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Cuadernos de trabajo
EL IMPACTO DE LAS CONFERENCIAS DE RIO Y ESTOCOLMO SOBRE LAS
POLTICAS Y LA LEGISLACION AMBIENTAL EN ALC
Jorge Cabrera-Medaglia
Enero 2001
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EL IMPACTO DE LAS DECLARACIONES DE RIO Y ESTOCOLMO SOBRE EL
AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES:
ALGUNAS CONSIDERACIONES PRELIMINARES.
JORGE A. CABRERA MEDAGLIA
I
INTRODUCCIÓN.
Dos de las Cumbres Internacionales más significativas desde el punto de vista de la
conservación del ambiente han marcado hitos importantes y representan un punto de partida
para el análisis de políticas, instituciones, leyes y el estado de los recursos naturales y el
ambiente. Se trata de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano
celebrada en Estocolmo en 1972 y la Conferencia de las Naciones Unidas Sobre Medio
Ambiente y Desarrollo, efectuada en Río de Janeiro en 1992. Ambas Cumbres, las cuales
presentan diferencias relevantes, reunieron un impresionante número de Jefes de Estado y
Dignatarios y concluyeron con acuerdos, declaraciones y planes de acción dirigidos a la
protección del medio y a afianzar el concepto de desarrollo sostenible. Asimismo, en el
intervalo entre ambas tuvieron lugar otras actividades que se citarán en este Informe.
Este trabajo pretende describir los principales tópicos tratados en ambas Cumbres y
los desafíos de política e institucionalidad que ellos trajeron consigo. Posteriormente, se
hará un recuento de los más importantes cambios en los ordenamientos jurídicos y políticas
ambientales a raíz de cada una de ellas. Se señalarán los acontecimientos que en América
Latina y el Caribe (ALC) han venido a influir en los nuevos enfoques e instrumentos
utilizados para alcanzar la sostenibilidad. Luego se presentarán los avances más
representativos entre las Cumbres de Estocolmo y Río. Por último, mediante el uso de datos
y estadísticas suministrados por el equipo de trabajo del Observatorio del Desarrollo, se
realizará una comparación entre el estado de los recursos naturales y el ambiente. Para ello
utilizará un enfoque por recurso en los siguientes temas: biodiversidad, bosques, aguas
dulces y marinas, atmósfera y protección del ozono. Para cada uno de los cambios se tratará
de explicar las causas de orden político, económico y social que las produjeron así como la
vinculación existente entre éstas y las declaraciones, documentos y tratados resultados de
Estocolmo y de Río.
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II
BREVE ANÁLISIS DE LAS CUMBRES DE ESTOCOLMO Y RÍO:
LOS RETOS Y LAS RESPUESTAS
A)
LA CUMBRE DE ESTOCOLOMO.
La Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente Humano, constituyó la
primer gran Cumbre dedicada a lidiar con los problemas ambientales más importantes en
ese momento y para muchos genera además el inicio del derecho internacional ambiental, el
cual a su vez ha marcado una pauta importante en la construcción de leyes, políticas e
instituciones nacionales en cada uno de los países de América Latina y el Caribe como se
mostrará a lo largo de este trabajo.
Como antecedentes de la misma en el seno de las Naciones Unidas en 1949 se
celebró, con modestos resultados, la Conferencia sobre la Conservación y Utilización de lo
Recursos Naturales. La misma consideró 6 tipos de recursos: minerales, energía, agua,
bosques, tierra y vida silvestre y pesquerías. Varias organizaciones de Naciones Unidas y la
misma Asamblea General tuvieron un papel importante en el debate de las cuestiones
ambientales aún antes de la cita histórica de Estocolmo ( cfr Sand, 1995). Igualmente,
diversos acontecimientos puntuales condujeron a la celebración de ésta, entre ellas la
Conferencia Intergubernamental de Organización de Naciones Unidas para la Educación y
la Cultura (UNESCO) sobre las Bases Científicas para la Conservación de los Recursos de
la Biosfera, la cual adoptó 20 recomendaciones algunas de las cuales se reflejarían en el
Plan de Acción de Estocolmo ( Sand, 1995)
Otro antecedente lo podemos ubicar en el Simposio sobre desarrollo y ambiente
celebrado en Founex Suiza en 1971 esta cita “... comenzó a clarificar los vínculos entre
ambiente y desarrollo, destruyendo la falsa idea de que resultaban necesariamente
incompatibles y comenzó a convencer a los representantes de países en desarrollo que las
preocupaciones ambientales resultaban mas difundidas y más relevantes para su situación
de lo que ellos habían apreciado” ( UNEP, 1987). Igualmente la Conferencia de Suiza
sirvió para “ cerrar la brecha en el entendimiento” y posibilitar que tanto países en
desarrollo como países desarrollados comprendieran la importancia de hacer frente a los
problemas ambientales. No se trataba tan solo de solventar los crecientes problemas de
contaminación, manejo de desechos tóxicos, etc., que se comenzaban a observar en el
ambiente de las naciones industrializadas, sino de hacer frente a aquellos que interesaban a
los países en desarrollo, aunque estos con justicia clamaban por la pronta solución
problemas más inmediatos como la pobreza, la falta de recursos, la ausencia de sanidad
básica, entre otros. La idea del ecodesarrollo, comenzó a tomar fuerza como uno de los ejes
centrales de la conferencia de Estocolmo ( UNEP, 1987).
Se ha afirmado que desde el punto de vista político la Cumbre de Estocolmo fue
más que un punto de partida, un punto de enfoque, debido a la existencia de esfuerzos
ambientales anteriores por parte de agencias de Naciones Unidas como la Organización
para la Alimentación y la Agricultura (FAO), la Organización Mundial de la Salud (OMS),
la UNESCO, entre otras. Igualmente, la Comisión de Naciones Unidas para Europa, otras
entidades regionales, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, la
3
entonces Comunidad Económica y otras agencias se mostraron activas en el campo de la
protección del ambiente. Por otra parte en algunos países desarrollados se habían dado
pasos en esa dirección. Por ejemplo, Estados Unidos había establecido el Consejo de
Calidad Ambiental a través de su famosa Acta de Protección Ambiental ( conocida por sus
siglas en inglés como NEPA). Algo similar había ocurrido en Reino Unido con la
Comisión de Contaminación Ambiental, en Canadá con el Departamento de Ambiente y en
Suecia con el Consejo Protección del Ambiente, todos los cuales precedieron a la
Conferencia de Estocolmo. Desde la óptica de la legislación ambiental en países
desarrollados solamente cuatro leyes ambientales importantes fueron emitidas entre 195660; 10 entre 1961-65, 18 entre 1966-70 y 35 entre 1971 y 75 ( OECD; 1979).
En el caso de los países en desarrollo, especialmente en ALC, la situación se
presenta radicalmente diferente, pues para estos Estocolmo representa- en general- un
importante punto de partida de la institucionalidad y legalidad ambientales y conlleva la
gradual incorporación de las consideraciones de orden ambiental en los países
individualmente considerados y en las diferentes estructuras regionales. Más adelante, se
respalda esta afirmación con una análisis histórico de la evolución de los marcos legales,
institucionales y las políticas públicas en ALC
La Conferencia fue convenida en diciembre de 1968 mediante una Resolución de la
Asamblea General de las Naciones Unidas y fundamentalmente obedeció a un llamado de
países industrializados y a los problemas ambientales que existían en ese momento, algunos
de ellos relacionados con la contaminación ambiental
B)
LOS RESULTADOS.
La Conferencia de Estocolmo tuvo dos importantes resultados: la Declaración de
Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano, un conjunto de principios y postulados no
vinculantes, pero los cuales causaron un impacto importante en cuanto a su efecto
concientizador y propulsor de modificaciones e instituciones en ALC; y el Plan de Acción
para el Ambiente Humano, 109 recomendaciones específicas sobre puntos concretos de
acción. Ambas fueron adoptadas por la Asamblea General de Naciones Unidas por medio
de la Resolución 2994 del 15 de diciembre de 1972.
La Declaración contiene 26 principios, estableciendo, entre otras cosas, lo siguiente:



El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de las
condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad que le permita llevar una
vida digna. Primer intento de vincular los derechos humanos y el ambiente e inicio
del enfoque antropocéntrico de la conservación del ambiente
Los recursos naturales deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes
y futuras ( equidad inter e intrageneraciones)
Los recursos no renovables deben emplearse de forma tal que se evite el peligro de
su futuro agotamiento y se asegure que la humanidad comparta los beneficios de tal
empleo.
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Debe ponerse fin a la descarga de sustancias tóxicas.
Debe impedirse la contaminación de los mares
El desarrollo económico y social es indispensable para asegurar al hombre un
ambiente de vida y trabajo favorable.
Se reafirma la importancia de la asistencia financiera y tecnológica
Se menciona la importancia de la estabilidad de precios y la obtención de ingresos
por materias primas para la ordenación del medio
Las medidas ambientales de los Estados no deben menoscabar el crecimiento de los
países en desarrollo u obstaculizar el logro de mejores condiciones de vida
Se cita a la planificación como instrumento para conciliar el desarrollo y la
protección del ambiente
La aplicación de políticas demográficas que respeten los derechos humanos con la
aprobación de los gobiernos interesados.
Se solicita confiar a instituciones nacionales competentes la tarea de planificar,
administrar y controlar la utilización de los recursos ambientales.
Se estipula el papel indispensable de la educación ambiental
Se busca el fomento a la investigación y desarrollo científico especialmente en
países en desarrollo
Se establece el Derecho Soberano de los Estados para “ explotar” sus recursos
naturales de conformidad con la Carta de Naciones Unidas y la obligación de
asegurar que las actividades bajo su control o jurisdicción no perjudiquen otros
Estados o zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional
La cooperación en materia de indemnización a las víctimas de contaminación y
otros daños ambientales
La cooperación entre los Estados y las organizaciones internacionales para reducir,
eliminar o evitar los efectos perjudiciales para el medio
Se pretende que se consideren las diferencias de valores y por tanto se afirma que
las normas que son válidas para un Estado, pueden no serlo para otros,
especialmente por su alto costo social.
Se menciona la conveniencia de librar al hombre de los efectos de las armas
nucleares
Los principales retos planteados por los principios podemos considerarlos los siguientes:
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
El vínculo de la protección del ambiente con los derechos humanos ( principio 1)
Se establecen lineamientos para la salvaguarda de los recursos de la tierra para
beneficios de las presentes y futuras generaciones ( principios 2, 3 y 5)
Se determinan amenazas específicas en ciertas áreas como vida silvestre, sustancias
tóxicas, mares, entre otros. ( principios 6 y 7)
Se reconoce el vínculo entre desarrollo y protección del ambiente, así como las
necesidades especiales de los países en desarrollo ( principios 8 al 16 y 23)
Se reconocen algunos instrumentos tales como la planificación ambiental, lo cual
incluye herramientas como planes de acción. ( principios 13 al 15)
Se destaca la necesidad de crear autoridades ambientales (principio17) y con ello se
inicia el camino hacia gestión ambiental mucho más coherente; así como el papel
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de la educación ( principio 18), la investigación y la ciencia ( principios 18 y 20) y
la cooperación internacional ( principios 22, 24 y 25)
Como se observa existen importantes mandatos conducentes a la protección de los
recursos naturales, la asistencia financiera, la transferencia de tecnología, la planificación,
el sistema de intercambio, la puesta en el centro del sistema al ser humano, a la educación,
la investigación y el desarrollo, a la cooperación internacional, así como otros tópicos de
relevancia diferente tales como el apartheid, los territorios bajo opresión.
El segundo componente importante estuvo constituido por el Plan de Acción, el cual
contempló más de 100 recomendaciones en tres categorías relativas a la evaluación
ambiental, el manejo ambiental y medidas de apoyo. La primera contemplaba mecanismos
de evaluación y revisión, investigación, monitoreo e intercambio de información ( a través
por ejemplo del sistema INFOTERRA); la segunda buscaba establecer objetivos y
planificación, así como cooperación internacional y acuerdos; y la tercera se refería a
medidas de apoyo tales como educación, información pública, cooperación técnica y
financiamiento. En total 109 recomendaciones que en su momento también fueron
evaluadas en cuanto a los términos de su cumplimiento ( ver UNEP 1978). A pesar de su
relevancia, es difícil considerar que el Plan de Acción haya tenido la difusión e impacto que
tendría su predecesora en 1992: la Agenda 21 como indicaremos un poco más adelante.
Posteriormente, varios Convenios Internacionales como la Convención para el
Comercio de Especies de Flora y Fauna Amenazadas ( 1973), conocida como, CITES
fueron subsecuentemente firmadas, y se sentaron las bases de otros acuerdos para proteger
la diversidad biológica, especialmente los recursos genéticos. En algunos casos como
CITES existió una recomendación concreta en el Plan de Acción para proceder a su firma (
Sand, 1995).
Igualmente, se dio inicio a las labores del Programa de las Naciones Unidas sobre
Ambiente ( PNUMA o UNEP por sus siglas en inglés) con sede en Nairobi. Este Programa
ha sido responsable de un sinnúmero de acciones, incluyendo el Programa de Mares
Regionales, la administración de más de 30 tratados regionales y de importantes tratados
globales, como los relativos al ozono, el tráfico de desechos peligrosos, entre otros. Otros
importantes acuerdos internacionales fueron convenidos en el seno de las Naciones Unidas
aunque fuera del campo de acción del PNUMA. Asimismo, múltiples organizaciones no
gubernamentales y entidades regionales comenzaron a establecer consideraciones
ambientales, tales como la Comunidad Europea, la Comisión Económica para Europa, la
Organización para a Cooperación y el Desarrollo Económico ( a través de la creación de su
Comité Ambiental), el Comité o Grupo sobre medidas ambientales y comercio
internacional del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT);
bancos regionales y multilaterales comienzan a exigir estudios de impacto ambiental para
proyectos específicos.
Otros acontecimientos merecen ser señalados. Primero la aprobación mediante
Resolución 37-7 de la Asamblea General de Naciones Unidas el 28 de Octubre del 1982, de
la Carta Mundial de la Naturaleza en la cual se esbozan los principios del desarrollo
sostenible. La misma pretendió establecer lineamientos para la conservación los cuales
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deben guiar a toda acción humana. Esta Declaración no vinculante se acercó mucho más al
concepto de protección del ambiente desde una visión ecocéntrica. ( Salazar y otros).Unos
2 años antes la Unión Internacional para la Naturaleza ( UICN), UNEP, y el Fondo Mundial
para la Naturaleza (WWF) prepararon la Estrategia Mundial para a Conservación
Posteriormente en 1986, se emite la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo
adoptada mediante la Resolución No 41-128 de la Asamblea General de Naciones Unidas.
En 1987 se publica el Informe Brundtland, producto del trabajo de la Comisión Mundial
sobre Ambiente y Desarrollo establecida en 1983, mediante resolución de las Naciones
Unidas, la cual acentúa el paradigma del desarrollo sostenible y en ese mismo año la
Asamblea General adoptó la Resolución sobre “ Perspectivas ambientales para el año 2000
y en adelante”
En 1991 sale a la luz la Estrategia Cuidar la Tierra, la cual contiene 17 Capítulos con
acciones concretas en áreas tales como tierras forestales, asentamientos humanos, agua
dulce, zonas costeras y marinas, etc. Por último, en 1992 se prepara la Estrategia Mundial
para la Conservación de la Biodiversidad
C)
EL PROCESO DE RÍO
La reunión celebrada en Río de Janeiro de 2 al 14 de junio, implicó un importante
hito en el derecho internacional y las políticas dirigidas hacia la sostenibilidad. Algunos han
afirmado que “ No puede decirse que cambiará en forma radical e inmediata el
comportamiento de los pueblos o de los gobiernos en sus prácticas de producción y
consumo de bienes y preservación de la naturaleza, a pesar de la movilización sin
antecedentes que significó. Ninguna Conferencia Diplomática podría tener ese efecto,
aunque se realice en el ámbito de Jefes de Estado y de Gobierno como fue en el caso.
Tampoco puede decirse que fue un fracaso lamentable que solo sirvió para hacer
declaraciones sin un contenido vinculante, formuladas con el objeto de asegurar que todo
siguiera igual que antes “ ( Estrada, 1993)
Sin embargo, como señala más adelante el mismo autor “ Es probable que en esto
resida una de las más significativas secuelas de la Conferencia: en todo el mundo se
revaloraron los punto de vista preservacionistas y el público tomó conciencia de situaciones
en las que había vivido con indiferencia... No se trató de una reunión científica sobre
ecología...; fue una reunión política con fuerte contenido económico, donde se discutieron
no solamente las formas y métodos para preservar el medio ambiente sino los criterios para
asegurar la participación de todos los pueblos en los beneficios que racionalmente pueden
obtenerse de los recursos naturales” ( Estrada, 1993).
El 20 aniversario de la Declaración de Estocolmo y el 10 de la Carta Mundial de la
Naturaleza, a la par del Informe de la Comisión Brundtland denominado “ Nuestro Futuro
Común “en 1987, constituyeron pasos y antecedentes importantes para la Cumbre y
afianzaron el concepto de Desarrollo Sostenible. Otros hechos como la creación del Panel
Intergubernamental de Cambio Climático, sirvieron de fundamento para que la Asamblea
General de las Naciones Unidas, por medio de la Resolución 44-228 convocará a la
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Conferencia sobre medio Ambiente y Desarrollo, la cual contó con la asistencia de
aproximadamente 112 Jefes de Estado. En el ámbito latinoamericano, los gobiernos fijaron
sus posiciones en diferentes documentos, tales como la Plataforma de Tlatelolco en febrero
de 1991, Manos en 1992 y Canela en ese mismo año.
De la Conferencia salieron los siguientes documentos jurídicamente vinculantes:


