DOCUMENTO DE DISCUSIÓN SOBRE NECESIDADES DE

DOCUMENTO DE DISCUSIÓN SOBRE NECESIDADES DE ASISTENCIA TÉCNICA
PARA LA TRANSFORMACIÓN INSTITUCIONAL REQUERIDA EN LA
TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA Y LA ECONOMÍA DE MERCADO
Por Ernesto F. Betancourt
Este documento es una adaptación del que fuera presentado en el seminario sobre ¨Preparación
para el Cambio en Cuba¨ auspiciado por Rutgers University y Cuba on Line, que tuvo lugar en
The Atlantic Council el 3 y 4 de mayo de 1999, y que fue financiado por el Programa de Cuba
de la Agencia de Desarrollo Internacional (USAID)
ÍNDICE
Introducción
La gobernabilidad y la reforma del Estado
A. El papel del Estado en la transición hacia una economía de mercado
B. El marco jurídico para el desarrollo y la restauración de la democracia
C. Impacto del nuevo papel del Estado en la administración del sector público
II. La gobernabilidad en el régimen actual
A. El papel del Estado en un régimen estalinista
B. El marco jurídico actual
C. La administración del sector público en la Cuba de hoy
III. La reforma del Estado durante la transición
A. Algunos comentarios sobre el contexto de la transición
para la reforma del Estado
B. El nuevo papel del Estado14
C. El marco jurídico para la reconstrucción
y el restablecimiento de la legitimidad
D. La reforma del sector público para encarar el nuevo papel del Estado
a. El sistema central de gestión estatal
b. Gestión de la política macroeconómica
c. El sistema bancario
d. El sistema de gestión de las finanzas públicas
e. El sistema de gestión de los recursos humanos
IV Apoyo para el sector privado y el desarrollo social
A. Espíritu empresarial y dimensión del sector privado
B. Temas relevantes para estimular una economía vibrante
C. Desarrollo social
D. Fuentes de asistencia para apoyar al sector privado y al desarrollo social
INTRODUCCIÓN
Al acercarnos a las postrimerías del régimen de Castro, se torna más urgente la necesidad de
considerar qué viene después. Castro ha introducido un régimen que ha privado al pueblo
cubano de las libertades fundamentales reconocidas en la Declaración Universal de los Derechos
del Hombre y de las condiciones materiales básicas para llevar una existencia civilizada. Esta
ponencia se basa en el supuesto de que la meta de la reforma del Estado durante la transición es
emprender una transformación democrática e institucional que ofrezca al pueblo cubano un
gobierno capaz de corregir la situación actual mediante el restablecimiento del gobierno
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democrático, el respeto de los derechos humanos y la prosperidad económica.
A largo plazo, la mejor solución para Cuba como nación y para el bienestar de su pueblo es que
Castro abandone el poder, ya sea en virtud de un golpe de Estado, por causas naturales o por
cualquier otro motivo. Sólo entonces podrá establecerse un gobierno habilitado para emprender
la transición pacífica no sólo a la economía de mercado sino también a un régimen de libertad y
gobierno democrático. En este cuadro, el Gobierno de Transición tendrá que reflejar los
intereses de todas las partes interesadas en el futuro de Cuba: los elementos reformistas de las
fuerza armadas y los dirigentes civiles del régimen, los disidentes y los cubanos en la isla y en el
exterior.
No hay duda que podrían darse otros escenarios. No obstante, para fines de esta ponencia, es
necesario limitar las opciones. De otro modo, las medidas necesarias para ayudar a la reforma
del Estado serían imposibles de manejar. La opción descrita es la que tiene mayor probabilidad
de llevar a una transición pacífica. Al otro extremo tenemos el escenario de un colapso del
régimen como consecuencia de su pérdida de legitimidad. Las conclusiones preliminares de un
estudio de la opinión pública cubana, patrocinado por el Programa USAID Cuba, revelan que
ninguna de las instituciones creadas por el régimen revolucionario disfruta entre los opositores
del mínimo respeto que le permitiría tener la legitimidad necesaria para la transición. En ese
caso, prevalecería el caos y la violencia desenfrenada, lo que dificultaría mucho la posibilidad
de emprender reformas. Desafortunadamente, esta opción es más probable con cada día que
Castro permanece en el poder.
Anticipando esas necesidades, la Ley titulada "Libertad y Solidaridad Democrática en Cuba", de
1996, dispuso que se formulara un plan de desarrollo para prestar asistencia al pueblo cubano
durante y después de la transición. Conforme a ese mandato, el 28 de enero de 1997 el
Presidente de los Estados Unidos emitió un mensaje sobre "Apoyo a la transición democrática
en Cuba". Este documento se preparó en el contexto de los dos anteriores. Se dirige a los
profundos cambios en la estructura y sistemas de organización del Estado cubano, así como a
los cambios de la conducta burocrática, que se consideran indispensables para crear el nuevo
Estado en que pueda funcionar una sociedad democrática en una economía de mercado.
También trata el tema de la ayuda complementaria requerida para el desarrollo social y del
sector privado.
Con ese fin, se examinan aquí los criterios de gobernabilidad y reforma del Estado que en la
actualidad aplica la comunidad internacional de donantes para asegurar la libertad en los
regímenes democráticos y la prosperidad en la economía de mercado. Más adelante se hacen
breves comentarios en torno a las prácticas de gobierno en Cuba bajo el régimen de Castro y a
las estructuras y los procedimientos gubernamentales creados para respaldarlas. Luego se
examinan los cambios macroinstitucionales y medidas que se requieren para satisfacer los
criterios de gobernabilidad y lograr la modernización deseada del Estado cubano, así como para
alentar el desarrollo social y del sector privado en un contexto participativo. También se hacen
sugerencias en cuanto a la asistencia que podrá requerirse del Gobierno de los Estados Unidos,
directamente o mediante organismos multilaterales o bilaterales, para las etapas de planificación
e implementación de la transición.
Esta preparación para la transición desde afuera, está concebido para que sea acompañado por
un esfuerzo paralelo dentro la isla. Se reconocen las dificultades que tienen que encarar los
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diversos grupos que dentro de la isla están conscientes de que no se debe permitir que el
presente deprimente que se encara asfixie las esperanzas por un futuro mejor para todos los
cubanos. Este documento de discusión se concibió para facilitar el que se incorporen los de
adentro en el forjar la visión de la Cuba futura.
I. LA GOBERNABILIDAD Y LA REFORMA DEL ESTADO
Los criterios para otorgar asistencia internacional se han ampliado mucho en los últimos años.
Ya no se limitan meramente a la viabilidad financiera y económica. Este concepto más amplio
se ha denominado "gobernabilidad", o buen ejercicio del gobierno, y cubre una amplia gama de
temas. La gobernabilidad será muy pertinente a la transición en Cuba. Se relaciona no sólo con
el ajuste estructural requerido para que el país pueda competir en el mercado mundial y tener
acceso a créditos de los organismos multilaterales y bilaterales, sino también con el
fortalecimiento de la democracia y el estado de derecho. En su primer informe al respecto, el
Banco Mundial ha definido la gobernabilidad en los siguientes términos: "La forma en que se
ejerce el poder en la gestión de los recursos económicos y sociales de un país para lograr su
desarrollo."1
Esta definición refleja un cambio en la percepción de qué significa el desarrollo y, en particular,
en el impacto de los factores no económicos en el contexto del cual se formulan las políticas
económicas. Refleja también el proceso de evolución ocurrido en el curso de varias décadas, que
llegó a su término con el fin de la Guerra Fría y el colapso del comunismo. Aunque a muchos
les cuesta reconocerlo, en la Guerra Fría la victoria fue de la economía de mercado y la
democracia. Y en Cuba, tanto la transición como la nueva estructura del Estado deben reflejar
esta realidad.
El Glasnost y la Perestroika de Gorbachev aceleraron la evolución del pensamiento en materia
de desarrollo. Con estos términos se reconoció no sólo el fracaso de la planificación económica
del marxismo sino también del paradigma político leninista. La desintegración del bloque
soviético y la adopción de la economía de mercado y el pluralismo político por muchos de los
países que lo integraban dieron mayor intensidad a la consideración del tema de la
gobernabilidad. Se trata de sociedades en medio de una compleja transición sistémica, cuyas
dimensiones económicas y políticas se vinculan estrechamente. Cuba ha tratado sin éxito de
encontrar una solución económica socialista en un régimen unipartidista y antidemocrático. La
transición en Cuba tendrá repercusiones sistémicas similares a las experimentadas en el ex
bloque soviético.
Como se comenta en un excelente trabajo de Edgardo Boeninger presentado en la Conferencia
de 1991 sobre Economía del Desarrollo --basado principalmente en la experiencia chilena-- la
transición de un régimen político autoritario y un sistema económico intervencionista puede
efectuarse mediante acciones consecutivas o simultáneas. Joan Nelson, al comentar en esa
misma conferencia el trabajo de Boeninger, agrega que países como Venezuela, Costa Rica y la
India "establecieron una política democrática hace varias décadas, y recientemente han
comenzado a liberalizar sus sistemas económicos," mientras que Corea, Taiwán y Chile lo
hicieron al revés: "establecieron economías de mercado florecientes y después instauraron la
1
Banco Mundial, Governance and Development (Washington, D.C., 1992).
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democracia".2
Otros países, entre ellos los del ex bloque soviético, están tratando de encarar ambas
transiciones simultáneamente. Pero la simultaneidad entraña una gran complejidad, en particular
porque las medidas macroeconómicas requeridas en las etapas iniciales de la estabilización y el
ajuste estructural imponen una reducción del nivel de vida que socava la integridad del sistema
político al destruir la popularidad del gobernante entre los ciudadanos. Esto crea la tentación de
entregarse a la política populista, lo que a su vez debilita la eficacia de la política
macroeconómica. Deberá encarase este dilema en el diseño de las políticas y reformas del
Estado cubano.
En el informe del Banco Mundial de 1994 sobre su experiencia en materia de gobernabilidad se
indica que la Comisión de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE considera que está
surgiendo "una agenda global en las políticas asistenciales de sus Estados miembros, con los
siguientes vínculos: la legitimidad del gobierno (grado de democratización); la
responsabilización de los elementos políticos y oficiales del gobierno (libertad de los medios de
expresión, toma de decisiones transparente, mecanismos de responsabilización); la competencia
de los gobiernos para formular políticas y prestar servicios; y el respeto de los derechos
humanos y el estado de derecho (derechos y seguridad de los individuos y los grupos, marco
para la actividad económica y social y para la participación)".3 Esta agenda constituye un
excelente resumen del ámbito de temas que tendrán que encararse en Cuba cuando se entre en el
período de transición, para que el país satisfaga los criterios de gobernabilidad que requieren los
donantes occidentales.
Como puede observarse, la gobernabilidad tiene varias dimensiones. En este trabajo
destacaremos sólo las más pertinentes a la futura transición en Cuba: a) el papel del Estado en la
transición hacia una economía de mercado; b) el marco jurídico del gobierno para abordar el
desarrollo y restablecer la legitimidad; y c) el impacto de este nuevo papel en la gestión del
sector público.
A. El papel del Estado en la transición hacia una economía de mercado
Cuando el Estado pasa de tener un papel intervencionista en la economía a desempeñar uno
subsidiario, de facilitador o regulador, se requieren cambios sustanciales. La experiencia del
Banco Mundial en la realización de ajustes estructurales se refiere principalmente a la transición
de economías mixtas en las cuales existe una combinación de empresas públicas e intervención
estatal, que a veces ofrece gran apoyo al sector privado. Estas economías mixtas con frecuencia
se basan en alianzas políticas poderosas que dan origen no sólo a distorsiones del mercado sino
también a corrupción. Así era el sistema que recientemente se desmoronó en Asia. Si la
transición parte de una economía dirigida, más profundo deberá ser el cambio del papel del
Estado.
Los comentarios en esta sección se refieren a una situación en que se combina una economía
2
Summers, Lawrence H. y Shekhar Shah, editores, Proceedings of the World Bank Annaul
Conference on Development Economics (Washington, D.C.: Banco Mundial), p. 269-294.
3
Banco Mundial, Governance: The World Bank's Experience (Washington, D.C., 1994).
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dirigida con una economía mixta muy limitada. Esto se debe a las medidas poco convincentes
del régimen actual de introducir ciertas reformas parciales del mercado, tales como cooperativas
agrícolas, mercado libre de productos de la agricultura y la ganadería, empleo libre para ciertos
servicios y empresas conjuntas con inversionistas extranjeros. La situación exacta dependerá del
grado de progreso de esos cambios en el momento de la transición.
Para la reconstrucción económica de Cuba se precisan dos cambios fundamentales: la
privatización de las empresas estatales y la expansión rápida del empleo en el sector privado. La
generación de empleo en el sector privado es la única alternativa para absorber a los empleados
públicos que se verán desplazados y cuya capacidad y energía deberá reorientarse para aumentar
la producción. El Estado tendrá que retirarse de la operación directa de las empresas financieras,
industriales, agrícolas, comerciales y de servicios. Los servicios públicos también tendrán que
privatizarse. Se trata de una tarea gigantesca, compleja y a largo plazo. La conversión formal a
una economía privada fácilmente llevará de 5 a 10 años. A corto plazo, deberán adoptarse
medidas para reducir el déficit presupuestario y deberá ofrecerse empleo productivo a los
trabajadores desplazados.
Por consiguiente, en las cuestiones económicas el papel del Estado deberá circunscribirse a la
gestión de la política macroeconómica y la reglamentación de los servicios públicos y las
actividades financieras, comerciales y productivas. También será necesario encarar el problema
de los reclamos por propiedades confiscadas y prestar ayuda para fortalecer al sector privado
que emergerá, en particular la micro y pequeña empresa que prevalecerá en los sectores de
distribución y servicios, tan desatendidos por el régimen, y la mediana empresa, que tendrá que
ser reorganizada para competir en el mercado mundial.
Según la capacidad institucional que exista en la etapa de transición, la gestión de la política
macroeconómica podrá requerir la adopción de medidas de abajo arriba o quizá sólo el
fortalecimiento de la capacidad existente. En algunos casos, sólo es preciso mejorar los
mecanismos de coordinación entre los diversos organismos que se ocupan de la gestión
macroeconómica. Pero en el caso de Cuba, la capacidad institucional de administrar la política
macroeconómica es muy limitada o casi inexistente.
Al alejarse de la intervención estatal, la práctica más frecuente es abandonar la planificación
estatal a nivel sectorial, privatizar las empresas del Estado y dejar la asignación de inversiones y
la fijación de precios a las fuerzas del mercado. No obstante, durante la etapa de transición, los
ministerios sectoriales deberán adoptar medidas para eliminar gradualmente el papel del Estado
en los diversos sectores. Más adelante quizá el Estado deba proporcionar algunas directrices
generales, reglamentaciones y apoyo mediante políticas que no interfieran indebidamente con el
mercado. En una economía de mercado, los productores sectoriales deben llevar la iniciativa
pero, en Cuba, primero tendrán que surgir y luego organizarse. Esto llevará tiempo,
particularmente superar los hábitos de pasividad y dependencia que, después de décadas de
centralización excesiva, prevalecen en la conducta del pueblo cubano de hoy.
Una de las medidas para reducir la intervención del Estado es eliminar las reglamentaciones
innecesarias que obstaculizan la actividad de la empresa privada. Pero reducir las
reglamentaciones y simplificar los procedimientos no debe confundirse con la abdicación del
papel del Estado para proteger a los ciudadanos y sus inversiones, a los trabajadores y a los
consumidores, o de proteger a la sociedad en general de la degradación del medio ambiente. En
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algunos de los países en transición sistémica no se prestó debida atención a estas funciones
reguladoras al inicio de la privatización, lo que ha tenido efectos perniciosos. Un ejemplo
ilustrativo es el colapso de los fondos mutuos en Rusia. Otro es el de la pirámide de inversiones
en Albania. Estos hechos socavan la confianza de los ciudadanos en procesos de privatización.
En esta materia existe poca capacidad institucional en Cuba.
Por último, una de las áreas más debatidas es qué debe hacer el Estado para apoyar al sector
privado, en particular en materia de exportación a los mercados mundiales cada día más
competitivos. A este respecto, la experiencia es mixta. Algunos se inclinan por dejar que el
mercado se ocupe de ello y son partidarios de que el Estado no haga nada. Otros recomiendan
un papel activo del Estado, pero que no distorsione el funcionamiento del mercado. En el caso
de Cuba, la insuficiencia de la empresa privada hace inevitable que el Estado le preste algo de
asistencia como inyección rápida de conocimientos de gerencia, comercialización y
tecnológicos, además de capital para modernizar lo que quede de estos recursos en el momento
de la transición.
La evidencia empírica indica que cuanto más pequeño es el país, más probable es que las
empresas nacionales carezcan de la capacidad administrativa, de comercialización y tecnológica
para competir en el mercado mundial. Esto puede requerir políticas estatales para alentar
actividades cooperativas con el sector privado a fin de superar estas desventajas.4 También
requiere un entorno favorable a la inversión extranjera para estimular a la empresas extranjeras a
llenar estos vacíos. En el caso de Cuba, es probable que los cubanos que viven en el exterior
sean la fuente más importante de asistencia a la pequeña y mediana empresa. El Gobierno de
Transición debe facilitar estas transferencias.
Además, el papel del Estado tendrá que incluir las funciones tradicionales de mantener las
relaciones exteriores, proveer seguridad nacional, mantener el orden interno, asegurar los
derechos de propiedad y prestar servicios de salud, educación, infraestructura y servicios
sociales de otra índole. De importancia crucial será restablecer el imperio de la ley y el respecto
de los derechos humanos. La privatización también podrá extenderse a la prestación de servicios
sociales y de otra índole en el ámbito de este papel reducido del Estado, contratando estos
servicios con empresas privadas y organizaciones no gubernamentales. Los servicios sociales
también deben descentralizarse –en la medida en que lo permitan las escalas mínimas de
funcionamiento eficiente y capacidad administrativa local— a fin de ampliar la participación de
los ciudadanos.
B. El marco jurídico para el desarrollo y la restauración de la democracia
Esta es una de las áreas objeto de creciente atención bajo el concepto de mejorar la
gobernabilidad. La razón es muy sencilla: sin el imperio de la ley, los riesgos que enfrentan las
inversiones del sector privado son abrumadores y la corrupción puede llegar a ser desenfrenada.
Los inversionistas deben considerar estos riesgos y costos para determinar el rendimiento de sus
4
Villamil, Antonio. En su artículo Developing Grassroots Capitalism: Small Enterprise and
Independent Labor Development, el Dr. Villamil examina el papel de la pequeña empresa en la transición en
Cuba y lo aprendido de las transiciones sistémicas en el bloque soviético, Asia y América Latina. (US-Cuba
Business Council, Arlington, Virginia, marzo de 1999).
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inversiones, lo que distorsiona el mercado. Una sociedad sin imperio de la ley no puede
manejarse de forma congruente con las premisas de la gobernabilidad.
Para funcionar correctamente, la economía de mercado requiere “un marco jurídico con leyes
claras e instituciones jurídicas eficientes en el ámbito de las cuales pueda tener lugar la
interacción entre los agentes económicos y el Estado”.5 Esto significa que debe haber reglas
claramente establecidas y conocidas de antemano, que deben existir instituciones eficaces para
asegurar la aplicación de las leyes de manera uniforme, que debe existir un mecanismo para
presentar apelaciones a un poder judicial independiente y, también, un mecanismo transparente
para modificar las leyes. En Cuba, será necesario fortalecer los poderes judicial y legislativo a
fin de inspirar confianza en el imperio de la ley. No obstante, la modernización global de estos
dos poderes del gobierno afectará otros aspectos del imperio de la ley que son muy pertinentes a
la restauración de la legitimidad del gobierno en la etapa de transición. El respeto de los
derechos de los ciudadanos y el papel del poder judicial para asegurar la observancia de esos
derechos debe ser objeto de la más urgente reforma que se deberá emprender durante la
transformación institucional requerida en Cuba.
