Gestión de riesgos de desastre

LA AIF EN ACCIÓN
El manejo de peligros naturales ayuda a reducir riesgos
para el desarrollo
R
educir la vulnerabilidad ante los desastres naturales es una parte integral
de la lucha contra la pobreza. Un desastre natural puede destruir décadas
de desarrollo en un instante. Habitualmente, los pobres son los más afectados y
quienes necesitan más tiempo para recuperarse, puesto que viven en las tierras
más frágiles y en estructuras precarias, y tienen menos maneras de protegerse.
La Asociación Internacional de Fomento (AIF) del Grupo del Banco Mundial cumple,
desde hace mucho tiempo, una función clave en la recuperación y reconstrucción
después de una catástrofe natural, y participa cada vez más en la reducción de
los riesgos. También es uno de los principales donantes para actividades de
reconstrucción y recuperación en casos de desastres. La ayuda humanitaria
informada por el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) logra, en promedio, compensar
menos del 10% de las pérdidas que sufre un país en una situación de esta
naturaleza. Cuando el Banco Mundial no financia las labores de reconstrucción de
mayor envergadura, los problemas no son resueltos de manera sistemática o no
son resueltos en absoluto.
Las operaciones del Banco Mundial y la asistencia técnica y la investigación que
éste ofrece han contribuido a establecer vínculos entre riesgos de desastres
naturales, reducción de la pobreza y crecimiento económico. Además, han sido
eficaces a la hora de generar la demanda necesaria para invertir en actividades
de gestión de riesgos de desastres. Al respaldar las actividades de recuperación,
la AIF ha demostrado que posee flexibilidad, liderazgo y experiencia técnica para
sustentarse en la reforma de políticas y dar participación a las comunidades locales
para obtener resultados positivos en sus proyectos. Esta entidad aprovecha su
capacidad única de convocatoria para trabajar en conjunto con otros asociados en
la tarea de crear conciencia y desarrollar herramientas para incorporar la reducción
de desastres, al tiempo que lidera las innovaciones en materia de financiamiento
para la gestión de riesgos.
Datos básicos
• Aproximadamente un 98% del total mundial de afectados por los desastres naturales entre 1991 y
2005 vivía en países en desarrollo y cerca del 10% de ellos eran habitantes de los países menos
desarrollados.
• En los últimos 12 años (1996–2007), la AIF comprometió unos US$12.000 millones para actividades
de prevención y recuperación.
• Durante el mismo período de 12 años, un 85% de los proyectos que financió la AIF para actividades
relacionadas con desastres naturales fueron calificados como “satisfactorios” o “muy satisfactorios”
por el Grupo de Evaluación Independiente (IEG, por sus siglas en inglés) del Banco Mundial, lo que
convierte a esta cartera en una de las más exitosas de la AIF.
• Durante los tres meses posteriores al tsunami de 2004, la AIF otorgó donaciones en efectivo para
casos de emergencia a casi 100.000 familias de Sri Lanka.
CONTEXTO SECTORIAL
Los desastres naturales tienen
consecuencias graves en los países pobres
El efecto de los desastres naturales en lo que
respecta a muertes y disminución del producto
interno bruto (PIB) es mayor en los países de
ingreso bajo y mediano. Del total de muertes
ocasionadas por desastres naturales entre 1991 y
2005, aproximadamente nueve de cada 10 se
produjo en países en desarrollo y más de una
cuarta parte de todas las muertes ocurrió en los
países de menor desarrollo. Cerca del 98% del
total mundial de damnificados eran habitantes de
países en desarrollo, y una décima parte de ellos
eran de países menos desarrollados.
Las naciones ricas tienen pérdidas económicas
superiores a las de los países pobres, debido al
mayor valor de los seguros de las propiedades.
No obstante, como proporción del PIB, son las
naciones en desarrollo las que reciben el impacto
económico más alto. El huracán Andrew, que en
1992 azotó los estados de Florida y Louisiana,
en los Estados Unidos, causó pérdidas por unos
US$40.000 millones, monto que representa sólo
el 0,3% del PIB de ese país. Por el contrario, las
pérdidas en las Maldivas a causa del tsunami de
2004 ascendieron al 66% del PIB, y el huracán
Mitch causó pérdidas equivalentes al 41% del PIB
de Honduras.
