R-DAGJ-170-99 - Contraloría General de la República

R-DAGJ-170-99
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Asesoría y Gestión Jurídica.
San José, a las diez horas del veinte de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.---------------Recursos de apelación interpuestos por las firmas AUTO CAMIONES DE COSTA RICA, S.A.
(AUTO CORI, S.A.), y DISTRIBUIDORA YALE DE COSTA RICA S.A., en contra del acto de
adjudicación de la LICITACIÓN PÚBLICA N°3-99, promovida por la MUNICIPALIDAD DE
ACOSTA, para la “Adquisición de un cargador retroexcavador integrado”, recaído en favor de la
firma MAQUINARIA Y TRACTORES, LTDA., (MATRA).-------------------------------------------RESULTANDO
I. Que mediante el escrito recibido en esta oficina a las diez horas cincuenta y seis minutos del día
doce de octubre de mil novecientos noventa y nueve, el señor Carlos Asdrúbal Quesada Bermúdez,
en su carácter de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la
empresa AUTO CAMIONES DE COSTA RICA, S.A. (AUTO CORI, S.A.) —en adelante
AUTO CORI—, presentó en tiempo y forma un recurso de apelación en contra del acto de
adjudicación de la licitación en comentario con base en los siguientes razonamientos: a) Que la
oferta de su representada, de haber sido calificada por la Municipalidad de Acosta —en adelante
Municipalidad o Administración—, habría obtenido la mayor puntuación, sin embargo, aquella
municipalidad no sometió al proceso de calificación su oferta, alegando que existía una discrepancia
entre lo que señaló en el texto de la oferta y el panfleto del fabricante, específicamente en cuanto a
la transmisión y la capacidad flotante del eje delantero del cargador. De ese modo, la
Administración licitante concluyó que, tal y como su representada lo alegara respecto de la oferta de
la compañía Distribuidora Yale de Costa Rica, S.A. —en adelante YALE—, esa sola discrepancia
excluía por sí misma la propuesta en mención. Indica el señor Quesada que tal argumento es
improcedente, en el tanto la discrepancia en la oferta de YALE afectaba el mínimo requerido por el
cartel, lo cual generaba su descalificación, hecho que no se presentaba respecto de AUTO CORI,
por lo cual, a lo sumo procedería una disminución en la puntuación asignada a esta última, pero
nunca su descalificación; b) Que mediante la Resolución N°219-99 emitida por la Contraloría
General de la República —en adelante Contraloría— con ocasión de un recurso de objeción
L.P. 3-99
2
R-DAGJ-170-99
interpuesto por AUTO CORI, fue relativizada la especificación de “eje delantero con capacidad
flotante” requerida por aquella Administración. En ese sentido, se indicó a la Municipalidad que no
procedía otorgar una preferencia puntuada (con exclusión de cualquier otro sistema( al sistema de
dirección oleohidráulica a las llantas, el cual a su vez es el único que permite que el eje delantero
tenga capacidad flotante. De modo que la Municipalidad debía otorgar puntos también a otros tipos
de dirección, los que según lo expuesto, carecen de capacidad flotante del eje delantero (aspecto
técnico derivado de la dirección propuesta). El descalificar (y no otorgar punto alguno) por esta
razón, ignora indirectamente lo señalado al respecto por la Contraloría; c) Indica también el
representante de AUTO CORI, que si la discrepancia entre lo dicho en la oferta y la literatura del
fabricante fue la única razón por la cual se le descalificó, debió entonces descalificarse también a
Maquinaria y Tractores Ltda. —en adelante MATRA—, que también presentó discrepancias en ese
sentido respecto de la “altura de carga” y del “alcance lateral desde el centro de giro”, de modo que
dos situaciones similares debieron ser tratadas de igual forma por parte de la Administración; d)
Que el cargador ofrecido por AUTO CORI —de dirección articulada— sí tiene flotación, la
diferencia con el otro sistema es que se encuentra ubicada en el “block” y su capacidad es de 20°, y
no debe castigarse un equipo porque sus características de fabricación sean distintas de aquellas
requeridas por el cartel, a lo sumo correspondería únicamente la pérdida de puntos. Y aún con la
reducción de puntos, la oferta de AUTO CORI obtendría el primer lugar, de modo que la
Municipalidad no debió excluirla, sino admitirla y valorarla junto con las demás. Por lo expuesto,
solicita el señor Quesada, en representación de AUTO CORI, que se declare con lugar el recurso de
apelación, se anule la adjudicación recaída a favor de MATRA y se remita el asunto a la
Municipalidad para la readjudicación de rigor en su favor.-------------------------------------------------II. Que mediante escrito recibido en este despacho a las tres horas y treinta y dos minutos de la
tarde del doce de octubre de mil novecientos noventa y nueve, el señor José Gerardo Cruz
Rodríguez, Apoderado Generalísimo sin límite de suma de la firma DISTRIBUIDORA YALE DE
COSTA RICA, S.A., presentó a su vez un recurso de apelación contra el acto de adjudicación
recaído en la licitación de marras. Sostiene el señor Cruz que la descalificación de su representada
por presentar un dato inferior al mínimo requerido en el cartel, es errada en el tanto contraviene los
L.P. 3-99
3
R-DAGJ-170-99
principios de eficiencia e igualdad, así como el cartel mismo, toda vez que su oferta es elegible y
constituye la mejor opción para la Administración. Señala como fundamento lo siguiente: a) Que
en su oferta YALE indicó que la “fuerza de arranque del brazo extendido” era de 3245 kg., dato
correspondiente a una máquina estándar, ya que las medidas de capacidades se especifican a nivel
internacional en distancias estándar, de modo que “... para el caso de las retroexcavadoras se
especifica en su construcción estándar, esto es, lo más cerca posible del centro de pivote central de
la máquina, no obstante con brazo extensible retraído esta capacidad es mayor a la estándar pues la