Ello supondrá grandes cambios en las cárceles, los tribunales, la policía, el ejercicio del derecho
y el derecho mismo, puesto que el régimen actual ha legalizado todo tipo de conceptos
arbitrarios, tales como el delito de “peligrosidad”, que son incongruentes con el imperio de la
ley y el respeto de los derechos humanos. Por último, cabe observar que no se trata de una tarea
fácil puesto que, para sobrevivir, con mucha frecuencia los ciudadanos se han visto forzados a
hacer caso omiso de la ley e incluso a incurrir en violaciones. La pérdida de legitimidad de la
acción gubernamental ha estado aumentando durante años y es probable que llegue al punto
culminante en el momento de la transición. En realidad, la falta de legitimidad puede
desempeñar un papel crucial en el colapso del régimen. Por definición, ese será el ambiente de
respeto de la ley que herederá el Gobierno de Transición.
C. Impacto del nuevo papel del Estado en la administración del sector público
A medida que, mediante la privatización y la desreglamentación, disminuya el papel del Estado,
se hará imperativo reorganizar el sector público a fin de prepararlo para sus nuevas funciones. El
método más reciente para mejorar la administración del sector público en las transiciones
sistémicas es emprender reformas integrales del sector público que abarquen todos los aspectos
de la modernización del Estado. Cuba es un país que enfrenta una transición sistémica en la que
las reformas fragmentarias no funcionarán. Por lo tanto, probablemente se requiera un criterio
integral de reforma del sector público.
Básicamente, la reforma integral del sector público debe enfocarse desde la perspectiva de que
el sector público es un sistema de la sociedad que comprende cuatro subsistemas: el estructural,
el financiero, la administración pública y la cultura institucional de la administración pública.6
5
Banco Mundial, Governance Experience, p. 23.
Betancourt, Ernesto F. “A New Approach to Developing Institutional Structure”. En Studies in
Comparative International Development, vol. 32 (verano 1997). Transaction Publishers, Rutgers University,
New Brunswick, New Jersey.
6
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El subsistema estructural es el que determina la macro-organización del sector público, lo que a
su vez supone tres niveles de acción. El sistema ejecutivo central, que por lo general incluye al
ejecutivo principal y su gabinete, es responsable de la gestión estratégica general. El nivel
horizontal o gerencia, que comprende funciones comunes a todo el sector público, tales como
planificación y presupuesto, finanzas, contabilidad, recursos humanos, compras, etc. Y, por
último, el vertical o sectorial, que comprende la prestación de todo tipo de servicios a la
sociedad en las áreas de seguridad, producción, infraestructura y sociales. Habrá que formular
una estrategia global. La reforma fragmentada tendrá como resultado prolongar diversos
aspectos del antiguo régimen, como lo demuestra la experiencia del Banco Mundial en Europa
Oriental.7
El subsistema financiero es uno de los subsistemas de gestión horizontal de la administración
pública, particularmente en materia de gastos. Este subsistema quizá sea el que más atención ha
recibido en el pasado de las agencias donantes, tanto del lado de ingresos como de gastos. Es
lógico en vista de la estrecha relación de los ingresos por impuestos y aduanas, así como de
gastos del Estado, con la política macroeconómica. Los ingresos deberán provenir
principalmente de impuestos a la renta personales y empresariales, así como de impuestos a las
transacciones, tales como el impuesto al valor agregado. En Cuba el gobierno no está preparado
para recaudar impuestos y la ciudadanía no está ni dispuesta ni acostumbrada a pagarlos.
Del lado de los gastos ocurre algo similar. La práctica moderna mundial se dirige al presupuesto
por resultados como base para introducir la gestión por resultados y la responsabilización
burocrática para la prestación de servicios a la sociedad. Estos conceptos son ajenos a los
empleados públicos cubanos de hoy que tienen la noción estalinista-leninista de control en su
papel frente a la ciudadanía. Y ni hablar del hecho de que la gestión financiera ha sido
descuidada completamente por el régimen actual y que el sistema de presupuesto es obsoleto.
En esta época en América Latina y el Caribe la tendencia es introducir sistemas
computadorizados integrados para mejorar la gestión financiera. Sería sumamente útil en Cuba,
pero instituirlos requerirá un salto mortal en la cultura institucional y las habilidades
profesionales de la burocracia cubana.
El subsistema de recursos humanos, otro de los subsistemas de gestión horizontal críticos, es
fundamental para emprender el tipo de transición sistémica que Cuba necesita. Primero, por el
impacto de la nómina de empleados públicos en los déficits presupuestarios, que lleva a la
necesidad de reducir la dimensión del empleo público. Las nóminas del gobierno cubano están
infladas y no hay posibilidad de que el Gobierno de Transición tengan ingresos suficientes para
solventarlas. Hoy, el régimen subsidia entre 800.000 y un millón de empleados que trabajan en
empresas inactivas o que funcionan por debajo de su capacidad. Además, existe una estrecha
interrelación entre la administración pública y la calidad de los servicios públicos. Finalmente,
el papel que desempeñan el Departamento de Organización del Comité Central del Partido
Comunista y las unidades del partido en cada organismo tendrá que ser abolido en el Gobierno
7
Numberg, Barbara. The State After Communism: Administrative Transition in Central and Eastern
Europe. Banco Mundial, Estudios Regionales y Sectoriales (Washington, D.C. 1999).
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de Transición.
El impacto social de las reducciones de personal no puede pasarse por alto. Los gobiernos
generalmente se resisten a enfrentar las consecuencias políticas de las reducciones masivas de
personal, y ocurrirá lo mismo en Cuba durante la transición. La privatización de las empresas
públicas y las medidas para aumentar el empleo en el sector privado deben seguir una secuencia
ordenada y cuidadosa a fin de imponer el menor costo social posible.
El subsistema de cultura institucional o gerencial afecta a todo el sector público. Sin un cambio
de actitud entre los empleados públicos, los cambios de estructura y procedimientos logran poco
y se neutralizan entre sí. Es preciso que la actitud de los empleados públicos evolucione para
abandonar la idea de que el Estado existe para brindar beneficios y privilegios a sus funcionarios
y que su misión es controlar, en vez de servir, a la ciudadanía. En el caso de Cuba, la burocracia
de tipo estalinista ha adquirido un cariz de gran arrogancia. Cambiar esta mentalidad será un
tema clave de la reforma del sector público. Como parte de la estrategia integral de reforma del
Estado, será necesario emprender un programa masivo de capacitación de cuadros gerenciales
de nivel superior y medio para imbuirlos de una nueva cultura institucional que sea coherente
con las metas del Gobierno de Transición. También deberán establecerse ciertos sistemas de
incentivos a fin de ayudar a superar la resistencia inevitable que generará la reforma y a premiar
el buen rendimiento.
II. LA GOBERNABILIDAD EN EL RÉGIMEN ACTUAL
Un grupo consultivo, presidido por el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo,
es el foro corriente de los donantes de asistencia y los países prestatarios para examinar las
condiciones de gobernabilidad --entre otros temas-- a fin de tener acceso al financiamiento
internacional. En la Ley Helms-Burton se establece que Estados Unidos pedirá la integración de
este grupo consultivo cuando ocurra la transición Por tanto, para fines de este documento, se
supone que ese grupo se establecerá durante la transición.
En este foro, las condiciones estipuladas por los donantes occidentales podrán comprender
temas de gobernabilidad, como los mencionados en la sección anterior. Los países de la OCDE
quizá levanten cuestiones de legitimidad, responsabilización, libertad de expresión, derechos
humanos, etc., además de criterios económicos. Los criterios de gobernabilidad del Banco
Mundial y el BID también se aplicarán, pero probablemente en un ámbito más limitado debido a
las restricciones que les impone su condición de instituciones financieras multilaterales. Por
último, USAID deberá guiarse por los criterios establecidos en la Ley Helms-Burton.
El gobierno actual de Cuba dista mucho de satisfacer esos criterios de gobernabilidad. Que sea
fácil o difícil cumplir esas condiciones dependerá en gran medida de la situación prevaleciente
cuando cambie el régimen. Cuba tiene una situación institucional muy dinámica. De hecho, el
cambio ocurre a un ritmo frenético, pues Castro está tratando de salvar su gobierno haciendo
cambios drásticos que a veces anulan cambios anteriores. Lo que se describe en esta sección
podría cambiar de la noche a la mañana. En Cuba no hay instituciones estables. Bajo el lema del
marxismo-leninismo, Cuba es en realidad una sociedad feudal sujeta a las veleidades del señor
feudal.
A.El papel del Estado en un régimen estalinista
El gobierno actual de Cuba se basa en principios marxistas-leninistas, que establecen la
subordinación total del individuo al Estado. Eso define el papel del Estado como actor
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omnipresente en la vida de todo ciudadano. La aplicación de esos principios en Cuba ha
alcanzado niveles nunca vistos en Europa Oriental ni en la Unión Soviética post-Stalin.
La estatización de la actividad económica ha llegado hasta los servicios personales, dejando
poco espacio para la actividad privada. Este papel del Estado genera una mentalidad de control
en la cultura institucional del gobierno. Los empleados públicos consideran que el ciudadano es
un objeto para controlar y no una persona para servir. Cambiar esa mentalidad es fundamental
para el éxito de la reforma del Estado durante la transición.
En Cuba, esa actitud de control llega a extremos inauditos en el ámbito del aparato represivo.
Basta este pequeño ejemplo. Por ley, los archivos médicos y psiquiátricos no son de naturaleza
privada. Los médicos y los psiquiatras tienen la obligación de poner sus archivos a disposición
del aparato de seguridad. Los médicos tienen la opción de no registrar las declaraciones
"políticamente incorrectas" de un paciente, pero entonces corren el riesgo de que el paciente sea
un agente provocador y que posteriormente un agente de Seguridad del Estado les pregunte por
qué no se registraron las declaraciones de dicho paciente. El control que ejerce el Estado sobre
la vida del país también está difundido a toda la actividad económica. La mayor parte de la
agricultura cubana se nacionalizó entre 1959 y 1962, aunque se permitió que conservaran sus
propiedades a cerca de 80.000 pequeños agricultores que ahora están agrupados en la ANAP, la
asociación de pequeños productores agrícolas. Estos tienen que comprar los insumos de
empresas estatales y venden parte de su producción al Estado. En ambos casos, el gobierno fija
los precios. Solo la producción que excede la cuota puede venderse en el mercado libre.
Desde 1993 el gobierno ha emprendido una actividad agrícola cooperativa, denominada
Unidades Básicas de Producción Cooperativa (UBPC), en la que participan cientos de miles de
trabajadores del agro. Estas cooperativas tienen ciertos elementos de empresa privada. No
obstante, se les conceden contratos colectivos de arrendamiento, no propiedad directa. Al igual
que en el caso de la ANAP, los insumos para la producción y el mercadeo de los productos están
bajo control estatal, excepto la porción que puede venderse en el mercado libre y lo que se roba
y se vende en el mercado negro.
Las industrias también son de propiedad del gobierno, excepto las que se han arrendado a
inversionistas extranjeros en arreglos de empresas conjuntas. En estos arreglos no se permite
transferir la propiedad. Según las autoridades del gobierno cubano, estas empresas conjuntas son
un tipo de concesión que expirará con el correr de los años. Además, la contratación de mano de
obra tiene que hacerse por medio de entidades del Estado y los sueldos se pagan en dólares al
gobierno, el que paga a los trabajadores en moneda local a un tipo de cambio muy inferior al del
mercado de cambio libre.
También se han establecido algunas empresas en que el control de la administración ha sido
cedido a personas leales al régimen, la mayoría de ellos militares y de los cuerpos de seguridad.
Pero tampoco se les concede plena propiedad. A los ejecutivos de estas empresas se les dan
acciones al portador, pero no pueden venderlas. Cualquier manifestación de falta de lealtad
significa la pérdida del cargo y, a falta de un título de propiedad irrevocable, no tienen ningún
derecho a las ganancias que se generen ni a los activos físicos de las empresas. Para registrar
estas compañías se requiere aprobación del Partido, de modo que los disidentes están excluidos
por definición.
Otro ejemplo de una empresa mixta es el conglomerado turístico Gaviota del MINFAR. Esta
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compañía opera varios hoteles, servicios de transporte y algunas atracciones turísticas, cuya
administración y personal están compuestos de ex integrantes de las fuerzas armadas que tienen
acceso privilegiado a las instalaciones militares. También hay empresas agrícolas e industriales
operadas por el MINFAR conforme a un régimen de administración ad hoc.
Tras la más reciente apertura económica, vinculada a una tendencia reformista que no prosperó,
se permitió el empleo por cuenta propia, pero sólo en el ámbito de la familia. La mayoría de las
categorías de actividad comprendidas en este esquema se encuentran en el sector servicios. Se
concedieron más de 200.000 permisos, pero a raíz del hostigamiento por parte del gobierno
disminuyeron a 150.000. La información que sale de Cuba indica que pocos de los restaurantes
que abrieron amparados en los permisos iniciales –llamados "paladares" por el pueblo— han
podido continuar funcionando debido a las exigencias regulatorias y la tributación excesiva. Lo
mismo sucedió con los servicios de taxi y el alquiler de habitaciones a los turistas. La queja del
gobierno fue que constituían una competencia desleal para las empresas gubernamentales.
Estos breves comentarios revelan que, en materia de propiedad de los medios de producción, las
reformas en Cuba han sido manejadas de forma muy arbitraria. Hay una clara política que
prohíbe el funcionamiento de las empresas de propiedad cubana. A los cubanos no se les
permite contratar a otra persona para ninguna actividad productiva. Hasta ahora, el gobierno
sólo ha respetado los acuerdos con inversionistas privados extranjeros , y las condiciones
parecen ser decisión unipersonal de Castro, caso por caso.
En la gestión macroeconómica también existe una ausencia similar de políticas claras y
congruentes. Esto se refleja en la nueva política sobre el dólar anunciada por Castro el 26 de
julio de 1993. Posteriormente no se ha producido ninguna acción coherente del gobierno para
complementar esa iniciativa, y constantemente se producen decisiones ad hoc que poco después
se derogan. Por ejemplo, el 3 de mayo de 1994 la legislatura aprobó una política económica que
incluía una serie de medidas marco dirigidas a reducir el déficit presupuestario. Más adelante,
Castro titubeó ante mayores reducciones de los subsidios a empresas ineficientes, y desde 1994
se han mantenido estos subsidios en alrededor de dos mil millones de pesos por año, sin contar
los subsidios a las Unidades Bàsicas de Producciòn Cooperativa.
En otro caso, a pesar de la decisión marco inicial de la Asamblea de que no se permitiría a los
cubanos poseer dólares y que debían cambiarlos por nuevos pesos convertibles, la tenencia de
dólares está muy diseminada. Además, a los trabajadores de varias industrias clave se les
ofrecen paquetes salariales que contemplan pagos nominales en dólares. Con estos arreglos ad
hoc, en vez de estimularse el cumplimiento de la política macroeconómica se alienta a otros
grupos laborales a pedir privilegios similares. Todos son síntomas de que la política
macroeconómica está a merced del capricho de un solo hombre: Castro.
En estas circunstancias, examinar las políticas macroeconómicas y los arreglos institucionales es
un ejercicio absurdo. Por otra parte, nadie puede anticipar cuál será la situación imperante
cuando se inicie la transición. El marco jurídico y la gestión del sector público es vivo reflejo
del sistema de gobierno personalista y arbitrario vigente hoy en Cuba.
B. El marco jurídico actual
Los comentarios que se hacen a continuación sobre el poder judicial al describir los órganos del
Estado en Cuba transmiten una clara imagen de la situación del marco jurídico en el país bajo el
régimen actual. Éste constituye uno de los elementos en los cuales la situación dista mucho de lo
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que debería ser para satisfacer los criterios de gobernabilidad y restablecer legitimidad al
gobierno en la etapa de transición.
En Cuba el procedimiento de promulgación de leyes no es transparente y de la noche a la
mañana se toman medidas legislativas arbitrarias. La ausencia de un verdadero debate
legislativo y de transparencia en la promulgación de leyes es sólo el primer paso. La reciente
legislación draconiana contra los periodistas disidentes, entre otras, que el pueblo ya ha
denominado la “Ley mordaza” es un buen ejemplo. Esta ley fue aprobada por unanimidad en
dos días durante una sesión extraordinaria de la legislatura.
Conforme a los criterios de gobernabilidad, una mejora esencial en cuestiones reglamentarias es
que la aplicación de las leyes y los reglamentos no sea discrecional. Es decir, si uno satisface los
requisitos tiene derecho a obtener la autorización que requiere. La experiencia ha demostrado
que, en cualquier país, la toma de decisiones discrecional es una de las mayores fuentes de
corrupción y de acciones arbitrarias que enfrentan los empresarios y los ciudadanos en su trato
con la burocracia –y Cuba no es una excepción. Las acciones arbitrarias han sido la práctica
prevaleciente en materia de represión y violación de los derechos humanos. Ni la Constitución
ni las leyes protegen al ciudadano frente a un oficial de la policía, y los juicios son realmente
una parodia. Existen muchas denuncias ante organismos internacionales que documentan esta
situación.
A medida que la economía se deteriora, quienes ocupan cargos de autoridad tienen cada día
mayor avidez de complementar sus ingresos en pesos con ingresos en dólares. Por consiguiente
la corrupción aumenta en todo los aspectos de la actividad económica. La información a este
respecto es escasa, pero los medios informativos del gobierno con frecuencia relatan el robo de
propiedades y bienes del Estado que está ocurriendo. A medida que aumenta la necesidad de
dólares, los inversionistas extranjeros van a encarar cada vez más el pedido de coimas. Los
empresarios locales, que por definición han estado actuando ilegalmente, por lo general trabajan
en “cooperación” con alguien que ocupa un cargo de autoridad en el régimen.
C.La administración del sector público en la Cuba de hoy
La estructura básica del sector público de Cuba fue definida en la Constitución de 1976 y
modificada en 1992 después del colapso de la Unión Soviética. De los tres poderes del Estado,
el Ejecutivo es el poder dominante. La Asamblea Nacional de Poder Popular, el órgano
legislativo, es elegida por el voto popular de candidatos únicos presentados por el Partido
Comunista y nominados por las organizaciones auxiliares del Partido Comunista. Este método
asegura que nadie pueda ser elegido sin aprobación del Partido, es decir de Castro, que es el
Primer Secretario del Partido. La legislatura se reúne dos veces por año en sesiones de dos días,
de modo que sólo funciona como un sello de aprobación de cualquier iniciativa que presente el
poder ejecutivo. El poder judicial es designado por la Asamblea con base en candidaturas
presentadas por el poder ejecutivo. Al celebrar sesiones de dos días dos veces por año, la
Asamblea tiene poco tiempo de considerar las calificaciones de los candidatos. Pero esto no es
pertinente porque cuando un tribunal toma una decisión que a Castro no le gusta, éste la deroga
–y por lo menos en un caso ordenó el encarcelamiento del juez. En otros juicios como el del
General Arnaldo Ochoa, Castro se convierte en una especie de fiscal y juez y actúa en forma
abierta o privada.
Esta interferencia con la labor de los tribunales ha incluido visitas a los acusados, como lo hizo
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en el caso del Coronel Tony la Guardia. Castro le pidió al Coronel la Guardia que en su
testimonio exonerara a sus superiores del régimen de toda responsabilidad por el narcotráfico a
cambio de salvarle la vida. Pero Castro igual ordenó la ejecución de la Guardia, a pesar de que
éste había cumplido con su solicitud. En la Cuba de hoy no hay un poder judicial independiente.
