zona fue convertida en 1986 en la Zona Monetaria
Común (CMA), para tomar la forma de una verdadera integración monetaria, desde 1992, con
los acuerdos monetarios bilaterales firmados por Suráfrica con cada uno de estos países, y en
particular con Namibia que se dotó después con su propia moneda. En la actualidad, existe
una libre circulación de capitales entre estos países que tienen acceso a los mercados de
capitales en Suráfrica. La SACU y la CMA constituyen las formas de integración económica
más avanzada en la zona (cf. McCarthy, 1998: 227-240), pues han creado un verdadero
mercado común con un arancel exterior común (TEC), la libre circulación de bienes y servicios
y un sistema de reparto de los ingresos aduaneros. La decisión de Suráfrica de no adherirse
a la COMESA ha puesto en entredicho el futuro de esta organización, que expresa su clara
hostilidad al liderazgo de Suráfrica en el Africa Austral.
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Existen, pues, en la zona importantes rivalidades entre la SADC y la COMESA, y una cierta
duplicación de sus actividades. Hay una ausencia total de intereses comunes en esta última. La
primera, creada para reducir la independencia económica con respecto a Suráfrica, ha integrado
en la actualidad a ésta convertida en el motor de la integración regional. La SADC sigue manteniendo su enfoque de coordinación y armonización de las inversiones en los sectores específicos (en particular en los transportes y telecomunicaciones) junto a otro gradual de integración
por el mercado, siendo el objetivo fortalecerse como la primera y principal organización del Africa
Austral. Por su parte, la COMESA, hija del proyecto panafricanista supranacional de la OUA y de
la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Africa (ECA), se ve obstaculizada en su
enfoque de integración por el mercado con metas supranacionales, por abarcar una región
mucho más amplia caracterizada por graves deficiencias de infraestructuras de transportes, con
países menos avanzados (sólo 5 de los 23 Estados miembros tienen un PNB per cápita por
encima de los 300 $, y 6 tienen una población por debajo de los 2 millones de habitantes), las
distorsiones entre la multitud de monedas nacionales sobreevaluadas, inconvertibles y sin una
tasa fija de cambio junto a las grandes disparidades de nivel de industrialización, la dependencia
de muchos Estados miembros con respecto a los derechos aduaneros, y el desarrollo de los
mercados paralelos (Kasekende y Abuka, 1998: 477-480). Todos estos inconvenientes tornan a
la COMESA en un espacio poco atractivo para el comercio y para las inversiones externas, y
aniquilan o reducen sensiblemente la implantación de sus decisiones. Su enfoque de integración
se ha convertido en un freno de la misma.
En definitiva, la divergencia de intereses de los Estados miembros hacia ambas organizaciones se explica fundamentalmente por el hecho de que la SADC(C), creada en la época de la
lucha contra el apartheid ha creado importantes lazos de solidaridad, con el consiguiente fortalecimiento de la identidad y cohesión regionales, entre sus integrantes, mientras que la COMESA
recomendada desde arriba por la ECA y por la OUA, sobre la base de las consideraciones y
criterios geográficos, es interpretada como una pesada burocracia alejada de los intereses concretos de los Estados del Africa Austral, que no se identifican con ella. Según puntualiza Foroutan
(1993: 249), la política de desestabilización de la Suráfrica del apartheid ha tenido dos efectos
positivos para el Africa Austral, y la SADC(C) en particular: ha creado una cohesión entre los
Estados de la región, y ha generado más simpatía de la comunidad internacional hacia la
SADC(C), con el consiguiente aumento de la ayuda hacia los países de la zona.
Una de las soluciones que se está barajando, consiste en aprovechar la actual tendencia
favorable al libre comercio, para conseguir beneficios más allá de las fronteras nacionales y
convertir el sector privado en el motor de la integración regional, limitando el papel del Estado
a una intervención moderada para controlar el mercado (Kasekende y Abuka, 1998: 487). Esta
liberalización de los mercados ya es un hecho mediante la actual penetración surafricana de
los sectores de minería, banco, transporte aéreo y ferroviario, telecomunicaciones, cervecería,
supermercados, turismo y ganadería, etc., de la casi totalidad de los Estados miembros. Es una
clara conversión de los países de la zona en mercados de Suráfrica, que saldrá beneficiada de
la liberalización en detrimento de sus socios por las propias leyes del mercado, y por el propio
fracaso de las experiencias de integración librecambista en el continente. De este modo, se
está pidiendo en el seno de la SADC un protocolo complementario sobre la política de las
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inversiones regionales con el fin de facilitar a corto plazo los movimientos de capitales, la
creación de una cámara de pagos destinada a compensar las desigualdades de desarrollo en
la zona33 (a la manera del sistema vigente en la SACU), y la reducción de la polarización de
los intercambios a favor de Suráfrica.
La concentración de los medios de transportes y de comunicación en Suráfrica, junto
a la proximidad geográfica con los países de la SADC y la mayor capacidad de producción de
este país, le dan una clara ventaja sobre sus socios, es decir la facultad de beneficiarse en
solitario del crecimiento por tener totalmente a su favor los intercambios comerciales de la
zona. Las importaciones de aquéllos desde Suráfrica superan ampliamente sus exportaciones
hacia este país, que ha conseguido aumentar en más del 250 % la penetración comercial del
Africa Austral, para el periodo que se extiende entre 1988 y 1994. El resultado es una clara
asfixia económica de su único competidor en la zona, Zimbabue, así como el permanente
déficit comercial y la desindustrialización de los demás países. Esta situación conlleva dos
graves consecuencias: la concentración de la producción de la zona en Suráfrica convertida
en un centro, y la exclusión de las zonas rurales en la propia Suráfrica donde amplias capas
de la población viven en condiciones de subdesarrollo y de pobreza similares a las de los
demás países africanos (McCarthy, 1999: 30-31).