construcción es diferente, pero si se extiende el brazo es totalmente normal que la fuerza disminuya,
ya que aumentamos el brazo de palanca y por lo tanto el momento de giro sobre el pivote central
aumentará disminuyendo dicha capacidad”, en ese sentido, el parámetro a evaluar desde el punto de
vista técnico es el estándar o con el brazo extensible retraído, nunca con éste extendido; b)
Adicionalmente, en el cartel no se especificó, en relación con la fuerza de arranque, cuál posición
sería evaluada, si la estándar, con brazo extensible retraído o extendido, lo cual no puede definirse
al momento de la adjudicación en beneficio de unas ofertas y en perjuicio de otras, infringiendo con
ello la igualdad de trato; c) Que la especificación técnica de marras no constituye una cláusula
invariable del cartel, sino que está sujeta a evaluación y puntuación, de modo que la única sanción
que cabe en esos casos es la pérdida de puntos correspondientes, y no la descalificación de la oferta;
d) En el panfleto del fabricante de la oferta adjudicada (correspondiente al modelo CAT 416C), en
relación con la fuerza de arranque del brazo, también se señalan las medidas estándar, con el brazo
extensible retraído y luego extendido, sin embargo, la medida que fue evaluada por la
Municipalidad en el caso de MATRA fue la correspondiente al brazo extensible retraído, y no con
éste extendido, medida esta última que es la que en el caso de YALE, el de las demás ofertas, y el
de la adjudicataria misma, es inferior a 3.000 kg. En ese sentido, se dio una violación al principio
de igualdad de trato; e) Si los parámetros de evaluación establecidos en el cartel son correctamente
utilizados, indica el señor Cruz que la oferta de su representada sería la que obtendría mayor
puntuación y ganaría dicha licitación; f) Finalmente, el representante de YALE alega que no hay
constancia en el expediente administrativo llevado por la Municipalidad de los criterios con que
evaluó las propuestas, no se aprecia entonces “... un solo criterio técnico o jurídico que justifique
L.P. 3-99
4
R-DAGJ-170-99
nuestra descalificación por el supuesto incumplimiento de la fuerza mayor a 3.000 kilogramos, así
como tampoco que justifique o respalde el hecho de considerar únicamente en nuestro caso, el valor
correspondiente a la fuerza con el brazo extendido.” Por lo expuesto se solicita declarar con lugar
el recurso de apelación interpuesto y anular el acto de adjudicación recaído a favor de MATRA
(cuya oferta no es la más beneficiosa).-------------------------------------------------------------------------III. Que mediante la resolución de las nueve horas del veintisiete de octubre de mil novecientos
noventa y nueve, este Despacho confirió la audiencia inicial sobre los recursos interpuestos a la
Municipalidad de Acosta y a la empresa adjudicataria, MATRA, para que se refirieran por escrito a
los fundamentos de las impugnaciones planteadas y ofrecieran la prueba que estimaran pertinente.-IV. Que la MUNICIPALIDAD DE ACOSTA, dentro del plazo conferido contestó la audiencia
inicial, señalando lo siguiente: a) Que el Concejo Municipal nombró una comisión con el objeto de
que evaluara las ofertas presentadas, siendo la oferta de MATRA la que presentaba mayor
puntuación y adaptabilidad a la zona de Acosta, por lo que le fue adjudicada la licitación de marras;
b) En relación con la descalificación de la empresa YALE, indica esa Administración que se
fundamentó en el artículo 49.3 del Reglamento de Contratación Administrativa que establece como
elegible aquella oferta “que se ajuste a las condiciones y especificaciones del cartel”, así como en el
mismo cartel Nº3-99, que en su punto 9, estableció que la elegibilidad de la oferta estaría
condicionada al cumplimiento de las especificaciones del cartel y que “... cualquier incumplimiento
a las condiciones y especificaciones significativas del pliego constituyen motivo de exclusión de la
oferta.” (El destacado es del original). En ese sentido, alega la Municipalidad que la empresa
YALE manipuló el dato ofertado en relación con la “fuerza de arranque del brazo” requerida por el
cartel, en el tanto ofreció un dato superior al requerido, no obstante que en el panfleto del fabricante
se detallaba un dato inferior al estipulado en el pliego, lo que constituye una falta de respeto a lo
solicitado por la Administración, pues no podría entonces cumplir con las necesidades públicas que
se pretenden satisfacer a través de la licitación, lo cual violaría el principio de eficiencia; c) En
relación con el alegato de YALE de que el cartel no definió cuál medida sería evaluada (si el
estándar o extendido), indica la Municipalidad que tal reparo debió alegarse en su oportunidad
mediante la objeción al cartel, de modo que éste no es tiempo para establecer reparos contra el
L.P. 3-99
5
R-DAGJ-170-99
cartel, el cual además, no es oscuro; d) Que en torno al alegato de YALE de que MATRA
presentaba el mismo problema aludido, dado que esta última cotizó una fuerza de arranque del
brazo de 3.550 kg., correspondiente al brazo extensible, el cual se encuentra por encima del mínimo
solicitado, señala la Administración que YALE “... ofertó en su página No 2 cuadro de costos un
brazo extendible (sic) y nunca estandart (sic) como lo quieren hacer ver por lo que pudimos
demostrar con los datos del fabricante que el brazo cotizado se encuentra muy por debajo del
mínimo solicitado”, e) Que la misma apelante reconoce su error y que se le deben bajar puntos, y
en ese sentido, la Municipalidad presenta una comparación de todas las ofertas con los siguientes
resultados: empresa Auto Camiones de Costa Rica S.A. (AUTO CORI, S.A.) obtuvo una
puntuación de 86.42; Distribuidora Yale de Costa Rica S.A. obtuvo 83.26 puntos; H.T. Purdy Inc.,
S.A. 71.30; y firma Maquinaria y Tractores, Ltda. (MATRA), una puntuación de 87.49, de modo
que MATRA sigue siendo la oferente ganadora, de modo que el proceder de la Municipalidad ha