Incluso si el impacto nacional es relativamente
pequeño, en el plano local éste puede ser
catastrófico. Se estima que el tsunami de 2004
redujo el crecimiento del PIB de Indonesia entre
un 0,1% y un 0,4%, pero la destrucción del capital
social que afectó a la provincia de Aceh fue
equivalente al 97% de su PIB.
En ausencia de mercados aseguradores efectivos,
los gobiernos deben enfrentar daños que exceden
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sus recursos fiscales. En los países de ingreso bajo,
los desastres afectan a los pobres de manera más
severa, ya que les quitan los escasos recursos
que poseen y los dejan atrapados en un ciclo
de pobreza.
Los desastres naturales también suelen afectar de
forma diferente a la población de un mismo país. De
acuerdo con varios estudios, los grupos vulnerables
son los más perjudicados de la población y el capital
humano de los países pobres sufre consecuencias
irreversibles a largo plazo.
A esta situación se suma el hecho de que se espera
que la frecuencia y severidad de los desastres
naturales aumente debido al cambio climático, el
incremento de la urbanización y la degradación
ambiental sostenida. Estas tendencias afectan de
manera desproporcionada a los países de ingreso
bajo que reciben financiamiento de la AIF, por
lo cual los desastres constituyen una amenaza
creciente para las tareas del desarrollo.
CONTRIBUCIONES DE LA AIF
El apoyo del Banco para la gestión de riesgos en
caso de desastres ha contemplado grandes sumas
de dinero para actividades de recuperación,
inversión en prevención y mitigación de los
efectos de un desastre, y estudios analíticos para
mejorar la gestión de riesgos. En los últimos años,
las políticas y las inversiones relativas a la gestión
de catástrofes han cambiado su modalidad: antes
se concentraban en intervenciones posteriores a
los desastres y ahora se orientan a la reducción
anticipada de los riesgos.
Operaciones. El apoyo que la AIF ha brindado
para la gestión de riesgos en caso de desastres
ha aumentado con los años, tanto en términos de
volumen como en porcentaje del financiamiento
total. No obstante, dentro de esta tendencia
ascendente, el financiamiento usualmente sigue
¿Cuántos proyectos de la AIF abordan la temática de los desastres?
Proyectos de la AIF, 1984-2005
140
Cantidad de proyectos
120
100
80
60
40
20
0
África
Asia oriental
Proyectos destinados
en un 100% a desastres
Europa
América
Latina y
el Caribe
Proyectos con al
menos un componente
destinado a desastres
ciclos que alcanzan un punto máximo cada cierto
número de años.
Entre 1984 y 2005, la AIF aprobó 313 créditos
y donaciones de esta categoría. De éstos,
82 proyectos estaban enfocados en su totalidad
en la recuperación y reconstrucción posterior a
un desastre. Otros 84 proyectos tenían al menos
un componente formal destinado a actividades
relacionadas con desastres (ya sea reconstrucción o
prevención) y el resto (147) consideraba actividades
relacionadas con desastres.
El total de los créditos comprometidos en
estos proyectos asciende a US$18.200 millones
(US$10.200 millones aprobados entre 1996 y
2005), que corresponden a todos los proyectos,
sin considerar el nivel de actividades relacionadas
con desastres. El monto total comprometido
para dichas actividades es de aproximadamente
US$13.000 millones.
Oriente Medio y
Norte de África
Asia
meridional
Proyectos con al menos
un subcomponente sobre
desastres
Desde 2006 hasta junio de 2008, se
aprobaron 31 proyectos adicionales de la
AIF (US$1.400 millones) con, al menos, un
componente relativo a los desastres. Por ejemplo,
se realizaron proyectos en Djibouti, Honduras,
Malawi, Nicaragua, Pakistán y Viet Nam. En el
caso de Haití, la AIF aprobó una donación para
financiar la participación del país en el Fondo de
seguro contra riesgos de catástrofe (CCRIF, por
sus siglas en inglés), específicamente preparado
por el Banco Mundial para ayudar a los países
con liquidez inmediata en caso de un desastre
natural de gran magnitud.
Reasignaciones. La reasignación de fondos
de proyectos existentes a actividades de
reconstrucción después de un desastre constituye
una parte importante del apoyo de emergencia
suministrado por la AIF y demuestra la capacidad
de ésta para reaccionar de manera rápida y
flexible ante las emergencias.