Hay un Consejo de Estado que se encarga de las acciones legislativas entre las sesiones de la
Asamblea. Sus miembros son designados por Castro, que lo preside, y en esa capacidad es el
Jefe de Estado. En este órgano hay un Consejo de Ministros y el Comité Ejecutivo del Consejo
de Ministros, cuyos nombramientos son hechos por Castro y ratificados por el Consejo del
Estado. Éste constituye el cuerpo directriz del Poder Ejecutivo.
No obstante, hay dos órganos paralelos que también son parte de este núcleo central director del
Poder Ejecutivo. Uno es el Partido, por medio del Politburó y el Comité Central. Como señala
Numberg en su estudio para el Banco Mundial sobre los gobiernos en transición del Bloque
Oriental, son estos órganos del Partido en vez del Consejo de Ministros los que fijan la política
gubernamental, y esta práctica ha creado un vacío de formulación de política durante la
transición.8 Puesto que los miembros del Politburó también ocupan cargos en el Consejo de
Ministros, y como Castro también es el Secretario General del Partido, está asegurada la
cooperación entre el Partido y el Ejecutivo.
Además, los representantes del Partido están presente en todos los niveles del Ejecutivo y
ejercen lo que podría considerarse una función de control para asegurar el cumplimiento de las
directivas del Partido. En cada provincia el secretario del Partido local, que responde
directamente a Castro, tiene autoridad sobre cualquier jefe de planta o de unidad básica de
producción en su territorio. En asuntos militares, los secretarios del Partido local son
responsables de las unidades provinciales de la milicia territorial (MTT), una milicia popular
creada por Castro en 1980 para desalentar cualquier golpe militar con la amenaza de un
potencial baño de sangre. Por último, en las reuniones de la Asamblea de diciembre de cada año,
los secretarios provinciales del Partido son los que informan sobre el cumplimiento del
programa anual en sus respectivas provincias. Por tanto, el Partido es una estructura paralela
mediante la cual Castro ejerce autoridad, transmite órdenes y exige responsabilización de las
entidades funcionales, territoriales y sectoriales que constituyen el gobierno.
El otro órgano que puede actuar a cualquier nivel del ejecutivo y derogar las disposiciones de un
ministro es el llamado Grupo de Coordinación y Apoyo del Comandante en Jefe. Este pequeño
grupo de miembros cuidadosamente elegido de la organización juvenil comunista está
organizado por áreas del poder ejecutivo y los planes prioritarios del Comandante en Jefe.
Pueden ir al campo y tomar decisiones asignando personal y recursos al instante para resolver
problemas en nombre de Castro. Este grupo elude tanto el Partido como la línea ministerial de
autoridad. Lo resienten mucho los líderes del Partido y los Ministros. A la vez, es la ruta a la
cima del gobierno. El zar económico de hoy día, el Secretario del Consejo de Ministros y
Vicepresidente del Consejo de Estado, Carlos Lage, y el Ministro de Relaciones Exteriores,
Felipe Pérez Roque, son discípulos graduados del Grupo de Coordinación y Apoyo de Castro.
Como puede observarse de esta breve descripción de cómo funciona la estructura ejecutiva
central de Cuba, el país tiene uno de los sistemas político-gubernamental más centralizado del
8
Numberg, p. 238.
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mundo y dada la inclinación de Castro a inmiscuirse en los detalles más minúsculos, todas las
decisiones del gobierno requieren su aprobación.
En cuanto a los subsistemas de gestión, en el caso de Cuba el jefe del Departamento de
Organización del Comité Central es el verdadero responsable de la gestión de los recursos
humanos en lo que se refiere a nombramientos, lo que significa que, usando terminología
soviética, está a cargo de administrar la “nomenklatura” cubana. Además, el control de la
conducta personal, o la corrección política, por decirlo así, cae bajo el Comité de Revisión y
Control del Partido que puede poner fin a la carrera de cualquiera, incluidos los miembros del
Consejo de Ministros. Como es la práctica común en los regímenes comunistas no hay una
comisión de servicio civil independiente que asegure que se cuenta con una dotación de
empleados públicos de carrera no políticos.
Las otras funciones de gestión horizontales, es decir las actividades que ocurren en la
administración a todo nivel, incluidas las empresas estatales, están a cargo de entidades
centrales tales como el Ministerio de Economía y Planificación y el Ministerio de Finanzas y
Precios. Todos los sectores productivos son administrados mediante ministerios que están a
cargo de la supervisión de las empresas estatales en los sectores respectivos. Lo mismo ocurre
con los ministerios e institutos del sector social. Algunos ministros que tienen rango de
vicepresidente son responsables de la coordinación de un grupo de ministerios e institutos en un
sector determinado. Otros tienen papeles meramente simbólicos como figuras revolucionarias.
Como en Cuba el papel del Estado incluye la administración de todas las actividades
productivas y de distribución, el alcance o el ámbito de responsabilidad de los ministerios es
mucho más amplio que en las economías de mercado donde el Estado tiene un ámbito de
responsabilidades menor.
En abril de 1994 el gobierno emitió un decreto-ley mediante el cual reestructuró el esquema
ministerial aboliendo la estructura anterior de comités o institutos estatales responsables de las
funciones de administración horizontal, tales como planificación, finanzas y precios, trabajo y
seguridad social, estadísticas, normas, compras técnicas y de material y cooperación externa que
seguían el modelo soviético. En los regímenes comunistas las funciones de administración
horizontal cubren no sólo los ministerios tradicionales de administración pública, sino también
las empresas públicas. Por lo tanto, requieren burocracias gigantescas. Por ejemplo, el Comité
Estatal de Abastecimiento Técnico y Material estaba a cargo de una enorme operación de
compras al por mayor y al detalle de bienes acabados, materia prima, equipo y repuestos.
El nuevo decreto estableció una estructura ministerial de 27 ministerios y cinco institutos para
funciones horizontales o de administración y funciones verticales o sectoriales. Dos de los
ministerios se ocupan del azúcar y la agricultura, dos del comercio exterior e interno, dos de la
administración económica y finanzas, incluida la fijación de precios, dos de las relaciones
exteriores y cooperación económica, tres de la infraestructura y la construcción, siete con los
sectores productivos industriales y el turismo y el resto con las funciones tradicionales del
Estado. La justificación de esta nueva estructura fue que se adaptaba a las necesidades
operativas actuales y reducía los costos administrativos. Esa es la estructura formal de la
administración central del Estado que rige en Cuba hoy.9
9
Consejo de Estado, De la reorganización de los organismos de la Administración Central del
Estado, Decreto-Ley No. 1147, Gaceta Oficial, La Habana, Cuba, 22 de abril de 1994.
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III. LA REFORMA DEL ESTADO DURANTE LA TRANSICIÓN
Las medidas que es preciso adoptar para que el Gobierno de Transición posterior a Castro pueda
satisfacer los criterios de gobernabilidad, serán en la etapa inicial las mismas que tendrán que
satisfacer para restablecer su legitimidad ante el pueblo cubano. Cuba está gobernada como si la
Patria perteneciera a un hombre, a quien los cubanos llaman “él” en el habla de todos los días.
Por ese motivo fue que el slogan elegido por el Grupo de Trabajo de la disidencia en su
manifiesto desafiando el programa del Quinto Congreso del Partido en 1997 es tan adecuado: La
Patria es de Todos. La reciente condena de los cuatro a varios años en prisión ha dado mayor
realce a la posición de éstos y subraya el punto central de qué es lo que está en juego durante la
transición: si Cuba pertenece a todos o pertenece a “él”.
La respuesta clara a esta pregunta durante la transición será que los cubanos finalmente podrán
ejercer control sobre sus futuros y la Patria será de todos. Por tanto, el objetivo a largo plazo
debe ser el establecimiento de una organización social que asegure el logro de esa meta y eso
significa que no habrá posibilidad de que haya otro Batista o Castro. Los criterios de
gobernabilidad exigidos por los organismos multilaterales, la Unión Europea y los Estados
Unidos para el Gobierno de Transición como parte de la condicionalidad para el financiamiento
externo, deben, por lo tanto, garantizar que se logre ese objetivo.
A.Algunos comentarios sobre el contexto de la transición para la reforma del Estado
La revolución ha causado un cambio irreversible en la demografía cubana: de ahora en adelante
un número considerable de cubanos seguirá viviendo en el exterior en forma permanente. Cuba
tendrá que redefinir la noción de ciudadanía más allá de sus limitaciones territoriales actuales.
Al igual que otros países con grandes grupos viviendo en el exterior –Inglaterra, España e Italia,
por ejemplo– Cuba tendrá que considerar los derechos de los que viven en el exterior pero que
desean readquirir o mantener la ciudadanía cubana. Es un tema muy importante puesto que los
cubanos del exterior probablemente serán la fuente más importante de ayuda humanitaria, como
lo han sido con tanta generosidad en el pasado, durante las etapas iniciales de la transición y
para invertir en la reconstrucción del país a mediano y largo plazo.
Será preciso establecer alguna forma de otorgar derechos políticos a los cubanos que deseen
continuar viviendo en el exterior pero retener la ciudadanía cubana o volver a Cuba para vivir de
nuevo en la isla como ciudadanos con plenos derechos. Debería otorgarse los derechos de
ciudadanía a todos los que deseen volver a Cuba incluido el derecho de ejercer un cargo público.
Los que deseen permanecer en el exterior y conservar su ciudadanía cubana deberían tener
derecho a votar en las elecciones nacionales. Naturalmente los que opten por conservar la
ciudadanía de su nuevo país de residencia no deberían tener derecho a votar o a ocupar un cargo
público. Pero tanto ellos como sus hijos deberían tener derecho a reclamar la ciudadanía cubana
en un lapso razonable después del cambio de régimen.
El Gobierno de Transición debe por lo menos tomar medidas para desarmar el sistema
unipartidario leninista y permitir la organización de un sistema multipartidista en el que se
convoquen elecciones supervisadas internacionalmente en un período razonable de tiempo.
Dado que la Fundación Internacional de Sistemas Electorales (IFES) está preparando, a pedido
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de USAID, una propuesta en este campo, no es preciso formular ningún otro comentario al
respecto en esta oportunidad.
Desde el punto de vista político, no obstante, es esencial que se disuelva el Partido comunista y
que se ponga fin al control que ejerce sobre la administración pública de Cuba. Por supuesto
debe garantizarse el derecho de sus miembros de organizarse políticamente como un partido
más en el sistema multipartidista. La libertad de expresión, de asociación, de asamblea y de
movimiento tendrá que ser permitida y garantizada. Los prisioneros políticos deberán ser
liberados. La Seguridad del Estado tendrá que ser disuelta, así como los Comités de Defensa de
la Revolución y las infames brigadas de respuesta rápida.
Puesto que Cuba encara una crisis muy seria de abastecimiento de artículos esenciales, que no
mejorará bajo el régimen actual, el Gobierno de Transición tendrá que hacer arreglos con
donantes para que envíen embarques de emergencia de alimentos, medicamentos y combustible
e incluso para restablecer los sistemas de abastecimiento de agua, transporte, comunicaciones y
generación de energía. Esta distribución de emergencia debería ser manejada mediante las redes
institucionales del gobierno y con entidades privadas de ayuda, tales como CARITAS, que
podrían instalar una organización nacional para administrar su asistencia. Tratar de cambiar las
estructuras gubernamentales y productivas tan temprano en el juego podría complicar la
situación crítica en un entorno ya caótico.
De parte de Estados Unidos, los diversos organismos de socorro, tales como la Cruz Roja deben
participar en la etapa de planificación a fin de no perder tiempo cuando ocurra la transición. De
parte del sector público, la experiencia de la Agencia Federal de Manejo de Emergencias
(FEMA) puede servir de ejemplo. En materia de transporte, comunicaciones y restablecimiento
de la energía se podría necesitar asistencia del Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados
Unidos. Esto podría causar ciertas inquietudes de naturaleza política por cuestión de la
sensibilidad nacionalista pero, en términos prácticos, no hay otra fuente de capacidad
institucional con experiencia equivalente.
1.Por consiguiente, sería aconsejable hacer arreglos preliminares con la Agencia Federal de
Manejo de Emergencias (FEMA) y con el Departamento de Defensa a fin de iniciar la etapa de
planificación para obtener una asistencia de emergencia para infraestructura que se actualice
periódicamente. Es decir, que se haga un seguimiento periódico de la situación y cada seis
meses o un año se evalúen los planes y se actualicen en forma adecuada. En cuanto a la
distribución de alimentos y medicinas USAID debería designar un grupo de trabajo de
asistencia humanitaria de emergencia que, junto con un consorcio de entidades privadas
interesadas, podría iniciar la planificación de la dimensión y los medios requeridos para
prestar esa asistencia de emergencia. Como las autoridades cubanas actuales objetarán esta
medida enérgicamente, no es muy probable que los organismos de las Naciones Unidas que por
lo general participan en estas operaciones de emergencia puedan ser convocados a trabajar en
ese momento. No obstante, la planificación podría anticipar un papel para estos organismos,
una vez que el Gobierno de Transición esté funcionando. Esta planificación también debe ser
de naturaleza actualizada periódicamente. Al mismo tiempo, los cubanos en el exterior y la
disidencia deben organizar grupos de discusión para poder hacer un aporte.
La recomendación anterior podría ser irrelevante a la luz de la labor emprendida en la actualidad
con respecto a la ayuda de emergencia. El único punto que puede duplicarse con respecto a la
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reorganización institucional requerida para la transición se refiere a la organización para
manejar la asistencia de emergencia. Mejor que complicarse en complejas reformas estructurales
una medida simple y rápida podría ser levantar de inmediato el embargo interno impuesto por
Castro a los productores agrícolas nacionales. Esto puede hacerse liberando a los pequeños
productores de la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños (ANAP) y a las Unidades
Básicas de Producción Cooperativa para que produzcan y vendan en los mercados libres al
precio que puedan obtener. La disponibilidad de una red paralela de suministro humanitario
ayudaría a reducir cualquier abuso causado por las imperfecciones iniciales del mercado que es
probable que prevalezcan hasta que aumente la oferta para satisfacer la demanda.
Mientras se atiende la emergencia inicial deberán adoptarse medidas para preparar el país a
satisfacer los criterios de gobernabilidad. Es en ese momento que los mismos temas
considerados en las secciones anteriores tendrán que encararse a fin de empezar a movilizar al
país para cumplir los criterios de gobernabilidad mediante reformas de la organización social
con una expansión progresiva de la sociedad civil y de actividades privadas y una contracción
del papel del Estado.
B.El nuevo papel del Estado
Para fines de este documento, se supone que el Gobierno de Transición tendrá la legitimidad
básica requerida para asegurar que pueda manejar la transición. Se reconoce que en todo caso
esta será una situación muy inestable, pero estamos viendo los requisitos mínimos para que el
Gobierno de Transición tenga éxito. Y eso significa tener suficiente autoridad para controlar la
situación a fin de implementar las medidas requeridas. En tanto el Gobierno de Transición
adopte medidas eficaces congruentes con las aspiraciones populares, su legitimidad aumentará.
Si falla en interpretar bien y satisfacer esas aspiraciones, el Gobierno de Transición será muy
inestable por la gran volatilidad de la opinión pública que puede anticiparse.
Un supuesto clave en este análisis proviene de la dinámica revolucionaria. Habrá transición
cuando el fracaso del gobierno actual cause tal pérdida de legitimidad que su capacidad
represiva ya no pueda atemorizar suficientemente al pueblo para asegurar su obediencia.10 Una
vez cruzado ese umbral, la ideología colectivista que Castro ha usado para justificar el gobierno
de “él” habrá fracasado. Con el fracaso del colectivismo, el punto central para definir el nuevo
papel del gobierno en la Cuba post-Castro es que se restablezca la preeminencia del individuo
sobre el Estado. No porque alguien esté graciosamente otorgando estos derechos al pueblo. No!
Cuando se restablezcan los derechos individuales a los cubanos será porque se los han ganado:
mediante la resistencia pasiva a la intrusión del régimen en sus vidas, mediante los riesgos
asumidos y las adversidades sufridas por los disidentes, mediante el sufrimiento de los
prisioneros políticos, mediante el dolor síquico y las saudades de vivir en el exilio, mediante los
temores y ansiedades de los balseros y, quizá, mediante las acciones violentas que podrían
requerirse para poner fin a esta pesadilla que se llama el régimen de Castro.
Este punto es esencial para definir el papel del Estado. Quizás sería difícil de entender por
algunos del Gobierno de Transición que podrían considerar la transición como un mero cambio
de personas en el poder. Si el Gobierno de Transición asume el poder con la noción de que es
10
Betancourt, Ernesto F., Revolutionary Strategy: A Handbook for Practitioners, p. 18-19,
Transaction Publishers (New Brunswick, N.J.: 1991).
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meramente un cambio de personalidades, su mandato será corto. Sólo aceptando el desastre de
la idea del colectivismo y el triunfo del individualismo se regirá por el modo de pensar adecuado
para los cambios que se requerirán. Cuba no ha sufrido tanto sólo para caer bajo otro gobernante
totalitario o autoritario.
Una vez aceptada esta idea, una apertura política y una economía de mercado son las
consecuencias lógicas. Son los ciudadanos –con libertad de hablar y libertad de asociarse libres
de temor– los que deben estar en el centro de la sociedad. El papel del gobierno, tanto en
términos de decisiones políticas y económicas, debe definirse en torno a esto. Es la ciudadanía
que debe otorgar el poder a las autoridades políticas, mediante un gobierno representativo que
emane de un sistema electoral para gobernar el país con el consentimiento de los gobernados.
Los ciudadanos deberán poder hacer esto como individuos o a través de las organizaciones
intermediarias que integran la sociedad civil, lo que incluye a los partidos políticos.
Cabe reiterar, es la ciudadanía, tanto consumidores, trabajadores o empresarios que debe tener el
derecho de determinar, como personas o como miembros de cooperativas y empresas, lo que hay
que producir, consumir e invertir – y todo esto a precios determinados en un mercado libre.
El régimen de transición tendrá que internalizar estas ideas sencillas si va tener la capacidad de
satisfacer las condiciones asociadas con la gobernabilidad en los términos que prevalecen hoy.
Las medidas de liberalización de la producción y distribución de productos agrícolas, sugeridas
en la primera parte de esta sección, se iniciarán con la privatización de la gestión económica.
Pero el problema de propiedad de los medios de producción es básico para lograr que la
economía sea reactivada o no. Sin restablecer el respeto del principio de la propiedad privada, la
reactivación de la producción en una economía de mercado no podrá alcanzarse. Nicaragua es
un buen ejemplo para Cuba, y también un ejemplo que hay que evitar. Por otra parte, el
problema de la propiedad es extremadamente complicado.
Se trata probablemente de uno de los temas más conflictivos durante la transición. La solución
del problema es encontrar un término medio, que no es el mismo en todas las situaciones y para
todo tipo de propiedad, en el cual se reconcilie la necesidad de mantener e incrementar la
producción y se respeten los derechos de propiedad de los afectados por expropiaciones, así
como los de aquellos que ahora trabajan en las empresas. Si a fin de mantener la paz social o
aumentar la producción no es viable devolver una propiedad a su propietario original, entonces
deberá existir alguna forma de reconocer los derechos de propiedad de los afectados y
proporcionales una compensación pronta y razonable. Esto debe hacerse mediante un
instrumento coherente con la realidad financiera del país.
Como se dijo, el grado de estatización de la economía cubana ha alcanzado niveles nunca vistos
en los antiguos integrantes del bloque soviético. Esto significa que la privatización en Cuba no
puede seguir los criterios prevalecientes en América Latina y Europa Occidental, donde se ha
privatizado una empresa por vez. Al encarar situaciones similares pero más limitadas de
propiedad estatal de la empresa pública, varios países de Europa Oriental desarrollaron lo que se
ha denominado “programas de privatización masiva” o PPM. La experiencia de la República
Checa y de Lituania con las PPM ha sido ciertamente exitosa, aunque con ciertos problemas
como siempre sucede con los experimentos sociales.11 Aquí sugerimos que se siga un criterio
11
Lieberman, Ira W. y Andrew Ewing, Michal Mejstrik, Joyita Mukherjee y Peter Fidler, Mass
Privatization in Central and Eastern Europe and the Former Soviet Union: A Comparative Analysis, Estudios
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similar, puesto que ofrece el medio más eficaz de reconciliar los intereses de las diversas partes
interesadas en el caso de Cuba.