El enfoque minimalista, flexible y funcional, con menos estructuras administrativas de
la SADC(C), basado en la coordinación y la cooperación sectorial, parece el más adecuado
para los países africanos. Sin realizar todas sus metas, en particular la reducción de la dependencia con respecto a Suráfrica y el desarrollo del sector de los transportes, la SADC ha
conseguido crear un sentimiento comunitario entre sus miembros y una sólida identidad entre
sus élites, ambos requisitos fundamentales para la integración regional, que son totalmente
inexistentes en la COMESA, con su enfoque maximalista para el que los Estados africanos no
reúnen las capacidades institucionales y técnicas junto a los apegos a la soberanía nacional.
Concebida como una organización de seguridad para hacer frente a las agresiones
económicas y militares de la Suráfrica del apartheid, la SADC se está convirtiendo, a su
manera, en un marco de resolución de conflictos en el Africa Austral, con resultados decepcionantes por la indiferencia de las grandes potencias, el poco compromiso de Suráfrica que
dispone de importantes efectivos y medios militares para resolverlos, y el optar por la solución
militar por los propios beligerantes. Ello viene ilustrado por los casos de Angola y del CongoZaire, en los que el moribundo órgano de resolución de conflictos de la SADC (Órgano de
Políticas de Defensa y Seguridad), creado en enero de 1996, para intervenir en los conflictos
y encargarse de las operaciones de mantenimiento de la paz en la región, no pudo hacer nada,
por la ausencia de una estructura permanente de resolución de conflictos, de una política
exterior y de defensa común, de estatutos que definen los criterios de su mandato, y el bloqueo
creado por la rivalidad entre Suráfrica y Zimbabue para presidir dicho Órgano (Cilliers y Mills,
(33) Existen distintos niveles de desarrollo en esta organización: Suráfrica es el país más industrializado; Angola,
Lesotho, Malaui, Mozambique, la RDC, Tanzania y Zambia forman parte de los países menos avanzados; Botsuana,
Mauricio, Namibia, Suazilandia, Seychelles y Zimbabue ocupan una posición intermedia.
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1999: 6-7). La continuación de estas guerras es una prueba suficiente de su falta de efectividad.
Es obvio que la ampliación de la SADC a la RDC no sólo ha dividido esta organización,
por posicionarse distintamente los países miembros con respecto al conflicto de este país, sino
que además la ha debilitado como un instrumento de integración económica y de garante de la
seguridad en la región (Cilliers, 1999: 144), que difícilmente podría convertirse en un área de
libre comercio en el año 2004, según el calendario recomendado por la Unión Europea.
A los problemas tradicionales de la zona, en particular él de las desigualdades de
desarrollo entre los Estados miembros, y el peso abrumador de Suráfrica (cuyo PIB representa
el 80% del de todos los países de la SADC unidos, superándole en el indicio de desarrollo
humano sólo países como Seychelles y Mauricio, a causa de la exclusión de la mayoría negra
durante el sistema del apartheid), tal y como se refleja en el cuadro 4, se han añadido otros
de gran magnitud de la RDC, hundida en un tremendo marasmo económico y en una profunda
crisis política, como consecuencia de varias décadas de mal gobierno y saqueo. La incorporación de este país, apoyada por Mugabe para crear un contrapeso a la dominación de Suráfrica
y conseguir nuevos mercados para la economía de su país, y por Mandela para apoyar la
política del “renacimiento africano”, ha traído más problemas que alivios.
CUADRO 4
DATOS BÁSICOS DE LOS PAÍSES DE LA SADC
País
Angola
Superficie Población
en Km2 en millones
PIB total
en mill. $
PIB por
hab. $
Valor
IDH
Clasific.
Según IDH*
1 246 700
12 092
16 740
1 430
0,398
160
600 372
1 570
11 796
7 690
0,609
122
2 345 409
49 139
40 882
880
0,479
141
Lesotho
30 350
2 062
3 751
1 860
0,582
127
Malaui
118 480
10 346
7 278
710
0,399
159
2 045
1 145
10 689
9 310
0,764
59
Mozambiq
783 080
18 880
12 324
740
0,341
169
Namibia
824 790
1 660
8 137
5 010
0,638
115
Seychelles
280
76
533
7 012
0,755
66
Suazilandia
17 360
952
3 208
3 350
0,644
113
Suráfrica
1 221 037
39 357
299 577
7 380
0,695
101
Tanzania
945 090
32 102
18 091
580
0,421
156
Botsuana
Congo-RD
Mauricio
CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 40, 2001, pp. 53-97
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LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN ÁFRICA: ANÁLISIS POLÍTICO...
CUADRO 4
DATOS BÁSICOS DE LOS PAÍSES DE LA SADC (CONTINUACIÓN)
País
Superficie Población
en Km2 en millones
Zambia
752 610
Zimbabue
Total
PIB total
en mill. $
PIB por
hab. $
Valor
IDH
Clasific.
Según IDH*
8 781
9 087
960
0,431
151
390 580
11 377
26 931
2 350
0,560
130
9 278 183
189 539
469 024
3 519
0,551
130-131
*IDH: Índice de Desarrollo Humano
Fuente: El estado del mundo 2000 , Akal, Madrid, 1999.
La economía de Suráfrica es el equivalente a 3 ó 4 veces de las de los 13 socios
unidos34. Además, la falta de complementariedad económica entre dichos Estados explica las
relaciones comerciales asimétricas dentro de la organización. Éstas vienen ilustradas por la
exportación de las materias primas de los países de la zona hacia Suráfrica y Zimbabue. Éstos
son los únicos en disponer de una economía diversificada y, por lo tanto, convierten a los
demás miembros en mercados para sus productos manufacturados o semi-manufacturados.