La Convención sobre la Diversidad Biológica
El Convenio Marco de Cambio Climático
Igualmente se resultaron de la Cumbre otros tres instrumentos:



La Declaración Sin Fuerza Jurídica Vinculante sobre la Conservación de los
Bosques
La Agenda 21, y
La Declaración de Principios de Río.
Los dos primeros constituyen tratados internacionales cuyos efectos se discutirán un
poco más adelante. La Declaración sobre los Bosques se analizará al tratar el tema forestal
y especialmente las repercusiones políticas del proceso que continuó y los posibles
impactos en el estado del recurso forestal. Por ello, haremos énfasis en los dos últimos
instrumentos.
La Agenda 21 constituye un documento jurídicamente no vinculante sobre los
programas y acciones que debía realizar la comunidad internacional en un variado conjunto
de campos (ver Anexo 1.)
Por su parte, la Declaración de Río con una marcado tono antropocéntrico, establece
que los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones ambientales, lo cual
repite en esencia, lo establecido en la Declaración de Estocolmo. Igualmente se reitera el
derecho soberano a explotar los recursos naturales, solo que esta vez se agrega el
calificativo de conformidad “ con las políticas ambientales y de desarrollo”, a tono con el
énfasis hacia el desarrollo que adquirió la Declaración, debido a las presiones de los países
no industrializados. Se recogen asimismo otros principios tales como:
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
la equidad inter e intrageneraciones.
la integración de la variable ambiental en el proceso de desarrollo ( principio de
integración)
La erradicación de la pobreza como requisito indispensable del desarrollo sostenible
Las responsabilidades comunes pero diferenciadas, especialmente la contribución
de los países desarrollados a ciertos problemas ambientales ( cambio climático,
deterioro del ozono, )
La reducción de prácticas de producción y consumo insostenible y la necesidad de
políticas demográficas apropiadas.
La cooperación para la investigación y la transferencia de tecnología.
La participación y el acceso a la información ambiental
La necesidad de legislación eficaz para la protección del medio
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El desarrollo de legislación para la responsabilidad e indemnización por daños
ambientales
La necesidad de evitar tomar medidas comerciales unilaterales para solucionar los
problemas ambientales que se producen fuera de las fronteras del país importador,
es decir la condena las restricciones basadas en los procesos y métodos de
producción
La cooperación para desalentar o evitar la reubicación y transferencia de actividades
y sustancias que causen degradación ambiental o riesgos a la salud
El principio de “ quien contamina paga “ y la preferencia por el uso de instrumentos
económicos.
El principio de precaución.
El papel de las evaluaciones de impacto ambiental
La notificación e intercambio de información sobre actividades que afecten a otros
Estados y la celebración de consultas
El papel de las mujeres, los jóvenes, las poblaciones indígenas.
La condena a la guerra como enemiga del desarrollo sostenible y el vínculo entre la
paz, el desarrollo y la protección del ambiente.
La Asamblea General de Naciones Unidas adoptó cinco resoluciones de
seguimiento de la Cumbre de Río: establecer un Comité de Negociaciones para laborar una
convención sobre sequía y desertificación, llevar a cabo una conferencia global sobre
desarrollo sostenible de pequeños Estados insulares, tomar nota del reporte de la Cumbre,
adoptar la Declaración de Río y los Principios Forestales establecer instituciones y arreglos
para dar seguimiento a Río, incluyendo al creación de la Comisión de Desarrollo
Sostenible, y realizar una conferencia sobre stocks de peces migratorios. Diversos tratados
internacionales fueron negociados con posterioridad incorporando los principios
emergentes de Río, tales como quien contamina paga, el principio de precaución, los
estudios de impacto ambiental, etc. Igualmente importantes desarrollos se produjeron, por
ejemplo, en el seno de la Unión Europea con la implementación de sus planes ambientales
y en la Corte Internacional de Justicia.
Como indicamos, producto de esta reunión se creó la Comisión de Desarrollo
Sostenible de las Naciones Unidas con el fin de vigilar el cumplimiento de los preceptos de
la Agenda 21 y se encargó GEF ( Fondo Global Ambiental creado un poco antes) el
financiamiento de proyectos y actividades -en ese entonces- en cuatro áreas prioritarias.
D)
RÍO Y ESTOCOLMO: UNA PEQUEÑA COMPARACIÓN.
Sin pretender ser exhaustivos las principales diferencias entre ambas Cumbres se
deducen de la lectura de algunos de los más relevantes resultados de estas, los cuales ha su
vez tienen implicaciones de política para los desarrollos en ALC:
1.
La Cumbre de Estocolmo, se centró en aspectos relacionados con la protección del
ambiente, más que con aquellos relativos al desarrollo, por ello el concepto de
desarrollo sostenible y el énfasis en el desarrollo de la Cumbre de la Tierra son
algunos acontecimientos que deben resaltarse. Por ejemplo, algunos de los
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principios de ambas Declaraciones, como el referente a la soberanía, son
formulados de manera idéntica, excepto por la adición de la frase del “ desarrollo”.
La mención expresa del tema de la pobreza, etc. también constituye un hecho de
resaltar
2.
La Declaración de Río abarca aspectos mucho más generales y a la vez se esfuerza
en tratar tópicos vinculados con los principios ambientales, como “quien
contamina”, el “principio de integración” de la variable ambiental en el desarrollo,
el uso de instrumentos económicos, el” principio de precaución”,” quien usa paga”,
las responsabilidades comunes pero diferenciadas, el derecho a la información y a
participar y las evaluaciones de impacto ambiental, entre otros.
3.
La vinculación entre el sistema de comercio y el desarrollo sostenible se hace
patente en Río, a la vez que se reitera la inconveniencia de utilizar medidas
comerciales unilaterales para hacer frente problemas ambientales
4.
Se agregan otros tópicos importantes como el derecho a la información y la
participación, el papel de ciertos sectores como las mujeres, los jóvenes y las
poblaciones indígenas.
5.
Otros temas resultan repetidos producto de la continuidad de las discusiones en la
materia, y de la ausencia de avances importantes, tales como la responsabilidad por
daño ambiental, la cooperación entre los Estados, la necesidad de procurar
transferencia de tecnología y los desechos y actividades peligrosas.
6.
En términos generales podemos afirmar que Río responde al concepto de desarrollo
sostenible, a la necesidad de integrar el derecho al desarrollo y la protección del
ambiente, a las relaciones entre el sistema de comercio y la protección ambiental, al
reconocimiento del papel de nuevos grupos emergentes, a la determinación de
principios generales e instrumentos jurídicos, al uso de instrumentos de naturaleza
económica, entre otros.
7.
Los Tratados internacionales negociados tuvieron a la vez dos relevantes impactos:
poner sobre la agenda de discusión y otorgarle un tinte político a la conservación de
la biodiversidad y a la necesidad de distribuir los beneficios derivados de su
utilización; y considerar la necesidad de analizar instituciones económicas y
mecanismos de flexibilidad en el caso del Convenio Marco de Cambio Climático,
mediante las previsiones de la llamada implementación conjunta.
8.
Los instrumentos no vinculantes sirvieron de llamada de atención para a discusión y
debate internacional de un tema de gran relevancia: la conservación de los bosques
y mostraron lo polarizado del debate internacional en torno al tema, pero sirvieron
para otorgar mayor relevancia a uno de los aspectos ambientales más significativos:
la conservación del bosque, el problema de la deforestación y la pérdida de hábitat.
Lo mismo puede afirmarse de la Agenda 21.
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En definitiva, de Río tenemos un conjunto de importantes consecuencias de orden político,
institucional, jurídico y ambiental, tales como:






Las derivadas de los Tratados Internacionales vinculantes a las cuales haremos
referencia con posterioridad
El proceso político, técnico y científico que precedió a la imposibilidad de llegar a
un acuerdo jurídicamente vinculante sobre el tema de los bosques y de la
ordenación forestal sostenible
La recepción en normas nacionales y su eventual aplicación de importantes
principios de Río, tales como “ quien contamina paga” , el “ principio de
precaución”; las evaluaciones de impacto ambiental, el uso de instrumentos
económicos, etc.
La incorporación de la variable ambiental en los procesos de desarrollo y la
vinculación de los procesos de integración con consideraciones de orden ambiental
El fortalecimiento de toda una institucionalidad y de marcos jurídicos para la
protección del medio. La formulación e implementación de planes y lineamientos de
política de orden ambiental aumentaron en forma significativa
La participación de la sociedad civil en la definición de políticas y la gestión
ambiental, la cual constituye en la actualidad un espacio ganado
III
EL IMPACTO DE ESTOCOLMO Y RÍO EN LOS MARCOS INSTITUCIONALES,
JURÍDICOS Y LAS POLÍTICAS PUBLICAS: ALGUNOS EJEMPLOS
SIGNIFICATIVOS
Las respuestas de política pueden ser ubicadas en el ámbito nacional e internacional,
para efectos de comprender estas últimas podemos estudiar la negociación de tratados
multilaterales y regionales que tuvieron como antecedentes puntos pendientes o requeridos
por Estocolmo o por Río. En la parte tocante a las obligaciones nacionales se citan los años
en los cuales algunos países ratificaron tales convenios y ello permite visualizar el impacto
del derecho ambiental internacional en las leyes nacionales y eventualmente su potencial
consecuencia en la protección del ambiente mediante el cumplimiento de sus disposiciones
normativas. Previamente presentaremos alguna información sobre el derecho internacional
ambiental.
A)
BREVE RESEÑA DEL DERECHO INTERNACIONAL AMBIENTAL
El derecho internacional ambiental ha existido, al menos como normativa, no como
reflexión sistemática, desde finales del siglo pasado; pero fundamentalmente se puede
considerar que esta es una práctica desarrollada en esta centuria. En la actualidad, el
problema de la degradación ambiental trasciende el ámbito de las fronteras nacionales,
convirtiéndose en una preocupación de dimensión global. Claro ejemplo de ello es que las
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soluciones que se han creado para enfrentar estas dificultades han adoptado la forma de
acuerdos internacionales ambientales.
Kelly, en una revisión de los albores de los acuerdos internacionales ambientales, señala
que: “Antes de 1900 los acuerdos ambientales internacionales trataron especialmente con
aspectos relativos a los ciertos recursos, como la determinación de las fronteras acuáticas,
la navegación en ríos como el Rin y el Danubio y los derechos de pesca en áreas costeras.
Estos Acuerdos fueron bilaterales o cubrieron solo pequeñas regiones. ( Posteriormente)
surgieron Acuerdos como la Convención de 1911 sobre Focas, la Convención de 1916 para
la Protección de las Aves Migratorias entre Estados Unidos y Canadá y la Convención
Ballenera de 1946”. Sin embargo, estos Tratados, aunque multilaterales, estuvieron
limitados en su aplicación al control de la sobre explotación de una especie en particular.
Durante esta fase del derecho internacional los acuerdos surgieron como respuesta a los
problemas ambientales, limitándose su aplicación a regiones y su contenido a una sola
problemática o recurso. Siguiendo a Kelly, es posible dividir la evolución de los tratados
internacionales en materia ambiental en 4 etapas:
Primera etapa:
Un primer período del derecho internacional ambiental se inicia con la
aparición de acuerdos bilaterales relacionados con la pesca y concluye
con la creación de la Organización de Naciones Unidas en 1945, tiempo
en el cual las naciones comenzaron a tomar conciencia de los efectos
sobre la flora y la fauna y en algunos casos sobre las aguas, que el
proceso de industrialización implicaba, y la necesidad de tomar medidas
de protección.
En esta etapa los instrumentos legales se enfocaron en la conservación
de la vida silvestre (pesquerías, pájaros y focas) y en forma limitada a la
protección de ríos y océanos. En general, se trató de esfuerzos ad hoc
que respondían a soluciones a posteriori y limitadas en sus objetivos y
ámbito de aplicación. Los primeros intentos concluyeron con
convenciones para combatir la sobre explotación de los recursos
pesqueros, la Convención para la Protección de los Pájaros Utiles para la
Agricultura de 1902, con una Convención para la Protección de
Diferentes Especies de Animales en Africa de 1900, con el tratado de
Fronteras Marinas entre Estados Unidos y Canadá de 1909 con
implicaciones para el control de la contaminación, entre otros. Durante
este período, únicamente una primigenia institución internacional fue
creada, el Comité Consultivo para la Protección Internacional de la
Naturaleza, constituido en Berna en 1913 por 17 países, de escasa vida
ante la Primera Guerra. Asimismo, dos casos de arbitrajes relacionados
con el ambiente fueron desarrollados.
Segunda etapa:
Una segunda etapa comienza desde la creación de la ONU y se extiende
hasta 1972 fecha en que se realiza la Conferencia de Estocolmo , período
12
en el cual se crean diversas instancias con alguna competencia ambiental
indirecta y se elaboran instrumentos legales regionales y multilaterales
referidos a fuentes particulares de contaminación y a la conservación de
algunos recursos naturales particulares, como por ejemplo, en el área de
la contaminación por hidrocarburos, las pruebas nucleares y los
humedales entre otros.
Tercera etapa:
Este tercer momento comprende el período que va de 1972 hasta la
reunión de Río de Janeiro. El Programa de Naciones Unidas para el
Medio Ambiente intenta dar una respuesta coordinada a los problemas
ambientales, para ello se adoptan convenciones globales y regionales
importantes y, por primera vez la producción, consumo y comercio
internacional de ciertos productos fue prohibida ( como por ejemplo, los
desechos peligrosos, ciertas especies de vida silvestre, etc)
Cuarta etapa:
El cuarto período se extiende desde la reunión de Río y se caracteriza
por comenzarse a gestar un período de integración en el cual las
preocupaciones ambientales, como materia de derecho y política
ambiental, son incorporadas en todas las actividades.
B) CONVENIOS NEGOCIADOS:
Sobre los convenios multilaterales (ver lista en Anexo 2)1, se pueden realizar algunas
reflexiones:
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
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1
Algunos se caracterizan por consistir en obligaciones “blandas”, es decir
condicionadas por frases tales como “ en la medida de sus posibilidades” o bien “
de conformidad con su legislación y políticas nacionales”. Estas funcionan como
orientaciones generales y como obligaciones que en última instancia dependen de
la acción local y nacional para convertirse en verdaderas disposiciones jurídicas.
Se establecen disposiciones institucionales que conllevan, la designación de puntos
focales o de autoridades nacionales competentes, las cuales cargan con la
responsabilidad de tomar las medidas de cumplimiento del convenio. Ello implica
otorgar a las mismas un rol de atención y seguimiento a las obligaciones del mismo.
Otros acuerdos conllevan la presentación de reportes u otras formas de
comunicación, las cuales demuestran acciones y medidas concretas que indicadas en
cada uno de los reportes y por ende traen consigo algún grado de cumplimiento de
las disposiciones del convenio. Algunos acuerdos como el Protocolo de Montreal (
1987) y la Convención sobre Cambio Climático ( 1992) consideran la existencia de
órganos de implementación para velar por el cumplimiento de los mismos.
Existen además posibilidades de financiamiento de las principales obligaciones del
tratado y por ende de obtener ayuda financiera, técnica y tecnológica, a través de los
Los nombres completos y fechas de los Convenios se encuentran en dicho Anexo.
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