sido correcto, transparente, imparcial y responsable; f) Que en relación con el recurso de apelación
interpuesto por AUTO CORI, también señala la Administración que esta empresa manipuló el dato
ofertado, al indicar que cumplía con la especificación de “eje delantero con capacidad flotante”, no
obstante en la información del fabricante se estipulaban otras características: ejes rígidos. Se
consideró entonces que la oferta incumplió con el artículo 49.3 del Reglamento de Contratación
Administrativa, de adjudicar a favor de esa empresa, se violentaría el principio de eficiencia; g)
Que al igual que YALE, AUTO CORI reconoce que procede la disminución de puntos, aún así, su
puntuación es superada por la de MATRA; h) Que no obstante ofrecer un plazo mayor que las
demás ofertas en relación con el requerimiento de “indemnización”, todas fueron puntuadas con el
mayor porcentaje en el tanto la Ley de Contratación Administrativa establece cinco años como
plazo máximo para que la Administración pueda reclamar daños y perjuicios por incumplimientos
del contratista; i) Respecto de la interrogante de AUTO CORI, sobre el porqué MATRA no fue
excluida del concurso al presentar también discrepancias entre su oferta y la literatura del fabricante
en relación con la altura de carga solicitada y el alcance lateral desde el centro de giro, la
Municipalidad indica que las discrepancias presentadas por MATRA superaban el mínimo
requerido en el cartel, lo que no sucedía con las discrepancias de los apelantes. Además MATRA
L.P. 3-99
6
R-DAGJ-170-99
remitió a la Municipalidad un escrito ratificando las medidas del fabricante, parámetro este último
con el que fueron evaluadas las ofertas; j) Que alega AUTO CORI que ya la Contraloría General
había obligado a la Municipalidad a cambiar la especificación “eje delantero de capacidad flotante,
producto del tipo de transmisión que ellos ofrecen”, con ocasión del recurso de objeción interpuesto
contra el cartel de la licitación Nº2-99. Sin embargo, el Órgano Contralor indicó que: “Referente a
los estabilizadores y a al (sic) dirección esta Contraloría general (sic) considera razonables las
explicaciones (sic) por la administración promotora del concurso, tendientes a justificar la
preferencia de las especificaciones técnicas por lo que estimamos que con las mismas no se limita
ilegítimamente la libertad de participación, ni se violenta el principio de igualdad de oportunidades
...”. En ese sentido, la Administración sólo debía asignarle algún porcentaje a otros sistemas que
pudiera ofrecer AUTO CORI, y mantener la preferencia por los ejes de capacidad flotante.
Adicionalmente, el cartel de la actual licitación pública Nº3-99, no fue objetado en su momento, y
con fundamento en la resolución citada, se mantuvo la preferencia por aquellas características, dado
que los ejes rígidos no se adaptan a la zona de Acosta; k) Insiste la Municipalidad que esta
licitación no se puede adjudicar a una empresa que ofrezca un producto que no se va a utilizar, pues
no se cumpliría con el interés público y pierden razón de ser el cartel y la Ley de Contratación
Administrativa. Por las razones expuestas solicita se resuelva a su favor.-------------------------------V. La empresa MAQUINARIA Y TRACTORES, LTDA., (MATRA) atendió la audiencia inicial
respectiva, el señor Miguel Gómez Cesar, en su condición de Apoderado Generalísimo sin límite de
suma de la empresa Maquinaria y Tractores, Ltda. (MATRA), firma adjudicataria de la licitación en
comentario, señaló: a) Que es competencia de la Administración el definir unilateralmente las
cláusulas y condiciones que formarán parte del cartel, al ser aquella la que mejor conoce el fin
público y las necesidades que con el concurso pretende cubrir, de ahí que las disposiciones
contenidas en ese pliego sean de acatamiento obligatorio para el contratista, en la medida que se
ajusten a los principios y ordenamiento en materia de contratación administrativa. Asimismo
recuerda el señor Gómez que el ajuste de los oferentes al pliego de condiciones constituye uno de
los presupuestos fundamentales para la legitimación en la licitación pública; b) Que ninguna de las
ofertas de las dos firmas apelantes cumple con los requerimientos del cartel, al presentar
L.P. 3-99
7
R-DAGJ-170-99
discrepancias con la literatura técnica del fabricante respectivo. El brazo del equipo que presenta la
empresa YALE no posee una fuerza de arranque mayor a 3.000 kg. que es el mínimo que exige el
cartel, éste a su vez requiere que la profundidad de excavación no sea menor a 4.300 mm, y
especifica además que se trata de una máquina estándar, de modo que las mediciones se referirán a
esa característica. Indica que YALE “... para cumplir con las exigencias del cartel utiliza, para el
ítem ‘profundidad de excavación’ la medida del equipo utilizando el denominado extradig
extendido, consecuentemente, de acuerdo a los datos el fabricante, la medida es de 5740 mm,
como la indica en su oferta, pero para el ítem de ‘fuerza de arranque del brazo’ utiliza la
medida del equipo como si fuese estándar, lógicamente, para cumplir con la medida exigida por el
cartel.” El combinar datos referidos a medidas distintas (estándar, extradig contraído, extradig
extendido), incumple el cartel, ya que las características y condiciones de una u otra difieren entre
sí, y el oferente no puede efectuar modificación alguna al cartel que se encuentra ajustado a los
principios y normativa correspondiente; c) El equipo que ofrece AUTO CORI no cumple con la
transmisión sincronizada del cargador, ni con un eje delantero con capacidad flotante, según lo
afirma en su oferta. En la documentación con los datos del fabricante se indica que la transmisión
del equipo es hidrostática “... es una bomba hidráulica que da fluido hidráulico a presión a mandos o