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En Zambia, por ejemplo, la AIF respondió
rápidamente cuando el gobierno solicitó asistencia
para la recuperación tras la sequía que afectó al
país y reprogramó los fondos no desembolsados
de las operaciones existentes. Esto permitió al
gobierno mantener sus programas de gastos y
abordar la crisis de la balanza de pagos.
Las reasignaciones son sumamente importantes
en lugares donde el desastre reduce el alcance
o escala del proyecto original y, en particular,
cuando los fondos se mantienen en el mismo sector.
Por ejemplo, los fondos destinados originalmente
al mejoramiento de establecimientos escolares
pueden reasignarse a la reconstrucción de escuelas
si las destruye un huracán o una erupción volcánica.
Éste fue el caso del Proyecto de educación básica
de Honduras en 1995, el Proyecto de educación
básica de Nicaragua en 1995 y el Proyecto de
desarrollo de la educación de Papua Nueva Guinea
en 1993.
En otros casos, la AIF ha aprovechado proyectos
con componentes que contemplan el desembolso
paulatino de recursos y ha reasignado formalmente
dichos fondos a fines de reconstrucción de
emergencia sin considerar el sector al que
pertenecía el proyecto original (esto ocurrió en
Bolivia en 1998 y en Viet Nam en 1995).
Para los casos en que las asignaciones existentes
no constituyan una respuesta suficiente, la AIF
ha manifestado su compromiso, en el marco
de su reposición más reciente, de proporcionar
asignaciones adicionales a los países que sufran
desastres naturales graves.
Estudios analíticos. Los estudios analíticos ganan
cada vez más protagonismo entre las áreas en
las que el Banco respalda la gestión de riesgos
de desastres. Los expertos del Banco realizan
el análisis de riesgos y de sus posibles efectos;
evalúan la capacidad institucional para manejar
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el riesgo de desastres; intercambian experiencias
aprendidas en otras instancias de recuperación,
y asesoran a los países prestatarios sobre cómo
mejorar la gestión de riesgos.
En total, desde 1999 el Banco ha preparado más
de 75 publicaciones e informes sobre gestión de
riesgos de desastres. De éstos, 31 se realizaron
bajo el patrocinio del Grupo de gestión de riesgos
(Departamento de Economía y Desarrollo Urbano),
usualmente con la colaboración de funcionarios
con experiencia práctica en el país o sector
en particular.
Inclusión en las estrategias para los países.
Tradicionalmente se consideraba que los desastres
naturales eran crisis externas imprevisibles, razón
Lugares de mayor riesgo
Una iniciativa global ha tenido especial impacto en
materia de estrategias. El estudio Natural Disaster
Risk Hotspots (Lugares con mayor riesgo de desastres
naturales), publicado en 2005, identifica a los países
más proclives a sufrir grandes pérdidas humanas y
económicas a causa de seis desastres naturales de gran
envergadura: sequías, ciclones, terremotos, inundaciones,
erupciones volcánicas y deslizamientos de tierra.
Debido a que determina la vulnerabilidad a las
catástrofes por medio de una unidad de referencia
geoespacial común para todos los países y los clasifica
según el posible riesgo más elevado, el estudio ha
influido en la toma de decisiones sobre inversión en
mitigación de riesgos y es fuente de información para
el Banco y otros donantes sobre cómo administrar mejor
el financiamiento en caso de emergencia en el futuro.
Esta Iniciativa que presenta el estudio recibió en 2006
el premio a las prácticas recomendadas que entrega el
Grupo de Evaluación Independiente (IEG, por sus siglas
en inglés) del Banco Mundial a trabajos influyentes,
innovadores y que demuestran resultados. El IEG
también recomienda al Banco Mundial que utilice la
escala de clasificación de riesgo de los países a la hora
de establecer prioridades de inversión, al focalizarse en
áreas vulnerables y al velar para que las operaciones
incorporen medidas de mitigación del impacto.
por la cual, la mayoría de las estrategias de
asistencia a los países (EAP) del Banco Mundial no
los incluían. No obstante, el análisis de los lugares
de mayor riesgo de sufrir desastres naturales
(véase el recuadro) ha eliminado gran parte de la
incertidumbre y lo imprevisible de estos peligros.
Hoy se utiliza este análisis para crear conciencia
entre los funcionarios del Banco y sus clientes en
países de alto riesgo sobre la necesidad de integrar
la reducción de riesgos ante desastres naturales en
sus estrategias.