fondos especiales creados por cada uno de los acuerdos. Lo anterior ha sido
particularmente cierto en el caso del Protocolo de Montreal ( 1987), la Convención
sobre la Diversidad Biológica ( 1992) y el Convenio Marco de Cambio Climático (
1992)
La incorporación automática en los ordenamientos nacionales de los principios de
los convenios debido al sistema de derecho internacional inmediato que tiene gran
parte de estas naciones, excepto aquellas que provienen del sistema anglosajón,
implica la introducción de normas legalmente vinculantes.
La existencia de disposiciones que si conllevan una aplicación de forma inmediata,
como el caso del Convenio CITES ( 1973) y el Protocolo de Montreal ( 1987), los
cuales han establecido de manera concreta acciones para el control del comercio de
vida silvestre, la reducción del consumo y producción de gases que afectan el ozono
respectivamente.
En gran medida los tratados internacionales multilaterales se han ocupado del tema
de la protección de los recursos naturales, dejando de lado la contaminación excepto
en el caso de los mares; los crecientes problemas urbanos y la incidencia de los
denominados “ problemas marrón” en la agenda de los países en desarrollo, no ha
sido ocasionado por la firma y ratificación de tratados internacionales.
El grado de cumplimiento de los mismos varia, pero en definitiva implica un
importante grado de compromiso hacia el derecho internacional
Es difícil poder establece una vinculación directa entre el cambio en el estado de los
recursos y el papel de los acuerdos sean multilaterales o globales debido a que en
muchos casos las medidas nacionales obedecen a acciones diferentes, pero si
podemos al menos trazar un indicador sobre los compromisos de los países con las
obligaciones de los Convenios ( tanto los adoptados durante Río como durante
Estocolmo) y las medidas concretas que al ser tomadas traen consigo beneficios
para la protección de los recursos naturales y el ambiente.
En este contexto, hay un alto nivel de participación regional en Acuerdos Multilaterales
Ambientales (AMAS) globales. En efecto solo en tres de los AMAS seleccionados la
participación regional es inferior al 80 por ciento: las convenciones sobre derecho del mar(
79) por ciento), humedales ( 67 por ciento) y especies migratorias( 18 por ciento); y solo en
este último acuerdo la participación regional es inferior al porcentaje mundial. Esto
contrasta con la situación a principios de los 90, cuando un estudio del PNUMA encontró
que solo un 26 de los países de la región participaban en alguno o en todos los 53
instrumentos multilaterales globales bajo consideración ( PNUMA-ORPALC1993). Una
razón para esta mejora es la mayor armonización entre las prioridades nacionales e
internacionales en el campo ambiental. Sin duda, la era de Río y los años 90 han implicado
una mayor adopción de estos instrumentos.
“Los AMAs globales e instrumentos no vinculantes han aumentado el conocimiento del
público en las cuestiones ambientales y han contribuido a la formación de una conciencia
ambiental, tanto en el sector público como en el privado, que hubiera sido inimaginable
hace un cuarto de siglo, cuando se identificaban los problemas ambientales con
contaminantes específicos y se consideraban como asuntos exclusivamente de países ricos.
Además, durante los años 90, estos acuerdos e instrumentos no vinculantes-especialmente
aquellos generados por las conferencias de Estocolmo y Río de Janeiro(1992), han tenido
14
una importante influencia en el desarrollo de la legislación nacional para proteger el
ambiente y promover el desarrollo sostenible”(PNUMA, 2000.) La implementación de los
AMAS y por ende del cumplimiento de las disposiciones de los mismos orientadas a
proteger los recursos ha tenido alguna importancia. En el Caribe por ejemplo, solo Aruba y
Cuba han actualizado su legislación para ponerla de conformidad con la Convención de
Cambio Climático (PNUMA 2000.) En ALC en su conjunto el Protocolo de Montreal (
1987) ha impulsado un reducción de alrededor del 18 por ciento en la producción de CFC y
el consumo ha disminuido en unos 10 por ciento ( PNUMA 2000). A ello hay que agregar
que a la vez han posibilitado el desarrollo de proyectos concretos importantes, lo cual
resulta especialmente cierto a escala regional en el caso de la Alianza Centroamericana para
el Desarrollo Sostenible (ALIDES, 1994), aún y cuando no constituye un tratado en sentido
estricto.
Convenios regionales relevantes:
A pesar de que todos los AMAs regionales (ver Anexo 3) responden a la época de
Estocolmo, su eficacia ha sido relativa y no tan significativa como los AMAs Globales,
con algunas excepciones como el Tratado de Cooperación Amazónica ( 1978) o el
Convenio de la Región del Gran Caribe ( 1983), por lo cual el impacto más importante del
derecho internacional, se observa en la era de Río. A igual conclusión se llega si se analizan
las fechas de ratificación de algunos de ellos como veremos en la sección siguiente.
“En general, las regulaciones que contiene los AMAS regionales se ha implementado a
través de legislación existente y no se han desarrollado como nueva legislación. Pocos
AMAS regionales han generado modificaciones sustanciales de las instituciones nacionales.
En el mejor de los casos han llevado al establecimiento de unidades administrativas dentro
de las estructuras existentes, especializadas en los temas cubiertos por los AMAS”
(PNUMA 2000)
Algunas conclusiones importantes también son ( PNUMA 2000):




Algunos AMAs tienen secretariados permanentes u otros que se alternan.
Generalmente no se han utilizado instrumentos económicos para la implementación
de los mismos, pero se han creado Fondos Nacionales
La mayoría no tienen su propio financiamiento
La eficacia de los AMAS es difícil de evaluar pero algunos han “... contribuido
claramente a establecer ciertas cuestiones de importancia con mayor firmeza en las
agendas ambientales, así como fortalecer la conciencia de los sectores público y
privado, tanto respecto de los problemas ambientales en general como en lo relativo
a los problemas específicos tratados en los AMAS. Un ejemplo de lo anterior son
las acciones para la prevención y el control de la contaminación marina
desencadenadas en el Gran Caribe a partir de la Convención de Cartagena ( 1983)
15
IV
DESARROLLOS INSTITUCIONALES, LEGALES Y DE POLÍTICA EN EL
PERIODO DE RÍO Y ESTOCOLMO
La forma como Estocolmo y Río impactaron ambas a las agendas de desarrollo de ALC
puede visualizarse si se evidencia los principales desarrollos institucionales, legales,
políticos y económicos relacionados con la sostenibilidad y si estos son contrastados con el
estado de los recursos naturales y el ambiente en la región.
A) Cambios institucionales importantes realizados después de Río2
o
Algunos ejemplos del cambio institucional los tenemos en Argentina donde en
1993 se emitió el Pacto Federal del Ambiente y se creó el Consejo Federal del
Ambiente. Asimismo se cuenta con el Plan Nacional del Ambiente.
o
En Belice el Ministerio de Turismo y Ambiente, ha sido un ente importante en la
creación de Consejos de Desarrollo Sostenible, así como el Plan Nacional de
Acción Ambiental y la Ley de Protección del Ambiente de 1992.
o
En el caso de Bolivia se creó el Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible en 1994.
En 1991 se establece la Secretaría de Ambiente y se desarrolló el Plan de Acción
Ambiental. En 1993 se crea el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se
emitieron importantes leyes como la Ley de Participación Popular, la Ley del
Ambiente y la nueva Ley Forestal. Igualmente se inicia con la Agenda 21 nacional
y otros esquemas de política ambiental.
o
En el caso de Brasil en 1994 fue creada la Comisión Interministerial de Desarrollo
Sostenible y luego se creó el Programa Nacional de Biodiversidad, el Fondo
Nacional de Biodiversidad en 1996 y algunos planes para combatir la
desertificación .
o
En Chile además de la existencia de la Comisión Nacional del Ambiente, se cuenta
con Estrategias de Biodiversidad y Desertificación.
o
En el caso de Cuba el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Ambiente se encarga de
los aspectos ambientales y sustituye a la Comisión Nacional para a Protección del
Ambiente y la Conservación de los Recursos Naturales. En 1993 se crea el
Programa Nacional para el Ambiente y el Desarrollo. En 1997 se emite la Ley del
Ambiente
o
En El Salvador existe una Estrategia Ambiental desde mediados de los anos 90,
preparada por la entonces Secretaría del Ambiente. Se cuenta con la Ley General
2
Esta sección se basa en Earth Council 1997 y elaboraciones propias
16
del Ambiente de 1998 y se constituye el Ministerio del Ambiente y Recursos
Naturales en 1997
o
En Honduras se crea en 1996 la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente y el
Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible. Se constituye la Comisión Nacional de
Biodiversidad en 1998 y se emiten leyes importantes como la Ley del Medio
Ambiente ( 1993) con sus disposiciones sobre estudios de impacto ambiental, las
cuales fueron reglamentadas posteriormente.
o
En México se cuenta con Consejos de Desarrollo Sostenible ( a nivel local y
nacional} y se reforma la Ley de Protección del Ambiente y Equilibrio Ecológico,
incorporando muchas de las disposiciones e inquietudes de Río y nuevas leyes
forestales se han emitido. Se cuenta con Programas Ambientales que cubren de
1995 al 2000.
o
En Nicaragua se cuenta con la Estrategia Para la Conservación y el Desarrollo
Sostenible, el Plan de Acción Forestal y el Plan de Acción Ambiental. Se crea en
1994 el Ministerio de Ambiente Recursos Naturales y se promulga la Ley de
Ambiente y los Recursos Naturales en 1996
o
En Paraguay se crea en 1993 la Subsecretaría de Ambiente y Recursos Naturales
o
En Perú se forma el Consejo Nacional del Ambiente y algunas comisiones
sectoriales como en el caso de Biodiversidad y de Cambio Climático
b) Algunos ejemplos significativos3:
País
Argentina
Estocolmo
Instituciones
 Secretaría de Recursos Naturales
y Ambiente Humano
 Subsecretaría de Política
Ambiental
 Comisión Nacional de Política
Ambiental
 Consejo Federal del Medio
Ambiente
 Secretaría de Recursos Naturales
y Ambiente
 Se ratifican CITES, la
Convención para la Prevención de
la Contaminación por Buques y la
Río de Janeiro
 Secretaría de Recursos Naturales
y Desarrollo Sustentable
 Consolidación de la misma
mediante el traslado de otras
dependencias relacionadas con
recursos hídricos, ordenamiento
ambiental y desarrollo sostenible.
Legislación y otras medidas:

Pacto Federal del Ambiente

Reforma Constitucional

Marcos regulatorios para la
pesca y actividades forestales

Reglamento a la ley de
3
Tomado de CEPAL 1999 y elaboraciones propias. En ocasiones las nuevas entidades administrativas
sustituyen a las anteriores. El cuadro solo presenta los principales desarrollos en cada período sin referir si los
presentados después de Río modifican o reemplazan, parcial o totalmente a los verificados en el período de
Estocolmo.
17
Bolivia
Convención para la Conservación
residuos peligrosos, auditorias de
de la Vicuña, la Convención de
seguridad
Viena y el Protocolo de Montreal, 
Estudios de impacto
la Convención de Basilea,
ambiental ( EIA) para obras de
RAMSAR, la Convención de
gas
Bonn; etc

Programa del ozono

Reglamentos sobre especies
Leyes y otras medidas:
amenazadas, reglamento de
 Ley de Protección del Recurso
conservación de la fauna silvestre
Aire en 1973, diversas leyes

Instrumentos económicos;
sobre recursos naturales como
derecho especial para el control
parques nacionales, suelos, vida
de la contaminación hídrica, tasa
silvestre, calidad de aguas
de evaluación y fiscalización de
superficiales y subterráneas, etc.
residuos peligrosos
Se aplican cargos a residuos

Convenciones sobre
sólidos domiciliarios,
Desertificación, Derecho del Mar,
tratamiento de líquidos y algunos
Cambio Climático, Biodiversidad,
de origen industrial y subsidios
protección del ambiente en el
para la conservación del suelo, y
antártico, diversas resoluciones
bosques
del Mercado del Sur
(MERCOSUR) sobre tópicos
ambientales
Instituciones
Instituciones
 Secretaría de recursos naturales
 Creación del Ministerio de
del Ministerio de Asuntos
Desarrollo Sostenible y Medio
Campesinos y Agropecuarios.
Ambiente
 Consejo Boliviano para el
Legislación y otras medidas
Desarrollo Sostenible
 Ley del Medio Ambiente
 Viceministro de Explotación
Integral de Recursos Naturales
 Pausa ecológica histórica
Renovables del Ministerio de
 Reglamento de pesca
Agricultura, Ganadería y
 Convenio de Vicuña
Desarrollo Rural
 Convenio CITES
 Tratado de Cooperación
Legislación
Amazónica
 Ley de participación popular
 Convenio de Derecho del Mar
 Ley de descentralización
 Basilea
administrativa
 RAMSAR
 Ley Forestal, Ley de
Hidrocarburos.
 Reglamentos sobre
contaminación atmosférica,
sustancias peligrosas, gestión de
residuos domiciliarios
 Reglamento sobre EIA,
contaminación hídrica
18