Esta situación, según subraya Thomas (1998:159), crea un desequilibrio en la balanza de
pagos, perjudica a los Estados menos desarrollados de la SADC y podría contribuir a la
profundización de su empobrecimiento a favor de estos dos países.
Se ha de proceder a la incorporación de la SACU en la SADC, para crear un mercado común
o una unión económica basada en una moneda única, que podría ser el propio rand surafricano
(Suráfrica y los países BLNS constituyen prácticamente un mismo sistema financiero), o la institución de una nueva moneda. Es decir, la utilización de la moneda como factor de integración en
Africa Austral. Se podría también dividir la COMESA en agrupaciones de tamaño razonable y mucho
más cercanas a las necesidades y aspiraciones de los países integrantes para fomentar el espíritu
comunitario, y sobre todo evitar de incorporar en su seno a Suráfrica que sacaría enormes beneficios de los países del Africa Austral y Oriental por su hegemonía comercial. Por su parte, Suráfrica
ha de favorecer los acuerdos comerciales asimétricos en la SADC, a favor de los demás socios. Ello
viene justificado por el hecho de que difícilmente Suráfrica podría encargarse de la financiación del
desarrollo de los países de la región y ayudarles a diversificar sus economías35, por las pésimas
(34) Antes de la adhesión de Seychelles, Mauricio y la RDC a la SADC, Suráfrica representaba el 40% de la población
y el 20% de la superficie totales de la región, con un PNB tres veces mayor al de los países de la SADC unidos (y
de Nigeria, que es la segunda economía más grande del Africa Subsahariana), y una renta per cápita siete veces mayor
al promedio de las de los demás Estados miembros (Ohlson, 1996: 25). Es decir, más o menos el equivalente de la
renta per cápita de Brasil o México.
(35) Ya en 1991, el entonces director de relaciones internacionales del ANC y actual presidente de Suráfrica, Thabo Mbeki,
dejó clara la incapacidad de ayuda de Suráfrica a los países de la zona, al manifestar que los problemas de Suráfrica son
numerosos y prioritarios para que se ocupe de inmediato de los problemas de los demás (Cf. Thompson, 1992: 274-275).
Es también el punto de vista del profesor Ibbo Mandaza (1996: 90) quien, contra la euforia y la ilusión suscitadas para
la liberación de Suráfrica, considerada por muchos analistas como el futuro motor de la integración económica del Africa
Austral, recordó que esta nación es ante todo un país del Tercer Mundo con sus problemas internos.
80
CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 40, 2001, pp. 53-97
M. KABUNDA BADI
LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN ÁFRICA: ANÁLISIS POLÍTICO...
condiciones de existencia de la mayoría de su población por la que necesita la ayuda y las
inversiones extranjeras, y por las estructuras dualistas de su economía propias a un país del
Tercer Mundo. Sin embargo, ante el abandono de Africa por Europa, concentrada en su
ampliación o proceso de integración e interesada por las inversiones en otras partes del
mundo más rentables, Suráfrica se presenta cada vez más como una alternativa para sustituirla. De hecho, según puntualiza Hugon (1993: 83), tanto el Africa Subsahariana como la propia
Africa Austral se están convirtiendo más en mercados de los bienes de consumo de Suráfrica
y en su cantera de materias primas minerales y de turismo, que en un verdadero espacio de
inversión industrial.
La SADC, que se perfila como el marco ideal de la resolución de conflictos políticos y de
problemas de desarrollo, debe dotar a la región de unas infraestructuras físicas horizontales
(carreteras, redes fluviales y de ferrocarriles), para aliviar la fuerte dependencia con respecto a
Suráfrica, y como base de la futura integración comercial. La conversión de la zona en un área
de libre comercio por la Unión Europea, en el marco de los nuevos acuerdos de Cotonú (20002007), separado de Suráfrica (con la que la UE ya ha concluido acuerdos bilaterales de cooperación como una zona distinta, por su nivel de desarrollo que la excluye del Fondo Europeo de
Desarrollo), podría perjudicar a la SADC. Estos últimos acuerdos podrían favorecer la polarización del crecimiento en la zona por Suráfrica. Este temor viene justificado por el hecho de que
los demás países de la zona, desprovistos de industrias, son incapaces de competir con ella,
pues no pueden producir bienes que exportar hacia los mercados surafricanos.
A pesar de todas estas dificultades, el Africa Austral reúne importantes triunfos para el
futuro desarrollo de la zona, por encabezar producciones mundiales de materias primas tales
como el oro, los diamantes, el platino, el cromo, el manganeso, el gas natural, el petróleo, el
uranio, el carbono, el cobre, el cobalto, etc., que pueden ser explotadas racionalmente sólo en
el marco de la integración regional, mediante la búsqueda de la complementariedad y el evitar
la competencia en los mercados internacionales, por ejemplo entre el cobre de la RDC y de
Zambia, o el cromo de Suráfrica y de Zimbabue.
6. PERSPECTIVAS DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN AFRICA.
A la luz del diagnóstico del proceso de integración regional en los apartados anteriores,
no cabe la menor duda de que se dibuja un claro pesimismo en cuanto a las perspectivas. De
ahí la necesidad de dar nuevas pistas de recuperación basadas en una nueva orientación de
las prácticas existentes y unas alternativas inspiradas en la situación y las propias características africanas, y a partir de los errores cometidos.