Los objetivos básicos de los PPM son tres: i) comprometer la participación del pueblo en
general en el proceso de transformación económica; ii) procurar alguna forma de equidad
distributiva mediante la distribución de acciones al público general; y iii) privatizar rápidamente
un gran número de firmas para profundizar las fuerzas del mercado y la competencia en el
ámbito de la economía.12 Con alguna adaptación, estos criterios son consistentes con las
necesidades de la transición de Cuba.
Para ilustrar cómo los varios interesados podrían participar en el proceso de transición al
sistema de empresa privada conforme a un PPM, se sugiere el siguiente esquema. En primer
término, es necesario identificar quiénes son las partes interesadas: los propietarios anteriores,
ya sea nacionales o extranjeros, los trabajadores y gerentes actuales y los posibles socios
nacionales o extranjeros capaces de movilizar el capital, los conocimientos de gerencia,
comercialización y tecnología para reconstruir las empresas, así como al propio gobierno y la
ciudadanía en general y en particular, las víctimas de la represión de Castro. Del mismo modo,
los juzgados culpables de violaciones de los derechos humanos automáticamente perderían sus
derechos como partes interesadas.
Todos los ex propietarios deben tener derecho, tras presentación de documentos que justifiquen
su propiedad, a obtener un certificado que reconozca esa propiedad y si pueden asegurar que
pueden continuar e incrementar la producción, utilizar ese certificado como sus acciones en una
empresa conjunta que garantizaría al inversionista una autoridad gerencial eficaz, reconociendo
los intereses y derechos de otros interesados, tales como los gerentes y trabajadores actuales o el
Gobierno de Transición si el gobierno hubiera hecho inversiones adicionales en esos años.
El público en general, los gerentes y los trabajadores en empresas productivas o de distribución
de propiedad pública también deben recibir certificados que reconozcan su participación en
estas empresas. No gratis, sino con un crédito que se amortizará en el correr de los años. Los
ingresos de la venta de las empresas estatales y de los activos productivos será una fuente
importante de ingresos durante mucho tiempo y el Estado no puede darse el lujo de regalarlos.
Además, como se trata de propiedad social, es una cuestión de equidad con el resto de la
ciudadanía.
Por último, una porción de estos certificados debe reservarse para una “holding company” del
Estado que represente toda inversión hecha por el Estado y una empresa que representaría el
interés de los ciudadanos en general, con disposiciones para asignar estos recursos a un fondo
para compensar a las víctimas de la represión de Castro. Éstas son las otras partes interesadas
que con toda justicia deben tenerse en cuenta en una transición fundada en la reconciliación y la
solidaridad.
Estos certificados deben ser canjeables por participación en el capital de cualquier empresa o
mediante fondos de inversión para asignar a diversas empresas. Por tanto, se creará un mercado
para reconciliar los intereses de los diversos interesados en la transición a una economía de
de Economías en Transformación, número 16, Banco Mundial (Washignton, D.C.: 1995).
12
Lieberman et. al., Mass Privatization, Banco Mundial, p. 3.
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mercado y de empresa privada, evitando la parálisis de la expansión de la producción esencial
para la reconstrucción de la economía. Ofrecer participación en el futuro a todas las partes
interesadas es también una forma de estimular al pueblo a considerar el beneficio que les puede
ofrecer la transición. Tiene un valor educativo intrínseco vinculando la comprensión de cómo
funciona la economía de mercado que en última instancia ofrece beneficios personales. Al
mismo tiempo, debe estar diseñada para asegurar la gobernabilidad eficiente de la empresa.13
Hasta ahora no ha habido ningún incentivo concreto para nadie dentro del régimen a fin de
alentarlos a apoyar la transición. Castro ha podido explicar la transición como una amenaza a los
intereses de muchos dentro del régimen cuyo apoyo es crítico para lograr el cambio deseado. Es
hora de empezar a discutir algunas formas concretas en que los intereses de todas las partes
interesadas pueden reconciliarse. El enorme esfuerzo que se requerirá para reconstruir a Cuba
requiere que se emprenda en términos en que todas las partes interesadas se beneficien.
Tenemos que persuadir a estas personas de que la noción de “la Patria es de Todos” también los
incluye. Pueden comparar este ofrecimiento con el de Castro en el sentido de que la Patria le
pertenece a “él”.
Estas sugerencias se presentan sólo como ilustración de un esquema posible. Puede no satisfacer
las expectativas de todas las partes, especialmente reconociendo los derechos de propiedad a los
gerentes actuales en el nuevo sector privado que emergerá de la transición. Pero en términos
realistas, si ha de haber transición, es necesario formular un programa que asegure a los que
están en la actualidad en posiciones directivas que no tienen que apoyar a Castro para asegurar
su futuro y que ofrezca a aquéllos cuyas propiedades fueron confiscadas sin compensación o a
los nuevos disidentes y a la comunidad de ultramar la oportunidad de tener un interés en la
reconstrucción.
Algunos podrán objetar a dar a los trabajadores participación en la propiedad de las empresas.
Debe tenerse en cuenta que la situación salarial no va a ser satisfactoria para los trabajadores
durante bastante tiempo. A menos que se les dé cierto incentivo como partes interesadas, es
probable que aumente la desazón entre los trabajadores cuando se establezcan sindicatos libres.
Los trabajadores tendrán que seguir apretándose el cinturón para mantener la nueva economía
privada que se les pide que ayuden a crear y una noción elemental de justicia exige que
participen en la propiedad. Los esquemas de privatización en todas las economías en transición
reconocen esta realidad y contemplan la venta de acciones a los trabajadores con descuento y a
crédito.14
Un factor favorable es que la economía estará en un nivel tan bajo cuando ocurra la transición
13
Gray, Cheryl W. In Search of Owners: Privatization and Corporate Governance in Transition
Economies, The World Bank Research Observer, vol. 11, número 2, agosto de 1996.
14
Guislau, Pierre, The Privatization Challenge: A Strategic, Legal, and Institutional Analysis of
International Experience, Banco Mundial, Estudios Regionales y Sectoriales (Washington. D.C.:1997)
:
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que la base económica permitirá que todos los que estén dispuestos contribuyan para tener una
participación de una torta económica más grande. Sin descartar el legado negativo de 40 años de
régimen comunista, la reconstrucción de Cuba tendrá más en común con la reconstrucción de
Europa bajo el Plan Marshall que con los esfuerzos de desarrollar y modernizar las sociedades
tradicionales. No es posible en este breve documento tratar los detalles de cómo valorar las
empresas y los certificados, asignar proporciones a los diversos participantes interesados y
establecer reglas para su comercio y para los arreglos de ser propietarios y administrar las
nuevas empresas. El Banco Mundial ha desarrollado una gran experiencia en este campo a la
cual se debería recurrir. Por tanto, se sugiere:
2.Que la USAID encargue a un grupo antes del comienzo de la transición como parte de la
etapa de planificación para que defina un esquema de este tipo con base en la privatización
masiva emprendida en el antiguo bloque soviético y que formule una propuesta que se
presentará a consideración de las nuevas autoridades. Sea cual sea el esquema que se adopte,
tienen que estar presente los siguientes cinco elementos: i) que se reconozcan los derechos de
propiedad; ii) que al hacerlo no haya una parálisis de la inversión y la producción; iii) que se
establezca una base justa para ofrecer incentivos a todas las partes interesadas; iv) que
asegure una gerencia empresarial competente; y v) que disponga el establecimiento de un
organismo de alto nivel temporario con el ámbito de autoridad necesario para administrar esta
división de títulos. De ser posible, el grupo debería incluir al Banco Mundial. Una vez el
Gobierno de Transición esté instalado podría haber un arreglo con el gobierno checo o lituano
para que compartan su experiencia con el organismo establecido en Cuba. La USAID podría
financiarlo o el Banco Mundial por medio de uno de los fondos de donación que administran.
Dentro de la disidencia y en el exterior pudieran formarse grupos de discusión para hacer
aportes en este tema central a la Cuba post-Castro.
Por último, el imperio de la ley, no del hombre, no obstante lo adecuado que parezca, debe ser
aceptado como el criterio básico de operación de la sociedad y su gobierno y se requerirá de toda
Cuba un ánimo de perdón no de revancha para que el país pueda sanar sus heridas y
reconstruirse como una sociedad moderna, democrática y próspera.
C.El marco jurídico para la reconstrucción y el restablecimiento de la legitimidad
El restablecimiento del imperio de la ley para facilitar la reconstrucción y garantizar los
derechos humanos esenciales para alcanzar la legitimidad requerirá ante todo otorgar
independencia al poder judicial. En la introducción de las actas y documentos de una
conferencia celebrada en 1993 por el Banco Interamericano de Desarrollo, se dice que “la piedra
fundamental del éxito de una reforma es la independencia efectiva del poder judicial”.15 Si no se
cuenta con un poder judicial libre de control del ejecutivo la confianza en el sistema judicial no
se restablecerá entre la población ni entre los inversionistas. En las actas de otra conferencia,
auspiciada por el Banco Mundial en 1994, se dice que “los elementos clave de la reforma
judicial comprenden las reformas de procedimiento, el mejoramiento de la administración de los
tribunales, el establecimiento de mecanismos alternativos de solución de conflictos, el
fortalecimiento del papel de los colegios de abogados, la ampliación del acceso a la justicia y el
15
Jarquín, Edmundo y Fernando Carrillo, editores. Justice Delayed: Judicial Reform in Latin America
(Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 1998).
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mejoramiento de la capacitación judicial y la educación jurídica”.16 Esto nos da una idea del
amplio ámbito de la asistencia técnica que se requerirá para que los tribunales cubanos lleguen
al nivel de lo que debe ser su papel en una economía de mercado y en una democracia. Por
tanto, sugerimos que:
USAID integre un grupo de trabajo para preparar propuestas para someter al Gobierno de
Transición sobre modernización del poder judicial cubano. Muchos abogados cubanos en el
exterior y en el ámbito de la disidencia podrían contribuir sugerencias a este grupo de trabajo
y participar en su labor. Puesto que en la actualidad tanto el Banco Mundial como el BID y la
USAID están prestando asistencia técnica en este campo en el Hemisferio, el grupo de trabajo
podría recurrir a esa experiencia en la etapa de planificación. En cuanto al Gobierno de
Transición, quizás podría establecerse un convenio con las autoridades judiciales de Costa
Rica que están emprendiendo una reforma judicial con gran éxito con financiamiento del BID.
Este arreglo podría financiarlo la USAID o el BID.
El restablecimiento del estado de derecho no debe limitarse a crear el entorno jurídico para el
funcionamiento adecuado de una economía de mercado y obtener la confianza de los
inversionistas tanto extranjeros como nacionales. También debe abarcar todo el ámbito de
respeto de los derechos humanos de los ciudadanos que es una de las áreas críticas que exigen
reformas profundas en el caso de Cuba. El Comité Jurídico Interamericano y otros organismos
especializados del sistema interamericano, de los cuales Estados Unidos es miembro y Cuba
está suspendida, podrían comenzar a estudiar estos asuntos a fin de presentar propuestas a las
autoridades del Gobierno de Transición. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
por ejemplo, ha estado estudiando las violaciones de los derechos humanos en Cuba durante
décadas. Los jueces y abogados cubanos no conocen las prácticas y la legislación sobre derechos
humanos que han evolucionado en el Hemisferio y en el mundo entero en las últimas cuatro
décadas. En realidad, más vale que se olviden de lo que saben. Para esto no se requiere ninguna
iniciativa de la USAID, sólo que la Delegación de los Estados Unidos ante la OEA presente una
solicitud al órgano adecuado del Sistema. Para ello debe obtenerse la contribución de los juristas
cubanos en el exterior, así como de la disidencia en la propia Cuba. Es fundamental que estas
partes interesadas potenciales participen en la transición desde su inicio.
También se requeriría asistencia para que las prácticas policiales alcancen un nivel aceptable. El
PNUD ofreció esta asistencia con gran éxito en el caso de Nicaragua, pero es poco probable que
participen en la etapa de planificación puesto que Cuba es miembro de las Naciones Unidas. No
obstante, en el pasado, USAID ha ofrecido capacitación a la policía civil a varios países de la
región por medio del Programa de Investigación Criminal Internacional del Departamento de
Justicia (ICITAP).
Sería conveniente incluirlos en la etapa de planificación y en el Gobierno de Transición en el
grupo de trabajo que se ha sugerido. También se requerirá asistencia para restaurar la práctica
del derecho, que debe ser privatizado de inmediato. Si la conducta de los abogados de la defensa
en el juicio de Ochoa indica algo de las normas prevalecientes de la práctica profesional del
16
Rowan, Malcolm y Waleed H. Malik y Maria Dakolias. Judicial Reform in Latin America and the
Caribbean, Proceedings of a World Bank Conference (Washington, D.C.: World Bank Technical Paper No.
280, 1995).
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derecho, tendrá que haber un cambio cultural masivo en la profesión legal para que el imperio
de la ley vuelva a prevalecer en Cuba. Para esta tarea se podría recurrir a los colegios de
abogados existentes o a las asociaciones jurídicas existentes, tales como el Colegio
Interamericano de Abogados y los diversos colegios de abogados cubanos en el exilio. En la
medida de lo posible, los grupos disidentes, tales como la “Corriente Agramontina”, deberían
contribuir. El sector privado podría ocuparse mejor de esto. Por tanto, USAID no necesita
integrar un grupo particular, aunque podría ofrecer donaciones para facilitar la labor.
D.La reforma del sector público para encarar el nuevo papel
Con base en el supuesto planteado en la introducción sobre la naturaleza del Gobierno de
Transición, la transición tendrá lugar bajo una dirigencia civil y militar extraída del régimen
actual y de la disidencia. Un requisito esencial para lograr un grado mínimo de legitimidad,
tanto interna como internacional será que se incluya en el Gobierno de Transición una
representación adecuada de los disidentes. Esto es lo que sucedió en la mayoría de las ex
Repúblicas Soviéticas y los países de Europa Oriental. Con debido reconocimiento de la
realidad de la situación en Cuba, el régimen de transición también debería abrir un diálogo con
la comunidad del exterior sin restricciones a priori sobre su participación. Naturalmente,
además tendrán que introducirse algunos cambios institucionales que son el objetivo central de
este documento.
Considerando los diversos escenarios paralelos o en secuencia de transición que se mencionaron
en el capítulo I, ciertos segmentos argumentarán que las reformas económicas necesarias serían
más fáciles de implementar si la reforma política se postergara a una segunda etapa. Pero la
experiencia de la cual Cuba está saliendo impone que, no obstante las dificultades que enfrente
la transición en la esfera económica, no sería prudente en aras de la conveniencia económica
postergar la reforma política. Las libertades individuales y el gobierno representativo son temas
de la mayor prioridad en la transición de Cuba. Por lo tanto, este documento se basa en el
supuesto de que Cuba requerirá una transición sistémica paralela con reformas económicas y
políticas simultáneas.
En el amplio contexto social descrito debemos considerar ahora los cambios institucionales más
puntuales que se necesitan en materia de organización de la administración pública y se refieren
a: i) el sistema de gestiòn estatal central; ii) la gestión de la política macroeconómica; iii) el
sistema bancario; iv) el sistema de gestión de las finanzas públicas, tanto en materia de ingresos
como de gastos; y v) la gestión de los recursos humanos del sector público. En cada caso se
examinará brevemente la situación basándonos, en la medida de lo posible, en las conclusiones
de otros proyectos realizados con apoyo de USAID, los cambios estructurales anticipados y las
medidas que deben introducirse y quiénes podrían apoyarlos durante la etapa de planificación y
la etapa del Gobierno de Transición en sí.
a.El sistema central de gestión estatal
Ya se ha examinado el Poder Judicial, uno de los tres poderes del Estado. En cuanto al Poder
Legislativo, podrían considerarse dos opciones para la transición. Conforme a la primera, podría
restablecerse a la legislatura actual un papel más activo del que tiene hoy. Esto puede lograrse
haciendo que se reúna con mayor frecuencia y por períodos más prolongados que sólo dos veces
al año por dos días mientras se celebran elecciones para una Asamblea Constituyente. Aunque
ahora la legislatura no hace más que refrendar las políticas del gobierno y si bien muchos de los
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legisladores no podrán sobrevivir una elección libre y transparente, es el único órgano
representativo elegido que Cuba tiene. Por otra parte, incluye demasiados fanáticos de Castro
para esperar que coopere en el desmantelamiento de su régimen. Su aceptabilidad dependerá en
gran medida de qué papel desempeñe en posibilitar la transición, si es que desempeña alguno.
Es posible que, antes de la transición, la Asamblea se divida en varias facciones que representen
a los distintos grupos de intereses de la sociedad en ese momento. Por lo menos éste es el patrón
del antiguo bloque soviético. Aun si esto sucede, el hecho es que ni los cubanos del exterior que
deseen volver a Cuba a contribuir a la reconstrucción, ni los disidentes dentro de Cuba estarán
representados en este cuerpo. Por tanto, carece de la mínima representatividad para encargarle el
poder legislativo de la transición y mucho menos para formular una nueva Constitución. Estas
tareas deben ser emprendidas por un órgano legislativo donde estén representados todos los
elementos de la sociedad cubana.
La otra opción es disolver la legislatura si se considera que sus integrantes están demasiado
comprometidos con el régimen de Castro, particularmente en los últimos días del régimen. La
reciente promulgación unánime de la “Ley Mordaza” no es un buen augurio de la credibilidad
que la legislatura tendrá en la etapa de transición. Si este es el caso, un Consejo de Ministros
modernizado que represente a todos los participantes interesados en la transición podría recibir
plenos poderes legislativos.
Como acto constitutivo de la transición, el Consejo de Ministros podría restaurar la Constitución
de 1940 con las adaptaciones necesarias. Después de todo esa Constitución es la más reciente
formulada por representantes de todos los sectores de la sociedad cubana y el Movimiento 26 de
Julio luchó contra el régimen de Batista por el restablecimiento de esta Constitución. El
restablecimiento temporal también ha sido sugerido en el manifiesto “La Patria es de Todos”,
emitido por el Grupo de Trabajo de la Disidencia, documento que causa su encarcelamiento.
Conforme a este arreglo, no obstante, no habrá un equilibrio de poder entre las ramas del
gobierno durante la transición, y la necesidad de celebrar elecciones e integrar una asamblea
constitucional rápidamente se hará más urgente y constituirá uno de los criterios básicos de la
gobernabilidad.
El Consejo de Estado debe dejar de funcionar. Este Consejo es un órgano por designación que
Castro usa para protegerse del peligro de que la Asamblea no le responda en un momento de
crisis. Por ello, en la reforma constitucional de 1992, delegó en el Presidente, o sea, en él
mismo, la facultad de declarar una emergencia y suspender todas las disposiciones
constitucionales. Si la Asamblea se reúne por períodos más largos o si el Consejo de Ministros
posee facultades legislativas no hay necesidad de un órgano que esté a cargo de la legislación
entre períodos de sesiones de la legislatura.
El Consejo de Ministros, con nuevos miembros, también debería convertirse en el poder
ejecutivo del Gobierno de Transición. Como tal, debe ser el sistema ejecutivo central de la
gestión estratégica del Gobierno de Transición. Para que sea un instrumento viable de la
transición deben ocurrir dos cosas. Primero, como cuestión práctica elemental, hay que asumir
que incluirá a los integrantes del régimen que arriesgaron su vida para librarse de Castro. Esto
asegurará a los que se quedaron con el régimen hasta el final que se tendrán en cuenta sus
intereses y su seguridad. Segundo, como ya se ha dicho, debe incluir una representación
adecuada de la disidencia para asegurar que durante el período de transición se escuche a los que
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se opusieron a Castro. Para lograr la paz y la reconciliación, el Gobierno de Transición debe
asegurar a todos los cubanos que se respetarán sus derechos e intereses.