Brasil
Instituciones
 Secretaría Especial del Medio
Ambiente dentro del Ministerio
del Interior
 Sistema Nacional del Medio
Ambiente y la Comisión
Nacional de Medio Ambiente
 Ministerio de Desarrollo Urbano
y Medio Ambiente
 Instituto Brasileño de Ambiente
y Recursos Naturales
 Secretaría de Medio Ambiente
 Comité Nacional del Fondo para
el Medio Ambiente
Legislación y otras medidas
 1960-70 legislación sobre
recursos naturales y salud
 Regionalización para la
protección del suelo
 Zonificación industrial
 Ley de Política Ambiental, ley
estatal de áreas protegidas
 EIA para proyectos industriales
 Tarifas de efluentes industriales
en Río y Sao Paulo 1981
 Esquemas de depósito y
reembolso se aplican en varios
Estados
 Impuesto a la deforestación,
incentivos fiscales en 1991
 CITES, Tratado de Cooperación
Amazónica. Acuerdo
Internacional de Maderas




Reglamento de agroquímicos, a
la Ley Forestal
Comité contra la desertificación,
reglamento sobre bioseguridad,
acceso a recursos genéticos,
reglamentación ambiental e la
actividad minera
Convención de Biodiversidad,
Cambios Climático,
Desertificación y Capa de Ozono
1992 Ministerio de Ambiente
1993 Amazonía Legal se suma al
Ministerio
1994 Comisión Nacional del
Caucho, del Bosque y de Pesca.
Comisión Intersintitucional para
el Desarrollo Sostenible
1995 Ministerio de Medio
Ambiente se unen recursos
hídricos, Programa 21, Consejo
de Políticas para el Desarrollo
Sostenible
Leyes:
 Reforma agraria, ley de criterios
de emisiones al aire, ley de
aguas, ley de seguridad en
asbestos, sanciones penales y
administrativas para conductas
dañosas al medio ambiente,
estándares para a resolución de
la salud, emisión de
hidrocarburos, importación de
residuos radioactivos, emisiones
al aire, etc.
 Convención de Viena, Protocolo
de Montreal, Basilea,
Biodiversidad, Desertificación,
Cambio Climático, focas
antárticas, etc.
 Compensación fiscal para áreas
de protección, abastecimiento de
agua y ecosistemas
19
Colombia
Tropicales, conservación de los
recursos vivos en la Antártica
 Acción civil pública ambiental
 Control de la contaminación por
aguas
 Restricción de pesca por veda
 Diversas leyes ambientales:
amazonía, agrotóxicos, reformas
mineras, forestal, etc
 1986 Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental, Normas de
Emisión de ruido
Instituciones
Instituciones
 Institutos de Recursos Naturales  Ley del Ministerio de Ambiente,
en 1968.
se organiza el Sistema Nacional
Ambiental y las Corporaciones
 Gestión ambiental dispersa en
Regionales asumen un papel
varias instituciones, baja
importante.
efectividad
 Consejo Nacional Ambiental en
Leyes
1994
 1974 Código Nacional de
 Sistema de Cuentas Ambientales
Recursos Naturales Renovables
1995-1996
y Protección del Medio
 Reestructuración del Ministerio
Ambiente
del Ambiente
 Código de Minería
Leyes
 Reforma a la Constitución
Política:40 disposiciones
 Ley Ambiental No 99
ambientales
 Reglamento sobre protección del
aire
 Código de 1974 plantea la
posibilidad de tasas retributivas  Reglamento sobre niveles
permisibles de contaminantes
 Se ratifican CITES, Derecho del
Mar, Basilea. Gran Caribe,
 Plan ambiental del sector minero
Viena, entre otros.
 Acuerdos de producción limpia
 Programa Plan Verde para el
sector forestal
 Política de ordenamiento
territorial, lineamientos para el
manejo del agua, EIA para
ciertos proyectos, políticas para
el manejo de desechos sólidos.
 Instrumentos económicos
orientados al manejo del agua y
otros recursos naturales,
exenciones tributarias a ciertas
actividades, equipos de
20
Costa Rica
Instituciones
 Ministerio de Recursos
Naturales, Energía y Minas
 Comisión Nacional del
Ambiente
Leyes:
 Ley General de Salud, Leyes
Forestales, de Fauna Silvestre y
Parques Nacionales.
 EIA para minería
 Reglamentos sanitarios y de
higiene industrial
 Algunos incentivos a la actividad
forestal
 Estrategia de la Conservación y
el Desarrollo Sostenible
(ECODES)
 Convenio CITES, Gran Caribe,
etc
Jamaica
Instituciones:
 Ministerio de Minería y
Recursos Naturales y Ministerio
de Salud y Control Ambiental.
1975.Divisiones internas
encargadas de recursos naturales
 1976 a 1991 el Departamento de
Conservación de Recursos
tratamiento y control de
emisiones; valoración económica
de la oferta ambiental para su
inclusión en sistemas e cuentas
nacionales.
Instituciones
 Creación del Ministerio de
Ambiente y Energía, la
Secretaría Técnica Nacional,
Consejo Nacional Ambiental,
Sistema Nacional de Desarrollo
Sostenible, Tribunal Ambiental
Administrativo.
Leyes
 Reforma a la Constitución de
1994
 Plan Nacional de Desarrollo con
componente de Política
Ambiental y del Bosque a la
Sociedad
 Ley de Conservación de la Vida
Silvestre
 Ley de Biodiversidad
 Ley Forestal
 Reglamentos sobre EIA
 Disposiciones sobre manejo de
desecho sólidos. Implementación
conjunta, mecanismo de pago de
servicios ambientales y
diferentes mecanismos de
certificación ambiental
 Convenio de Biodiversidad,
Cambio Climático, Ozono,
RAMSAR, Montreal, Derecho
del Mar, Desertificación,
acuerdos regionales, Basilea, etc
Instituciones
 Comisión Interministerial
ambiental
 Ministerio de Medio Ambiente
Minería.
 Plan Nacional Ambiental
 Se modifica la Ley Forestal y se
emite nueva Ley de Aguas
21

Naturales estuvo en diversos

Ministerios
1990 Autoridad de Conservación
de los Recursos Naturales
Leyes:
 Legislación sectorial forestal,
vida silvestre, aguas, que data