En general, el debate sobre dicha recuperación suele resumirse por una parte en la
necesidad de fortalecer el Estado nacional como base de un proceso fiable de desarrollo
nacional, que en última instancia sustentará la integración regional, y por otra, la urgencia de
superarlo mediante la creación de una estructura supranacional para resolver en común los
problemas de desarrollo y la degeneración o crisis del Estado nacional. Dicho de otra manera,
se trata de operar desde los cementos o por el tejado.
CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 40, 2001, pp. 53-97
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LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN ÁFRICA: ANÁLISIS POLÍTICO...
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Pese a nuestra apuesta o preferencia por la segunda opción, que parece ser la más
sensata en la situación actual de Africa y de las propias exigencias de un mundo cada vez más
competitivo, donde no hay sitio para los más débiles, opinamos que ambas tesis se fundamentan en las verdades a medias, y que se trata de conciliar.
El Estado africano, por su debilidad intrínseca y por convertirse en instrumento de
depredación que explica la triste contradicción entre la pauperización de los pueblos africanos,
entre los que se han creado barreras con el etnonacionalismo y la retribalización, y las riquezas del continente en recursos naturales, se ha desacreditado para movilizar las energías y los
recursos con el fin de canalizarlos hacia la realización de una integración regional fiable. Sin
embargo, la propia realidad del sistema internacional (ONU) y del derecho interafricano (OUA),
sólo reconoce a los Estados o a los Estados-nación (state-centric view of international
system)36, y no a los pueblos, como los principales protagonistas del proceso de exofederación
por ser los únicos en poseer la soberanía y, por lo tanto, los únicos habilitados para la
creación de nuevos actores de relaciones internacionales, por naturaleza interestatales o centradas en los Estados.
Partiendo de esta cruda realidad, se impone una serie de reestructuraciones internas y
externas basadas en la institucionalización de prácticas populares, a saber: la integración de
la economía informal popular en la economía oficial o formal, el favorecer la participación
popular en el ejercicio del poder y, por extrapolación, en el proceso de integración. Dicho de
otra manera, se ha de realizar en lo interno la democratización económica, política y social,
el abandono por los dirigentes de sus alianzas externas a favor de la solidaridad africana. El
objetivo es crear un Estado fuerte, popular y democrático como motor de la integración
regional, pues, según McCarthy (1997: 230), sólo los Estados fuertes y bien gobernados, y
sin grandes diferencias en los sistemas políticos y económicos, pueden conseguir un regio-
(36) Este modelo, vigente hasta hace poco, retrocede cada vez más por varias razones expuestas a continuación (cf.
Delmas, 1995: 140ss; Olatunde Ojo, 1985: 18ss). La proliferación o inflación de los Estados, creados sobre la base
del reconocimiento del derecho de las minorías a crear sus propios Estados, desembocando en una verdadera “anarquía de las soberanías”, y por la mundialización de la democracia, de los derechos humanos y de la economía de
mercado, crea una crisis sistémica en las actuales relaciones internacionales y quita el protagonismo al Estado debilitado por la globalización y la localización, con la consiguiente pérdida de la influencia del sistema estatal a causa de
la crisis de los Estados. Sin embargo, éstos existen más por su reconocimiento por otros Estados que por la representación organizada de una nación. Dicha inflación también se explica por fundamentarse el sistema jurídico internacional en la primacía absoluta de los Estados y sus soberanías, en detrimento de los derechos de los pueblos
reconocidos de una manera tibia en las resoluciones, declaraciones y otros documentos de intención. Por lo tanto, por
ser reconocido y tener protagonismo, cada pueblo aspira a crear su propio Estado. Por otra parte, la incapacidad de
muchos Estados para asumir sus funciones, la interdependencia generada por la revolución electrónica (autopistas de
la información con Internet), tecnológica o nuclear en cuanto a la seguridad y al bienestar de las personas por encima
de los Estados, el temor de fortalecer el Estado y sus intereses que le puede convertir en un monstruo en contra de
los individuos, y el protagonismo de las entidades no estatales, tales como los movimientos o instituciones religiosos
y las multinacionales, cada vez más importantes que muchos Estados tanto desde el punto de vista cultural como
desde el punto de vista económico; todas estas razones explican hoy la existencia de la multitud de actores internacionales, privados y oficiales, que quitan el protagonismo a los Estados. Según recuerda de una manera acertada
Marcel Merle (1995: 93), estamos todavía lejos de la democratización de las relaciones internacionales, pues los
individuos que participan en las actividades internacionales antes que ciudadanos del mundo, son nacionales de un
Estado, el único al que se reconoce el derecho de ratificar los tratados, el derecho de guerra, el derecho de representación, el derecho de ejercer la justicia y la exclusividad de la competencia territorial.
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LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN ÁFRICA: ANÁLISIS POLÍTICO...
nalismo próspero. Y en el estado actual de las cosas, las aspiraciones de los pueblos constituyen este denominador común político y económico. No sólo, como afirma Edgar Pisani
(1989: 218), la geografía y la historia han dividido el continente en grandes regiones coherentes culturales (oeste, centro, este, sur y norte) 37, sino que además los pueblos actúan por
encima de las fronteras artificiales y contra las barreras aduaneras, aplicando a su manera la
libre circulación de personas, bienes y capitales, mediante las migraciones y los intercambios
o ajustes populares, que los Estados o sus dirigentes no han podido concretar, y que se trata
ahora de institucionalizar. Dicho de otra manera, la pertinencia de esta última opción se
explica por el hecho de que el Estado africano, que es un “casi-Estado” -Quasi-State- (Jackson,
1990), sufre de graves carencias que le impiden asumir las cargas de la soberanía, y no reúne
todos los atributos de un Estado normal, por sus fronteras imprecisas, poblaciones cambiantes, gobiernos centrales ineficientes, e incluso criminalizados e informalizados, y por su extrema dependencia externa.