Las EAP responden cada vez más a las situaciones
de catástrofe de los países. Por ejemplo, en las EAP
de varios países que reciben financiamiento de la
AIF —Bangladesh, India, Mozambique, Sri Lanka y
Viet Nam— se señalan los desastres naturales como
prioridades de desarrollo, mientras que en muchas
otras se reconoce que los desastres naturales
son un riesgo para el crecimiento económico y la
reducción de la pobreza.
El trabajo de la AIF en gestión de riesgos
en caso de desastre ha generado muchos
resultados positivos
En los últimos 12 años (1996 a 2007), el 85% de
los proyectos de la AIF relacionados con desastres
naturales fueron clasificados como “satisfactorios”
o “muy satisfactorios” por el Grupo de Evaluación
Independiente (IEG, por sus siglas en inglés) del
Banco Mundial, lo que convierte a esta cartera en
una de las más exitosas del Banco.
Restauración de bienes materiales
Los proyectos que han abordado las cuestiones
relativas a desastres naturales han obtenido
buenos resultados en la restauración de los bienes
materiales destruidos o dañados. Por ejemplo, el
respaldo de la AIF para la recuperación tras las
devastadoras inundaciones que afectaron a Yemen
en 1989 contempló la reconstrucción de viviendas
dañadas y la rehabilitación de 12 escuelas y
13 centros de salud y hospitales. Cuando graves
inundaciones azotaron nuevamente a Yemen
en 1996, el respaldo de la AIF benefició a casi
124.000 personas en las tres provincias más
afectadas por el desastre, gracias a la restauración
y rehabilitación de los caminos principales, las
instalaciones urbanas y rurales de suministro de
agua, los sistemas de riego, los canales, los taludes
y las obras de protección contra inundaciones.
Un año después del terremoto de 2005 ocurrido
en Pakistán, más del 25% de las viviendas
dañadas estaban en proceso de reconstrucción y
aproximadamente 528.000 personas habían firmado
memorandos de entendimiento para reconstruir sus
hogares y más de 80.000 supervisores y propietarios
de casas habían recibido capacitación sobre diseños
y métodos de construcción antisísmica. El apoyo
de la AIF también fue clave para el crecimiento
institucional, especialmente para la creación de
un organismo de reconstrucción y rehabilitación
posteriores a terremotos.
Mejoramiento de la preparación
para hacer frente a emergencias
Entre las actividades relacionadas con la vivienda
en situaciones de emergencia que contaron con el
respaldo de la AIF están la construcción de albergues
de emergencia, la reubicación de víctimas en áreas
más seguras, la facilitación de la construcción de
refugios temporales en sistemas de autoayuda y el
apoyo para la reconstrucción de casas permanentes
utilizando tecnologías de construcción resistentes
a los desastres. El proyecto de preparación para
hacer frente a un terremoto en Maharashtra
(India), por ejemplo, promovió el uso de técnicas
sencillas de construcción antisísmica de obras de
albañilería que se basaban en tres reglas simples
que los pobladores podían comprender, adoptar
y aplicar fácilmente. Gracias a la sencillez de las
técnicas fue posible difundirlas ampliamente y se
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benefició a un número de personas mucho mayor
que el previsto originalmente.
Entre 1984 y 2003, siete proyectos financiados
por la AIF han respaldado la construcción de más
de 500 refugios anticiclones. En Bangladesh, por
ejemplo, la inversión en este tipo de medidas
de preparación para hacer frente a emergencias
ha reducido fuertemente la pérdida de vidas
humanas en caso de ciclones. La AIF, junto con
otros donantes, ha respaldado la construcción de
refugios anticiclones durante varios decenios.
En 1970, 300.000 personas murieron en un ciclón.
En 1991, un desastre similar causó la muerte de
140.000 personas (90% de las víctimas eran mujeres y
niños). No obstante, en 1997 dos ciclones quitaron la
vida a unas 200 personas y las grandes inundaciones
causadas por tormentas en 1998 cobraron unas
800 vidas, lo que constituye una importante mejora
en comparación con los años anteriores.
En Granada, la AIF respaldó la modernización de
los refugios de emergencia y un proyecto del sector
de educación contempló la modernización de
algunas escuelas. Así, cuando el huracán Iván azotó
fuertemente la isla en septiembre de 2004, las
estructuras pudieron resistir la fuerza del viento.