motores hidráulicos, donde median mangueras y motores hidráulicos, lo cual es muy diferente de la
transmisión sincronizada que es el tipo de caja de cambios con conexiones mecánicas por ejes a las
llantas, donde solo median ejes y piñones.” Agrega que el mercado costarricense de maquinaria
pesada conoce que solo AUTO CORI posee este último tipo de transmisión, mientras que la
sincronizada es la más común; d) También en relación a la oferta de AUTO CORI, señala el
representante de MATRA que es también de conocimiento de los empresarios de maquinaria pesada
en el país, que la capacidad flotante del eje delantero “... permite una función de pivote, de tal forma
que pueda realizar cierto tipo de maniobra, manteniendo la carga portante, esto facilita
enormemente el trabajo en zonas quebradas, como lo es la zona de los santos, región a la que
pertenece la Municipalidad licitante, no es cierto, desde el punto de vista técnico, la aseveración de
la apelante, en el sentido que la flotación se encuentra en el block”. Indica asimismo que en la
misma literatura del fabricante presentada por el apelante se señala que el equipo que ofrece “posee
L.P. 3-99
8
R-DAGJ-170-99
ejes, ambos rígidos con reductores finales a instancia bloqueo diferencial trasero...” (el
destacado es del original), lo que representa “articulación central y el que oscila es el eje trasero
nada más”. Concluye el representante de MATRA que “... la apelante pretende inducir a error al
cotizar en su plica la capacidad flotante de 17507 Kg., ello no es capacidad flotante, sino capacidad
portante del eje y el cartel no se refiere a eso. La maniobra si bien resulta de gran habilidad para
un lego en la materia, no así para quien posea conocimientos básicos de mecánica, pues principios
básicos resulta de harto conocimiento la diferencia entre capacidad flotante y capacidad portante ver
en ese sentido oferta de la apelante, con relación a la literatura del fabricante.” (El destacado es del
original).
Por todo lo expuesto, el representante de MATRA señala que al estar el acto de
adjudicación apegado a derecho y no ser susceptibles de adjudicación ninguno de las ofertas de los
recurrentes (de conformidad con el estudio de la literatura del fabricante respectivo y la naturaleza
insubsanable de los defectos de sus ofertas), los recursos de apelación planteados por éstos deben
declararse sin lugar, y el acto recurrido debe ser ratificado, para lo cual solicita adicionalmente se
requiera el dictamen de un perito experto en ingeniería mecánica que detalle las consecuencias
técnicas de las divergencias presentadas entre los datos ofertados por los recurrentes y la literatura
del fabricante respectivo.-----------------------------------------------------------------------------------------VI. Mediante el auto de las trece horas con treinta minutos del diecinueve de noviembre del año en
curso, este Despacho rechazó la solicitud de prueba gestionada por MATRA, y otorgó audiencia
final a las partes para que formularan sus conclusiones finales. Esta audiencia fue contestada por
los interesados, y básicamente reiteraron los alegatos que expusieran en sus escritos iniciales. La
Municipalidad de Acosta agregó a sus argumentos, que los “estabilizadores de pata recta” del
equipo que ofrece la empresa AUTO CORI, es un aspecto técnico incompatible con las necesidades
de trabajo en terrenos quebrados como son los de la zona de Acosta, por lo que “... cuando se
trabaje en la construcción de zanjas para alcantarillas, este sistema no permite extender los
estabilizadores hacia los lados para distribuir mas su peso hacia los costados, generando como
consecuencia que en zonas donde el terreno es muy suave provoque un derrumbe de la zanja,
destruyendo el trabajo realizado y provocando un posible vuelco de la máquina. Por este motivo es
que nosotros no podemos contar con un retroexcavador con estas características, ya que estos
L.P. 3-99
9
R-DAGJ-170-99
sistemas funcionan muy bien en terrenos de una topografía plana, y no como la nuestra que en un
95% es demasiado quebrada.”-------------------------------------------------------------------------------VII. La presente resolución se dicta dentro del plazo de ley y se han observado las disposiciones
legales y reglamentarias del caso.-------------------------------------------------------------------------------Ponente: Lic. Solera Víquez, y:
CONSIDERANDO
I. HECHOS PROBADOS. Para la resolución de este caso, se han tenido por demostrados los
siguientes hechos de importancia.
1)
Que en el diario oficial La Gaceta N°125 del martes
veintinueve de junio de mil novecientos noventa y nueve fue publicada la invitación a concursar en
la Licitación Pública N°3-99, promovida por la Municipalidad de Acosta para la compra de una
retroexcavadora integrada 4x4, señalándose que se recibirían las ofertas respectivas hasta el día
diecisiete de agosto del mismo año. (Ver folios D1 y B18 del expediente administrativo). 2) Que
concursaron como oferentes las firmas AUTO CAMIONES DE COSTA RICA, S.A. (AUTO
CORI, S.A.), DISTRIBUIDORA YALE DE COSTA RICA, S.A., H.T. PURDY INC., S.A., y,
MAQUINARIA Y TRACTORES, LTDA. (MATRA) (Ver ofertas en el expediente administrativo).
3) Que en el diario oficial La Gaceta N°188 del martes veintiocho de setiembre de mil novecientos
noventa y nueve fue publicado el acuerdo de la Municipalidad de Acosta, adoptado en la sesión
ordinaria N°37-99 del trece de setiembre del mismo año, mediante el cual se adjudicó la licitación
en referencia a la compañía MAQUINARIA Y TRACTORES, LTDA. (MATRA). (Ver folio D2 y
B19 del expediente administrativo). 4) Que en el acto de adjudicación aludido, la Municipalidad
resolvió descalificar a la empresa Distribuidora Yale de Costa Rica, S.A., en el tanto ofertó un dato
distinto del indicado en el panfleto del fabricante, en relación con la “fuerza de arranque del brazo”,
siendo esa fuerza de arranque inferior a la requerida en el cartel.