de los años 50
 Ley de Aire Limpio de 1961

 Ley para la Protección de las
Cuencas de 1963.
 No se aplican en general
instrumentos económicos
excepto algunos derechos de
extracción por minerales.
 Convenio MARPOL
 Convención de Derecho del Mar,
Convención del Gran Caribe
 Convención de Viena, Protocolo
de Montreal
 Ley de Conservación de los
Recursos Naturales ( EIA para
ciertos proyectos)
C)
Se reglamenta el sistema de
licencias y permisos
ambientales, se inicia el proceso
de revisión de diferentes normas
y estándares para aire, agua, ley
de protección de la vida silvestre
y pesca, etc
Convenio de Cambio Climático,
Biodiversidad, Protocolo del
Convenio de Gran Caribe
Alguno instrumentos
económicos como sistema de
reembolso y depósito, cargos por
residuos, tarifas por efluentes
industriales, impuestos
específicos a productos dañinos
en estudio, etc
Constituciones Políticas: incorporación del derecho a un medio ambiente o
protección a la naturaleza en las constituciones.
Otro aspecto interesante lo constituye la forma como las Constituciones han
reconocido el derecho a un ambiente sano o se han emitido leyes ambientales importantes.
Tal evolución, cuyas implicaciones se analizan más adelante, se presenta en el
Anexo 4.
Las implicaciones de las principales disposiciones constitucionales y reformas legales se
describen en la próxima sección.
V
PRINCIPALES CAMBIOS EN LA GESTIÓN, DERECHO Y POLÍTICA
AMBIENTAL DESDE ESTOCOLMO HASTA RÍO
En este acápite se explican los principales cambios en la gestión, derecho y política
ambiental detectados entre Estocolmo y Río.
22
A)
LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
PRIVADO
Y EL PAPEL DEL SECTOR
Uno de los Principios de la Declaración de Río ( 10) específicamente se refiere a la
necesidad de promover la participación ciudadana y el acceso a la información como
mecanismos para avanzar hacia la consecución del desarrollo sostenible. Si bien es cierto
estas preocupaciones no estaban ausentes en los debates y el período comprendido entre
Estocolmo y Río, después de esta última adquieren una dimensión especial. Algún autor
incluso la ha caracterizado como un nuevo mecanismo de tutela ambiental ( Mateo 1994).
La misma celebración de una Cumbre paralela de organizaciones no gubernamentales en
Río y la conclusión de los denominados “ Tratados Paralelos” resultado de esa iniciativa
muestra como la participación ciudadana en la gestión del medio ha llegado para afianzarse
en los sistemas políticos de ALC. Tanto en el ámbito internacional, por medio de la
presencia de organizaciones no gubernamentales en las negociaciones de los principales
convenios ambientales, como en las Conferencias de las Partes del Convenio de
Biodiversidad o Cambio Climático, y en otros foros ( Comisión de Desarrollo Sostenible,
Foro Intergubernamental de Bosques, etc), como a nivel nacional ( en comisiones
nacionales, consultas públicas, entre otros), la participación constituye uno de los más
importantes cambios en los enfoques de política ambiental. En la región solo a título de
ejemplo vale la pena citar la Estrategia Interamericana para la Promoción de la
Participación Pública en la Toma de Decisiones para el Desarrollo Sostenible ( CEPAL,
2000), los diferentes planes de acción ambiental surgidos de las principales cumbres
hemisféricas, la creación del Comité de la Sociedad Civil en el Area de Libre Comercio de
las Américas (ALCA) y las consultas de la sociedad civil antes de la Cumbre de Santa Cruz
sobre Desarrollo Sostenible( cfr BID, 1996). A ellos se suma la constitución de Consejos
Nacionales y Comisiones sectoriales relacionadas con el desarrollo sostenible o con
recursos o problemas ambientales específicos, mismos que han proliferado después de Río
y de los cuales forman parte actores de la sociedad civil. Un listado de la constitución de los
Consejos Nacionales de Desarrollo Sostenible puede encontrarse en PNUMA 2000.
Esta fuerte corriente post Río, también incluye al sector privado que ha ido
adquiriendo un papel más relevante por ejemplo, mediante la creación de comisiones del
sector privado en el seno de Naciones Unidas para tratar temas ambientales. El uso de
instrumentos como las certificaciones ambientales y las normas ISO 14000 sobre Sistemas
de Gestión Ambiental han aumentado en la región, las cuales involucran al sector privado.
Por último, los procesos de democratización y la construcción de nuevas
instituciones producto de la reforma del Estado han permitido una mayor apertura a la
participación ciudadana, especialmente a partir de los años 90.
B)
INTEGRACIÓN AMBIENTE- COMERCIO Y CONSOLIDACIÓN DE LA
VARIABLE AMBIENTAL EN LOS PROCESOS REGIONALES DE
INTEGRACIÓN
23
Algunos ejemplos de cómo la variable ambiental ha ido adquiriendo una presencia
propia en el marco de estos Acuerdos se presentan, sin olvidar que se trata en esencia de
mecanismos comerciales y económicos por excelencia.
o
La Cumbre de las Américas sobre Desarrollo Sostenible celebrada en Santa Cruz de
la Sierra en Bolivia en 1996, como seguimiento a la Cumbre de Miami donde se lanzó
la Iniciativa para las Américas y el ALCA, adoptó un Plan que incluye 65 iniciativas
sobre salud, educación, agricultura, bosques, biodiversidad, recursos hídricos, zonas
costeras, energía, minería, etc. Como resultado se creó demás el Grupo de Trabajo
Interagencial de Apoyo al Seguimiento de la Cumbre de Bolivia. La Segunda Cumbre
de las Américas celebrada en Santiago en 1998, reforzó los mandatos del Grupo
Interagencial y la Estrategia Interamericana para a Participación Pública.
o
La Comunidad Andina de Naciones, de conformidad con la Decisión 236,
Codificación del Acuerdo de Cartagena, de julio de 1988 hace referencia en general a
la necesidad de emplear mecanismos y medidas para el “ aprovechamiento y
conservación de los recursos naturales y el medio ambiente” así como emprender “
acciones conjuntas que permitan un mayor aprovechamiento de los recursos naturales
renovables y no renovables y la conservación y mejoramiento del medio ambiente”.
El día 11 de junio de 1998, mediante la Decisión 435, la Comunidad Andina de
Naciones aprobó la creación del Comité Andino de Autoridades Ambientales, con el
objetivo de coadyuvar en la acción conjunta de los países miembros en el
cumplimiento de los compromisos ambientales adquiridos en el marco de la
Conferencia de las Naciones Unidas Sobre Medio Ambiente y Desarrollo y la Cumbre
Hemisférica sobre Desarrollo Sostenible de Santa Cruz. Algunas decisiones de este
proceso de Integración, como la 391 relativa al “ Acceso a Recursos Genéticos y la
Distribución de Beneficios” constituye un ejemplo de normatividad ambiental en el
seno de procesos de integración económica y política.
o
La Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible y en forma más general el
nuevo Sistema Integración Centroamericano ( SICA) representan un buen ejemplo de
la forma como los esquemas de integración vienen considerando la variable
ambiental. Aún antes de la firma y adopción de la ALIDES en 1994, los países del
área había firmado el Convenio Centroamericano para a Protección del Ambiente en
1989, el cual constituyó la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (
CCAD), hoy la Secretaría Ambiental del SICA. Esta se convierte en un organismo
especializado de la región en materia de ambiente y desarrollo. Igualmente otros
instrumentos regionales consideraron el tema ambiental, como por ejemplo, el
Protocolo de Tegucigalpa que modifica y rediseña el Sistema de Integración establece
como uno de sus propósitos “ Establecer acciones dirigidas a la preservación del
medio ambiente por medio del respeto y la armonía con la naturaleza, asegurando el
equilibrado desarrollo y explotación racional de los recursos naturales del Area, con
miras al establecimiento de un nuevo orden ecológico”. Por su parte, en el sector
económico, el Protocolo de Guatemala que modifica el Sistema de Integración
Económica Centroamericano ( SIECA) que estipula que “ En el campo de los
recursos naturales y el medio ambiente, los Estados Parte convienen en desarrollar
estrategias comunes con el objetivo de fortalecer el Patrimonio natural de la región,
24
adoptar estilos de desarrollo sostenible, utilizar en forma óptima y racional los
recursos naturales del área y reestablecer el equilibrio ecológico...”
Estos y otros desarrollos político-institucionales conllevaron a la adopción de la
Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible firmada durante la Cumbre de
Managua, la cual tiene como sus principios básicos: el respeto a la vida en todas sus
manifestaciones; el mejoramiento de la calidad de vida humana; respeto y aprovechamiento
de la diversidad de la tierra de manera sostenible; promoción la paz y la democracia como
formas básicas de convivencia humana; respeto a la pluricultura y diversidad étnica de la
región; logro de mayores grados de integración económica entre los países de la región y de
estos con el mundo; responsabilidad intergeneraciones con el desarrollo sostenible. Ya en
1992 los Presidentes del Área habían asistido a Río con una Agenda Centroamericana
Ambiental.
A partir de allí, la Secretaría Ambiental del SICA ha jugado un papel importante en la
construcción de la sostenibilidad a través de sus diversos programas y procesos y mediante
el Consejo Centroamericano de Bosques y Áreas Protegidas. A la vez se han desarrollado
una serie de instrumentos jurídicos y planes de acción en diversas. Cabe citar como
desarrollos locales el Convenio Centroamericano para la Conservación de la Biodiversidad
y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en Centroamérica, firmado en junio de 1992 el
cual crea el Sistema Centroamericano de Áreas Protegidas; el Convenio Regional Sobre
Bosques firmado en 1993, el cual crea el Consejo Centroamericano de Bosques, el
Convenio Regional sobre Cambio Climático de 1993 y el Acuerdo Regional sobre
Movimiento Transfronterizo de Desechos Tóxicos de 1992. Entre los logros de este
procesos se cuentan el Plan de Acción Forestal Centroamericano, el Fondo
Centroamericano para el Desarrollo Sostenible; el proyecto de Corredor Biológico
Mesoamericano, la creación de la Comisión Interparlamentaria de Ambiente y Desarrollo,
la estructura institucional regional, la atracción de cooperación internacional importante, la
puesta del tema ambiental al más alto nivel político, ( CCAD, 1999), entre otros. Muchos
proyectos específicos han sido financiados bajo el marco de cooperación entre la CCAD y
agencias donantes diversas.
o
El Proceso del Área de Libre Comercio para las Américas o ALCA también debe ser
mencionado. A partir de la Cumbre de las Américas celebrada en Miami en 1994, los
líderes de las 34 naciones del continente, excepto Cuba, deciden iniciar el proceso de
construcción de un Área de Libre Comercio desde Alaska hasta la Patagonia, la cual
se basa en una serie de principios rectores que transcienden el mero comercio. Uno de
estos principios consiste en garantizar el desarrollo sostenible y preservar el medio
ambiente, que forma parte del “Pacto para el Desarrollo y la Prosperidad de las
Américas” con su Plan de Acción y Declaración de Principios. En este sentido se hace
referencia directa a los compromisos adquiridos en Río, y en la Conferencia Mundial
sobre Desarrollo Sostenible de Pequeños Estados Insulares, y los países se obligan a
fortalecer la capacidad de respuesta frente a la prevención y control de la
contaminación, la protección de los ecosistemas y el uso y explotación racional de
los recursos biológicos y el fomento de la producción eficiente y sostenible de
energía.
25
o
El Tratado de Libre Comercio de Norteamérica o NAFTA, celebrado entre México,
Canadá y los Estados Unidos en 1994 contiene referencias importantes a la protección
del medio y además negoció un acuerdo lateral o paralelo.
o
El MERCOSUR. El 26 de marzo de 1991 los presidentes de la República Argentina,
Brasil, Paraguay y la República oriental del Uruguay suscriben el Tratado de
Asunción que crea el llamado Mercado del Sur ( MERCOSUR).
Si bien esta constituido por cuatro Estados signatarios queda abierto a la adhesión de
los demás Estados miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración (
ALADI), bajo ciertas condiciones.
Se plantea como objetivo la creación de un Mercado Común que implica la libre
circulación de bienes, servicios, factores productivos, la eliminación de derechos
aduaneros y restricciones no arancelarias, el establecimiento de un arancel externo
común y la adopción de una política comercial común en relación con terceros
Estados o agrupaciones de Estados, la coordinación de posiciones en foros
económicos-comerciales, la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales
y el compromiso de armonizar las legislaciones respectivas, para lograr el
fortalecimiento del proceso de integración.
Las discusiones sobre la temática ambiental en el MERCOSUR comienzan a darse a
partir del Tratado de Asunción el cual se limita a señalar la necesidad del más eficaz
aprovechamiento de los recursos disponibles, y la preservación del medio ambiente.
El Grupo Mercado Común ( Órgano Ejecutivo del Mercosur) creó la Reunión
Especializada de Medio Ambiente (REMA) con el propósito de analizar la legislación
nacional vigente y proponer acciones para proteger el medio ambiente. Para que el
tema ambiental no quedara aislado en un grupo especializado, la resolución estableció
que los subgrupos de trabajo traten temas ambientales.
En 1994 se dio un paso adelante al aprobar un conjunto de guías ambientales básicas
y un acuerdo sobre transporte de sustancias peligrosas.
La creación del MERCOSUR ha estimulado la realización de normas ambientales
nacionales, ha significado la conformación de una base institucional para tratar el
tema ambiental entre los países socios y puede llegar a conformar una plataforma
común para encarar negociaciones con otros países, para armonizar normas
ambientales y crear una administración de ecosistemas compartidos. Para ello los
grupos de trabajo, asesores o técnicos comenzaron la tarea de informar sobre la
situación de cada país y de identificar las vías para la armonización de las políticas
ambientales.
La REMA realizó las directivas básicas en materia de política ambiental (res. GMC
10/94-REMA) con el propósito de :
a) Asegurar la armonización de la legislación ambiental entre los Estados Partes
del Tratado de Asunción.
26
b) Asegurar condiciones equitativas de competitividad entre los Estados Parte
por la inclusión del costo ambiental en el análisis de la estructura del costo
total de cualquier proceso productivo.
c) Garantizar la adopción de prácticas no degradantes del medio ambiente en los
procesos que utilizan los recursos naturales
d) Asegurar la adopción de un manejo sustentable en el aprovechamiento de los
recursos naturales renovables a fin de garantizar su utilización futura
e) Asegurar la obligatoriedad de adopción de prácticas de licenciamiento o
habilitación ambiental para todas las actividades potencialmente degradantes
del medio ambiente en los Estados Partes, teniendo como uno de esos
instrumentos la evaluación de impacto ambiental
f) Asegurar la minimización y/ o eliminación de la descarga de contaminantes a
partir del desarrollo de tecnologías apropiadas, tecnologías limpias y el
reciclado, y del tratamiento adecuado de los residuos sólidos, líquidos y
gaseosos.
g) Asegurar el menor grado de deterioro ambiental en los procesos productivos y
en los proceso de intercambio, teniendo en cuenta la integración regional en el
ámbito del Mercosur.
h) Asegurar la concertación de acciones priorizando la armonización de
procedimientos legales y o institucionales para el licenciamiento y la
realización de los respectivos monitoreos de las actividades que puedan
generar impactos ambientales en los ecosistemas compartidos.
i) Estimular la coordinación de criterios ambientales comunes para la
negociación e implementación d acuerdos internacionales de incidencia
prioritaria en el proceso de integración
j) Promover el fortalecimiento de las instituciones para la gestión
ambientalmente sustentable mediante el aumento de información sustantiva
para la toma de decisiones y el perfeccionamiento de las instituciones de
enseñanza, capacitación e investigación
k) Garantizar que las actividades relacionadas con el desenvolvimiento del
turismo entre los Estados Partes consideren los principios y normas que
aseguren el equilibrio ambiental.
En este momento se encuentra en curso de negociación ( desde 1997) un Protocolo
Ambiental- enfoque similar al Acuerdo Paralelo del NAFTA- al Tratado de Asunción.4
Finalmente durante la XX Reunión Cumbre del MERCOSUR celebrada en Paraguay se firmó el Acuerdo
Marco sobre Medio Ambiente.
4
27
o Por último algunos acuerdos de libre comercio bilaterales han incorporado
preocupaciones ambientales, como el concluido entre México y Chile ( CEPAL, 1999)
y más recientemente entre Canadá y Costa Rica.
C)
INCORPORACIÓN DEL TEMA MBIENTAL EN LOS PLANES DE
DESARROLLO Y EN LAS AGENDAS POLÍTICAS
Un breve repaso a la información presentada relativa a la legislación y otros datos
relevantes para países seleccionados de ALC, nos demuestra como el componente
ambiental ha sido objeto de atención, sea tanto en su generalidad ( a través de Planes o
Estrategias Ambientales como la Panameña) como en sus manifestaciones sectoriales, es
mediante planes o programas destinados a sectores o recursos específicos. A la vez y en
atención al principio de integración es cada vez más frecuente que estas preocupaciones, al
menos en la letra de los textos, sean parte de las agendas nacionales o regionales de
desarrollo.
Por ejemplo contamos con algunas experiencias como:
o
El Foro de Ministros de Ambiente de ALC: reunidos bajos lo auspicios del PNUMA
desde 1982, misma fecha en que se realiza en Montevideo la Primera Reunión de
Expertos del PNUMA sobre derecho ambiental. Estas citas han servido para otorgar
al tema ambiental un papel cada vez más preponderante en las Agendas de
desarrollo de los países. A partir de 1995 se concreto la formación de un cuerpo
permanente cuyas funciones fueron establecidas en la reunión realizada en Lima en
1998, entre las cuales destacan como temas de su agenda: marco institucional,
políticas e instrumentos para la gestión ambiental que incluye los temas de
educación, participación ciudadana, dimensión ambiental en las políticas de
gobierno, integración entre comercio
medio ambiente, financiamiento,
instrumentos económicos, manejo integrado de cuencas, diversidad biológica y
áreas protegidas y cambio climático.
o
El Plan de Acción de Barbados sobre Desarrollo Sostenible de Pequeños Estados
Insulares.
Adicionalmente se han celebrado reuniones como la Consulta sobre “ Implementación de
Estrategias Nacionales de Desarrollo Sostenible en América Latina el Caribe”, realizada en
Chile, en enero del 2000.
A nivel nacional, la siguiente información ilustra el estado de las principales estrategias y
planes de acción.5
5
Tomado de PNUMA 2000 con algunas variantes en lo relacionado con las Estrategias Nacionales de
Biodiversidad
28
Plan Nacional Ambiental
Mesoamérica 5
El Caribe
8
Sudamérica 3
Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial
Mesoamerica 1
Caribe 1
Sudamérica 2
Estrategia Nacional de Biodiversidad
Mesoamerica 5
Caribe5
Sudamérica4
Estrategia Nacional de Desarrollo Sostenible
Caribe 0
Mesoamérica 2
Sudamérica 2
Algunas de estas Estrategias responden directamente a resultados de Río (biodiversidad) y
en todo caso la mayoría son posteriores a 1992.
D)
EL PROBLEMA AMBIENTAL COMO PROBLEMA DE POLÍTICAS
PUBLICAS
Explicado en conjunto con otras de las variables acá indicadas ( existencia de
Estrategias nacionales, institucionalidad, participación, etc), uno de los efectos más
importantes de Río ha sido incorporar las consideraciones ambientales como elementos a
ser tratados en el marco de las políticas públicas, como otros de igual relevancia en el
desarrollo de los países. Aunque ello no indica que lo ambiental no sea supeditado a lo
económico, si se agrega como un aspecto importantes en las estrategias de desarrollo.
Como se afirma “ En el último cuarto de siglo, la conciencia sobre los aspectos ambientales
el desarrollo y el concepto asociado de desarrollo sostenible han penetrado gradualmente en
las políticas públicas y en las prácticas económicas y sociales en América Latina y el
Caribe. Esto se refleja, en particular, en el desarrollo de instituciones, estrategias y políticas
gubernamentales para la protección del medio ambiente, así como en la lenta penetración
de conceptos de desarrollo sostenible en el sistema educativo, en la cultura, en las
demandas sociales y las prácticas empresariales. No obstante, un balance global de la
situación de la región muestra como estos desarrollos han sido, hasta ahora, insuficientes
para establecer patrones de desarrollo ambientalmente sostenibles...” ( CEPAL b1999).
29
E)
NUEVO RETOS Y SUS RESPUESTAS EN TEMAS DE CONTAMINACIÓN,
MANEJO DE DESECHOS SÓLIDOS, LÍQUIDOS, DESECHOS
PELIGROSOS. USO DE INSTRUMENTOS ECONÓMICOS COMO
COMPLEMENTO A LOS ESQUEMAS DE COMANDO Y CONTROL
Las estrategias ambientales en la región se han basado tradicionalmente en
mecanismos de comando y control, es decir en el uso de leyes y regulaciones con el fin de
prohibir o restringir actividades que afectan negativamente el ambiente. Gradualmente,
estos instrumentos han sido acompañados de mecanismos de mercado ( cfr PNUMA 2000 y
González 1998 en el caso centroamericano). Ello se debe además al surgimiento en la
región de problemas ambientales relacionados con la contaminación, denominados
usualmente “ marrones” en contraposición a los llamados “ verdes” tocantes al manejo de
recursos naturales. Si bien es cierto que en ALC existen obstáculos importantes para
implementar instrumentos económicos (cfr PNUD-CEPAL 2000). Gradualmente se
introduce este tipo de enfoque el cual era poco utilizado en la era de Estocolmo y el cual ya
fue mencionado en la Declaración de Río ( Principio 16) como una manera de implementar
el principio de “ quien contamina paga”. En los últimos cinco años la mayor parte de los
gobiernos de la región han reconocido la importancia de utilizarlos ( PNUMA 2000), a
pesar de que aún se enfrentan limitaciones y que se concentran en subsidios y exenciones
fiscales. Otras herramientas como los permisos de emisión negociables, cargos por vertidos,
certificaciones ambientales, derechos de agua, sistemas de reembolso y esquemas de pago
por servicios ambientales se han sido implementados.
En general, los problemas “marrón” han venido a impulsado el uso de estos esquemas.
F)
NUEVA NORMATIVIDAD E INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL
Como menciona la CEPAL “ No debe dejarse de señalar el impacto que tuvo en las
políticas públicas el importante debate internacional en materia ambiental que gestó de
manera incipientes en la segunda mitad de los ochenta, en particular con el Informe de la
Comisión de Medio Ambiente y Desarrollo de la ONU, y, ya más decididamente en la
primera mitad de los noventa con la preparación de la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Esta aceleró el proceso de consolidación de un nuevo
régimen jurídico ambiental internacional, el que ha ido incorporando gradualmente en las
legislaciones de los países en estudio.
Puede decirse que en la década pasada creció la conciencia de las autoridades públicas de
los países de la región sobre los problemas ambientales de carácter global, regional y
nacional. Esto se ha manifestado en las declaraciones de política, el establecimiento de
agencias ambientales con carácter holístico, la inclusión de la dimensión ambiental en las
Constituciones que se han establecido o reformado, el dictado de normativas ambientales,
la incorporación de programas de educación ambiental, gran atención a las tendencias e la
30
opinión pública, activa participación en los foros internacionales sobre a materia y una
marcada voluntad de consenso regional” ( CEPAL, 1999)
A pesar de este desarrollo institucional debe reconocerse que el verdadero poder de las
instituciones ambientales es limitado, usualmente por estar supeditado a las decisiones de
otras agencias económicas o bien por carecer de suficientes recursos para poder cumplir
con los roles asignados en las leyes e políticas públicas.
Asimismo, de la información presentada en la sección relativa al marco jurídico e
institucional, es posible extraer algunas diferencias relevantes entre Río y Estocolmo:
ESTOCOLMO:
 Instituciones ambientales incipientes. Dependen de otros Ministerios o Secretarías.
Incorporación y pérdida de competencias con otras instituciones. Poca rectoría del
sector ambiental.
 Regulaciones sectoriales sobre todo en materia de manejo de recursos naturales (
vida silvestre, forestal). Alguna legislación de relevancia ambiental casual.
Ausencia de normas técnicas y parámetros, especialmente tratándose de
contaminación, desechos peligrosos.
 Algunas Constituciones recogieron el derecho a un ambiente sano o el derecho a la
salud, pero los mecanismos judiciales y administrativos de protección operan poco.
Escasos precedentes judiciales y administrativos.
 Dificultades con la eficiencia y eficacia de la Ley. La falta de aplicación y
cumplimiento de las normas ambientales es una constante
 Instrumentos de comando y control, poco uso de esquemas de tipo económico o de
mercado.
 Estrategias ambientales iniciales, pero separadas del resto de los procesos de
desarrollo.
 Marco institucional y jurídico confuso y con traslapes
 Derecho Internacional tiene un impacto menor
RIO:
 Instituciones ambientales ganan espacio propio y definen sus competencias con
otras entidades como parte de los procesos de reforma institucional. Surgen
instituciones con mandatos ambientales. Mayor rectoría del sector ambiental,
aunque coordinación institucional sigue débil. Alternativas de Ministerios
específicos o Comisiones Nacionales.
 Regulaciones sectoriales se perfeccionan. Se emiten leyes generales del ambiente y
normas técnicas en áreas no reguladas ( contaminación, etc). Nuevas disposiciones
dirigidas a asegurar el cumplimiento ( normas penales ambientales en Venezuela y
Brasil). Nuevas leyes para dar cumplimiento a tratados internacionales ( por
ejemplos las leyes de biodiversidad de Costa Rica, Ecuador y Venezuela, el
Régimen Andino de Acceso Recursos Genéticos).
 Nuevas regulaciones retoman principios e instrumentos de Río tales como: “
precaución”, “ quien contamina paga” “ participación” y “ estudios de impacto
31