La evaluación de los daños reveló que los refugios
modernizados funcionaron de manera efectiva y
las dos escuelas del proyecto de educación no sólo
resistieron sin daños importantes, sino que además
pudieron ser utilizadas como albergues.
Atención en los efectos sociales
de los desastres
Cada vez más, los proyectos se centran en los
efectos sociales de los desastres y en la población
pobre. El apoyo de larga data que la AIF ha brindado
al Fondo para el Alivio de la Pobreza en Pakistán
(PPAF, por sus siglas en inglés) permitió reaccionar
de manera inmediata al terremoto que afectó
al país en octubre de 2005. Gracias a la red del
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PPAF, se pudo llegar a los más vulnerables en zonas
remotas del país para entregarles socorro y, luego,
ayuda para la reconstrucción. El PPAF participó
en alrededor del 20% de las 600.000 viviendas que
fueron reconstruidas.
En el norte de China (1993), un proyecto de
reconstrucción posterior a un terremoto ofreció
a la población la oportunidad de participar en la
reconstrucción y el mantenimiento, al tiempo que
le proporcionaba las fuentes de ingreso que tanto
necesitaba. El proyecto contempló esquemas de
generación de ingresos que se plantearon a las
familias para ayudarles a pagar los préstamos que
recibieron para la reconstrucción de sus hogares.
Este proyecto benefició particularmente a los
agricultores pobres que no tenían recursos para
reparar o reconstruir sus viviendas. La actividad
económica local fue restaurada no sólo a un nivel
similar al que tenía antes del terremoto, sino que
ha seguido creciendo aun después del término
del proyecto.
El contexto posterior a un desastre puede, en
ocasiones, ser una oportunidad para avanzar en
temáticas que no serían abordadas en “tiempos
normales”. Un buen ejemplo de esto es la igualdad
entre hombres y mujeres. Los proyectos que ha
respaldado la AIF para actividades de recuperación
han ayudado a promover la inclusión de las mujeres y
la equidad del trato. Por ejemplo, en muchos países
en desarrollo las mujeres no pueden ser propietarias
de tierras o viviendas. Luego del desastre que asoló
a Tonga en 2002, las mujeres cuyas viviendas no
fueron dañadas por el ciclón debían entregar su casa
a un pariente hombre si éste había perdido la suya.
Los proyectos financiados por la AIF han ayudado
a mejorar la situación de la mujer en la sociedad
al permitir la obtención de títulos de propiedad
tanto a hombres como a mujeres. Éste fue el caso
de Maharashtra, donde, por primera vez, incluso
las viudas recibieron títulos a su nombre y se les
Tres meses después del tsunami
La AIF también ha demostrado ser flexible al proporcionar
apoyo inmediato para la subsistencia de la población
luego del tsunami de diciembre de 2004. En Sri Lanka,
en los tres meses siguientes a este devastador desastre,
la entidad otorgó donaciones en efectivo a los hogares
afectados para ayudarlos a restaurar sus medios de
subsistencia y reconstruir sus hogares.
Unas 100.000 familias recibieron estas donaciones, las
cuales aliviaron su sufrimiento inmediato, restauraron
sus medios de subsistencia y reactivaron las economías
locales. Las donaciones en efectivo ayudaron a
las víctimas del desastre a retomar sus actividades
rápidamente y contribuyeron a que los niños regresaran
a las actividades escolares a través de asistencia a las
familias para sustituir los útiles y uniformes escolares que
se habían perdido en el tsunami.
Más del 80% de los más afectados (trabajadores
independientes y trabajadores ocasionales) volvieron
a sus actividades laborales dentro de los 18 meses
posteriores al tsunami.
entregaron los pagos a título gratuito por sus
familiares fallecidos. Se siguió el mismo ejemplo en
el Proyecto de reconstrucción de emergencia tras
el terremoto de Gujarat, que azotó a ese estado de
India en enero de 2001.
Los proyectos que han obtenido buenos
resultados tienen factores clave en común:
flexibilidad, innovación, asociaciones
y participación de la comunidad
Flexibilidad. Tras el paso del huracán Mitch, la
AIF brindó a Honduras el respaldo que necesitaba
con urgencia. En este caso en particular, la
primera respuesta de la entidad fue apoyar la
balanza de pagos del país mediante un crédito de
emergencia para la recuperación. Esta operación
fue complementada con la reasignación de los
recursos de siete proyectos ya en marcha y la
redirección de un fondo social para ayudar en las
tareas de recuperación y reconstrucción.
El Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS)
expandió considerablemente sus operaciones
luego del paso del huracán Mitch (uno de los
huracanes más violentos y mortíferos que han
azotado al hemisferio occidental) en 1998. Las
operaciones en los dos años siguientes al desastre
aumentaron significativamente en comparación
con los primeros ocho años de funcionamiento
del Fondo. Entre noviembre de 1998 y octubre
de 2000, los dos años posteriores al paso del
huracán Mitch, se aprobaron unos 6.400 proyectos
(US$137 millones), en comparación con los 10.000
proyectos (US$125 millones) que se aprobaron
en total durante los primeros ocho años de la
existencia del fondo social (1990–98).
Cobertura conjunta de riesgos,
ahorro de recursos
El Fondo de seguro contra riesgos de catástrofe para
el Caribe (CCRIF, por sus siglas en inglés) es el primer
mecanismo regional de seguro contra desastres en el
mundo. Luego del devastador paso del huracán Iván, los
Jefes de Estado de la Comunidad del Caribe (CARICOM)
solicitaron la asistencia del Banco Mundial para crearlo.
Los Estados del Caribe son sumamente vulnerables
a sufrir desastres naturales y sus alternativas para
responder a ellos son limitadas. Esta iniciativa representa
un giro importante de la respuesta luego de la ocurrencia
de un desastre a la reducción de riesgos ex ante. El
fondo permitirá que los gobiernos participantes de la
región tengan acceso inmediato a liquidez en caso de
ser afectados por un huracán o terremoto (en promedio,
un huracán de gran magnitud azota a un país de la
CARICOM cada dos años). La cobertura conjunta
contra riesgos ayudará a los 18 gobiernos participantes
a ahorrar aproximadamente un 40% respecto del valor
del pago de primas individuales.
En febrero de 2007, el Banco Mundial organizó una
conferencia de donantes para el CCRIF, en la que
Bermudas, Canadá, Francia, el Reino Unido, el
Banco de Desarrollo del Caribe y el Banco Mundial
comprometieron su contribución. El CCRIF también
servirá como programa experimental y podría ampliarse
a otros Estados pequeños, como las islas del Pacífico.
7
La AIF impulsó la participación del FHIS en
las tareas de reconstrucción al aumentar los
desembolsos del siguiente crédito que respaldaría
al fondo (US$45 millones) y otorgar otros
US$22,5 millones en la forma de un crédito de
emergencia complementario en 1999. En la
actualidad, un proyecto complementario busca
reducir la vulnerabilidad del país por medio del
fortalecimiento institucional de los municipios
para mitigar el riesgo de sufrir desastres.
para proporcionar guía estratégica y coordinación
cruciales a los programas de recuperación.
Innovación. El proyecto de reconstrucción después
del terremoto para el Norte de China (1993),
financiado por la AIF, integró las inquietudes sobre
el patrimonio cultural en su respuesta al terremoto
que afectó a Lijiang. Se demolieron edificios de
apartamentos de gran altura y se construyeron
viviendas unifamiliares tradicionales. Gracias
a esto, la ciudad fue declarada Patrimonio de la
Humanidad por la Organización de las Naciones
Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO), lo que aumentó su atractivo turístico
y, por ende, contribuyó a la creación de nuevos
empleos.
Sudán constituye un ejemplo de práctica óptima.
En el marco del Programa de reconstrucción de
emergencia posterior a las inundaciones que
afectaron al país en 1989, la AIF y el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
realizaron una evaluación conjunta de los daños y
las necesidades. Luego de ésta, el equipo elaboró
un documento que se presentó en una conferencia
de donantes en París. Las negociaciones ayudaron a
velar por los intereses de los donantes, pero sin que
hubiera duplicación innecesaria en la cobertura.
Gracias a que el aporte de la AIF mantuvo su
flexibilidad, otros donantes pudieron realizar
ajustes a sus programas. La entidad entonces
financió el saldo para completar un detallado
programa de reconstrucción.