Una vez establecido este régimen —o antes de que se establezca, según cómo llegue a su fin el
régimen de Castro— podría abrirse el diálogo con los cubanos que viven en el exterior. Dada la
fragmentación de la comunidad en el exilio esto será difícil, pero el régimen de transición debe
abstenerse de todo esfuerzo de influir sobre quién representa a la comunidad del exilio. Esto
difiere de lo que sucedió en las transiciones en el resto del bloque soviético, en las cuales
quienes vivían en el exterior no desempeñaron ningún papel considerable. Pero el hecho es que
los cubanos del exterior sí constituirán una fuerza vital en los eventos en Cuba, tanto durante la
transición como durante la reconstrucción.
El control del Partido comunista sobre el gobierno tendrá que terminar. Ningún partido
gobernante o coalición de partidos deberá tener el equivalente a los departamentos de
organización, control y orientación revolucionaria del Comité Central. Tendrán que ser
disueltos. Y la interferencia en las decisiones ministeriales por parte del llamado Grupo de
Apoyo y Coordinación también tendrá que terminar. El Presidente del Consejo de Ministros
deberá ser el jefe interino del Gobierno de Transición. Sólo después de la aprobación de una
nueva Constitución y de la celebración de elecciones, habría que elegir un presidente con los
plenos poderes de ese cargo. Es imperativo evitar hasta una asignación simbólica de los poderes
que Castro se ha abrogado. Esto no debe hacerse incluso ni en el caso en que el que ocupe el
cargo se haya sometido a la voluntad de los votantes.
Haciendo una extrapolación de la experiencia de las ex Repúblicas Soviéticas, que trata
Numberg en su libro sobre Europa Central y Europa Oriental,17 es probable que el Consejo de
Ministros de Cuba requiera apoyo técnico sustancial a fin de convertirse en una entidad eficaz
de formulación central de política en el Gobierno de Transición. En Cuba esto será aún más
probable debido a los hábitos de pasividad y dependencia que han sido la consecuencia del
poder absoluto de Castro sobre el sistema ejecutivo central. Los ministros provenientes del
régimen actual probablemente manifiesten hábitos de pasividad y dependencia adquiridos bajo
el centralismo de Castro. En cuanto a los representantes de la disidencia, que han demostrado
una formidable capacidad de pensamiento y conducta independientes, ellos carecerán de la
experiencia de gobierno e incluso algunos podrán provenir del aislamiento de la prisión. En
otras palabras, incluso los ministros que estén dispuestos a hacerlo, necesitarán ayuda en materia
de formulación de política para aumentar su eficacia. Por lo tanto, sería aconsejable adoptar
medidas especiales para prestar ayuda al nuevo Consejo de Ministros en materia de análisis
moderno de políticas. Con ese fin se sugiere:
Durante la etapa de planificación, USAID debe encargar un estudio de las experiencias de las
sociedades en transición sistémica, tales como la República Checa, Hungría, Letonia y Polonia
sobre cómo funcionan los respectivos Consejos de Ministros para extraer lecciones que podrían
ponerse a disposición de las nuevas autoridades del Gobierno de Transición en Cuba para
asegurar su eficacia en materia de formulación de políticas. Una vez instalado el Gobierno de
Transición, USAID podría financiar un arreglo de pareo inter-agencial con un gobierno de
Europa Oriental elegido por las nuevas autoridades para que transfieran su experiencia al
17
Numberg, p. 238-242.
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Consejo de Ministros del Gobierno de Transición.
El número de ministerios deberá reducirse sustancialmente. A medida que avance el proceso de
privatización los ministerios responsables de los diferentes sectores de la industria tendrán que
consolidarse y reorientarse para desempeñar sus nuevas y más limitadas funciones. Un proceso
ordenado de supervisión de las empresas públicas durante el período de privatización tendrá que
concertarse con la entidad central de privatización que se cree para evitar abusos y corrupción.
La dimensión del gobierno debe achicarse en tanto el ámbito de sus funciones se empiece a
limitar al papel subsidiario mencionado conforme a una economía de mercado y a medida que
los ministerios envueltos en la actividad económica directa devuelvan autoridad operativa al
sector privado en los ámbitos de finanzas, producción, comercialización, infraestructura y
servicios. A la vez, habrá que desarrollar nuevas capacidades para una regulación eficaz, como
se requiere en un esquema en que el Estado desempeña un papel subsidiario.
Las funciones administrativas horizontales que requieran participación directa del gobierno se
limitarán a las relativas a una administración pública convencional más que a las de un gobierno
que administra toda la actividad productiva del país. El sistema de administración de recursos
humanos tendrá que hacerse de la nada y deberá establecerse un sistema de servicio civil para
sustituir a los departamentos del Partido que rigen estas cuestiones en la actualidad. Deberá
hacerse lo mismo con el sistema de administración financiera. En este caso se requerirá una
actividad de capacitación masiva para restablecer la contabilidad al nivel logrado antes de la
revolución. Por último, quizás la actividad mayor se requerirá en cuanto al subsistema de cultura
institucional. La mayoría de los empleados públicos provendrán del gobierno actual. Por tanto,
su actitud ante los ciudadanos a quienes se supone que deben servir, tendrá que sufrir un cambio
radical de lo que es en la actualidad. Esto exigirá un esfuerzo masivo de capacitación y
desarrollo institucional. En las ex naciones del bloque soviético no se otorgó ninguna prioridad
a este problema y el resultado ha sido que siguen prevaleciendo actitudes de control de la era
comunista. En vista de la amplitud y magnitud de los esfuerzos requeridos se sugiere que:
5.Durante la etapa de planificación, USAID integre un Grupo de Trabajo sobre Modernización
Integral del Sector Público que se ocupe de la planificación actualizada del esfuerzo masivo de
reformas y en especial de la capacitación que se requerirá para modernizar el servicio civil de
Cuba, incluida la disminución de su ámbito funcional, su estructura de organización y los
organismos horizontales y sectoriales requeridos para su funcionamiento. El plan resultante
debe ser presentado al Gobierno de Transición para su consideración. En ese momento, el
Gobierno de Transición también debería considerar el establecimiento de un arreglo de pareo
inter-agencial con el Gobierno del Uruguay, que en la actualidad ha emprendido, con
financiamiento del BID, una de las reformas del sector público que más éxito ha tenido en las
Américas.18 Aunque esto es más difícil de coordinar, pudiera considerarse el crear un grupo de
discusión de la disidencia con una contraparte en una universidad de la Florida para ofrecer
una perspectiva de la comunidad cubana al Grupo de Trabajo.
b.Gestión de la política macroeconómica
Para administrar la política macroeconómica durante la transición sería aconsejable seguir el
18
Betancourt, Ernesto F. y Haydée Laso. Modernization of the State Program Report, preparado para
el BID conforme a contrato con Devtech Systems (Washington, D.C.: febrero de 1999).
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criterio de red o conjunto institucional. Esto supone varias medidas: i) identificar las funciones
macro requeridas; ii) examinar los organismos actuales del gobierno cubano relacionados con el
desempeño de estas funciones macro y determinar su capacidad y qué funciones no se están
atendiendo en el sistema actual; iii) preparar un plan de desarrollo institucional para los diversos
organismos en la red institucional; y iv) preparar un programa de capacitación masivo para
educar al público y a los directivos de las empresas que se privaticen, así como al personal
asesor de los organismos de la red institucional, sobre qué supone el funcionamiento del sistema
macroeconómico en una economía de mercado. Se reconoce que una de las omisiones más
significativas en las transiciones sistémicas en el ex bloque soviético fue el supuesto de que sólo
con introducir cambios de política económica, y sin atender los cambios necesarios en la red
institucional y en las aptitudes y conocimientos de los funcionarios envueltos, sería posible
convertir las economías de comando a economías de mercado.
El caso de Nicaragua, al principio del Gobierno de Chamorro, es un buen ejemplo de qué
funciones macros son esenciales en una red institucional para la gestión macroeconómica. Se
estableció que las funciones que debían atenderse eran: formulación de la estrategia económica
anual; la política fiscal anual, tanto en materia de ingresos como de gastos; las políticas anuales
monetarias de crédito y de balanza de pagos; y las políticas de comercio, desarrollo y precios.
Entonces, es necesario reconciliar esas políticas con las políticas sectoriales y de inversión.
También es necesario manejar las relaciones con las instituciones financieras internacionales y
los bancos comerciales extranjeros y eventualmente nacionales también, así como administrar la
deuda pública. Huelga decir que esto exige un sistema de información global para permitir no
sólo que se colecte y tabule información para formular la política macroeconómica anual, sino
también para el seguimiento periódico del cumplimiento con las condiciones del FMI, el Banco
Mundial y el BID que el gobierno debe cumplir.19 De una u otra forma estas funciones tendrán
que ser atendidas por la red institucional que se requerirá en Cuba.
Al momento de escribir este documento existen varias propuestas sobre cómo manejar la
administración de la política macroeconómica durante la transición en Cuba, particularmente en
relación con la cuestión monetaria. Algunos están a favor de dolarizar la economía cubana y
establecer una junta monetaria. Otros consideran que debe mantenerse el sistema dual monetario
actual. Por último, hay quienes consideran que por razones políticas, particularmente para
satisfacer el sentido nacionalista sería aconsejable restablecer la circulación del peso cubano
como única moneda legal.20 Es evidente que cada opción requerirá un arreglo institucional
diferente. Hasta que el Gobierno de Transición decida esto, no será posible iniciar la adaptación
institucional necesaria de la red institucional existente.
En la actualidad hay cuatro entidades que participan en la gestión de la política
19
International Development and Finance, Report on Technical Cooperation Needs for Managerial
Development of Priority Areas of Nicaragua's Public Administration, preparado para el Programa de
Desarrollo Gerencial del PNUD (Washington, D.C.: octubre de 1991).
20
Sanguinetti, Jorge. Macroeconomic Policy Choices in a Free-Market Cuba. Documento presentado
en la reunión del Cuba Transition Project auspiciada por el US-Cuba Business Council, Arlington, Virginia, 19
de marzo de 1999.
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macroeconómica: el Ministerio de Economía y Planificación, el Ministerio de Finanzas y
Precios, el Ministerio de Inversión Externa y Cooperación Externa y el Banco Central de Cuba.
Aquí no es posible examinar las funciones macroeconómicas que estas instituciones ya tienen en
la actualidad. Y menos aun compararlas con las que se requerirán durante el Gobierno de
Transición que va a dedicarse a reformar la economía para transformarla en una economía de
mercado. Aunque no es bien sabido, los organismos financieros internacionales que participen
en la prestación de asistencia a Cuba en relación con las políticas macroeconómicas –el FMI, el
Banco Mundial y el BID— han expresado interés en hacer una labor preparatoria en una
situación de transición. De hecho, el estudio de la economía cubana publicado el año pasado por
la Commisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), se concibió inicialmente
para brindar un panorama económico general para estos organismos y hace varios años que está
en consideración. En un primer momento iba a ser financiado por la administración de Felipe
González en España, pero no pudo hacerse cuando cambió el gobierno. Finalmente fue
financiado por el Gobierno de Suecia.
El escollo principal para un esfuerzo preparatorio más transparente por parte de estos
organismos es que ninguno puede financiar un estudio sobre Cuba puesto que ese país no es
miembro. Además, no tienen interés en antagonizar al Congreso de los Estados Unidos que
controla las contribuciones para sus reposiciones de capital. En la actualidad cualquier estudio
que se emprenda con cooperación del Gobierno de Castro va a suponer un desafío a la política
de los Estados Unidos. El resultado es que estos organismos se ven limitados a lo que realicen
en privado sus funcionarios alentados por las administraciones respectivas y conservando su
derecho a negar una acción formal.
En 1993, Jacques de Groote, un Director Ejecutivo del FMI, viajó dos veces a Cuba. En su
informe después de la segunda visita de “trabajo”, que envió por fax a todos los gobiernos
representados usando papel membretado del FMI, dice que “el objeto de esta misión privada fue
ofrecer a las autoridades cubanas información amplia sobre las experiencias de transición de las
ex economías planificadas centralmente en general y, en particular, sobre el papel desempeñado
por el FMI y el Banco Mundial en ese proceso”.21 La naturaleza privada del viaje es dudosa
puesto que el señor de Groote viajó acompañado de “su asistente, el señor Frank Moss”.
El 18 de enero de 1999, Castro convocó en La Habana un Encuentro Internacional de
Economistas sobre “Problemas de Globalización y Desarrollo” para promover sus predicciones
apocalípticas sobre el cercano colapso del capitalismo y para atacar el neoliberalismo. El BID
estuvo representado por el señor Eduardo Lora, un economista principal.22 Un gerente de nivel
medio del Banco Mundial, el señor Andrés Solimano, viajó a La Habana para asistir a la
reunión. Estos viajes volverán a ser explicados como visitas privadas de estos funcionarios.
Fidel Castro no consideró que eran tan privadas las visitas y se encargó de que el señor
Solimano apareciera en la primera plana de los periódicos como representante del Banco
Mundial. Se había programado que el señor Solimano fuera el orador principal del encuentro,
21
de Groote, Jacques. Telefax transmitido por el FMI a 24 funcionarios de países representados por
este Director Ejecutivo, 23 de noviembre de 1993, Asunto: Informe de la visita a La Habana, Cuba.
22
Granma Internacional Digital, 22 de enero de 1999.
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pero llegó demasiado tarde para desempeñar un papel tan prominente. Reflejando las
inclinaciones marxistas de Castro, el encuentro estuvo dominado por marxistas
latinoamericanos y por académicos estadounidenses izquierdistas que critican el neoliberalismo
y las economías de mercado. El despacho de Reuters al final de la conferencia señaló que los
representantes del BID y del Banco Mundial quedaron aislados en su defensa de la economía
liberal y la globalización. Los señores George Soros y Milton Friedman también habían sido
invitados pero, con gran tino, no aceptaron la invitación.23
Como Cuba no es miembro de estas instituciones financieras internacionales, no hay posibilidad
de que haga ningún trabajo preparatorio oficial para la transición. Los esfuerzos privados son
una pérdida de tiempo que, como en el caso recién mencionado, sólo sirven como elemento de
propaganda de Castro. Tanto las acciones como las declaraciones categóricas de política del
gobierno cubano desde la visita del señor de Groote en 1993 demuestran que el régimen no tiene
la más mínima intención de emprender el tipo de reformas económicas auspiciadas por las
instituciones financieras internacionales. De modo que, aun si estos esfuerzos privados
resultaran en alguna labor técnica preparatoria, el producto no sería coherente con las políticas
actuales del régimen. Es decir, a menos que Castro se dispusiera a abandonar su dogma
socialista o si los organismos estuvieran dispuestos a cambiar sus políticas actuales y financiar
el experimento seudosocialista de Castro. A la vez, el papel de estos organismos en el proceso
de transición es demasiado importante para seguir atrapado en este círculo vicioso.
Estados Unidos es el mayor contribuyente a estas organizaciones financieras multilaterales. Las
administraciones de los organismos están evidentemente interesadas en hacer algún tipo de labor
preparatoria para la transición. Por tanto, tendría sentido que Estados Unidos les pidiera que
hicieran estudios preparatorios conforme a la Sección 202(e) de la Ley Helms-Burton para
permitirles que ofrezcan asistencia pronta al Gobierno de Transición una vez satisfechas las
condiciones establecidas en esa Ley. Puesto que el trabajo se haría en el supuesto de que el
régimen actual ha sido cambiado no habría contradicción con el sistema económico
prevaleciente en Cuba en ese momento. Cierto es que el Gobierno cubano y sus amigos podrían
objetar que esa labor se haga a solicitud de los Estados Unidos pero, dadas las circunstancias
actuales, parece ser la única acción viable. De otro modo llevaría de 12 a 18 meses después de la
transición para completar el trabajo técnico requerido para que estos organismos presten la
asistencia financiera necesaria.
Por lo tanto, se sugiere que:
6En el ámbito del grupo de trabajo de modernización integral del sector público que se ha
propuesto antes, se integre un subgrupo sobre gestión macroeconómica. En este caso, USAID
puede pedir al Departamento del Tesoro de los Estados Unidos que pida a su representante en
los directorios del FMI, el Banco Mundial y el BID que los invite a participar en la labor de la
etapa de planificación. El trabajo preparatorio resultante podría ser presentado, entonces, al
Gobierno de Transición para su consideración y adopción de decisiones tan pronto ocupe el
poder, ahorrando así mucho tiempo mientras se emprenden las medidas paralelas requeridas
por el proceso formal de ingresar a estos organismos. Cada organismo negociaría
directamente la prestación de asistencia al Gobierno de Transición. Es cierto que las actuales
23
Reuters, 25 de enero de 1999, despacho de La Habana, Cuba.
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autoridades cubanas no estarìan inclinadas a cooperar, pero los economistas independientes de
la isla y de grupos tales como la Asociación para el Estudio de la Economía Cubana, muchos
de los cuales son funcionarios de estos organismos o se han jubilado de ellos, podrían unirse al
esfuerzo para compensar la ausencia de cooperación oficial de Cuba. Si hubiera algún
conflicto legal con sus instrumentos constitutivos que no les permitiera usar sus propios fondos,
USAID podría hacer donaciones para facilitar los estudios.
c.El sistema bancario
Uno de los elementos clave del proceso de transición es tener acceso a un volumen adecuado de
financiamiento en términos convenientes para facilitar el ajuste estructural. El mensaje del
Presidente Clinton al pueblo cubano el 28 de enero de 1997 sobre apoyo para la transición
democrática en Cuba, menciona un cálculo muy amplio de hasta ocho mil millones de dólares
de asistencia. Por supuesto, conforme a la práctica actual, una parte considerable de esta
asistencia financiera sería en forma de flujos privados de bancos comerciales internacionales.
Además, también se requerirán sustanciales flujos de inversión privada para actualizar y
modernizar todo tipo de empresas individuales. Una de las lecciones del período inicial de
asistencia a la transición sistémica en países de Europa Oriental y Asia es que para efectuar estas
transferencias masivas de financiamiento es de la mayor prioridad construir o reconstruir el
sistema bancario privado.
El sistema bancario supone una red organizacional con participantes institucionales tanto
públicos como privados. El sector público tendrá que retirarse de ser un inversionista directo
mediante préstamos a las empresas públicas. Los préstamos gubernamentales directos han sido
poco eficaces en la asignación de los recursos de inversión. No obstante, el retiro de la
participación del sector público no puede llevarse a extremos en que el público, depositarios y
prestatarios, queden a merced de la mafia bancaria, como ha sucedido en Rusia. Para restablecer
el sistema privado bancario una de las primeras medidas es establecer entidades de supervisión
de los bancos para asegurar una reglamentación adecuada. Esto es esencial para asegurar la
intermediación financiera eficaz, que requiere facilitar la generación y captación de los ahorros
de la sociedad y la asignación de la inversión de dichos ahorros mediante mercados financieros
eficientes.
El papel del banco central como organismo que establece criterios para asegurar la aplicación de
una política monetaria coherente con la buena gestión macroeconómica exige que tenga
autoridad de administrar la oferta de dinero, establecer requisitos de reserva, administrar las
políticas de redescuento establecer un sistema pronto y eficaz de pagos, así como reglamentar
otros aspectos del funcionamiento del sistema bancario privado. Las reglas internacionalmente
aceptadas de reglamentación bancarias se establecen de acuerdo con los llamados principios de
Basilea. Hay consenso en que el banco central debe ser independiente del control gubernamental
y no debe participar en actividad bancaria comercial o la inversión comercial o de ventas al por
menor.