Aquella Administración
descalificó además a la firma Auto Camiones de Costa Rica S.A., también en virtud de
discrepancias entre el texto de la oferta y la literatura técnica del fabricante, en relación con
requisitos de la “transmisión” del equipo que debía ser “sincronizada con eje delantero con
capacidad flotante”, y que en el caso del producto ofrecido por aquel oferente, no cumplía con tal
requisito al tener “ejes ambos rígidos con reductores finales a instancia de bloqueo diferencial
L.P. 3-99
10
R-DAGJ-170-99
trasero”. De este modo, la Municipalidad de Acosta realizó un cuadro comparativo entre las otras
dos firmas H.T. Purdy Inc., S.A., y Maquinaria y Tractores, Ltda. (MATRA) resultando
adjudicataria esta última. (Ver folios B22 a B24 del expediente administrativo). 5) Que el cartel
dispuso, entre otras, las siguientes cláusulas: “... 24.- ESPECIFICACIONES TECNICAS (35%).
CARGADOR RETROEXCAVADOR INTEGRADO 4X4.
TIPO:
Brazo trasero excavador,
tracción doble, balde delantero de propósito general con dientes reemplazables o cuchilla
atornillable. Peso de operación: Mayor de 6.000 Kgs. Sin lastres de ningún tipo líquido, máquina
estándar. (...) PARA EL RETRO EXCAVADOR: Profundidad de excavación no menor de 4300
mm (5pts)... Fuerza del arranque del brazo mayor a 3000 Kg (5pts) (...) TRANSMISION:
Transmisión sincronizada en todas las marchas con capacidad de realizar la maniobra de inversión a
plena marcha. Eje delantero capacidad flotante (5pts) Diferencial con bloqueo para máxima
tracción en ambos ejes.
Adjuntar información de fabrica describiendo el diferencial.
(...)
DIRECCION: Tipo oleohidráulica a las llantas delanteras. Preferiblemente. (5pts) Otros tipos de
dirección (2.5pts) (...). Dentro del cartel la Municipalidad de Acosta estableció el siguiente sistema
de evaluación: por plazo de entrega otorgaría una puntuación del diez por ciento (10%), por garantía
de operación un treinta por ciento (30%), por el costo total de la oferta veinticinco por ciento (25%),
y por las mejores especificaciones un treinta y cinco por ciento (35%), para un total de cien por
ciento (100%). Asimismo señaló que la calificación máxima la obtendría cada especificación que
incluyera puntuación, en la medida que sea la que mejor cumple con el cartel, y la calificación
máxima sería la puntuación indicada, de modo que el equipo que cumpliese con todas las
especificaciones obtendría ese máximo; sobre la puntuación se indicó que “relativamente la
especificación menor obtiene la calificación de cero y las especificaciones intermedias obtienen
calificaciones proporcionales entre cero y máximo”. En cuanto al plazo de entrega estableció que el
menor recibiría el porcentaje total, y los intermedios, un porcentaje directamente proporcional.
Finalmente señaló que el “... porcentaje correspondiente a los otros costos se disminuirá
proporcionalmente al incremento del costo de relación el costo menor”. (Ver folios B10 a B12 y
B16 del expediente administrativo). 6) Que en el punto 24 del cartel, relativo a las especificaciones
técnicas del equipo por adquirir, la Administración señaló que el tipo de equipo debía ser “... mayor
L.P. 3-99
11
R-DAGJ-170-99
de 6.000 kgs. Sin lastres de ningún tipo líquido, máquina estándar.” (El destacado no es del
original). (Ver folio B10 del expediente administrativo). 7) Que en su oferta base YALE señaló
que el equipo que describe y cotiza corresponde a un “... cargador retroexcavador integrado, marca
JBC, modelo 214E, 4x4, nuevo, año 1999, con brazo extendible, con cabina abierta con parabrisas
y limpiador frontal en equipo estándar con alta visibilidad, alfombras de hule en el piso y asiento
con suspensión ajustable, balde de propósito general con dientes reemplazables para servicio
pesado, con balde retroexcavador de 24 pulgadas ...” (El destacado no es del original) (Ver folio 2
de la oferta de YALE). 8) Que MATRA detalló su oferta base de la siguiente forma: “Un cargador
retroexcavador integrado marca CATERPILLAR modelo 416C, año 2000, último modelo de
fabricación con tracción en las cuatro ruedas, balde delantero proposito general con dientes
reemplazables, con cuatro velocidades adelante y cuatro atrás, cabina abierta tipo ROPS, brazo
estandar con balde de 24 plg.” (Destacado no es del original) (Ver folio 4 de la oferta de
MATRA).9) Que, según se expone en la nota suscrita por un personero de MATRA, se le indicó a
la Administración lo siguiente: “Estimados (sic) le damos curso a su inquietud vía telefónica, la
cual le aclaramos los siguientes puntos de la licitación en la referencia: Altura de carga es de 3483
mm. Alcance lateral desde el centro de giro de 5639 mm. Esperando que lo anterior sea lo
solicitado me despido.
Atentamente (...) Luis Gerardo Gamboa Arguedas, Apoderado
Generalísimo” (Ver folio B21 del expediente administrativo). 10) Que la Municipalidad de Acosta
elaboró un cuadro comparativo entre las ofertas presentadas por H.T. PURDY INC., S.A y
MATRA, obteniendo la primera un porcentaje de 79.68% (con una puntuación en las
especificaciones técnicas de 88.71), y la segunda, de 95.7% (con una puntuación en las
especificaciones técnicas de 91.01), de modo que adjudicó la licitación de marras a esta última.