ambiental para la mayoría de actividades relevantes”. Mejor funcionamiento del
sistema y los mecanismos de protección ambiental ( judiciales y administrativos,
denuncia popular). Decrece problema de eficiencia de las leyes y persiste el de su
eficacia
Instrumentos económicos a la par de aquellos de comando y control. Nuevos
mecanismos para permitir participación ( audiencias públicas en EIA, etc) y acceso
a la información ambiental.
Estrategias ambientales más integradas con procesos de desarrollo
Persisten problemas con el ordenamiento jurídico. Traspales con Ministerio de
Salud ante el surgimiento de los problemas “ marrón”.
Derecho Internacional tiene un impacto mayor. Más atención a foros
internacionales.
Debe llamarse la atención sobre las posibles tendencias que puede mostrarse en esta
década hacia la unificación de Ministerios de Ambiente con otras instancias, o bien un
posible regreso a esquemas menos formales como Comisiones de Ambiente en lugar de los
Ministerios y Secretarías.
Otro aspecto importante ha sido la influencia de los organismos crediticios y financieros
multilaterales para que las consideraciones ambientales fueran incorporadas en los procesos
de reforma estatal ( CEPAL, 1999)
Estos cambios a su vez jugarán un rol relevante en la explicación de las variaciones en el
estado de diversos recursos naturales como mostraremos a continuación.
VI
CAMBIOS EN EL ESTADO DE LOS RECURSOS NATURALES Y EL
AMBIENTE: UNA BREVE COMPARACIÓN ENTRE ESTOCOLMO Y RÍO
En la presente sección pretendemos indicar algunos de los cambios más importantes
en el ambiente y los recursos naturales verificados desde la Cumbre de Estocolmo hasta la
Río y de allí a la fecha. Al mismo tiempo, resulta necesario referirse a algunas de las
principales causas de estos cambios sean de naturaleza positiva o negativa. Para tal efecto
se utilizará principalmente la información suministrada por el Observatorio para el
Desarrollo. Dicha información se anexa al presente documento ( Ver Anexo 5). Algunos
otros informes y fuentes han sido consultadas, pero debe aclararse que el presente análisis
resulta fundamentalmente cualitativo antes que cuantitativo.
A)
Biodiversidad
32
Las causas de la pérdida de la biodiversidad son múltiples. La Estrategia Mundial de
Biodiversidad considera como las más relevantes a: la tasa insostenible de crecimiento de
la población y del consumo de recursos; el espectro reducido de productos comercializados
en los sectores agrícolas, forestal y pesquero; sistemas económicos que fallan en valorar el
ambiente; la inequidad en la propiedad y la distribución de beneficios derivados de la
conservación y el uso de los recursos biológicos; las deficiencias en el conocimiento y su
aplicación ( World Resources Institute et al, 1992.) El Organo Científico, Técnico y
Tecnológico ( SBSTTA) del Convenio sobre Biodiversidad ha identificado como causas
últimas de las amenazas a la misma: la tenencia de la tierra, el cambio de la población, los
desequilibrios costo-beneficio, factores culturales, incentivos económicos incorrectos y
fallas en las políticas nacionales. Si consideramos la estrecha vinculación de estos factores
con la situación económica, la pobreza, etc, no es de extrañar que ALC experimente un
deterioro en el estado de la biodiversidad desde Estocolmo.
Considerando la complejidad de estas causas es evidente la tendencia hacia el declive
constante de la biodiversidad, especialmente si se observa que muchas de ellas tienen raíces
que se vinculan con esquemas económicos y con la denominada “ Década Pérdida en
ALC”, que abarca gran parte del período comprendido desde la cita de Estocolmo hasta
Río. Igualmente los modelos económicos vigentes en la década de los 80 y los cambios
estructurales generados han sido causa importante de esta pérdida. Desde el punto de vista
estadístico, la pérdida del hábitat por la deforestación y los cambios de uso del suelo; la
sobreexplotación del recurso; la caza ilegal, la introducción de especies exóticas, entre
otras, constituyen variables que se ha seguido presentando desde la Cumbre de Estocolmo y
que continúan hasta nuestros días. Por ejemplo, según datos del PNUMA 2000 ALC ocupa
el segundo lugar por regiones en especies de aves amenazadas; el tercer lugar en
mamíferos; el tercer lugar en especies marinas; el segundo lugar en reptiles y el segundo
lugar en anfibios amenizados.
A pesar de lo anterior debe reconocerse algunas modificaciones positivas en la gestión,
marco institucional y políticas relacionadas con el tema de la biodiversidad que se han
producido en la década pasada y parcialmente en la de los ochenta:
o
El posicionamiento de la biodiversidad en las agendas políticas. La biodiversidad
adquiere a partir de los años noventa una nueva implicación de política ( ver
Tuomasjukka y otros, 1995). Bajo el ímpetu de la firma en 1992 del Convenio sobre
la Diversidad Biológica, de la Estrategia Mundial para la Biodiversidad de ese mismo
año, de la entrada en vigencia del Convenio en diciembre de 1993 y de la puesta en
marcha de instrumentos y procesos regionales tales como los reseñados para
Mesoamérica en el caso de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible
(ALIDES), se ha iniciado una corriente destinada a revertir la pérdida de la
biodiversidad. Este nuevo enfoque va mucho más allá del análisis sectorial de los
recursos, tales como los bosques, la vida silvestre, la pesca y pretende guiar las
acciones gubernamentales y privadas. En esencia, estos acontecimientos- y otros
como la puesta en marcha de Estrategias Nacionales de Biodiversidad en casi toda
Centroamérica o el proceso de desarrollo de las mismas en países del Caribe y
América del Sur- conllevan una nueva visión política del debate en torno a la
conservación de la misma. Este nuevo enfoque se fundamenta además en una
33
concepción mucho más amplia, basada en la idea de la necesidad de su utilización
sostenible y de la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de su uso.
Ello pone sobre el tapete de discusión temáticas tales como la biotecnología, la
bioseguridad,
los derechos de propiedad intelectual, la protección de los
conocimientos, innovaciones y prácticas de pueblos indígenas y comunidades locales
y la bioprospección.

El aumento en los esquemas de conservación in situ, básicamente mediante áreas
protegidas y, en menor medida, echando mano a nuevas formas de conservación de
tierras en manos privadas ( refugios privados, servidumbres ecológicas y otros), se
ha constatado en la región. Desde 1972 hasta la fecha se ha verificado un constante
aumento en la cantidad de áreas protegidas y en su número de hectáreas ( PNUMA
2000). El porcentaje de la superficie terrestre bajo áreas protegidas ha ido en
constante aumento principalmente a partir de 1955. Según Brenes y Fernández (
2001), antes de este período, si se consideran las subregiones por separado, todas
contaban con porcentaje de área protegida inferior al 5%, con excepción de
Mesoamérica que para 1955 contaba con un 8,1% de superficie protegida. Entre
1955 y 1995 la tasa de crecimiento de la superficie terrestre de ALC dedicada a
conservación aumentó en promedio un 4% anual, siendo el porcentaje de áreas
protegidas en 1995 casi cinco veces mayor con respecto a 1950, alcanzando un
17,3% de la superficie terrestre total. Cabe destacar que la subregión que ha hecho
los mayores esfuerzos en este sentido es la del Caribe, con una tasa de crecimiento
promedio anual del 9% en la extensión de áreas protegidas, pasando de un 1,4% de
la superficie terrestre bajo protección en 1955 a un 44% en 1995 ( Brenes y
Fernández, 2001).Asimismo, en el caso centroamericano se ha producido un
importante incremento en el número de áreas protegidas en los años noventa (
CCAD y otros 1998). Sin embargo, a la par de la creación de las mismas continúan
los problemas en la gestión y presencia real, de forma que muchas de ellas se
convierten en “ áreas de papel”. Igualmente, este incremento no necesariamente
refleja una protección completa de los diferentes ecosistemas. No obstante, su
existencia, la cooperación multilateral, las Estrategias Nacionales de Biodiversidad,
entre otros elementos, permiten vislumbrar un mejor panorama para la conservación
de los recursos biológicos. Sin embargo, como mencionamos al principio, debido a
las profundas implicaciones de las causas subyacentes de la pérdida de la
biodiversidad, detener el proceso de la misma deviene particularmente difícil.
o
Con relación a las pérdida de especies y de recursos genéticos existen tendencias
similares. Para el caso de los recursos genéticos para la alimentación y la agricultura
las estadísticas de la FAO son contundentes y alertan sobre la erosión genética y su
crecimiento. La cantidad de especies que se encuentran amenazadas ha aumentado
significativamente desde Estocolmo, lo cual tiene causas importantes subyacentes (
sobreexplotación, la caza y pesca ilegales, uso de variedades comerciales
homogéneas, etc).
o
Desde el punto de vista del marco normativo y de políticas públicas se cuenta con
mejores instrumentos jurídicos, tales como las recientes leyes de biodiversidad en
países del ALC ( Ecuador, Venezuela, Costa Rica y proyectos en varios países como
34
Bolivia y Nicaragua) a la vez que las Estrategias Nacionales deberían permitir un más
apropiado abordaje del tratamiento de esta problemática. Al mismo tiempo, la mejora
en la aplicación de los instrumentos legales en las región y especialmente de algunos
instrumentos internacionales, como el Convenio CITES ( 1973) y la ratificación de las
principales convenciones por un número mayor de países ( CITES, RAMSAR,
Convención del Gran Caribe y la entrada en vigencia de sus protocolos sucesivos,
especialmente el Protocolo sobre Areas Protegidas), presentan un marco institucional
y jurídico mucho más adecuado para responder a la necesidad de conservación y uso
sostenible de la biodiversidad.
Atmósfera y ambiente urbano.
B)
En el caso de la contaminación atmosférica podemos dividir los avances detectados en dos
grandes grupos:
o
Aquellos relacionados con el ozono y los gases que le afectan, en el cual existe un
importante avance en los países de ALC, con variaciones entre los diferentes Estados
( PNUMA 2000), en particular por las medidas destinadas al control de la producción
y el consumo, tal y como lo establece el Protocolo de Montreal y su reformas. Este
instrumento jurídico ha contado con una importante adhesión por parte de los países
de ALC ( Ver Anexo 2).
Tales efectos positivos se verifican después de Río y se relacionan directamente con
las obligaciones del Protocolo de Montreal. En este caso como afirma Brañes “ el
derecho internacional ambiental se convierte en la locomotora del derecho nacional” (
PNUMA-ORLAC 2000) y con ello de las políticas, programas y acciones orientadas a
disminuir estos gases. La existencia de medidas y fechas concretas, de un Organo de
Implementación con el fin de vigilar el cumplimiento de las mismas en el seno del
Tratado, de un Fondo Financiero, entre otras, han contribuido a la consecución
progresiva de las metas establecidas en el Protocolo y a la mejoría en la producción y
consumo de estos gases. A ello se suman efectos indirectos, tales como la
constitución de comisiones y de programas nacionales relativos a la protección del
ozono.