Para apoyar lo anteriormente dicho e inspirándose en el espíritu comunitario popular del
Africa precolonial sin fronteras, el profesor Joseph Ki-Zerbo (1980: 981) considera que “un
referéndum sincero en los diferentes Estados daría, sin lugar a dudas, y en casi todos los
países una inmensa mayoría en pro de la unidad” (cf. también Chazan et alii, 1999: 311). El
obstáculo a dicha unidad lo constituyen los dirigentes por sus preocupaciones políticas personales, y la ambigüedad de sus decisiones reducidas a meras declaraciones de intenciones
(Kabamba, 1979: 58).
Una vez realizados estos requisitos internos, el Estado ha de adoptar nuevos mecanismos regionales políticos (difusión a todos los niveles del mensaje de unión o comunidad,
adopción de una diplomacia común para tener un peso en el sistema internacional, dotación
de importantes poderes de iniciativas de promoción de la construcción comunitaria a los
secretarios generales de las agrupaciones panafricanas, instauración de mecanismos de prevención y resolución de conflictos intra e interestatales con la misión de promover la democracia y el respeto de derechos humanos, creación de Parlamentos regionales encargados de
favorecer la cesión por los Estados miembros de sus soberanías a los órganos comunitarios,
y de control de éstos), jurídicos (abandono del principio de la unanimidad, creación de instituciones y tribunales regionales supranacionales), y económicos (instauración de mecanismos reales y eficaces de compensación para hacer beneficiar a todos de la integración que,
de este modo, se convertirá en un proceso irreversible, realización de proyectos e
infraestructuras regionales, adopción de políticas macroeconómicas e industriales destinadas
a favorecer la interconexión entre las distintas economías nacionales, creación de una moneda
común, participación de los pueblos en el desarrollo a nivel nacional y regional).
Sin recomendar el abandono total de la integración librecambista, sugerimos su mantenimiento no como un objetivo en sí, sino como un mecanismo o etapa para crear un espíritu
(37) Es lo que Schulders (1990: 31ss) califica de “Africa de las Regiones”, que presentan un cierto número de factores
comunes que pueden recuperarse para promover las uniones, las comunidades y las agrupaciones económicas regionales. Sin o con los dirigentes, una integración regional inédita desde los cimientos o los pueblos ya ha empezado en
Africa.
CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 40, 2001, pp. 53-97
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LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN ÁFRICA: ANÁLISIS POLÍTICO...
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comunitario. Por ello ha de acompañarse, según sugiere Robinson (1996), con la cooperación
regional en la inversión en las infraestructuras de formación e investigación, que pueden
beneficiar a todos los Estados miembros independientemente de su tamaño y nivel de desarrollo, y de paso resolver el problema de compensación mediante la reducción por los Estados
de su dependencia con respecto a los ingresos procedentes de los derechos aduaneros38.
La CEA, que se fundamenta en el modelo de integración por el mercado, debe evolucionar hacia la integración por la producción y la armonización de las políticas fiscales y
monetarias (Aryeetey, 1998: 141), por abarcar todo el continente, o al menos combinando
todas estos enfoques, como queda subrayado. Por lo tanto, la OUA a la que está sometida ha
de cambiar sus principios y estructuras, para favorecer la supranacionalidad. Y para evitar la
duplicación, el burocratismo y la confusión de las funciones, siendo la meta crear una única
institución encargada de la gestión de los problemas del continente y en particular de la
integración regional, se ha de proceder, según la propuesta de N´Guettia Kouassi (199: 111112), o bien a la sustitución de la OUA por la CEA, bien a la incorporación de ésta en la
primera. La nueva organización, así creada, o sea la “Unión africana” recomendada por Gaddafi,
será dotada de un poder supranacional, con capacidad de tomar sanciones, y de un Parlamento panafricano, en representación de los pueblos, y se basará en el principio de mayoría y no
de unanimidad.
En la opinión de Alí Mazrui (1996: 124-125), en Africa, la integración regional, que él
somete a la previa instauración de la democracia, ha de ser al mismo tiempo económica
(liderada por Suráfrica por su poderío económico y que jugaría el mismo papel que Francia
y Alemania en la creación de la Comunidad Económica Europea), cultural (mediante la adopción de una lingua franca, que podría ser el swahili, hablado por 100 millones de personas,
y por su imparable expansión en el continente), política (con un papel motor de los países de
Africa del norte39 por tener factores potenciales de integración en torno a la religión, la lengua,
(38) Algunos autores sugieren la unión o la integración con los países del Norte (Unión Europea, EE.UU), para
beneficiarse de la liberalización global y, sobre todo, para financiar con la ayuda los proyectos industriales y las
infraestructuras regionales así como los sistemas de compensación. Efectivamente, las pocas experiencias de integración regional que han tenido un cierto éxito son las que han beneficiado de la asistencia técnica y financiera de los
países del Norte, en particular las organizaciones técnicas o de prestación de servicios, tales como el CILSS o Air
Afrique. Por esta razón, se aboga cada vez por la unión monetaria euroafricana o la creación del afreuro o afrecu (al
que hemos aludido más arriba), encargado de asegurar la convertibilidad de las monedas nacionales. Sin embargo, esta
propuesta tiene el inconveniente de ir a contracorriente del espíritu de desarrollo autosuficiente o de autosuficiencia
colectiva, considerado como el objetivo prioritario de la integración regional (cf. Aryeetey, 1998: 142-143). Por lo tanto,
la propuesta de Ouane (1990: 44-45), de una gestión concertada o colectiva de la oferta y de la diversificación de las
materias primas, cuyo el 60 % de la producción procede del continente, tiene cada vez más fuerza para conseguir no
sólo importantes beneficios para todos, sino también la estabilización o el aumento de sus precios en los mercados
internacionales y liberarse de la explotación de las multinacionales. Esta estrategia de alianzas económicas supone una
previa adopción de políticas comunes de inversiones regionales y la armonización de políticas nacionales de producción y comercialización de productos básicos.