(Ver folio B25 del expediente administrativo). 11) Que con posterioridad a la audiencia inicial
conferida en este procedimiento, la Administración elaboró otro cuadro comparativo incluyendo las
ofertas excluidas (AUTO CORI y YALE), cuyo resultado fue el siguiente: la empresa Auto
Camiones de Costa Rica S.A. (AUTO CORI, S.A.) alcanzó el porcentaje de 86.42%, con una
puntuación de 80.07 en las especificaciones técnicas; Distribuidora Yale de Costa Rica S.A. obtuvo
el porcentaje de 83.26%, con 81.90 puntos en las especificaciones técnicas; H.T. Purdy Inc., S.A.
L.P. 3-99
12
R-DAGJ-170-99
logró 71.30%, y 79.53 puntos en aquellas especificaciones; y finalmente, la firma Maquinaria y
Tractores, Ltda. (MATRA), obtuvo un 87.49%, con 80.49 puntos en las mismas especificaciones.
(Ver folio B26 del expediente administrativo). 12) Que los precios ofrecidos por los distintos
oferentes fueron, en su orden: Auto Camiones de Costa Rica S.A. (AUTO CORI, S.A.) ofertó el
monto de $47.500,00 (cuarenta y siete mil quinientos dólares); Distribuidora Yale de Costa Rica
S.A., el monto de $43.300,00 (cuarenta y tres mil trescientos dólares); H.T. Purdy Inc., S.A., la
suma de $43.185,00 (cuarenta y tres mil ciento ochenta y cinco dólares); y, por último la firma
Maquinaria y Tractores, Ltda. (MATRA), el
monto de $45.913,00 (cuarenta y cinco mil
novecientos trece dólares). (Ver ofertas en el expediente administrativo).-------------------------------II. SOBRE LA LEGITIMACIÓN DE AUTOCAMIONES DE COSTA RICA, S.A. (AUTO
CORI). De previo a cualquier otra consideración, se procederá al estudio de la oferta presentada
por esta firma apelante, a efecto de determinar si resulta elegible en caso de que prospere sus
recurso y pudiese resultar favorecida con una eventual readjudicación del negocio. Sobre los
alegatos planteados: a) El reparo fundamental planteado por AUTO CORI se dirige contra la
decisión de la Administración de excluirla del concurso, por discrepancias presentadas entre los
datos expuestos en su oferta y los indicados en el panfleto del fabricante, específicamente en
relación con las características de la transmisión y ejes del equipo ofrecido por ella. Tanto AUTO
CORI como la Municipalidad aluden a la resolución emitida por este Órgano Contralor con el
número 219-99 originada en un recurso de objeción interpuesto por aquella firma contra el cartel
de la entonces Licitación Pública Nº2-99, iniciada por la Municipalidad de Acosta para el mismo
objeto, pero que nunca se llevó a cabo, mediante la cual se consideró razonable el hecho de que
esa Administración estableciera una preferencia para los equipos que tuvieran una “dirección tipo
de oleohidráulica a las llantas delanteras” (en el tanto constituye una ventaja tecnológica para las
características quebradas de los terrenos de Acosta), siempre que asignara alguna puntuación “... en
el sistema de evaluación y comparación de las ofertas, ... a la dirección que puede ofrecer AUTO
CORI”. CRITERIO DEL DESPACHO: En ese sentido, si bien no se está en este caso ante la
preferencia en torno a la dirección aludida, sino ante la preferencia de un tipo de transmisión
sincronizada en todas las marchas y ejes delanteros con capacidad flotante (y en su
L.P. 3-99
13
R-DAGJ-170-99
medida ambos relacionados a su vez con la dirección), lleva razón AUTO CORI al señalar que bien
pudo la Administración disminuir la puntuación a su favor (al ofrecer una transmisión hidrostática y
ejes rígidos), pero no excluirla del concurso por no cumplir su equipo con tales características, de
conformidad con el antecedente citado. Básicamente, porque aunque se trate de un antecedente
relacionado con otro cartel de la misma Administración (Licitaciones números 1-99 y 2-99), el
mismo punto ya había sido resuelto.
De otro modo, implicaría desaplicar los criterios —ya
conocidos— de esta Contraloría, y en concreto, salirse de la esfera de fiscalización de este Órgano
Contralor, mediante el argumento de que se trata de concursos distintos, cuando no está demostrado
en los autos que el objeto que se pretendía adquirir en esos dos concursos anteriores, sea distinto del
que se pretende contratar ahora. b En torno concretamente a la existencia de discrepancias entre los
datos expuestos en la oferta y los datos del fabricante, cuestiona AUTO CORI el hecho de que no
obstante otras ofertas presentaban datos distintos del fabricante, sólo a MATRA (la adjudicataria) se
le solicitó aclarar esas inconsistencias. CRITERIO DEL DESPACHO: Dentro del régimen de
contratación administrativa, la oferta es concebida como la expresión firme e invariable de la
voluntad o intención del oferente de negociar con la Administración, bajo los términos que allí se
indican, que, en principio, se ajustan a su vez a las disposiciones cartelarias, de conformidad con el
principio de buena fe comentado en el Voto 998-98 de la Sala Constitucional, la cual lo señala
como “... un principio moral básico que la administración y oferentes actúen de buena fe, en donde
las actuaciones de ambas partes estén caracterizadas por normas éticas claras, donde prevalezca el
interés público sobre cualquier otro”. Lo anterior implica, por una parte, que la Administración ha
de presumir que la intención del oferente es cumplir con el cartel, de modo que si se presentan
inconsistencias en éste, aquella debe requerir las explicaciones del caso —antes de decidir sobre su
descalificación—, y por otra parte, que también el oferente debe aclarar cualquier confusión que se
origine en datos que no concuerden con el resto de la documentación que forma parte de su
propuesta, ya que si bien la información del fabricante es ilustrativa y aclara una serie de aspectos
de interés para la Administración, su naturaleza es complementaria a la oferta. Ahora bien, no
obstante el Alcalde Municipal indicó en su contestación a la audiencia inicial que fue iniciativa de