El segundo elemento se refiere a las emisiones de contaminantes a la atmósfera
entre Estocolmo y Río. A pesar del crecimiento experimentado, en el período
posterior a Río el mismo fue inferior comparado con lo acaecido después de
Estocolmo. Por ejemplo, en resumen tenemos para el período 1970-1990 la
siguiente situación, según las estadísticas de la Organización Latinoamericana de
Energía ( OLADE, ver Anexo 5) y tal y como las analizan Brenes y Fernández (
2001). El cambio promedio anual por contaminante muestra un crecimiento mucho
mayor en el período de 1972 a 1992 tratándose de óxido de nitrógeno, pero
promedios de crecimiento menores en el período de 1992 a 1999, tratándose de
anhídrico sulforoso, partículas, monóxido de carbono, dióxido de carbono e
hidrocarburos. En el caso de las emisiones de óxidos de nitrógeno, para el año de
1972 el 44% provenían del sector transporte y para los años de 1992 y 1999 dicho
35
porcentaje ascendió al 48% aproximadamente. Por otro lado, las emisiones de SO2
provienen fundamentalmente de actividades en el sector industrial y la producción
de energía, con un 62% para el año 1972, y un 75% para los años de 1972 y 1999.
De conformidad con los datos de OLADE, la principal causa de contaminación
atmosférica por emisiones está relacionada con las actividades desarrolladas en los
sectores de transporte e industria. Para el año de 1972, aproximadamente el 35% de
las emisiones de CO2 provenían del sector transporte y el 22,1 % de procesos
industriales, porcentajes que no variaron mucho veinte años después; para el año de
1992 las actividades en el sector transporte generaron un 36% de la contaminación
por emisiones de CO2 y los procesos industriales originaron un 20% de tales
emisiones, mientras que para el año de 1999 se reportó que la participación del
sector transporte en la contaminación por emisiones de CO2 correspondió a un
37,3% , mientras que el sector industrial aportó un 16% a tales emisiones. Estos
datos evidencian también una tendencia decreciente en el peso relativo de las
emisiones industriales, frente al peso creciente de las emisiones originadas en el
transporte ( Brenes y Fernández, 2001).
o
Ello tiene causas importantes relacionadas con la industrialización y el crecimiento de
las ciudades. Por ejemplo en toda ALC la población urbana ha crecido en forma
considerable y se espera que esta tendencia continúe para el 2005 ( UNEP 1997). Así
en 1950 un 43 por ciento de las población total vivía en las áreas urbanas,
aumentando a un 73 por ciento en 1995. Entre 1975 y 1995 la población urbana
regional se duplicó ( PNUMA 2000). Las ciudades de América Latina con
poblaciones importantes también aumentan como en el caso de México, Brasil,
Argentina y Chile. Aunque no necesariamente este fenómeno conlleva consecuencias
ambientales negativas, en el caso de ALC la falta de planificación las ha traído
consigo, especialmente las relativas a la contaminación ambiental y el riesgo de
desastres. Igualmente a los problemas vinculados con los niveles de contaminación
existentes en la zona, se unen las escasas normas jurídicas que se han emitido para
controlar las emisiones o bien la falta de cumplimiento de las mismas. Países de la
región que han comenzado a adoptar medidas importantes han sido México, Chile y
Brasil. Estos y otros programas y acciones pueden justificar los datos presentados al
inicio y que se encuentran en el Anexo 5.
o
Otra causa importante radica en industrialización y por ende la creación de mayores
fuentes de emisiones fijas en algunos países y en el aumento de las flota de vehículos
y por tanto de las fuentes móviles. La mayoría de la legislación ambiental antes de
Río se enfocó en la atención de problemas relativos al manejo de los recursos
naturales y en mucha menor medida a combatir los denominados problemas
“marrón”. No obstante, en el período posterior a Río comienzan a visualizarse
cambios importantes en la adopción de normas técnicas, reglamentos y regulaciones
sobre emisiones al aire tanto para fuentes fijas como móviles y manejo de desechos
Lo anterior, aunado a los crecientes problemas de salud pública de las emisiones y los
desechos, al menos dejan entrever una mejor respuesta esta problemática y explica
tasas menores de crecimiento
36
o
La gestión institucional de los problemas de contaminación ( incluyendo los temas
relativos al manejo de los desecho sólidos) usualmente ha quedado confiada a
Ministerios de Salud y no ha sido objeto de atención por las autoridades ambientales.
Sin embargo, el cambio institucional que apuntamos y la rectoría cada vez más fuerte
por parte de las autoridades de la gestión integral y coordinada del ambiente ( lo cual
incluye los problemas de contaminación), debe ser reconocida como una de las
principales tendencias en la región. Desafortunadamente, el uso de instrumentos de
comando y control, continua siendo la tónica en un área que ha demostrado ser
especialmente favorable a la implementación de instrumentos de carácter económico.
Pese a ello, algunas iniciativas para utilizar este tipo de herramientas han comenzado
a visualizarse en ALC.
o
El marco jurídico tratándose de emisiones por parte de fuentes fijas, móviles y
desechos ha sido realmente escaso y en general es de corte reciente. Su nivel de
aplicación no escapa a las críticas que pueden realizarse para la legislación ambiental
en su totalidad.
o
A ello se suman el hecho que los problemas de contaminación se relacionan con
niveles tecnológicos, técnicos e infraestructura básica, los cuales apenas comienzan a
desarrollarse en ALC. Adicionalmente, las políticas públicas que han ido
implementando el “ principio quien contamina paga” a partir de la Declaración de Río
( ej, las modernas leyes de ambiente de Panamá y El Salvador, así como legislación
sectorial variada) han comenzado a introducir la necesidad de cambios en la
consideración del aire y el suelo como un de los bienes sujetos la “Tragedia de los
Comunes”, pero su implementación ha sido lenta y difícil.
o
Tratándose gases de efectos invernadero, las pocas obligaciones reales derivadas del
Convenio Marco de Cambio Climático para los países en desarrollo, no conllevan
mayores responsabilidades ni orientan modificaciones locales para evitar o disminuir
la emisión de estos gases.
C)
o
Agua Dulce:
En el caso de la contaminación de las aguas, algunas de las causas indicadas al tratar el
tema de la contaminación de la atmósfera son de aplicación. La carencia de
infraestructura sanitaria básica, la ausencia de normas técnicas y reglamentarias
adecuadas, la poca aplicación de las mismas, el crecimiento de la población urbana, la
industrialización y las prácticas agrícolas intensivas contaminantes, el desarrollo
desordenado de las ciudades, la falta de atención la contaminación de aguas
subterráneas, la gestión institucional dispersa y la utilización, con pocas excepciones de
instrumentos de comando y control, son tan solo algunos de los motivos del deterioro
del recurso agua. Las raíces del problema se ven agravadas después de Río por el
aumento en la presencia de las mismas. En relación con el acceso y utilización de este
recurso, el incremento en la urbanización y la falta de políticas estatales han conllevado
un ritmo de explotación de la misma que resulta insostenible en muchos países del
37
área, aunque con importantes diferencias nacionales. Así por ejemplo, durante la
década de los años 90, para los países con información disponible, República
Dominicana fue el país que ejerció la mayor presión sobre el recurso hídrico, medida
en términos de la extracción sobre la disponibilidad, siendo esta presión alrededor de
162 veces comparada con la existente en Surinam, país con la menor presión sobre el
recurso hídrico ( Brenes y Fernández 2001). El país con la segunda posición en cuanto
a presión sobre el recurso hídrico fue México, alcanzando sin embargo solamente la
mitad de la presión ejercida en República Dominicana ( Brenes y Fernández 2001).
o
Otro aspecto que merece mencionarse se relaciona con la ausencia de una verdadera
gestión integral del recurso hídrico, tanto a nivel de legislación como de políticas. Si
bien resulta palmario el que con posterioridad a Río, los países comienzan a desarrollar
legislación y políticas para el control de la contaminación del agua, las mismas han
sido de difícil implementación. Debe reconocerse que pese al deterioro en el estado del
recurso, las respuestas de política han mejorado, pero aún se presentan como esfuerzos
fraccionados y con impactos reales escasos. Las iniciativas auspiciadas por entidades
regionales y agencias financieras han permitido mejorar las soluciones institucionales y
jurídicas después de Río, pero continúan careciendo de efectos integrales.
o
Por último, vale indicar que si bien las respuestas de política han sido evidentes en la
época de Río, las mismas se han concentrado en el tema de la contaminación del agua (
fundamentalmente aquellas superficiales) y las formas de minimizarlas. La
problemática del agotamiento de las aguas y el mal uso de los recursos no ha tenido la
misma atención en las agendas públicas nacionales e internacionales. Este problema se
ve agravado por la falta de consideración de los valores ambientales del recurso hídrico
que han traído consigo una subvaloración del mismo. Las iniciativas orientadas a
reconocer el valor ambiental del recurso y su incorporación en las tarifas de los
servicios públicos, probablemente tengan algún impacto en el diseño de herramientas
de conservación en el futuro. El Anexo 5 presenta datos puntuales sobre la presión del
recurso hídrico en varios países de América Latina y el Caribe.
D)
Aguas Marinas
De conformidad con el cuadro relativo al cambio porcentual anual promedio en la pesca
marina ( captura, acuicultura y cambio total), tenemos una disminución en el promedio
anual total en el período posterior a Río, de un 3.8 promedio en los años 1972-1992 a
un 3.5 los años 1992-1999 ( Brenes y Fernández 2001). La disminución más relevante
se presenta en las regiones del Caribe y Mesoamérica. De conformidad con Brenes y
Fernández ( 2001), se nota una tendencia hacia el crecimiento desde mediados de los
70 hasta mediados de los 90, fecha en que se presenta un descenso importante,
motivado posiblemente por el agotamiento de los stocks pesqueros debido a prácticas
no sostenibles. La producción de pesca marina aumentó constantemente entre 1973 y
1994, siendo la producción en 1994 alrededor de 5 veces la producción de 1973.Luego
de 21 años de crecimiento continuo, la producción de pesca marina muestra un notable
descenso a partir del año 1995, disminuyendo en un 12% anual entre ese año hasta
1998, cuando el volumen total de pesca marina fue solamente la mitad de la producción
38
del año 1994. No obstante, en 1999 hubo un alza significativa, de alrededor del 50% en
relación con 1998. De mantenerse este ritmo de crecimiento, en el primer trimestre del
año 2000 se habrían superado con creces los niveles de producción del año 1994.
Los cambios presenciados en la gestión del recurso marino entre Estocolmo y Río, pueden
deducirse de algunas causas específicas
o
La sobreexplotación de los recursos pesqueros y la ausencia de legislación apropiada
tanto a nivel nacional como internacional. Los mismos han sido objeto de una
importante sobreexplotación como ha sido puesto en evidencia por la FAO desde hace
varios años. A diferencia de la importancia política que ha presentado el tema de la
extinción de la biodiversidad terrestre y los bosques, un proceso similar no se ha
verificado para el caso de la biodiversidad marina excepto en especies de especial
interés. A pesar de ello en los noventa es objeto de mayor atención contándose con la
Estrategia Global de la Diversidad Biológica Marina ( UICN, WWF, UNEP y el Banco
Mundial ) desde 1993. Igualmente en el marco de la Convención sobre el Derecho del
Mar ( ver Anexo 2), se concluye un acuerdo suplementario hasta 1995 “ El Acuerdo
sobre Stocks Pesqueros Altamente Migratorios” ( conocido como el Fish Stocks
Agreement).De hecho, el tema de los recursos marinos como una estrategia destinada a
conservar los stocks pesqueros y no solamente algunas especies como las tortugas,
delfines, o el tiburón resulta mucho más reciente que otras iniciativas para proteger la
biodiversidad. Debe indicarse sin embargo, que el Programa Regional de los Mares del
PNUMA fue lanzado en 1973 es decir poco después de la Cumbre de Estocolmo.
o
La gestión ambiental en el caso de la pesca ha sido aún mucho menos frecuente que el
caso de otros recursos naturales renovables. La incorporación de la variable
conservación en el uso de este recurso ha sido realmente escasa. Ello ha producido que
las prácticas no sostenibles en su explotación continúen. Adicionalmente, la gestión de
la pesca se ha separado de las autoridades ambientales. Pocas iniciativas institucionales
se han producido.
o
La importancia económica de la pesca para algunos de los países de la zona
especialmente del Caribe, implican un descuido de las preocupaciones ambientales en
aras de las necesidad de generar ingresos.
o
La menor concientización y preocupación pública respecto al tema de los recursos
marinos con relación a otros recursos naturales, ha constituido otro de los aspectos que
han contribuido al progresivo deterioro en el estado de los recursos marinos.
o
La falta de marcos jurídicos locales que consideren aspectos de conservación a la par
de consideraciones extractivas y la poca capacidad tecnológica en esta materia también
son una realidad.
o
Los problemas con los marcos jurídicos internacionales. El Convenio de Derecho del
Mar, ha tenido una débil aplicación y múltiples dificultades para poder ser
implementado; el mismo además contiene tan solo algunas disposiciones generales
39
relativas a la conservación de los recursos y- como indicamos- un acuerdo internacional
sobre especies migratorias ha sido negociado en el marco del Convenio.
o
E)
La creciente importancia internacional otorgada al tema de los recursos marinos, por
medio de las labores de la FAO y otras organizaciones de las Naciones Unidas han
venido a revertir un tanto esta tendencia y se espera que para el futuro al menos exista
una mayor atención gubernamental en el tema. En este orden de ideas resulta
sintomático que la FAO concluya en 1995 su Código de Pesca Responsable y que las
iniciativas de certificación de pesca sean de corte relativamente reciente, tales como las
del Marine Stewarship Council y el Marine Aquarium Fish Council. La Conferencia de
Barbados sobre Estados Insulares y otras iniciativas en el marco de la Convenio del
Gran Caribe, son también algunos ejemplos importantes que permiten entrever algunas
respuestas de política posteriores a Río. Igualmente merece destacarse el desarrollo de
nuevos planes de acción y estrategias en el seno del Programa de Mares Regionales de
PNUMA ( por ejemplo, a partir de la Reunión de Convenciones Internacionales y
Planes de Acción de los Mares en 1999, del Programa Global de Acción para la
Protección del Ambiente Marino por Actividades Terrestres, entre otros). La
Convención sobre Biodiversidad también ha
jugado un papel importante,
especialmente mediante el denominado “ Mandato de Jakarta” sobre diversidad marina
y costera. Por último, al entrada en vigencia del Protocolo sobre Areas Protegidas y
Vida Silvestre ( SPAW) del Convenio para la Protección del Medio Marino de la
Región del Gran Caribe conlleva un paso importante hacia un enfoque ecosistémico en
la conservación del recurso.
Bosques
El tema de los bosques continua despertando una importante controversia. Según el
Informe de la FAO denominado “ Evaluación de los Recursos Forestales Globales”6 la
deforestación en neta ha crecido a un ritmo inferior al presentado en los años 1990-95. En
este sentido la región habría experimentado una disminución en la tasa deforestación, la
cual resultaría menor a la presente durante el período comprendido entre Estocolmo y Río.
En este orden de ideas, la cobertura forestal en la región entre 1980 y 1990 paso de 992
millones de hectáreas a 918 en 1990 ( UNEP 1997). La mayor pérdida forestal del mundo (
PNUMA 2000). La extensión forestal ha declinado si se comparan los años de 1980, 1990 y
1995 ( ver PNUMA 2000). Durante 1980 a 1995 se perdieron más de 90 millones de
hectáreas con una pérdida total de 8.7 para el período.
Las principales causas de este cambio pueden encontrarse en el siguiente análisis:
- Los motivos subyacentes de la pérdida de cobertura forestal son complejos y se relacionan
con aspectos fundamentales como la pobreza, el uso de leña, la falta de valoración del
El Estudio ha generado una importante polémica debido a la metodología empleada, definiciones,
inclusiones y exclusiones, etc.
6
40
recurso y la extensión de la frontera agrícola. Ello implica que la presencia de la misma y
su agravamiento a lo largo del tiempo trae consigo la existencia de cifras de deforestación
negativas.
No obstante, pese a que la deforestación continua siendo uno de los retos más relevantes
para el nuevo milenio, parece que su ritmo ha decrecido. Ello puede explicarse por varias
razones:
- El tema de los bosques ha adquirido una importante dimensión de política internacional
especialmente después de Río. La Cumbre de la Tierra y sus reuniones preparatorias
(conocidas como Prepcom) comenzaron a lidiar con el tema de un acuerdo internacional