(39) Sin embargo, ciertos países de esta zona manifiestan su claro interés más hacia Europa -con las negociaciones
bilaterales con la Unión Europea (Marruecos y Túnez) y las “conferencias 5 + 5” entre los países europeos y magrebíes
del Mediterráneo Occidental-, y el Oriente Medio (Egipto), que hacia el Africa Subsahariana. Además, los países del
norte de Africa, y en particular los de la UMA, siempre se han caracterizado, en las 3 ó 4 últimas décadas, por
profundas divergencias que bloquean el proceso de integración o el discurso magrebino, entre ellos: los nacionalismos
exacerbados, los conflictos o rivalidades entre las élites en el poder, la creación de uniones bilaterales o de bloques
antagónicos destinados a aislar a los demás, las reveindicaciones territoriales, el debilitamiento o ingobernabilidad de
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CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 40, 2001, pp. 53-97
M. KABUNDA BADI
LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN ÁFRICA: ANÁLISIS POLÍTICO...
la cultura y una historia comunes), y militar (con un papel preponderante del Africa Occidental
por el antecedente del Ecomog que, pese a sus fallos, encarna la manifestación pionera en la
instauración de la Pax Africana, condición previa en el proceso de integración regional).
Dicho de otra manera, en las perspectivas de Edem Kodjo (1985), se trata de crear unos
polos de integración en torno a los grandes Estados con una importante proyección regional
económica, política, cultural y militar, conforme a las regiones geo-culturales del continente
(Suráfrica en Africa Austral, el Congo-Zaire en Africa Central, Nigeria en Africa Occidental,
Etiopía en el Cuerno de Africa y Egipto en el Africa del norte) 40, Estados que absorberían por
osmosis a los pequeños Estados de su entorno, por la vía diplomática (panafricanismo de
integración) y no militar (panafricanismo armado).
CONCLUSIONES
El resultado de los tres o cuatro últimas décadas de la integración regional en Africa es
poco significativo, por su puesta al servicio de la construcción del Estado-nación por los
poderes políticos, e incluso para su unidad y estabilidad. En esta función se beneficiaron del
respaldo de las antiguas potencias coloniales, en su afán de preservar los Estados que crearon,
y de paso seguir sirviendo sus intereses neocolonialistas de toda índole. El principal obstáculo
a dicho proceso es la falta de voluntad política por parte de los dirigentes, que han privilegiado
el mimetismo de los países industrializados y en particular de la Unión Europea, cuyo tratado
ha inspirado y sigue inspirando las cartas constitutivas de las organizaciones interafricanas,
descuidando las características y las realidades propias del continente.
En la actualidad, la excusa externa utilizada para justificar el fracaso de la integración
regional ha desaparecido prácticamente, al dar la máxima prioridad tanto la Unión Europea
como las instituciones financieras internacionales a dicho proceso en Africa, y del que se han
convertido en promotores. Esta oportunidad ha de aprovecharse para realizar los importantes
cambios y poner la integración regional al servicio del desarrollo y de la unidad de los países
africanos. Se trata de pasar de la retórica, que ha prevalecido hasta ahora, para movilizar y
racionalizar las instituciones creadas por tal objetivo, empezando por la eliminación de las que
son no eficientes para rentabilizar los recursos humanos y materiales. Ha llegado la hora de
superar la mera elaboración de cartas y tratados, constantemente violados y no respetados, y
de los que los pueblos no se sienten concernidos, para pasar a la etapa decisiva de coordinación de las políticas nacionales de desarrollo centradas en las infraestructuras horizontales
ciertos Estados por el auge del islamismo opuesto a la integración estatal a favor de la umma, las divergencias sobre
el contenido del proyecto magrebí, las disparidades regionales, el problema del Sáhara Occidental y el derecho a la
diferencia de ciertos grupos culturales como los bereberes. La integración magrebí tiene un carácter fundamentalmente
diplomático, y está bloqueada por las frecuentes crisis en los Estados de la zona y por los problemas políticos entre
ellos (cf. Zeraoui, 1993: 346-370; Benallegue, 1992: 95-103; Kabunda, 1993: 209-233; Zartman, 1999: 171-186).
(40) Sin embargo, muchos de estos Estados tienen graves problemas políticos y económicos internos, para asumir,
de una manera eficiente, este papel de polo de desarrollo y de integración. El Congo-Zaire está hundido en una
tremenda crisis política y económica, Suráfrica aún se caracteriza por la falta de democratización económica interna,
y Nigeria acaba de salir de una larga y nefasta dictadura militar.
CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 40, 2001, pp. 53-97
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LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN ÁFRICA: ANÁLISIS POLÍTICO...
M. KABUNDA BADI
complementarias y populares, el abandono de la regla de unanimidad y de las soberanías, y
la adopción de una política monetaria africana.
En Africa, la integración regional, al contrario de la de los países industrializados
donde los aspectos económicos predominan, ha de combinar las condiciones económicas y
políticas apropiadas, para beneficiar directamente a la mayoría, es decir a los pueblos. Ha de
ser un proceso flexible que no debe limitarse exclusivamente a las consideraciones de desarrollo económico, sino también ha de adaptarse a las realidades políticas, pues, según puntualiza Asante (1997: 27), en las estrategias de desarrollo económico en Africa, la política
ocupa un lugar central, así como en los problemas de seguridad interna y externa. De ahí la
fuerte politización de los objetivos económicos y del propio proceso de integración.