El Banco también utiliza su experiencia práctica
y poder de convocatoria para estudiar nuevos
mecanismos de financiamiento de riesgos para sus
clientes. Algunos países en desarrollo de ingreso
más alto que reciben financiamiento del Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF)
del Grupo del Banco Mundial, como Turquía y
Rumania, han elaborado esquemas de seguros
contra catástrofes nacionales. Más recientemente,
en el Caribe se han diseñado esquemas similares
(véase el recuadro).
Asociaciones y coordinación. El Banco Mundial,
en conjunto con las Naciones Unidas y otras
instituciones
financieras
internacionales,
usualmente juega un papel protagónico en la
evaluación de daños y necesidades posteriores
a un desastre. Su liderazgo también ha servido
8
La documentación de los proyectos muestra que
algunos países prestatarios de la AIF han sido
exitosos en crear estrategias conjuntas con otros
donantes luego de un desastre, como en el caso de
Bangladesh (1999); Gujarat, India (2002); Honduras
(1999); Mozambique (2000); Nicaragua (1999) y
Sudán (1989).
Luego del tsunami de 2004, la AIF participó
activamente en el llamado a los demás principales
donantes del sector de vivienda de Sri Lanka para
que adoptaran el mismo modelo de reconstrucción
impulsado por los propietarios en la región
geográfica que tenían a cargo.
Participación de la comunidad. El proyecto de
rehabilitación tras las inundaciones que afectaron
a Argentina en 1993 es prueba fehaciente de los
beneficios que se obtienen con la participación de
la comunidad. Los beneficiarios tomaron parte en
todas las etapas del proyecto y la interacción entre
la comunidad y las autoridades locales significó
que los materiales de construcción estuvieran
El Fondo mundial para la reducción de los desastres naturales y la recuperación como
mecanismo mundial para respaldar a los países que reciben financiamiento de la AIF
En enero de 2005, 168 gobiernos aprobaron el Marco de Hyogo para la Acción, en la Conferencia Mundial de las Naciones
Unidas sobre la Reducción de los Desastres Naturales, celebrada en Kobe (Japón). El Marco ofrece un plan de acción para
reducir considerablemente las pérdidas ocasionadas por los desastres para 2015.
En junio de 2006, el Directorio Ejecutivo del Banco Mundial ratificó la creación del Fondo mundial para la reducción de los
desastres naturales y la recuperación (GFDRR, por sus siglas en inglés). En el marco de la Estrategia Internacional de las
Naciones Unidas para la Reducción de Desastres, esta alianza a largo plazo reducirá las pérdidas mediante la integración
de la reducción de riesgos en el proceso de desarrollo. Se trata de un compromiso a largo plazo, de US$5 millones anuales,
provenientes del Fondo de Donaciones para el Desarrollo del Banco Mundial, y US$70 millones adicionales aportados por
diversos donantes. Ayuda a 54 países (incluidos 28 países que reciben asistencia de la AIF y cinco países que pueden
recibir financiamiento combinado del BIRF y la AIF) a identificar los riesgos de desastres, elaborar estrategias de mitigación
y financiamiento de los riesgos, fortalecer la capacidad de adaptación para hacer frente al cambio climático, establecer
sistemas institucionales y jurídicos para reducir los riesgos, y fortalecer la cooperación regional para lograr alertas tempranas,
intercambiar conocimientos y estar preparados para emergencias. El GFDRR brinda también apoyo adicional para financiar la
recuperación. Estos fondos se envían a los gobiernos que demuestran estar comprometidos con la prevención de desastres.
disponibles a tiempo y que el diseño arquitectónico
de las viviendas nuevas reflejara las costumbres
locales. El equipo del proyecto observó que la
posibilidad de ser partícipes creó un sentimiento
de identificación entre los beneficiarios, situación
que contribuyó a un mayor mantenimiento de los
nuevos hogares.
En Aceh (Indonesia), después del tsunami, la AIF
aprovechó el Programa de desarrollo de subdistritos
(kecamatan), un conocido programa comunitario
que abarcaba casi la mitad de los poblados de
Indonesia, para poner en marcha un programa
impulsado por la comunidad para la reconstrucción
de los hogares. De manera similar, el programa de
viviendas impulsado por propietarios ejecutado
en Sri Lanka luego del tsunami se basó en los
principios de inclusión, equidad, transparencia y
participación de los beneficiarios, y la aplicación
de los principios de subsidiaridad.
esfuerzos para mejorar la capacidad de respuesta
ante emergencias en el futuro.