sobre bosques. Sin embargo, la segunda y tercera Prepcom demostraron la falta de un
consenso dirigido a ordenar los bosques y la imposibilidad de obtener un instrumento
obligatorio, ante los alegatos de las naciones en desarrollo de que tal convenio tendría como
objetivo los bosques tropicales, afectando su soberanía y su capacidad de explotar los
mismos. Al final, la ausencia de acuerdo condujo a una Declaración Autorizada sin Fuerza
Jurídicamente Vinculante de Principios Para la Ordenación, la Conservación y el Desarrollo
Sostenible de los Bosques de Todo Tipo, conocida como los Principios Forestales.
Posteriormente, la Comisión de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, estableció un
Panel Intergubernamental sobre Bosques, al cual le fue asignado un programa de trabajo
compuesto por 12 elementos. Uno de ellos referido al estudio de las organizaciones
internacionales y las instituciones e instrumentos multilaterales, incluyendo mecanismos
legales apropiados. Este Panel fue establecido entre 1995 y cumplió su mandato en 1997.
Como resultados se obtuvieron acuerdos respecto a las propuestas de acción bajo los 12
elementos del programa, pero subsistieron desacuerdos en tópicos, como la asistencia
financiera, los aspectos relacionados con el comercio y las negociaciones de un convenio
global sobre bosques. Precisamente uno de los cuatro temas más relevantes que han sido
discutidos al comentar sobre la llamada “ Ordenación Forestal Sostenible” ha sido el de la
necesidad de un convenio jurídicamente vinculante sobre los bosques y, en términos
generales, la “evaluación de la eficacia de las actuales disposiciones institucionales,
nacionales e internacionales para el logro de una ordenación forestal sostenible y de la
posible necesidad de instrumentos vinculantes para conseguir dicha ordenación”.
La Asamblea General de las Naciones Unidas acordó en su sesión especial 19 en 1997,
continuar con las discusiones sobre políticas forestales mediante el establecimiento de un
Foro Intergubernamental sobre Bosques. Al mismo tiempo decidió que “El Foro también
identificaría los posibles elementos de trabajo hacia un consenso sobre los acuerdos y
mecanismos internacionales, por ejemplo, un instrumento legalmente vinculante”. En
octubre del año pasado el Consejo Económico y Social (ECOSOC) decidió crear el Foro
sobre Bosques que operará como un órgano subsidiario del mismo.
Esta dimensión internacional ha producido respuestas nacionales importantes en los países
del ALC.
o
Los marcos jurídicos, la aplicación de los mismos, la gestión institucional han
mejorado considerablemente tratándose recursos forestales. Modernas leyes forestales a
la par del fortalecimiento de la institucionalidad ambiental, en algunos casos
41
especialmente de aquella relacionada con el recurso forestal, han venido a detener un
tanto las tendencias anteriores a Río. Ello también se ve favorecido por el incremento
de otros mecanismos legales y de política que tienen consecuencias sobre el recurso
forestal, como el ordenamiento territorial y las evaluaciones de impacto ambiental.
Nuevos mecanismos destinados a asegurar el manejo forestal sostenible, como los
sellos verdes, han sido utilizados en diversos países de la región.
o
Las políticas nacionales también se han visto favorecidas por la existencia de la
corriente internacional antes citada y por las dimensiones que la conservación del
bosque ha adquirido. Planes de Acción Forestal, Estrategias Nacionales Ambientales o
Estrategias de Biodiversidad con fuertes componentes forestales se han concluido.
o
El punto anterior se vincula con la importancia que ha adquirido el tema de la pérdida
de la biodiversidad, la cual se concentra en los bosques tropicales en más de un 50 por
ciento, lo cual ha traído consigo mucha presión para obtener respuestas políticas,
legales, institucionales y de financiamiento. La posición de los consumidores en ciertas
naciones, al demandar un aprovechamiento forestal sostenible, debe tenerse presente.
o
La cooperación regional y multilateral en el caso de la conservación de bosques
tropicales ha sido relevante y en muchas ocasiones decidida y decisiva para la gestión
del recurso.
o
La gradual incorporación de estrategias como el pago por servicios ambientales
especialmente en Costa Rica y de otros mecanismos como créditos y subsidios se
presentan como herramientas de política importantes para el futuro. El reconocimiento
de los servicios ambientales en las leyes forestales y en las tarifas de servicios públicos
como el agua y la electricidad también se vislumbran como instrumentos relevantes en
el futuro.
CONCLUSION
El proceso iniciado en Estocolmo en 1972 marco el arranque en ALC de todo un andamiaje
jurídico e institucional que progresivamente se van arraigando y sienta las bases para la
profundización que se constata después de Río. Esta Cumbre también trae consigo cambios
importantes en la legislación y las políticas públicas ambientales en la región y consolida
el concepto de desarrollo sostenible. Sin duda ambos procesos, con las diferencias
apuntadas, han impacto en forma relevante a los marco legales y a la gestión ambiental en
ALC. Cabe esperar que la Cumbre del 2002 en Sudáfrica traiga consigo nuevas
orientaciones y retos que habrán de ser contestados por los gobiernos y la sociedad civil por
igual.
42
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43
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World Resources Institute et al, Recursos Mundiales 1992-1993, Washington, 1994.
44
ANEXO 1
La Agenda 21: campos y acciones
Programas de política institucional como:
o
o
o
o
o
o
o
políticas encaminadas a acelerar el desarrollo sostenible de los países en desarrollo
y las políticas internas
lucha contra la pobreza
evolución de las modalidades de consumo
dinámica demográfica y sostenibilidad
protección y fomento de la salud pública
fomento de modalidades viables de asentamientos humanos
integración del medio ambiente en la adopción de decisiones
Un segundo conjunto de programas sobre recursos concreto que abarca:
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
protección de la atmósfera
enfoque integrado de planificación y ordenamiento de los recursos de tierras
lucha con la deforestación
agricultura sostenible
conservación de la diversidad biológica
gestión racional de la biotecnología
protección de los océanos
protección de los ecosistemas de agua dulce
gestión de productos químicos tóxicos y prevención del tráfico internacional ilícito
gestión racional de los desechos peligrosos
gestión racional de los desechos sólidos
gestión racional y segura de los desechos radiactivos
El Tercer Título se refiere a las medidas que se proponen con relación a grupos especiales
como la juventud, las poblaciones indígenas, las ONGs, las autoridades municipales, los
sindicatos, las organizaciones del comercio y la industria, la comunidad científica y los
productores primarios, etc
El Cuarto Título trata de los medios de ejecución que incluye arreglos financieros,
transferencia de tecnología, cambios en organismos de Naciones Unidas y el papel del
Derecho Internacional, entre otros.
45
ANEXO 2: Convenios negociados
ESTOCOLMO
Convenio para el comercio de flora y fauna silvestre amenazada, conocido como
CITES firmado en Estados Unidos en 1973:
El Convenio resulta particularmente importante como un medio de control del comercio de
flora y fauna amenazadas, por medio de un sistema de permisos y certificados. La
Secretaría del mismo ha evaluado el estado de las leyes de los países signatarios y recibe
denuncias por incumplimiento. Su ámbito de aplicación se limita al comercio internacional,
sin que otros aspectos como la pérdida de hábitat o cacería local, sean de su interés
inmediato
Pese a las dificultades en su implementación, a principios de los años noventa, la
Conferencia de las Partes recomendó no aceptar permisos o certificados de Bolivia ante las
dudas sobre los procedimientos seguidos para otorgarlos. En la práctica ello equivale a no
permitir el comercio de productos, subproductos y especies de flora y fauna silvestres
controladas por el Convenio. Bolivia inmediatamente dio pasos para revertir la situación. El
Convenio ha surtido efectos en cuanto ordenar el comercio de vida silvestre, especialmente
según algunos estudios regionales ( Cabrera, 1997 ) y puede considerarse uno de los
legados de Estocolmo.
Países Partes en América Latina y el Caribe: 32.
Convención sobre la conservación de especies migratorias de animales salvajes, Bonn ,
1979.
Dicho Convenio fue resultado directo de la recomendación No 32 del Plan de Acción de
Estocolmo (Lyster, 1994) y pretende conservar las especies migratorias, distinguiendo
según el Apéndice en se encuentran, su grado de amenaza y las medidas por tomar. Aunque
este resulta un buen ejemplo del impacto de Estocolmo en el desarrollo de medidas a ser
tomada por países del ALC, el nivel de aceptación del mismo a sido bastante bajo.
Países Partes: 6
Convención de Basilea sobre Movimientos Transfronterizos de Desechos Peligrosos y
su Eliminación, Basilea, 1989.
Pretende minimizar los movimiento transfronterizos de desechos consideraros peligrosos y
su eliminación de forma segura, para ello requiere que el país importador otorgue el
consentimiento informado previo a la importación de los mismos. Para países en desarrollo,
como los ubicados en América Latina, impone poca obligaciones excepto cuando exporten
desechos peligrosos. El tema del manejo seguro de los desechos peligrosos de los mismos a
nivel doméstico se trata, mediante algunas referencias a la necesidad de que estos se
dispongan lo más cerca posible de las fuentes de generación.
46
Países Parte: 27
Convención de Viena para la Protección de la Capa de Ozono de 1985 y el Protocolo
de Montreal sobre Sustancias que Agotan la Capa de Ozono de 1987 y sus reformas y
modificaciones.
Este Protocolo contiene disposiciones para controlar, reducir y eliminar el uso de
determinadas sustancias, sea su producción, consumo e importación, para lo cual posee
fechas que varían de conformidad con el nivel de desarrollo del país. Ha sido exitoso en la
reducción del deterioro y en el control de determinadas sustancias, en países como México,
y en general en ALC ( cfr PNUMA 2000). Al tenor del mismo se han creado Comisiones
Nacionales como en el caso de Costa Rica. Sin duda se trata de un Convenio y Protocolo
perteneciente a la era de Estocolmo cuyas consecuencias positivas es posible observar en
los años 90
Países Parte: 32
Convención sobre Humedales de Importancia Acuática Ramsar, 1972.
Pretende obligar a los países a “usar sosteniblemente “ los humedales y darles protección,
especialmente a aquellos designados como Sitios Internacionales. Desde este punto de vista
a tenido una importante repercusión como mecanismo de financiamiento y en la
conservación de estos ecosistemas.
Países Parte: 22
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, 1982.
Considerada como la máxima codificación de las reglas para el uso de los mares, contiene
referencias específicas a la contaminación y conservación de las especies y algunos
protocolos adicionales sobre especies altamente migratorios han sido negociados en su
seno. A pesar de ello, excepto por las disposiciones de orden administrativo, su
implementación en la parte ambiental ha sido débil. Entró en vigor 12 años después de su
firma.
Países Parte 26
RIO
Convención sobre la Diversidad Biológica 1992,
Desde el punto de vista ambiental, este Convenio resultado directo de la Cumbre de la
Tierra, ha traído importantes desarrollos institucionales ( Comisiones Nacionales de
Biodiversidad y Puntos Focales), de políticas ( por medio de las Estrategias Nacionales de
47
Biodiversidad y Planes de Acción), de conocimiento ( mediante los Informes de País, los
inventarios, etc) e incluso ha conllevado la negociación de un Protocolo relacionado con
los riesgos de la biotecnología moderna ( el Protocolo de Cartagena). Este último, tendrá
implicaciones sobre la investigación y el desarrollo de biotecnología agrícola, la cual tendrá
repercusiones sobre el comercio y la producción de alimentos en la región
Países Partes 33
Convención Marco de Cambio Climático, 1992
Si bien el Convenio Marco no impone mayores obligaciones a los países en desarrollo
como los ubicados en ALC ( excepto preparar inventarios de gases de efecto invernadero y
contar con planes de acción), si presenta oportunidades interesantes, como las derivadas de
de los denominados esquemas de flexibilidad derivados del Protocolo de Kyotto ( aún sin
entrar en vigencia), como el Fondo de Desarrollo Limpio y de acciones de los países como
las relativas a los proyectos para el pago de servicios ambientales. Igualmente una
importante institucionalidad se ha presentado en aquellos países que crearon oficinas o
agencias de implementación conjunta y comisiones nacionales sobre cambio climático.
Países Partes 29
Convención Contra la Desertificación y la Sequía, 1994.
Países Partes: 29
Convención sobre Procedimiento de Consentimiento Informado Previo para ciertos
Químicos (PIC), aún no se encuentra vigente
ANEXO 3: Convenios regionales relevantes7
Desde el punto de vista regional tenemos algunos convenios regionales importantes:
Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas de los
Países de América 1940
Convención para la Defensa del Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de las
Naciones Americanas 1976
Tratado de Cooperación Amazónica 1978
Convención para la Conservación y el Manejo de la Vicuña 1979
Convención para la Protección del Ambiente Marino y el Area Costera del Pacífico
Sudoriental 1981
Acuerdo para la Cooperación Regional en el Combate de la Contaminación en el Pacífico
Sudoriental y Otras Sustancias Dañinas en caso de emergencia y sus Protocolos 1981
7
Tomado de PNUMA 2000 con algunas variantes
48
Convención pata la Protección y el Desarrollo del Ambiente Marino en la Región del Gran
Caribe y sus Protocolos. 1983
Convención Centroamericana para la Protección del Ambiente 1989
Convención para la Conservación de la Diversidad Biológica y la Protección de Areas
Silvestres Prioritarias en América Central 1992
Convención Centroamericana para el Manejo y la Conservación de los Ecosistemas
Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales 1993
Acuerdo Regional sobre el Movimiento Transfronterizo de Desechos Peligrosos 1992
Convenio Regional sobre Cambios Climáticos 1993
Convención Interamericana para la Protección de la Tortuga Marina 1998
ANEXO 4.
En forma cronológica tenemos algunas de las Constituciones que incorporan tal derecho:
Año
1972
1976
1979
1980
1982
1983
1985
1987
1988
1991
1992
1994
1996
1999
Países
Panamá (reformada en 1978): establece el deber fundamental del Estado de
velar por la conservación de las condiciones ecológicas
Cuba: establece que para asegurar el bienestar de los ciudadanos, el Estado y la
sociedad protegerán la naturaleza (Art. 27). Modificada en 1992 para
incorporar el concepto de desarrollo sostenible
Perú: ( reformada en 1993) establece el derecho a habitar un ambiente
saludable (Art. 123)
Ecuador ( reformada en 1996): establece el derecho de vivir en un medio
ambiente libre de contaminación.
Chile: establece el medio ambiente libre de contaminación
Honduras y Haití
El Salvador
Guatemala
Nicaragua ( reformada en 1995)
Brasil
Colombia
Paraguay
Argentina y Costa Rica
Ecuador
Venezuela
Algunas leyes generales o marco para la protección del ambiente y los recursos
naturales:
1971
1974
México: Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental
Colombia, Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección
al Medio Ambiente
1976
Venezuela: Ley Orgánica del Ambiente
Ecuador: Ley para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en
Ecuador
49
1981
1982
1985
1986
1988
1990
1992
1993
1994
1996
1998
Cuba: Ley 33 sobre Protección del Medio Ambiente y Uso Racional de los
Recursos Naturales. Nueva Ley del Ambiente en 1997.
Brasil: Ley 6938 Política Nacional del Medio Ambiente, sus fines y
mecanismos de formulación y aplicación y establece otras providencias
México: Ley Federal de Protección del Ambiente
Brasil: Ley No 7347 sobre acción civil pública, por daños al ambiente, etc
Guatemala: Ley para la Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente
México: Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
Perú: Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales
Bolivia: Ley General del Medio Ambiente
Honduras: Ley general de Ambiente
Chile: Bases Generales del Medio Ambiente
Costa Rica: Ley Orgánica del Ambiente
Nicaragua: Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales
El Salvador: Ley del Medio Ambiente
Panamá: Ley General del Ambiente
La estructura de estas leyes es mas o menos similar, ellas establecen la política nacional
ambiental y los instrumentos jurídicos para su aplicación. Las leyes generales adoptadas
después de Río recogen en gran medida los preceptos emanados de la Declaración de
Principios, tales como las evaluaciones de impacto ambiental, el uso de instrumentos
económicos, el principio precautorio, la responsabilidad por daño ambiental, entre otros.
(ver Brañes, 2000). Para un descripción más detallada véase PNUMA 2000 p. 92 a 95
ANEXO 5. Cuadros y gráficos varios.
ANEXO 6. Partes de las principales convenciones con indicación de la fecha de su
ratificación.
50