Dicha integración viene dictada por el carácter económicamente no viable de muchos
Estados africanos que sobreviven merced a la ayuda internacional. La propia balcanización o
fragmentación del continente es un potente aliado de la integración en Africa donde pocos
países, o ninguno, poseen los recursos suficientes o los mercados internos significativos para
conseguir en solitario un crecimiento o un desarrollo nacional viable, sobre todo en este
momento de la revolución informática en la que Africa está prácticamente excluida, al caracterizarse el nuevo orden internacional por la división entre los info-ricos y los info-pobres,
integrados por la casi totalidad de países africanos. Si es verdad que Africa necesita el apoyo
de acreedores de fondos del Norte, dispuestos a colaborar para impulsar su integración regional, considerada como una condición fundamental para la transformación socioeconómica del
continente, en particular con la financiación de los proyectos con un significado regional, no
es menos cierto que el éxito de ésta es ante todo el asunto de los propios africanos, empezando por la superación del mito del Estado-nación.
La ciega aplicación de las teorías clásicas, tanto de desarrollo como de integración
regional, explica en una larga medida el callejón sin salida en el que se encuentran ambos
procesos, por ser inoperantes en el caso africano. De acuerdo con Kamadini Ouali (1994:
160ss) , ha llegado la hora de experimentar un enfoque global que combine la estrategia liberal
(para una mejor colocación de los recursos), el enfoque dirigista41 (para la coherencia, la
coordinación de las políticas macroeconómicas con la meta de evitar las duplicaciones y los
objetivos contradictorios), la estrategia de los proyectos sectoriales o específicos con carácter
regional (para crear progresivamente las infraestructuras básicas horizontales de integración
en todos los sectores y en todos los países, es decir, la combinación del enfoque del proyecto
por proyecto en cada sector con el de inter-proyectos e inter-sectoriales, tal y como la definió
la PTA, en sus pretensiones de conseguir el desarrollo autosuficiente y autosostenido), y la
estrategia meso-económica (inspirada en las organizaciones económicas y sociales de los
pueblos africanos, para incorporar los movimientos migratorios transfronterizos, los intercam(41) La SADCC experimentó este enfoque con su estrategia de la coordinación de cada una de las 7 áreas confiada
a uno de los Estados miembros. El desarrollo desigual, el también desigual reparto de los recursos naturales entre
ellos, y la fuerte dependencia frente a las finanzas y tecnologia extranjeras explican que no se consiguieran los objetivos
de independencia económica y autosuficiencia de la zona, salvo en el área de transportes, que irónicamente fortaleció
la dependencia con respecto a Occidente (cf Thompson, 1992: 241ss).
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LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN ÁFRICA: ANÁLISIS POLÍTICO...
bios populares y las actividades del “sector informal” o de la economía popular en el proceso
de integración, por el dinamismo de sus “empresarios” decididos a encontrar ellos mismos
soluciones a sus problemas de supervivencia y pobreza, desafiando las fronteras estatales). La
concreción o aplicación de las ventajas combinadas de todos los enfoques42 y la incorporación de las realidades políticas, sociológicas y económicas de la historia del continente, junto
a la cesión de la soberanía y la creación de instituciones adecuadas, permitirán a la integración
regional convertirse en el instrumento de la superación de la crisis actual en la que está
hundido el continente.
En definitiva, la integración regional en Africa viene obstaculizada por el fracaso del
desarrollo, es decir la crisis económica y financiera interna, en parte consecuencia de la
aplicación de los programas de ajuste estructural, junto a la crisis del Estado nacionalmente
debilitado y sin una base política y jurídica sólida. La fuerte preocupación de los dirigentes
por estos problemas internos explica el contraste entre la proliferación de las agrupaciones y
su inercia o falta de eficacia. Los que deberían ponerse al servicio del continente, los dirigentes africanos, son los primeros en contribuir a su debilitamiento, pues se niegan en realidad
a someterse a las exigencias y costes de la integración (interrelaciones entre socios, políticas
de desarrollo coherentes y concertadas, y limitación de las soberanías nacionales) a favor de
las soluciones fáciles a corto plazo. Dicha integración, a diferencia de otras partes del mundo,
viene caracterizada por (cf. Aryeetey, 1998: 410-413; Kasekende y Abuka, 1998: 462): la
multiplicidad de objetivos a menudo incompatibles, la pertenencia de los Estados miembros
a dos o varias agrupaciones a la vez con los consiguientes conflictos de fidelidad, la ausencia
de instituciones supranacionales fuertes y de mecanismos de sanción que se traduce por la
no aplicación de las disposiciones del tratado, la falta de voluntad política, la inexistencia de
mecanismos de compensación adecuados, las políticas comerciales nacionales excesivamente
proteccionistas, y la escasez de infraestructuras de complementariedad entre los Estados
miembros que exportan productos similares, con el consiguiente debilitamiento del comercio
intrarregional y la duplicación de actividades.
BIBLIOGRAFÍA
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91
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Burundi
X
X
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Congo-Kinshasa
Eritrea
Egipto
Costa de Marfil
X
Congo-Brazza.
X
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Comores
Chad
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Centroáfrica
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Camerún
Cabo Verde
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Burkina Faso
Botsuana
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Benín
Argelia
Angola
País
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ANEXO I. Estados miembros de las principales organizaciones africanas
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Marruecos
Mozambique
Mauritania
Mauricio
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Malaui
Malí
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Madagascar
Libia
Liberia
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Lesotho
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Kenia
Guinea-Ecuat.