En 2007 se revisaron las políticas y procedimientos
del Banco para responder de forma rápida a las
crisis y las emergencias, en vista de las cambiantes
funciones de la institución y la creciente demanda
de respuestas rápidas y eficaces en caso de
emergencias. Algunas de las revisiones fueron:
PERSPECTIVAS
• la fijación de plazos para la aprobación de
operaciones de emergencia y que ésta se realice
de manera centralizada;
• mayor atención a la reintegración social y
económica de los grupos vulnerables;
• mayor flexibilidad para mejorar la cooperación;
• un entendimiento más profundo de la función
del Banco en el contexto de una respuesta
internacional integrada para hacer frente a
emergencias, y
• un enfoque más estratégico para la reducción de
riesgos en caso de desastre.
Los países prestatarios han valorado el rol de la AIF
en proporcionar asistencia para emergencias en el
pasado, y el Banco, como grupo, intensifica sus
En las políticas se enfatizó que la reducción de
los riesgos de desastres debería ser una parte
integral de las estrategias de asistencia al país
9
y los documentos de estrategia de lucha contra
la pobreza.
integrar la reducción del riesgo de desastres a las
actividades de desarrollo.
Paralelamente a los cambios en materia de
políticas, se están realizando actividades de
fortalecimiento de la capacidad. Los equipos
del Banco están recibiendo capacitación sobre
cómo utilizar los instrumentos y metodologías
pertinentes para evaluar riesgos, daños, pérdidas
económicas y necesidades financieras para la
recuperación y la reconstrucción. Además, se
está formando un equipo de respuesta rápida y
se está preparando un registro de funcionarios
“de guardia” para fortalecer la capacidad en
Estados frágiles.
Además, puede ser líder en la elaboración de
estrategias exhaustivas de gestión de riesgo para
sus países prestatarios gracias a su poder de
convocatoria sin parangón y está capacitada para
coordinar y formar equipos de expertos en diversas
disciplinas, cuya participación es especialmente
necesaria en las primeras etapas de un programa
de gestión de riesgos de catástrofes. La AIF forja
estrechas relaciones de trabajo con los gobiernos
de sus países prestatarios que se interesan en
mejorar la gestión de riesgos. Asimismo, puede
contribuir a asegurar que los mecanismos de
financiamiento en el ámbito de los riesgos formen
parte integral de la estrategia global de gestión
de riesgos y que también incluyan estrategias
efectivas de reducción de riesgos. Además,
podría coordinar a nivel internacional las tareas
necesarias para resolver cuestiones morales
asociadas a dichos riesgos.
Estos cambios robustecerán la capacidad de la AIF
para brindar apoyo expedito, flexible y estratégico
a los países prestatarios que necesitan asistencia
inmediata de reconstrucción y recuperación.
Al mismo tiempo, los miembros de la comunidad
internacional reconocen cada vez más que la
reducción de riesgos no es meramente un asunto
de asistencia humanitaria, sino un desafío clave
para el desarrollo.
La acción del hombre (o falta de ésta) crea
vulnerabilidad ante los peligros y convierte
estos peligros en verdaderos desastres cuando
interactúan con sistemas que carecen de capacidad
suficiente. El Banco Mundial está preparado para
abordar la prevención de desastres como un tema
fundamental para el desarrollo. Su trabajo de
documentar los vínculos entre pobreza y desastres,
realizado en conjunto con sus asociados, ha sido
crucial para impulsar la inversión en actividades
que permitan reducir el posible impacto de un
desastre antes de que éste ocurra.
La AIF goza de una posición privilegiada para
respaldar actividades efectivas de recuperación e
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En resumen, la AIF puede congregar a todas las
partes interesadas involucradas a fin de promover
la reducción de riesgos y hacer que los esfuerzos del
desarrollo sean realmente sostenibles. Los recursos
de la entidad son fundamentales para lograr ese
objetivo.
El hincapié puesto durante las negociaciones de la
última reposición (AIF-15) en la ampliación de las
medidas de preparación para desastres constituye
un incentivo oportuno e importante para que los
países prestatarios de la AIF trabajen para reducir
la pobreza y proteger los logros en términos
de desarrollo mediante la reducción del riesgo
de desastres.
Julio de 2008
http://www.bancomundial.org/aif