MATRA el remitir la aclaración referida (durante la etapa de estudio de las ofertas), de la misma
L.P. 3-99
14
R-DAGJ-170-99
nota aclaratoria suscrita por el representante de MATRA, se desprende una clara presunción de que
fue aquella Administración la que solicitó a esa firma (vía telefónica) que remitiera dicha
información, según se expone en la nota de MATRA que en lo conducente dice: “Estimados (sic)
le damos curso a su inquietud vía telefónica, la cual le aclaramos los siguientes puntos de la
licitación en la referencia: Altura de carga es de 3483 mm. Alcance lateral desde el centro de giro
de 5639 mm. Esperando que lo anterior sea lo solicitado me despido. Atentamente (...) Luis
Gerardo Gamboa Arguedas, Apoderado Generalísimo” (Ver hecho probrado Nº9). Argumenta la
Administración que las discrepancias de MATRA no eran inferiores a los mínimos requeridos por el
cartel, lo cual sí sucedía en el caso de la apelante; no obstante lo anterior, la discrepancia presentada
por AUTO CORI no está relacionada con mínimos, sino con el ofrecimiento de características
distintas a las requeridas por el cartel, que, según se analizara supra, debieron ser evaluadas al
otorgar puntuación y no sancionadas con la exclusión del concurso, conducta esta última que
lesionó el principio de amplia oportunidad de participación y el de eficiencia. Por lo expuesto
estima este Despacho que la Municipalidad ignoró también el principio de igualdad de trato al
requerir únicamente a MATRA la aclaración de las inconsistencias en su oferta, y no hacerlo con la
empresa AUTO CORI, de previo a resolver su exclusión de la licitación. De conformidad con los
razonamientos expuestos, se debe declarar con lugar el recurso de apelación interpuesto por AUTO
CORI, y como consecuencia, anular el acto de adjudicación recurrido para que esta oferta sea
evaluada como en derecho corresponda.-----------------------------------------------------------------------III. SOBRE LA LEGITIMACIÓN DE DISTRIBUIDORA YALE DE COSTA RICA, S.A.
De previo a cualquier otra consideración, se procederá al estudio de la oferta presentada por esta
firma apelante, a efecto de determinar si resulta elegible en caso de que prospere sus recurso y
pudiese resultar favorecida con una eventual readjudicación del negocio.
Sobre los alegatos
planteados: a) El reclamo fundamental efectuado por YALE está dirigido contra la decisión de la
Administración de excluirla del concurso, en razón de presentar discrepancias entre el texto de su
oferta (en donde ofrecía un equipo con una fuerza de arranque en el brazo de 3245 kg.) y el panfleto
del fabricante (que señalaba que la fuerza de arranque del brazo “extensible extendido” era de 2804
kg.), cuando lo procedente hubiera sido la reducción de su puntuación. La Municipalidad de Acosta
L.P. 3-99
15
R-DAGJ-170-99
señaló al respecto que YALE “manipuló” la información, y en la medida en que los datos reales
(contenidos en la literatura del fabricante) resultaron inferiores al mínimo exigido por el cartel:
“fuerza del arranque del brazo mayor a 3.000 Kg (5pts)”, procedió a excluirla del concurso.
CRITERIO DEL DESPACHO: Ahora bien, el hecho de que la Administración establezca un
sistema de evaluación y calificación de las ofertas, lo que busca precisamente es lograr que el
producto que cumpla con la mayoría de los requerimientos del cartel, sea el que resulte con la mejor
calificación posible. En ese sentido, el prever el mecanismo de la puntuación en alguna determinada
característica de las ofertas, implica que no se considera un requisito de cumplimiento obligatorio o
“cláusula invariable” (al que no se le asigna puntuación alguna al ser indispensable su cumplimiento
por parte de todos los participantes), de forma tal que será de la comparación entre ofertas de donde
resulte el mejor producto para el interés de la Administración. Así, si un determinado producto no
cumple con una característica mínima exigida, no alcanzará puntuación alguna en ese detalle, lo
cual, si bien afectará su puntuación final, evidentemente no determina que quede descalificado, al
no ser una “cláusula invariable” como tal. Al respecto esta oficina desarrolló con detalle el tema de
los sistemas de evaluación de las ofertas en el oficio Nº1390 (DGCA-154-99) del once de febrero
del año en curso, en donde se mencionó respecto de los requisitos que la Administración considera
esenciales o invariables, que de ser éstos “... objeto de ponderación, se podría caer en el sin sentido
de que un oferente incumpla con un aspecto básico —esencial— del objeto licitado y su única
sanción sea la no obtención del puntaje reservado para este aspecto o factor.” No se desprende
entonces del cartel, que la “fuerza de arranque del brazo mayor a 3.000 kg.”, fuera una condición
invariable que permitiera, sin más trámite, la exclusión de YALE. Valga añadir que, como se
comentara en relación al recurso interpuesto por el otro apelante, debió la Municipalidad solicitar
las aclaraciones del caso (como lo hiciera con MATRA), de previo a excluir a YALE del concurso,
de modo que respecto de esta empresa, la Administración infringió también el principio de igualdad
de trato. b) Directamente relacionado con lo anterior, indica también YALE que el cartel fue
oscuro en el tanto no especificó en cuanto a la fuerza de arranque del brazo del retroexcavador, cuál
posición sería la evaluada, si la estándar, con brazo extensible retraído o con brazo extensible
extendido, situación que no puede definirse en el acto de la adjudicación a favor de unas ofertas y
L.P. 3-99
16
R-DAGJ-170-99
en perjuicio de otras. CRITERIO DEL DESPACHO: Si bien esta situación no se especifica en el
cartel, sí se señala con claridad en el punto 24 (especificaciones técnicas), que el tipo de equipo
debe ser “... mayor de 6.000 kgs. Sin lastres de ningún tipo líquido, máquina estándar.” (El