Para fomentar la confianza de los depositarios para convencerlos que su dinero está seguro, sería
aconsejable establecer esquemas de seguro de depósitos, aunque hayan quienes lo cuestionan
diciendo que fomentan una toma de riesgos excesiva, tanto por parte de los depositarios como
de los banqueros.
Para facilitar el crédito comercial será aconsejable alentar el establecimiento de oficinas de
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crédito modernas. Esto, a su vez, requiere la introducción de sistemas modernos de contabilidad
y de contadores profesionales bien capacitados, además de que renazca la práctica privada de la
contabilidad en Cuba. Por último, será preciso capacitar al personal de los bancos en todos los
aspectos del funcionamiento de los bancos modernos en una economía de mercado. Esto ya ha
sido propuesto por Manuel Lasaga, que ha sugerido que se establezca un instituto bancario para
dictar esta capacitación.
Este breve resumen de todas las funciones macro que tendrá que realizar la red organizacional
del sistema bancario, que es más ilustrativo que exhaustivo, recurre a varios documentos
preparados por Antonio Gayoso24 y Manuel Lasaga25 para el “Cuba Transition Project” del “USCuba Business Council”, proyecto financiado por USAID. Puesto que estos documentos, en
particular la bibliografía compilada por Gayoso-Kruger, cubren ampliamente los múltiples
trabajos de investigación escritos sobre este tema, no es preciso explicar más al respecto en esta
oportunidad.
En términos de qué será la red bancaria institucional en el momento de la transición, vale la
pena mencionar que el Gobierno cubano ya ha tomado ciertas medidas para crear un sistema
bancario más moderno. Esto fue legislado en los Decretos-Ley 172 y 173 promulgados en
1997.26 El primero establece un banco central separado y el segundo reglamenta el resto del
sistema bancario. En gran medida se trata de un paso en la dirección indicada por todas las
investigaciones en el sentido de segregar las funciones del banco central. La omisión principal,
por supuesto, es que el nuevo Banco Central de Cuba (BCC) no es independiente del control
gubernamental. Por ejemplo, conforme al artículo 20, puede emitir dinero para cubrir el déficit
presupuestario siempre que lo apruebe el Consejo de Estado el cual, como dijimos, sólo refrenda
los deseos de Castro. El resto de los bancos, en particular el Banco Nacional de Cuba, que
conserva las funciones bancarias comerciales y de inversión del pasado, que no se transfieren al
BCC, y el Banco Popular de Ahorros (BPA), que es la institución bancaria más grande del país,
continúan como bancos estatales.
Hay otros bancos, como el Banco Financiero Internacional y el Banco Internacional de
Comercio. Aunque han sido organizados en el ámbito de la ley de asociaciones, estos bancos
aún son propiedad de empresas estatales. El Decreto-Ley 173 permite el establecimiento de
sucursales de bancos extranjeros y ya se han registrado varias. La ley también dispone un marco
para la evolución futura del sistema bancario con más participación del sector privado. No
obstante, esto se limitará a los bancos extranjeros, a menos que haya un cambio básico en la
24
Gayoso, Antonio. The Role of Financial Intermediaries in Commercial Development y Antonio
Gayoso y Anne Kruger, Annotated Bibliography: FinancialReform Experience in Transition
Economies,documentos presentados en la reunión de Miami auspiciada por el Cuba Transition Project del USCuba Business Council (Arlington, Virginia, marzo de 1999).
25
Lasaga, Manuel. Transition Project Report on Cuba's Financial Sector, también preparado para la
citada reunión del US-Cuba Business Council.
26
CEPAL. La economía cubana, Reformas estructurales y desempeño en los noventa (Anexo Legal).
LC/MEX/R.621 Add. 1 (Santiago, Chile, 26 de agosto de 1999).
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política gubernamental en lo que se refiere a la empresa privada de propiedad de los cubanos.
A la luz de la importancia que tiene el sistema bancario para que tenga éxito la transición en la
reconstrucción económica, se sugiere que:
7.Este tema se añada a la agenda del grupo sugerido en la recomendación número 6 y que se
establezca un subgrupo separado durante la etapa de planificación para preparar propuestas
sobre el sistema bancario a fin de presentarlas al Gobierno de Transición. Una vez que el
Gobierno de Transición adopte estas decisiones, el Banco Mundial y el BID podrán emprender
operaciones sectoriales de préstamos para reestructurar el sistema bancario cubano, como lo
han hecho conjuntamente en varios países de América Latina. Tanto la disidencia como los
cubanos en el exterior pudieran constituir sub-grupos paralelos para hacer el aporte desde la
perspectiva cubana.
d.El sistema de gestión de las finanzas públicas
El otro componente operativo para ejecutar la política macroeconómica es el sistema de gestión
de las finanzas públicas. Este sistema se ocupa tanto de los ingresos como de los gastos que
constituyen las finanzas gubernamentales. La práctica corriente en América Latina en materia de
ingresos es separar los aspectos de política fiscal y de administración fiscal. En materia de
gastos, lo más moderno en América Latina se está desplazando hacia la tendencia mundial de
presupuesto por resultados. Junto con ello y como infraestructura de información, se están
introduciendo sistemas integrados de gestión financiera. La modernización de la gestión de las
finanzas públicas en Cuba probablemente se verá influenciada por estas tendencias.
Consideraremos los sistemas de gestión de ingresos y de gastos por separado.
i.Sistema de gestión de los ingresos
Como se ha dicho, la práctica actual en América Latina en cuanto a la gestión de los ingresos al
erario público, prevalece el método de colocar la política tributaria y las funciones de
administración tributaria en organismos separados. Mientras la política aduanera y tributaria se
deja a los ministerios de finanzas, la recaudación en sí, se confía a entidades autónomas con sus
propias organizaciones y reglas de personal y en algunos casos, aun incluso con fuentes
independientes de ingresos para sus presupuestos operativos. Se hace así para superar la
corrupción que ha invadido la recaudación de ingresos en la mayoría de los países.
En los gobiernos anteriores de Cuba, ser un oficial de aduana o un inspector de impuestos era un
regalo político que conducía a un enriquecimiento rápido. Se suponía que la revolución iba a
poner fin a estas práctica y puesto que la corrupción no era viable cuando las finanzas estatales
se basaban en los ingresos de las empresas del Estado más que en la recaudación de impuestos,
esas prácticas desaparecieron. No obstante, como ha sucedido en otras sociedades socialistas, la
corrupción cubana bajo el “sociolismo”, un sistema de intercambiar privilegios por tener acceso
a bienes escasos, está presente en todos los aspectos de la administración pública de Cuba.
Los tipos anteriores de corrupción en materia de aduanas y recaudación de impuestos están
volviendo a aparecer. El uso de facultades discrecionales por parte de quienes tienen estas
funciones ha resultado en muchas quejas de parte de los que trabajan por cuenta propia de estar
sometidos a tácticas de extorsión. Algo similar sucede con los inversionistas extranjeros. Puesto
que en Cuba no prevalece el imperio de la ley, los ciudadanos están a merced de funcionarios
arbitrarios en todos los aspectos de su relación con el Estado. La cultura institucional sancionada
oficialmente de no respetar los derechos de la clientela de los organismos se está privatizando.
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Con las agudas diferencias de ingreso causadas por la dolarización de la economía que ha creado
dos Cubas de facto, una privilegiada que se maneja en dólares y una empobrecida que se maneja
en pesos, la corrupción crece en forma acelerada.
Castro permite esta forma de corrupción como válvula de escape para calmar el descontento
entre la nomenclatura que ocupa estos cargos. Cuando el volumen de quejas entre sus
seguidores no corrompidos se eleva demasiado, hace una declaración criticando estas prácticas
como si no hubieran sido autorizadas por él, e incluso puede llegar a tomar medidas para darles
fin cuando los corrompidos actúan demasiado conspicuamente.
Es en este contexto que el régimen comenzó un desplazamiento gradual de un sistema de
finanzas públicas basado en las ganancias de las empresas estatales a uno basado en los
impuestos. Este fue el objeto de la ley de sistemas de ingresos número 73 de 1974, que establece
entre otros, los impuesto a la renta personal y empresarial. La ley es muy general, incluye todo
tipo de impuestos, cargos y contribuciones a la seguridad social, por lo cual es una legislación
tributaria omnicompresiva, incluso cubre los ingresos locales puesto que en Cuba los gobiernos
locales no tienen facultades de imponer impuestos locales. Como se comenta en el informe de la
CEPAL de 1997, esta ley se ha aplicado en forma progresiva. No obstante, en 1997 el impuesto
a la renta personal y empresarial representó una pequeña proporción del ingreso fiscal.27 Como
el gobierno no se ha decidido a recaudar el impuesto a la renta personal de los asalariados, la ley
se ha aplicado en particular a los que trabajan por cuenta propia.
La formulación de nuevas políticas tributarias en la etapa de transición deberá tener en cuenta
cuánto ha evolucionado el actual sistema de ingresos así como qué sistema es el más favorable
para fomentar el crecimiento económico rápido, conforme al programa de privatización masiva
sugerido anteriormente. Deberán tenerse en cuenta ambos factores en el contexto de los ingresos
necesarios para financiar el sector público tan sustancialmente reducido que surgirá del papel
menos amplio que se anticipa para el Estado. El FMI tiene grupos especializados que podrían
asesorar sobre la formulación de políticas tributarias coherentes con los acuerdos de
estabilización económica. Tanto el BID como el Banco Mundial pueden asesorar sobre políticas
aduaneras y tributarias dirigidas a alentar el crecimiento en una economía de mercado
reorientada a competir en el mercado mundial. Una vez instalado el Gobierno de Transición, el
Ministerio de Finanzas y Precios tendrá que dejar sus funciones de fijación de precios. En la
economía de mercado, es el mercado que fija los precios, no los burócratas. Su actividad se
concentrará en la parte de política fiscal de la formulación y coordinación de la política
macroeconómica. Una unidad central de economía fiscal deberá establecerse en el ministerio
para atender esta función.
En cuanto a la administración tributaria lo que se ha dicho sobre la creciente corrupción que
parece existir en Cuba aconseja que la red institucional para la gestión de las finanzas públicas
en el ámbito de los ingresos incluya organismos de recaudación de impuestos aduaneros
separados conforme a la tendencia que prevalece en el resto de las Américas. Al respecto, la
experiencia del BID con su División Fiscal puede ser de gran utilidad. En el caso del Perú, los
dos organismos creados con asistencia del BID son excelentes ejemplos de las mejores prácticas
27
CEPAL. La economía cubana, cuadro III-1, p. 54.
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en la modernización de la aduana y la administración fiscal.28 La entidad aduanera del Perú,
ADUANAS, podría considerarse para un acuerdo de pareo durante la etapa del Gobierno de
Transición. De resultar esto viable el BID podría financiarlo. En cuanto a la administración
tributaria, USAID podría contratar al CIAT, el Centro Interamericano de Administración
Tributaria, para prestar asistencia en la etapa de planificación. El CIAT ha prestado este
asesoramiento en toda América Latina, incluso para la modernización de la administración
tributaria en el Perú que condujo al establecimiento de SUNAT, la Superintendencia de
Administración Tributaria. Se sugiere que la USAID:
8.Solicite al FMI, al Banco Mundial y al BID que establezca un subgrupo del grupo de trabajo
sugerido en la recomendación número 6, para hacer el seguimiento de la evolución de las
finanzas públicas en Cuba y asesorar sobre las medidas de política tributaria que deben
proponerse al Gobierno de Transición para su aprobación. Como se indica en otras
recomendaciones, este subgrupo debe fomentar, en la medida posible, contribuciones de
economistas independientes dentro de Cuba y en el exterior. Una vez que el Gobierno de
Transición decida qué hacer, podría considerarse la posibilidad de concertar los acuerdos de
pareos sugeridos.
ii.Sistema de gestión de los gastos.
Si bien las funciones relacionadas con la red institucional de ingresos se dividen esencialmente
entre política y administración, en el caso del sistema de gestión del gasto o desembolsos, éste
se amplía a todo el gobierno a lo largo del ciclo presupuestario. El ciclo presupuestario supone
las etapas de formulación, aprobación, asignación, obligación, desembolso y rendición de
cuentas. En la práctica presupuestaria moderna la rendición de cuentas supone probidad tanto en
el uso de los recursos financieros como en la gestión de los recursos para alcanzar las metas
fijadas. Para ello se requiere un sistema adecuado de registro y contabilidad a lo largo de todo el
ciclo presupuestario.
El Ministerio de Finanzas, por medio de su oficina de presupuesto, tiene por lo general la
facultad de iniciar el proceso presupuestario en la etapa de formulación y luego debe consolidar
los proyectos de presupuesto en un documento consolidado que sea congruente con los ingresos
estimados. El ejecutivo luego somete el proyecto de presupuesto resultante a la legislatura para
su aprobación. Una vez aprobado, sigue el proceso de asignación para autorizar a los ministerios
y organismos a incurrir en gastos, lo que proporciona la información para la apertura de los
registros presupuestarios y contables anuales. Los ministerios y organismos obligan los recursos
financieros para adquirir los insumos que se necesitan para ejecutar sus programas. Una vez
recibidos estos insumos, se trate de servicios o de bienes, los proveedores deben ser pagados y
los organismos prestan al público el servicio que el ministerio o el organismo esté a cargo de
prestar. Al final del ciclo, el ministerio o el organismo correspondiente tiene que rendir cuentas
del uso de los recursos que le confió la legislatura en representación de los ciudadanos mediante
la entidad de auditoría o el contralor nacional.
En las economías de mercados democráticas, el ciclo presupuestario es el proceso central de la
administración pública. La función de presupuesto es una función de gestión horizontal que ha
28
Betancourt y Laso. Devtech, BID, Modernization of the State Program Report, p. 17.
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sufrido grandes cambios tecnológicos en las últimas décadas. Esto ha respondido a dos fuerza
básicas de cambio. Una de ellas es la realización de que el gasto del gobierno tiene un impacto
macroeconómico importante y debe administrarse a fin de evitar los déficits presupuestarios
como parte de la gestión general de la economía para evitar la inflación y mantener la
estabilidad monetaria. Esta es la preocupación principal del FMI, el Banco Mundial y el BID
cuando encaran el tema de las finanzas públicas.
La segunda fuerza de cambio responde a la creciente preocupación con la necesidad de que la
administración pública sea más eficiente, no sólo desde un punto de vista económico, sino
también para ganar apoyo político de la población que es la clientela de los servicios prestados
por el gobierno. Esto se relaciona estrechamente con el surgimiento de los gobiernos
democráticos y la necesidad de mejorar la gobernabilidad. Sólo en los últimos tiempos han
empezado los organismos internacionales a prestar atención a esta segunda fuerza de cambio al
encarar los sistemas de administración presupuestaria, y por consiguiente, la modernización de
la administración pública en general.
Una tercera fuerza contribuye también al cambio de la administración pública en los países
desarrollados y en vías de desarrollo. La revolución tecnológica a raíz de los métodos mejores
de manejo de información basados en el uso de computadoras. En un principio, los sistemas
modernos de información introducidos con ayuda de los organismos financieros internacionales
dieron prioridad al mejoramiento de la información de las finanzas públicas para fines de
gestión macroeconómica. No obstante, con la mayor atención que se presta al mejoramiento de
la administración pública, los sistemas integrados de gestión financiera recientes han sido
ampliados para que proporcionen los datos requeridos para mejorar la gestión de la cosa pública,
en particular vinculando la ejecución presupuestaria con el rendimiento en la prestación de
servicios a la ciudadanía.
Ésta es la gestión presupuestaria moderna que el Gobierno de Transición en Cuba tendrá que
incorporar a la administración pública del país. No se trata de otra técnica de gestión de moda,
como ha prevalecido con demasiada frecuencia en materia de administración presupuestaria,
tales como el sistema de programa, planificación y presupuesto de McNamara, el presupuesto de
base cero de Carter, y más recientemente el presupuesto por resultados, técnicas que surgieron
en los países desarrollados y fueron transferidas a los países en desarrollo sin considerar si la
administración de éstos estaba pronta para interiorizarlas en su cultura institucional. El país en
que ha tenido lugar la reforma más radical de la administración pública en la última década es
Nueva Zelandia.29 Es probable que su experiencia se constituya en un modelo para Cuba durante
la transición puesto que es otra “moda” particularmente en el Banco Mundial. Pero antes de que
se aplique este método en Cuba, vale la pena evaluar el origen o de dónde viene la
administración pública cubana, y si como Allen Schick, sugiere, quizás sea más aconsejable
iniciar una etapa preparatoria.30
29
Bale, Malcolm y Tony Dale. Public Sector Reform in New Zeland and its Relevance to Developing
Countries. The World Bank Research Observer, vol. 13, núm. 1, febrero de 1998.
30
Schick, Allen. Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand's Reforms, The World
Bank Research Observer, vol. 13, núm. 1, febrero de 1998.
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El actual sistema de presupuesto en Cuba se basa en las prácticas del bloque soviético con
algunas modificaciones introducidas después que el colapso del bloque soviético forzó al
Gobierno cubano a adaptar su presupuesto público a la nueva realidad financiera. Uno de los
cambios fundamentales introducido después de 1994 fue la forma de financiamiento del
presupuesto: se decidió que las empresas estatales deberían pagar impuestos en forma
progresiva más que transferir directamente sus superávits al Ministerio de Finanzas y Precios.
No obstante, como indican los cuadros presupuestarios en el anexo estadístico del informe de la
CEPAL de 1997, una proporción considerable de los ingresos continúa siendo generada por las
empresas en forma de transferencias al presupuesto del Estado más que por los impuestos.31 En
cuanto a los informes financieros que respaldan la administración del presupuesto en Cuba la
situación generada por la mezcla de registros y procedimientos a nivel de empresa, llevo al
equipo de la CEPAL a comentar en el anexo sobre contabilidad fiscal en Cuba que: “los
elementos específicos de la contabilidad pública en Cuba podrían ser desconcertantes al lector
que no esté familiarizado con la metodología prevaleciente en las economías de planificación
central”.32
El Ministerio de Finanzas y Precios es hoy día la entidad focal de la red institucional
responsable de la formulación y gestión del ciclo presupuestario. Según el informe de la
CEPAL, el llamado de estimados presupuestarios se emite en el mes de junio de cada año, y hay
200 entidades estatales que formulan su proyecto de presupuesto, que luego se consolida y
somete a la aprobación a la legislatura en diciembre.33 Esto revela la amplitud de la red
institucional que participa en la gestión del ciclo presupuestario. No hay información conocida,
por lo menos para este autor, sobre cómo se lleva a cabo la función de auditoría con excepción
del papel que desempeña el Comité de Revisión y Control del Partido que ya mencionamos.
De todos los informes disponibles en forma independiente, los sistemas y registros contables
son muy precarios en la totalidad de la administración pública cubana. En los años sesenta,
Castro se opuso a los sistemas de contabilidad tradicionales que prevalecían en Cuba cuando le
dijeron que no podía hacer alguna cosa porque no estaba de acuerdo con “las prácticas y las
normas de contabilidad internacionalmente aceptadas”, esa frase que tanto les gusta a las firmas
internacionales de contabilidad. El resultado fue que se abolió la enseñanza de contabilidad en
las universidades cubanas durante muchos años. Aunque se ha restablecido en cierta medida la
enseñanza de la contabilidad y hay una asociación de contadores, la práctica de la profesión no
tiene mucho prestigio en la versión castrista del socialismo. Por tanto, antes de modernizar la
gestión presupuestaria del Estado cubano, será necesario evaluar su situación y prácticas
actuales, así como la cultura institucional de la burocracia en lo que se refiere a estas cuestiones.
Para cambiar la situación actual será necesario impartir mucha capacitación.
En vista de lo anterior, sería aconsejable que la USAID:
9.Incorporara a la agenda del subgrupo del grupo de trabajo macroeconómico sugerido en la
31
CEPAL, La economía cubana, p. 358-359.