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Guinea-Bissau
Guinea
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Gambia
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Ghana
Gabón
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Yibuti
Zambia
Zimbabue
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Uganda
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I
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C
Túnez
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Tanzania
Togo
X
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Sudán
X
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S
Suráfrica
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X
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M
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C
Suazilandia
X
L
G
P
E
C
X
X
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C
Somalia
Sierra Leona
Seychelles
Senegal
X
Santo T. y P.
X
X
X
X
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M
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Ruanda
Nigeria
Níger
Namibia
País
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UMA. Unión del Magreb Árabe, creada en 1989
CEDEAO/ECOWAS: Comunidad Económica de Estados del Africa Central, fundada en 1975
UEMOA: Unión Económica y Monetaria del Africa Occidental, creada en 1994, fusión de la UMOA y de
la CEAO, fundada respectivamente en 1962 y 1973
CEEAC: Comunidad Económica de Estados del Africa Central, creada en 1983
CEMAC: Comunidad Económica y Monetaria de Africa Central, fundada en 1998, en sustitución de la
UDEAC, creada en 1964
CEPGL: Comunidad Económica de los Países de los Grandes Lagos
COMESA: Mercado Común del Africa Austral y Oriental, fundada en 1994 en sustitución de la PTA
(Zona de Intercambios Preferenciales), creada en 1981
SADC: Comunidad de Desarrollo de Africa Austral, creada en 1992, en sustitución de la SADCC, fundada en 1979
COI: Comisión del Océano Índico, creada en 1984
SACU: Unión Aduanera de Africa Austral
CMA: Zona Monetaria Común
EAC: Comunidad de Africa Oriental, creada en 1967 (disuelta en 1977 y relanzada en 1994)
MRU: Unión del Río Mano, creada en 1973
CILSS: Comissión Permanente Interestatal para la Lucha contra la Sequía en el Sahel, creada en 1973
CE: Consejo de la Entente, creado en 1959
OMVG: Organización para el Aprovechamiento del Río Gambia, creada en 1978
OMVS: Organización para el Aprovechamiento del Río Senegal, creada en 1972
LCBC: Comisión de la Cuenca del Río Chad, creada en 1964
NBA: Comisión del Río Níger, creada en 1980
OBK: Organización para la Planificación y el Desarrollo del Río Kagera, creada en 1977
ALGR: Autoridad para el Desarrollo Integrado de la Región de Liptako-Gourma, creada en 1970
BAD: Banco Africano de Desarrollo, creado en 1963
CEA: Comunidad Económica Africana, creada en 1991 y relanzada en 1997
OUA/UA: Organización de la Unidad Africana/Unión africana, creada en 1963/2000
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CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 40, 2001, pp. 53-97
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1980
SADC(C)**
1976
Africa Central
UDEAC
Africa Austral y Oriental
PTA/COMESA
1980
URM
1982
1973
CEAO
CEPGL
1975
Año de
creación
Africa Occidental
CEDEAO
Agrupación
10
18
3
6
3
7
16
Núm. de
miembros
80
212
47
24
12
50
195
Pob.
en
millone
s
25
58
12
19
4
24
64
PNB
total en
(mil
mill. $)
3 11
2 74
2 60
8 06
3 35
4 76
3 26
PNB por
h ab. ($)
55
40
28
42
46
46
50
Grado de
apertura
3,5
8,4
4,1
2,1
0,9
13,2
3,6
1980
6,3
7,6
7,6
5,9
2,9
15,0
6,4
1990
% del total de las
exportaciones en el
comercio con el ASS
Creación de un área de
libre comercio;
liberalización total del
comercio en 2000
Cooperación para la
liberación económica;
proyectos comunes en
los sectores de
transportes,
comunicación,
agricultura, industria, y
energía.
In tegración por el
comercio y unión
m onetaria total; TEC;
libre movimiento de la
m ano de obra y de
capitales
Creación de una Unión
Aduanera y libre
m ovimiento de la mano
de obra; cooperación
Liberalización del
comercio intrarregional
en 1989; introducción
de un TEC; libre
m ovimiento de la mano
de obra; armonización
m onetaria y fiscal
In tegración por el
comercio y eliminación
de todas las barreras en
la década de los 90
Creación de la unión
aduanera
Objeti vos
I mportantes éxitos en la
realización de sus objetivos,
p ero amenazados por la
competencia de la SADC(C)
I mportantes éxitos en la
realización de sus objetivos,
sobre todo los referentes a la
liberación política; bloqueos
n acidos del conf lictos del
Congo
E stancamiento
I mportantes bloqueos y
conversión en CEM AC
E stancamiento
É xitos parciales y conversión
en UEMOA
L a mayoría de estos objetivos
n o han sido alcanzados, con
excepción de una cierta
cooperación en áreas limit adas
Balance en el año 2000
ANEXO II. Características generales, objetivos y balance de las agrupaciones regionales del Africa Subsahariana
(ASS*)
LA INTEGRACIÓN REGIONAL EN ÁFRICA: ANÁLISIS POLÍTICO...
M. KABUNDA BADI
CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 40, 2001, pp. 53-97
1910
SACU***
47
5
Núm. de
miembros
480
39
Pob.
en
millone
s
162
89
PNB
total en
(mil
mill. $)
3 40
2 294
PNB por
h ab. ($)
* Con exclusión de Suráfrica
** Con exclusión de Namibia y de los nuevos miembros a partir de 1990
*** Con exclusión de Namibia
Fuentes: Foroutan (1993: 241-242); Tulya-Muhika (1996: 161-166)
Total ASS
Año de
creación
Agrupación
43
54
Grado de
apertura
2,8
1980
ND
6,0
1990
ND
% del total de las
exportaciones en el
comercio con el ASS
Unión aduanera;
integración de
m ercados, capitales y
m ano de obra; TEC
Objeti vos
Realización de todos sus
o bjetivos
Balance en el año 2000
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