destacado no es del original) (Ver hecho probado Nº6). Ahora bien, el término “estándar” implica
que el equipo que se desea adquirir traiga las características usuales del fabricante respectivo (y que
no traiga partes de diverso origen a las que el fabricante generalmente diseña y elabora), se trata en
general de lo que se provee normalmente con el modelo de máquina propuesto. Sin embargo,
revisada la literatura técnica de las ofertas en cuestión, el término “estándar” es utilizado para
describir las características de la máquina cuyo brazo retroexcavador no posee el aditamento
“extensible”, de forma tal que se presentan dos tipos distintos de equipo, el que además de su brazo
tiene un dispositivo que permite hacerlo más extenso, y el que no lo tiene, éste ultimo es definido en
los panfletos de los oferentes interesados como “estándar”. Y, efectivamente, hay diferencias en las
características de uno y otro. En su oferta base YALE señala que el equipo que describe y cotiza
corresponde a un “... cargador retroexcavador integrado, marca JBC, modelo 214E, 4x4, nuevo, año
1999, con brazo extendible, con cabina abierta con parabrisas y limpiador frontal en equipo
estándar con alta visibilidad, alfombras de hule en el piso y asiento con suspensión ajustable, balde
de propósito general con dientes reemplazables para servicio pesado, con balde retroexcavador de
24 pulgadas ...” (Ver hecho probado Nº7) (El destacado no es del original). Por su parte, MATRA
detalla su oferta base de la siguiente forma:
“Un cargador retroexcavador integrado marca
CATERPILLAR modelo 416C, año 2000, último modelo de fabricación con tracción en las cuatro
ruedas, balde delantero propósito general con dientes reemplazables, con cuatro velocidades
adelante y cuatro atrás, cabina abierta tipo ROPS, brazo estándar con balde de 24 plg.” (Ver
hecho probado Nº8) (Destacado no es del original). Se hace referencia a este detalle, en razón de
que es importante hacer ver que la Administración hace sus valoraciones según el producto
propuesto, de modo que si YALE ofreció un modelo con “brazo extensible”, las dimensiones y
medidas de ese brazo deberán tomarse a partir de esa característica y no a partir de un “brazo
estándar”, en virtud de que el mismo fabricante es el que establece esas diferencias según se trate de
uno u otro.
No obstante lo anterior, si bien YALE presentó inconsistencias, cuyo problema
L.P. 3-99
17
R-DAGJ-170-99
fundamental es que los datos resultaban inferiores al mínimo exigido por el cartel (caso que no era
el de las otras empresas que también presentaron inconsistencias), es claro que dicho cartel no
estaba pidiendo el equipo “con brazo extensible”, es decir, que si hubiera requerido tal característica
sí habría sido procedente evaluar las capacidades de tal brazo en sus dos posiciones retraído y
extendido, pero al no ser una petición o requisito expreso en el cartel, no debió la Administración
evaluar la “fuerza de arranque del brazo” del equipo ofrecido por YALE , según la posición que
más le perjudicaba. En todo caso, desde la posición con el brazo extensible retraído, la oferta citada
cumple con el mínimo dado en el pliego. Así las cosas, y ante la ambigüedad que se presenta, dada
la ausencia de un criterio técnico por parte de la Administración que justifique su decisión de medir
las capacidades del brazo extensible desde su posición extendida, este Despacho opta por resolver
de acuerdo al principio de amplia oportunidad de participación y el de eficiencia, los cuales
considera fueron lesionados por la Municipalidad de Acosta al limitarse el que un mayor número de
oferentes pudieran ser evaluados por la Administración, con mayores posibilidades de escogencia
en beneficio del interés municipal. c) Señala también YALE que en el caso de MATRA, la
Municipalidad evaluó las capacidades del brazo retroexcavador con fundamento en el parámetro de
brazo extensible retraído (no extendido como sí lo hizo con YALE), no obstante, tanto en el cuadro
que realizó la Administración para decidir la adjudicación, como el que elaboró con posterioridad a
la audiencia inicial conferida en este trámite, la medida utilizada para evaluar a MATRA en relación
con la fuerza de arranque del brazo fue la estándar, por lo que no se dio en la especie desigualdad en
el trato, en el tanto MATRA ofreció una máquina con “brazo estándar”. (Ver hecho probado Nº8).POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto por los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución
Política; 28, 30, 34 y 37 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nº7428 del 7
de setiembre de 1994; 4,5, 6, 38, 41, 42, 55, 85 y siguientes de la Ley de Contratación
Administrativa; 4,5, 6, 41, 44, 49 y siguientes, 66, 90 y siguientes del Reglamento General de
Contratación Administrativa; SE RESUELVE: DECLARAR CON LUGAR los recursos de
apelación interpuestos por AUTO CAMIONES DE COSTA RICA, S.A. (AUTO CORI) y
DISTRIBUIDORA YALE DE COSTA RICA, S.A., en contra del acto de adjudicación de la
L.P. 3-99
18
R-DAGJ-170-99
LICITACIÓN PÚBLICA Nº3-99, promovida por la MUNICIPALIDAD DE ACOSTA, para la
“Adquisición de un cargador retroexcavador integrado”, recaído a favor de la firma
MAQUINARIA Y TRACTORES, LTDA., (MATRA), acto el cual SE ANULA. Conforme lo
dispuesto por el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa y 34, inciso a) de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, la presente resolución da por agotada la vía
administrativa.-----------------------------------------------------------------------------------------------------NOTIFÍQUESE.--------------------------------------------------------------------------------------------------DIVISIÓN DE ASESORÍA Y GESTIÓN JURÍDICA
Lic. Manuel Martínez Sequeira
Gerente de División
Lic. José Antonio Solera Víquez
Lic. Rónald Hidalgo Cuadra
Gerente Asociado
Gerente Asociado
Licda. Paula Serra Brenes
Abogada Instructora
PSB/mgz