32
Ibid., p. 77-79.
33
Ibid., p. 53.
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recomendación número 6, el tema de reformas presupuestaria. La división fiscal del BID ha
hecho trabajo sustantivo en este campo, en toda Latinoamérica, incluida la instalación de
varios sistemas integrados de administración financiera. Podrían iniciar algún trabajo de
diagnóstico durante la etapa de planificación. Con ese fin sería muy útil contar con la
cooperación de las asociaciones de contadores cubano-americanos, así como de los contadores
disidentes dentro de Cuba. Una vez instalado el Gobierno de Transición podría concertarse un
acuerdo de pareo institucional con un país tal como Perú, donde con asistencia técnica del BID
se ha instituido un sistema de administración financiera integrada muy moderno.34
d.El sistema de gestión de los recursos humanos
Quizá el problema más difícil que se encarará durante la transición para modernizar la
administración pública de Cuba se refiere a los recursos humanos. Primero, por las
repercusiones financieras de una burocracia tan grande. Segundo, por la inevitable redundancia
causada por el papel reducido del Estado en una economía de mercado privada. Tercero, porque
los malos hábitos generados por un estilo de gestión totalitario y altamente centralizado, que
crea una cultura institucional de dependencia y pasividad para tomar iniciativas administrativas,
junto con una actitud autoritaria y arrogante hacia la clientela del gobierno. Cuarto, porque la
indoctrinación ideológica que los burócratas cubanos han recibido en el régimen actual puede
inducir a algunos o a muchos, a oponerse y tratar de subvertir las medidas adoptadas por el
Gobierno de Transición, una situación que han tenido que enfrentar diversas sociedades en
transición sistémica.35 Por último, porque como es probable que la corrupción esté muy
difundida y casi institucionalizada, puesto que la capacidad del gobierno de atender en forma
adecuada las necesidades de los empleados públicos se ha deteriorado.
En otras palabras, como ha sucedido en otras sociedades en transición, los recursos humanos de
la administración pública cubana estarán muy mal adaptados a las necesidades de una sociedad
libre y democrática y de la economía de mercado. Además, hay poca experiencia sobre cómo
encarar este tema puesto que los programas emprendidos para ayudar a las sociedades en
transición en los Estados del ex bloque soviético han dado poca prioridad a este aspecto del
problema. Es solo recientemente que estos países han empezado a explorar cómo tratar esta
cuestión.
Como indica el informe de la CEPAL, el nivel de desempleo y subempleo en Cuba ha
aumentado a niveles muy considerables. El estimado para 1996 alcanza 27,3% de la fuerza
laboral.36 Otros informes colocan esta cifra alrededor del 50% de la fuerza de trabajo. Sea cual
sea el nivel actual el hecho es que cualquier reducción masiva en las nóminas del Estado
requerirá una política paralela agresiva de expansión masiva del empleo en el sector privado. De
otro modo, habrá un conflicto social considerable que el Gobierno de Transición no puede darse
el lujo de enfrentar.
Dada la insuficiencia de las estadísticas sobre el empleo en el sector público, lo primero que se
34
Betancourt y Laso, Devtech, BID, Modernization of the State Program Report, p. 23.
35
Numberg, The State After Communism, p. ix.
36
CEPAL, La economía cubana, p. 151.
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requiere es hacer un censo del servicio civil. Esto proporcionará una base de datos sólida para
analizar la situación, definir el problema y explorar las posibles soluciones. No es probable que
esta información pueda generarse en el régimen actual. Y los organismos internacionales no
pueden obtenerlos. Una vez iniciada la transición, uno de los puntos prioritarios para los cuales
se requerirá asistencia es este censo. El Banco Mundial tiene considerable experiencia en hacer
censos del servicio civil y, por tanto, podría pedírsele que incluya esta actividad entre los
asuntos prioritarios que deben atenderse una vez iniciada la transición.37
El segundo paso tiene dos requisitos previos: uno la labor propuesta sobre el Programa de
Privatización Masiva para generar empleo en el sector privado y la definición de la estructura de
organización para el Estado reducido subsidiario, así como ciertos estimados del número de
empleados públicos que se requerirán para atender este papel reducido. La labor podría iniciarse
durante el período de planificación de la transición a fin de contar con alternativas u opciones
que se presentarían al Gobierno de Transición para su decisión. La decisión que éste adopte
podría ser una legislación maestra inicial o un manual de organización del sector público que
describa las funciones que debe atender la nueva estructura institucional del gobierno. Una vez
realizado el censo del servicio civil, sería posible empezar a definir el número de empleados
redundantes que tendrán que ser absorbidos por el sector privado. Como los salarios que paga el
gobierno son tan inadecuados, un número importante de personas dejaría sus empleos por su
cuenta, si tuvieran mejores oportunidades en el sector privado. No obstante, deben adoptarse
medidas legislativas para las funciones de transición que haya que atender y para enfrentar el
problema del personal redundante.
Esta labor podría realizarse mediante una donación de USAID a una escuela de asuntos públicos
e internacionales, tal como Florida International University, la Universidad de Pittsburgh o
Harvard, que hacen mucho trabajo en materia de administración pública internacional o una
entidad como la Academia Nacional de Administración Pública de la Asociación
Estadounidense de Administración Pública. Para ello debería obtenerse la cooperación de
especialistas cubano-americanos a fin de evitar enfoques étnocéntricos o intentos de transferir
directamente en forma intacta las experiencias de Estados Unidos. Es poco probable que se
encuentren disidentes para trabajar en estas cuestiones puesto que hay poca actividad
profesional en este campo en Cuba.
En las sociedades comunistas hay una objeción ideológica a la creación de un servicio civil
independiente, por lo cual no existen leyes ni redes institucionales a partir de las cuales construir
la nueva administración pública cubana. En los países comunistas la administración de los
cuadros de empleados es responsabilidad el Partido y Cuba no es una excepción. Por definición,
durante la transición debe ponerse fin a esta función del Partido. La noción de tener empleados
públicos que responden al interés nacional y que brindan continuidad a la administración
pública, cuando cambian los dirigentes políticos elegidos por el pueblo, no es compatible con el
concepto de la dictadura del proletariado y el régimen unipartidario.
Por tanto, será preciso presentar propuestas para legislación sobre el servicio civil o la función
pública y la creación de un organismo o comisión de servicio civil a fin de someterlas al
37
Numberg, Barbara. Public Sector Pay and Employment Reform: A Review of World Bank
Experience. World Bank Discussion Papers No. 68 (Washington, D.C.: 1989).
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Gobierno de Transición para su consideración y aprobación al principio del proceso. El tema de
la corrupción y las medidas para asegurar la transparencia en el nuevo servicio civil tendrán que
encararse tanto en la legislatura como en el organismo que se cree. Para que esta propuesta sea
congruente con las prácticas contemporáneas, debe aplicarse el principio de formulación y
seguimiento centralizado de políticas y de ejecución descentralizada a la red institucional de
gestión del servicio civil. Una vez más se trata de una tarea para la cual USAID puede hacer una
donación a alguna entidad pertinente durante la etapa de planificación a fin de tenerla pronta
para el Gobierno de Transición.
Por último, será necesario tratar el problema de la cultura institucional. Todos los cambios de
tipo institucional y de procedimiento en la gestión de recursos humanos carecerán de sentido a
menos que se realice un esfuerzo masivo de recapacitación para cambiar la masa de personas
que trabajarán para el Estado en la transición al régimen democrático y la economía de mercado.
La experiencia más notable en este tipo de tarea ocurrió en Singapur cuando este país se
independizó. El gobierno postcolonial se vio frente a empleados públicos orientados a
desempeñar el papel de una administración colonial dominados por funcionarios de habla
inglesa, que tenían una actitud muy arrogante hacia los ciudadanos, la mayoría de los cuales
eran chinos. En el régimen colonial los empleados públicos tenían una mentalidad de control
más que de servicio. El gobierno postcolonial tuvo que cambiar esa cultura institucional y
lograron hacerlo.38
Hay muchas similitudes entre la situación que enfrentó Singapur tras la independencia y la que
enfrentará el Gobierno de Transición. El caso de Singapur es el único conocido a este autor, de
un esfuerzo deliberado que tuvo éxito en cambiar la cultura institucional de una administración
pública nacional. Requirió una actividad de capacitación masiva, entre otras medidas. Un
programa similar de cambio de la cultura institucional debe organizarse durante el período
pretransición, a fin de que esté pronto para someterlo al Gobierno de Transición.
USAID debe formar un grupo de trabajo de capacitación para formular un programa similar al
descrito. En vista de los comentarios precedentes se sugiere que:
USAID asegure que el grupo de trabajo sobre modernización integral del sector público,
sugerido en la recomendación número 5, emprenda las medidas requeridas durante la etapa de
planificación para asegurar que los temas del personal y gestión de la administración pública,
así como la capacitación necesaria para cambiar la cultura institucional que han heredado se
planifiquen adecuadamente. De esta forma será posible evitar la pérdida de tiempo y esfuerzos
que experimentaron otras transiciones sistémicas como resultado de la falta de atención
prestada a esta aspecto esencial de la creación de un sector público nuevo que responda a las
necesidades de un gobierno democrático y una economía de mercado. Una vez instalado el
Gobierno de Transición deben considerarse acuerdos de pareo inter-institucional con la
administración pública de Singapur a fin de que transfieran sus experiencias en el cambio de la
cultura institucional de su administración pública.
IV. APOYO PARA EL SECTOR PRIVADO Y EL DESARROLLO SOCIAL
Jon, S. T. Quah, “Culture Change in the Singapore Civil Service”, en Proceedings of a Conference
on Civil Service Reform in Latin America and the Caribbean, editado por Shahid Amjad Chaudhry, Gary
James Reid y Waleed Haider Malik, World Bank Technical Paper No. 259 (Washington, D.C.; 1994).
38
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La reforma del estado que se sugiere en las secciones anteriores para el Gobierno de Transición
está concebida solamente en relación con los cambios estructurales que se requerirán en el
sector público. Sin embargo, el objetivo final es proveer el marco institucional para el
renacimiento del sector privado cubano. Ese renacimiento es esencial para que Cuba logre una
reconstrucción exitosa que le permita alcanzar la prosperidad que el pueblo cubano desea y se
merece.
Pero, al considerar este tema, debemos tener presente que, en un grado mucho mayor que en
relación con el sector público, estamos lidiando con un proceso en marcha, ya que a resultas de
las indiscutiblemente modestas reformas introducidas por el régimen, el sector privado está
creciendo en Cuba. Cierto, el sector privado es hostigado y presentado como algo endemoniado
por el liderazgo cubano. La obtención de utilidades es presentada como un pecado. Sin
embargo, el hecho de que la solución medio socialista que promueve el régimen es un fallo
colosal, está forzando cada día a mayor número de ciudadanos a recurrir a la práctica de
"resolver."
Como "resolver" es un modo de arreglarselas uno por sí mismo para lograr solucionar sus
problemas, restaura la iniciativa privada a la conducta del individuo, no importa cuán integrado
esté formalmente dentro del régimen. Mientras más dure esta situación, mejor preparados
estarán los cubanos sicológicamente para encarar las demandas de una transición a una
economía de mercado. El problema mayor no va a ser su capacidad sicológica para sobrevivir en
el contexto de una economía de mercado, sino hasta qué punto todo el mundo se ha habituado a
actuar al margen de la ley.
En esta sección final, vamos a considerar los distintos temas en función de tres etapas en vez de
dos: la de cambios en marcha; la de planificación de la transición; y, la del Gobierno de
Transición.
A. Espíritu empresarial y dimensión del sector privado
El segmento más nítido de sector privado que ha surgido dentro de la situación actual que revela
un alto espíritu empresarial es el de "cuentapropistas." En un estudio reciente, basado en 152
entrevistas hechas en Cuba, Peters y Scarpaci ofrecen un perfil de las micro-empresas legales
que ha tolerado el gobierno. 39 Estas empresas están sujetas a una alta tributación y a muchas
restricciones. A pesar de ello, perseveran. El número de inscripciones llegó a 209,000 en 1996,
bajó a 160,000 en 1997 y, en la actualidad, es posible que se haya reducido a sólo 130,000 a
resultas del hostigamiento gubernamental. Aparentemente, paralelo a la reducción en el número
de "cuentapropistas" legalmente inscriptos, ha habido un aumento en los que actúan ilegalmente.
Otra fuente de espíritu empresarial son los campesinos a quienes se les permitió retener sus
pequeñas fincas cuando se pasaron las leyes de reforma agraria en los inicios del régimen
revolucionario. Estos pequeños agricultores son obligados a operar a través de la ANAP, la
Asociación Nacional de Agricultores Pequeños, una organización estatal de arriba a abajo, que
provee insumos y es el comprador exclusivo de lo que ellos producen hasta el monto de las
cuotas de producción asignadas. Actualmente están surgiendo cooperativas independientes de
agricultores para librarse del control gubernamental. 40 También hay las Cooperativas de
39
Peters, Phillip y Joseph L. Scarpaci, Cuba's New Entreprenuers: Five Years of Small-Scale Capitalism,
Alexis de Tocqueville Institute, Arlington, VA, Agosto de 1998.
40
Directorio Revolucionario Democrático Cubano, Steps to Freedom, 1998, este informe menciona entre
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Producción Agrícola (CPA) y las Cooperativas de Créditos y Servicios (CCS) a través de las
cuales se provee a los campesinos insumos y se mercadea su producción. Finalmente, en 1993,
el régimen estableció las Unidades Básicas de Producción Cooperativa (UBPC), en las cuales el
gobierno mantiene la propiedad de la tierra pero descentraliza la gestión a los agricultores.
Aunque estas unidades se presentan como empresas privadas, el intervencionismo estatal a
través de los organismos de acopio gubernamentales interfiere con el que logren alcanzar niveles
satisfactorios de eficiencia.41 A pesar de las restricciones observadas, estas entidades son fuentes
potenciales de espíritu empresarial. Los que trabajan bajo estas modalidades de organización
agrícola pueden mejorar su nivel de vida por medio de diversos mecanismos para "resolver" a
través del mercado negro. Los medios oficiales de comunicación ofrecen constantemente
evidencia anecdótica de que esto está ocurriendo.
De acuerdo con el informe de la CEPAL, estos agricultores y los cuentapropistas representan un
22,5 por ciento de la fuerza laboral o cerca de un millón de personas.42 Debido a que recurren a
procedimientos vinculados con actividades de "resolver" para atender sus necesidades no
satisfechas, desarrollan conductas que los liberan de los hábitos de dependencia y sumisión que
usualmente se asocian con los modos de producción y distribución prevalecientes en las
economías de comando socialistas. El llamado "sociolismo" - conducta que tanto irrita a Raúl
Castro - por el cual los que trabajan en empresas estatales intercambian bienes y servicios al
margen de los canales y reglamentos establecidos formalmente, es otra manifestación del
espíritu empresarial. Por tanto, las fuentes potenciales de individuos con actitudes que denotan
un espíritu empresarial alcanzan magnitudes apreciables.
Las empresas públicas, incluyendo las empresas adscritas al MINFAR, son otra fuente de
empresarios potenciales pero en una escala distinta de operaciones. Estas operan más bien al
nivel de pequeña y mediana empresa, las cuales han recibido mucha atención de parte de los
donantes internacionales en los últimos años. Bajo las reformas en la gestión introducidas por el
régimen en forma titubeante desde 1994, ha habido cierto grado de descentralización en la toma
de decisiones a las empresas adscritas a los diversos ministerios sectoriales. Como se comentó
antes, bajo la sección III) D) d) sobre tributación, la reforma fiscal se propone transferir la carga
tributaria a las empresas estatales, en vez de incorporar sus utilidades directamente para
financiar el presupuesto, al mismo tiempo que se eliminan los subsidios a las empresas
ineficientes. Pero como el proceso de reducción de personal redundante ha estado congelado por
algún tiempo, la gestión de empresas estatales es un híbrido, con algunos elementos de mercado,
particularmente en transacciones entre empresas, al mismo tiempo que se mantienen elementos
apreciables de una economía de comando, sobretodo en cuanto a mantener en la nómina a
trabajadores no productivos y en las decisiones sobre inversión.
Al inicio del Período Especial, a principios de los noventa, Cuba solicitó al Programa de
otros eventos la creación de la Alianza Nacional de Agricultores Independientes de Cuba y de organizaciones de
contrapartida en el exterior, (Hialeah, Marzo de 1999)
41
Sánchez Herrero, Manuel y Arnaldo Ramos Lauzarique, estos dos economistas disidentes, discuten este
tema en una ponencia presentada en 1998 a la Octava Reunión de la Association for the Study of the Cuban
Economy (ASCE), que fué traducida al inglés bajo el título de THE CUBAN FOOD CRISIS: The Cuban
Agricultural/Livestock Sector Under State Socialism, y publicada por el Center for a Free Cuba, (Washington,D.C.,
1998)
42
CEPAL, La economía cubana, Cuadros A.28 y A.29 del Anexo Estadístico.
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Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ayuda para adiestrar cuadros gerenciales de sus
empresas a través del Programa de Desarrollo Gerencial (MDP). Esto dió lugar a que a
principios de la década se ofrecieran muchos talleres de adiestrar-a-los-adiestradores en diversos
temas gerenciales y de mercadeo, con énfasis en la industria genética y de biotecnología, uno de
los sectores favoritos de Castro. Esto tuvo lugar bajo los proyectos CUB/91/525 y CUB/92/501
del PNUD/MDP. Más de 14,000 gerentes y supervisores recibieron al menos una noción de
gerencia de empresas, cubriendo tópicos como diseño de organizaciones, análisis de mercados,
negociaciones y propiedad intelectual. El centro contraparte inicial para estos proyectos fue
SUTCER que informó tenía 190,000 candidatos potenciales pero, por razones desconocidas a
este autor, este centro fue abolido en 1992. La Escuela de Cuadros del Partido, Ñico López, pasó
a ser la contraparte nacional del programa.43 Indiscutiblemente, una escuela de cuadros del
Partido, orientada a la preservación del Marxismo-Leninismo no es el ambiente intelectual más
propicio para enseñar métodos modernos de gerencia de empresas. Canadá también ha apoyado
un programa de Administración de Empresas en la Universidad de la Habana. De acuerdo con la
información anecdótica disponible, los estudiantes prefieren estos cursos a los orientados al
Marxismo que ofrece la Escuela de Ciencias Económicas.
Finalmente, tenemos las empresas conjuntas (joint ventures) con inversionistas extranjeros
como fuente de aprendizaje sobre como actuar en una economía de mercado. Cierto, la mayoría
de estas empresas están orientadas al sector exportador y el aprendizaje se refiere principalmente
a los mercados internacionales. Aún así, hay un derrame de los conocimientos adquiridos en
cuanto a conductas empresariales que también puede aplicarse en los mercados nacionales.
En Europa Oriental, el mayor progreso en empresas privatizadas se logró en los países como la
República Checa, Polonia y Hungría en donde había alguna experiencia previa en una economía
de mercado y se llevaron a cabo programas masivos de privatización. Esto se reforzó con la
admisión de estos países a los mercados de Europa Occidental que los obligó a mejorar la
administración de las empresas para poder competir.
Bajo la sección III-B, antes, se ha sugerido que se deben reconocer a los gerentes actuales de
empresas estatales entre las partes interesadas que deben participar en la propiedad de las
empresas que se privaticen, siempre que no hayan estado envueltos en violaciones de derechos
humanos. De ponerse en vigor esta sugerencia, estos gerentes tendrán un incentivo poderoso
para poner en práctica lo que hayan aprendido en los programas de adiestramiento arriba
descritos y otras experiencias sobre cómo dirigir una empresa en una economía de mercado. Una
vez que se les dé la oportunidad de participar en la propiedad de las empresas, en vez de ser
meramente funcionarios del Partido a merced de los caprichos de Castro, la motivación de estos
gerentes para actuar en forma eficiente será reforzada apreciablemente.
Estos comentarios indican que la actual liberalización de la economía cubana, a pesar de sus
limitaciones y los titubeos en las políticas gubernamentales, provee un contexto dentro del cual
un número apreciable de cubanos están aprendiendo conductas empresariales, ciertamente a
niveles modestos de operación, así como técnicas de administración de empresas útiles para un
contexto de mercado más competitivo. El potencial de receptividad para la transición a una
43
Rivera, Mario A “Segunda Economía, Segunda Sociedad, y Control Político en Cuba: Perspectivas desde
el Punto de Vista de la Economía Institucional y de Redes, presentado en la reunión de ASCE de Agosto de 1998 en
Miami, In Cuba in Transition, Volúmen 8 (Washington DC, 1998)
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economía privada es por lo tanto apreciable, y dependiendo de las medidas adicionales que tome
el régimen en sus esfuerzos por perpetuarse, pudiera ser aún mayor al momento de producirse la
transición.
Temas relevantes para estimular una economía vibrante
Es evidente que para que arranque la economía privada durante la transición será necesario
eliminar muchos de los obstáculos contextuales creados por el gobierno, los cuales se
comentaron antes bajo los temas del imperio de la ley y la reforma del sector público. Entre los
cambios esenciales está la restauración del derecho de propiedad privada, la aprobación de una
legislación efectiva y confiable de contratos para facilitar las transacciones entre las empresas,
reconocimiento del papel de los intermediarios del sistema de distribución, almacenistas y
detallistas, en satisfacer las funciones del mercado de crear utilidad de lugar y tiempo, que
actualmente el régimen persigue, y liberalizar el acceso al financiamiento y la tecnología.
La libertad de contratación de mano de obra es un cambio esencial que se requerirá para que las
micro-empresas actuales puedan convertirse en empresas pequeñas. El régimen ha tenido bajo
consideración medidas a esos efectos bajo la apertura espasmódica de la economía que está
promoviendo. Es más, en la industria tabacalera esto ya se permite y, si hubiera alguna
capacidad de aprendizaje dentro del régimen, se darían cuenta de que liberalizando este tipo de
restricciones, es una manera de superar las limitaciones de oferta que hoy agobian a la economía
cubana. Independientemente de que el régimen haga o no esta liberalización, la libertad de
reclutamiento es una medida básica que se requiere para absorber la mano de obra redundate en
las nóminas estatales y para alentar el desarrollo de la empresa privada.
La iniciativa del Concilio Cubano de advertir a los inversionistas extranjeros de que se les hará
responsables por la confiscación de sueldos y salarios por el gobierno bajo las modalidades de
empleo prevalecientes en la actualidad es una acción muy apropiada. Los trabajadores en
empresas conjuntas (joint ventures) también están siendo alentados a organizarse bajo sindicatos
independientes y esto puede ser un hecho antes del fin del régimen. Se está ejerciendo mayor
presión sobre los inversionistas extranjeros para que acepten los “Principios de Arcos,” una
serie de reglas de prácticas empresariales desarrolladas por Plinio Montalván y Rolando
Castañeda en base a los llamados “Principios de Sullivan,” que fueron aplicados por los
inversionistas extranjeros en Sur Africa antes del fin del Apartheid.44 Todas estas acciones
pueden alentarse desde ahora para crear un clima más favorable durante la transición.
En el antes citado informe de Peters y Carpaci sobre los “cuentapropistas,” se informa que la
mayor limitación que confrontan estos empresarios es la dificultad de obtener insumos para sus
empresas. También hay información anecdótica que algunos restaurantes “Paladares” han sido
financiados por familiares de los propietarios en el exterior. Ese tipo de apoyo puede que se
facilite aún más con las nuevas reglas sobre remesas anunciadas a principios de 1999 por la
Administración Clinton, como lo sería la creación de cooperativas de compras de todo tipo. De
nuevo, hay información anecdótica de que en algunos lugares del interior, particularmente en las
provincias orientales, los vecinos se están agrupando para crear bodegas cooperativas en sus
comunidades para compensar por el creciente colapso de los abastecimientos bajo el sistema de
44
Castañeda, Rolando H., y George Plinio Montalván, proveen una explicación de esos principios y cómo fueron
nombrados en honor de Gustavo Arcos, uno de los líderes de la Disidencia, en “The Arcos Principles,” Cuba in Transition, Vol.
4, ensayo presentado en Agosto de 1994 ante la reunión de ASCE en la Universidad Internacional de la Florida, (Washington,
DC, 1994).
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racionamiento.
En cuanto a tecnología, las informaciones que salen de Cuba mencionan frecuentemente la
creatividad e imaginación de los cubanos en adaptar cualquier equipo disponible a sus
necesidades. El comentario más frecuente se refiere al ingenio mostrado para mantener
funcionando los autos americanos viejos. De nuevo, en el informe de Peters y Scarpaci se
comenta “el gran ingenio” mostrado por los cuentapropistas para vencer dificultades con sus
equipos. A menos que el gobierno cubano interfiera, el acceso a insumos provistos desde el
exterior pudiera facilitarse a un nivel modesto por las nuevas reglas de remesas aprobadas por la
Administración Clinton.
Una vez que empiece la transición, la apertura del acceso a todo tipo de insumos y el
financiamiento encontrará un mercado ya existente, que no se limitará a los cuentapropistas,
sino que incluirá también a los agricultores independientes, las cooperativas de agricultores
independientes, las CPAs, CCSs y las UBPCs, las cuales tienen necesidades tecnológicas
insatisfechas claramente identificadas que crearán una demanda instantánea. Eso puede ser
resuelto por acuerdos horizontales entre entidades privadas. El único papel del gobierno será
mantenerse fuera del camino y eliminar todas las regulaciones que reservan estas actividades al
Estado, incluyendo la libertad de importar.
Desarrollo social
Paralelo al aliento a la iniciativa privada en la reactivación de la economía de Cuba, será
también necesario alentar las iniciativas de la población y su participación en la solución de
muchos problemas sociales, desde proveer servicios educacionales y de salud a vivienda,
transporte local, salubridad y suministro de agua. Los hábitos de décadas de dependencia en el
gobierno central para la solución de estos problemas, sumados a la antigua tradición de servicio
a clientelas políticas que prevalecía antes del régimen de Castro, significa que será necesario
vencer actitudes con fuertes raíces en la sociedad cubana.
Esto puede compensarse con la tradición de acción cívica que se remonta a la época de la
colonia bajo la Sociedad Económica de Amigos del País y continuó bajo la República por medio
de los muchos patronatos y grupos de acción cívica que se crearon a nivel local. La necesidad de
la participación ciudadana es mayor debido al déficit creciente en todo tipo de servicio social. Es
dudoso que el gobierno central pueda movilizar los recursos financieros necesarios para cubrir
la brecha creciente en servicios sociales a nivel local. Como indicador de la creciente iniciativa
local, el informe citado previamente Steps to Freedom, 1998 informa hay un dramático aumento
de 127 por ciento en actos de resistencia civil pacífica entre 1997 y 1998, el cual se ha extendido
de sólo cinco provincias en 1997 a todas en 1998.45
Esta es otra área en la cual la movilización de la participación local en la solución de algunos
problemas puede iniciarse como actividad corriente, mientras se planifican las actividades que
serán necesarias durante el Gobierno de Transición. En la actualidad, el gobierno local en Cuba
es muy dependiente del financiamiento del gobierno central. De hecho, no hay una base
tributaria reservada para el nivel local y, por tanto, todos sus recursos fiscales vienen en la forma
de transferencias del presupuesto nacional. Toda la administración municipal es controlada por
el Partido Comunista local, el cual recibe todas sus directivas del Comitè Central del PCC.
Las llamadas organizaciones de masas, tales como los Comités de Defensa de la Revolución, la
45
Steps to..., pp. 34 y 36-37.
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Juventud Comunista, los sindicatos de la CTC, y la Federación de Mujeres Cubanas son
organizaciones transmisoras de consignas del Partido de arriba hacia abajo e instrumentos de
movilización en apoyo de las metas del régimen. Las iniciativas individuales de los ciudadanos
se desalientan y reprimen. Aún así, la incapacidad de satisfacer las necesidades de la ciudadanía
y la consecuente pérdida de legitimidad gubernamental está generando actitudes que, con un
estímulo y apoyo desde el exterior, pueden extender la conducta de “resolver” más alla del
actual foco egoísta de supervivencia a ámbitos más amplios, tales como esfuerzos conjuntos
para la solución de problemas de la comunidad. Tales iniciativas pueden ser desaprobadas por
las actuales autoridades locales, pero si se presentan en términos constructivos de solucionar
problemas, más que en una actitud de confrontación, lo más probable es que ganen el apoyo de
la ciudadanía y puedan prevalecer.
En estos esfuerzos, de nuevo, hay muchas asociaciones del exterior, tales como colegios
profesionales y organizaciones como la Cuban Municipalities Assistance Network de los
municipios en el exilio que pueden jugar un papel importante. Aprovechando las nuevas
regulaciones emitidas por la Administración Clinton, estas entidades pueden organizar esfuerzos
de envío de medicinas, materiales escolares, equipo y alimentos para aliviar la precaria situación
actual del pueblo cubano y construir vínculos entre los cubanos de ultramar y los que han
quedado atrapados en Cuba. Por ejemplo, el Colegio Cubano Médico Libre puede organizar un
esfuerzo en que miembros individuales establezcan vínculos con colegas en Cuba para enviarles
a título personal medicinas que necesiten sus pacientes y que no están disponibles en la isla.
Estos intercambios persona a persona pueden ayudar a aliviar muchos problemas de los que han
quedado atrás, al mismo tiempo que se construyen lazos entre los cubanos de ultramar y los de
la isla. Al mantener estos contactos a nivel personal se evitará el que sean politizados. No se
utilizarán, como es el caso de las remesas y envíos de grupos religiosos de izquierda como
armas de propaganda contra el embargo, ni tampoco podrá el gobierno cubano pintarlos como
acciones de grupos políticos del exilio. Estos tendrán que ser intercambios estrictamente
personales. A la larga, sin embargo, serán el reflejo del renacimiento de fuertes lazos entre todos
los cubanos, independientemente de donde residen.
Una vez que se haya iniciado el proceso de transición, estos fuertes vínculos pueden ser
extremadamente útiles para proveer la ayuda más elaborada que se necesitará del exterior para
alentar el desarrollo de los organismos no gubernamentales a nivel local y otros organismos de
participación local que serán esenciales para resolver problemas locales que excedan la
capacidad del Gobierno de Transición. Esto incluye planificar y poner en acción un Fondo de
Inversión o Emergencia Social, un tipo de institución que se ha concebido para movilizar a los
sectores más pobres de América Latina, asignando fondos en base a mapas de pobreza y
alentando a estas comunidades a organizarse para participar en la administración de los fondos
asignados.
Finalmente, USAID financia actualmente un proyecto sindical para Cuba a través del AFL/CIO.
También tiene programas en Europa Oriental sobre organización de sindicatos de la base hacia
arriba. Esos proyectos pudieran orientarse a ayudar a los sindicatos independientes, ahora y en la
transición.
Fuentes de ayuda para el sector privado y el desarrollo social
Las fuentes de ayuda que la USAID puede movilizar en el caso del sector privado y el desarrollo
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social son apreciablemente distintas a las que puede movilizar en relación con la reforma del
sector público. En adición a las instituciones financieras internacionales, como el Banco
Interamericano y el Banco Mundial, hay muchos actores no-gubernamentales cuya cooperación
será necesaria. Algunas de estas entidades ya son recipientes de ayuda de la USAID y no será
difícil agregar Cuba a sus proyectos.
Otras obtienen sus fondos de fundaciones y la posibilidad de obtener ayuda de estas fundaciones
va a depender de las posiciones que éstas tengan en cuanto a la política de Estados Unidos
respecto a Cuba. Hay algunas, como la MacArthur y la Ford, que se inclinan más a cooperar con
el gobierno de Castro que con el de Estados Unidos. Por tanto, su participación no luce factible
hasta que cambie el gobierno de Cuba. Hay otras, como la Kettering, que parten de la noción
inocente de que es posible recibir fondos del gobierno de Estados Unidos para desarrollar una
sociedad civil y obtener la cooperación del gobierno de Castro. La legislación aprobada
recientemente por el gobierno cubano indica que esa es una posibilidad muy remota. Es más, de
acuerdo con esa legislación, esto es ilegal en la actualidad.
Los arreglos para alentar el esfuerzo actual de desarrollo de la empresa privada y el desarrollo
social caen en gran parte fuera del ámbito de lo que USAID puede hacer. Esto requiere
movilizar a las comunidades cubanas del exterior para ayudar a cubanos con una inclinación
similar en la isla, tal y como se ha comentado antes. Las últimas medidas tomadas por la
Administración Clinton, al facilitar remesas para diversos fines y reducir limitaciones a los
viajes de la comunidad, crean un contexto que puede ayudar a la expansión de estos esfuerzos.
Hay muchos grupos en el exterior que ya están respondiendo. Los componentes del actual
programa de sociedad civil de USAID también están ayudando.
Lo que hace falta es mayor coordinación con otros instrumentos disponibles al Gobierno
Federal, tales como Radio Martí, para complementar estos programas. Ya hay un programa en
preparación en Radio Martí encaminado a proveer este tipo de información para, además de
difundir estas experiencias, establecer vínculos con organizaciones en el exterior para hacer
llegar material sencillo sobre como organizar estas tareas, así como cualquier ayuda financiera y
material que sea factible enviar. En estos casos, todo lo que USAID puede hacer es facilitar la
preparación de esos materiales a través de sus donaciones bajo el programa de ayuda al
desarrollo de la sociedad civil en Cuba, el resto dependerá de las acciones de grupos de acción
voluntarios que se creen en el exterior. Hace falta desarrollar la sociedad civil entre los cubanos
residentes en el exterior para que puedan ayudar a la sociedad civil incipiente que surge dentro
de Cuba. Esto también fortalecerá los vínculos entre las dos comunidades.
Para la etapa de planificación de la transición, USAID puede hacer varias cosas. Tanto el Banco
Mundial como el Banco Interamericano pueden planificar la asistencia que será requerida de
esos organismos.. Ambas agencias han formulado programas sobre cómo prestar ayuda para el
desarrollo de la pequeña y mediana industria (SME).46 Durante la última década, el Banco
Mundial ha llevado a cabo investigaciones exhaustivas sobre como ayudar a las pequeñas y
medianas empresas y ha hecho Evaluaciones del Sector Privado y de Situaciones Competitivas
como parte del diseño de estrategias de ayuda a los países (CAS). El Banco Interamericano ha
46
Gayoso, Antonio, en su informe The Role of Financial Intermediaries in Commercial Development, comenta la
experiencia de esfuerzos similares en Europa Oriental y las fundaciones que se han creado para promover el desarrollo de la
pequeña y mediana empresa por medio de la provisión de ayuda técnica y financiera. Este informe fue preparado para el proyecto
del US-Cuba Business Council financiado por la USAID, (Washington, DC, Marzo de 1999).
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formulado su propio enfoque bajo la política aprobada por su directorio de Estrategias de
Desarrollo Empresarial (EDS).47 En el Salvador, el Banco Mundial, el Banco Interamericano y
la agencia alemana de asistencia (KfW) han considerado una propuesta para prestar ayuda para
el establecimiento de redes de empresas para núcleos sectoriales a nivel local bajo el Fondo de
Inversión Social de ese país,48 así como la creación de una red de Centros Comunales de
Información.49
Por su parte la USAID ha establecido la Global Technology Network (GTN) que ofrece ayuda
para facilitar el acceso y las conexiones para el intercambio de información sobre oportunidades
de negocios y transferencia de tecnología. La GTN también ofrece ayuda para el establecimiento
de Centros de Apoyo Empresarial, operaciones de extensión y donaciones para viajes.50 La
Agencia para el Desarrollo de los Estados Unidos (USAID) está también muy activa a través del
mundo en programas sobre el desarrollo de micro-empresas y cooperativas, de manera que
puede movilizar un caudal apreciable de conocimiento, experiencia y organizaciones para dar
ayuda al sector privado, tanto durante la etapa de planificación de la transición como durante el
Gobierno de Transición. En el área de financiamiento de empresas pequeñas y productores
agrícolas, una de las mayores organizaciones, el Consejo Mundial de Cooperativas de Ahorro y
Crédito, es actualmente un colaborador activo de la USAID.51
El desarrollo de asociaciones o cámaras de comercio modernas que promuevan investigaciones
y asistencia técnica a sus miembros es otra fuente que merece ser considerada. Hay muchas
asociaciones sectoriales en el exilio. Desafortunadamente, muchas de ellas tienen la orientación
tradicional de tipo legal y de cabildeo gubernamental favorable a sus sectores que prevalecía en
Cuba y prevalece en la actualidad en América Latina. Toda vez que la US Manufacturers
Association y la US Chamber of Commerce se han incorporado a las facciones que promueven
el levantamiento del embargo, es dudoso que estén dispuestas a ayudar a modernizar las
asociaciones o cámaras de comercio cubanas en el exterior. Sin embargo, el US-Cuba Business
Council, que ya es recipiente de una donación de la USAID, pudiera recibir una donación para
desarrollar vínculos entre las cámaras de comercio cubanas en el exilio y las cámaras de
comercio correspondientes de los sectores respectivos para iniciar la planificación de las
investigaciones y la asistencia técnica que se requerirá para la transición.
Por tanto, en vista de los anteriores comentarios y observaciones. Se sugiere que:
USAID forme un Grupo de Trabajo sobre Desarrollo Social y del Sector Privado para iniciar la
planificación, en cooperación con aquellas ONGs dispuestas a hacerlo, incluyendo aquellas de la
comunidad cubana del exterior y la disidencia, cuando sea relevante, de las acciones que serán
47
Llisteri, Juan Josè y Francisco Gatto, GUÍA METODOLÓGICA PARA LA PREPARACIÓN DE ESTRATEGIAS DE
DESARROLLO EMPRESARIAL Y DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA EMPRESA, documento preparado para el Banco
Interamericano, (Washington, DC, Doc. 158, 1993)
48
Betancourt, Ernesto, documento de discusión Gobierno de El Salvador, Fondo de Inversión Social para el
Desarrollo Local, Definición de Doctrina, Programa y Conjunto Organizacional, preparado para la Misión de Identificación de
Proyecto Banco Mundial/IDB/KfW, (Washington, DC, 1997).
49
Volunteers in Technical Assistance, Community Information Centers: Their Potential in Information Poor
Environments, documento preparado para la División de Información y Telecomunicaciones, Departamento de Industria y
Energía, Banco Mundial (Washington, DC, 1995)
50
USAID folleto sobre Global Technology Network,(Washington, DC, 1999)
51
World Council of Credit Unions, documento sobre COOPERATIVE DEVELOPMENT ORGANIZATIONS,
(Washington, DC, 1999)
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necesarias para prestar ayuda a las micro-empresas, las pequeñas y medianas empresas, los
sindicatos independientes y las organizaciones locales voluntarias para el desarrollo de las
comunidades. La participación de las unidades pertinentes del Banco Mundial y del Banco
Interamericano debe asegurarse en forma similar a la sugerida antes bajo la recomendación No.
6. Este Grupo de Trabajo también debe actualizar sus planes periódicamente para asegurar que
sus recomendaciones se ajustan a los cambios que vayan ocurriendo en Cuba. Una vez instalado
el Gobierno de Transición, se le deberán someter las recomendaciones del Grupo de Trabajo
para su consideración y aprobación. Al llegar a esa etapa, cada participante, incluyendo las
organizaciones privadas voluntarias y las fundaciones, tendrán que decidir qué porción del
programa puede ser ejecutado por ellas en la etapa de transición.
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