HACIA UNA POLITICA COMERCIAL AGROPECUARIA CENTROAMÉRICA: ELEMENTOS PARA SU FORMULACIÓN RESUMEN EJECUTIVO OBJETIVOS El trabajo procura los siguientes objetivos: Reseñar las características estructurales sobresalientes de los sectores agroalimentarios de Centroamérica y su desempeño en los mercados internacionales, nacionales y con sus principales socios comerciales, con el propósito de identificar oportunidades y desafíos para una política comercial y desarrollo en la región. Identificar los elementos necesarios y factores limitantes para la formulación de una política comercial agrícola coordinada o común frente a: a. Una nueva inserción internacionales. efectiva y dinámica en los mercados b. Las negociaciones agrícolas en los distintos foros y escenarios comerciales. c. La evolución del Mercado Común Centroamericano hacia una Unión Aduanera. Contribuir al establecimiento de una política agroalimentaria coordinada y común para el desarrollo integrado de Centroamérica. El estudio pretende contribuir al logro de estos objetivos mediante el aporte de criterios de utilidad y elementos concretos para la toma de decisiones, por parte de autoridades gubernamentales, funcionarios de organismos subregionales, personeros de organizaciones empresariales y gremiales de la sociedad civil, para el avance de la integración económica y el desarrollo integral de la región. METODOLOGÍA En cuanto a la metodología utilizada en el estudio, el enfoque agrícola tiene como marco las disciplinas de la OMC en general y, en particular, su Acuerdo sobre la Agricultura (AsA); en consecuencia, utiliza como base los Capítulos 1 al 24 del Sistema Armonizado, además de lo referente a fibras naturales y otros productos estipulados en el AsA. El trabajo utilizó, asimismo, diversas metodologías, que incluyeron la investigación bibliográfico – histórica para caracterizar las pautas de desarrollo adoptadas por los países centroamericanos en distintas épocas, como así también con respecto al desarrollo de su proceso de integración económica iniciado en 1960. El análisis de estadísticas descriptivas sirvió para caracterizar la estructura de las economías agrarias centroamericanas y su desempeño reciente, y para caracterizar los mercados internacionales de productos agroalimentarios. Con el fin de analizar el sector externo de las economías agrícolas en estudio, se utilizó el cálculo de las ventajas comparativas reveladas por el comercio y el dinamismo de las exportaciones, medido éste por la evolución de las participaciones relativas de los mercados externos de productos individuales. En desarrollo de los aspectos de política se entrevistó a informantes calificados, en su mayoría pertenecientes a secretarías especializadas del Sistema de Integración Centroamericana (SICA), Ministerios de Agricultura y Cámaras Empresariales del sector agroalimentario. Asimismo, se entrevistó a representantes de los organismos especializados en los productos (café y azúcar) incluidos en el Anexo A del Tratado General de Integración Económica Centroamericana. RESULTADOS Del análisis histórico efectuado en el Capítulo I del estudio, surge que los cambios del desarrollo económico iniciados a mediados de la década de los ochenta – y que se mantienen hasta hoy – han tenido resultados ambivalentes. En el aspecto positivo, puede decirse que se ha diversificado la estructura productiva, se han incrementado las exportaciones a terceros mercados, se ha estimulado la inversión y, particularmente, la inversión extranjera directa; asimismo, se han consolidado las reservas monetarias. Por otra parte, sin embargo, el crecimiento del PIB ha sido fluctuante y, en general, modesto; ha aumentado la vulnerabilidad a factores externos, debido al incremento de la apertura económica; ha sido insuficiente la generación de empleo y el escaso ahorro interno no siempre se ha canalizado hacia inversiones productivas. El Capítulo II del trabajo incursiona globalmente a la agricultura centroamericana. Surge allí, en primer término, que a pesar de su poca extensión territorial, los países del istmo difieren en superficie, densidad de población, dotación de factores y presentan estructuras económicas diversas. Por tal causa, existen – de acuerdo con la terminología de la OMC – “países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios” y “países excedentarios”. En función de los niveles de ingresos, existen en la región desde “países en desarrollo de ingreso medio” hasta “países menos adelantados”. La contribución más significativa de la agricultura a las economías centroamericanas se encuentra en su aporte al PIB, al empleo y a la generación de divisas, que en algunos casos sobrepasa el 50%. El desempeño del sector agroalimentario ha sido inferior al de la economía como un todo; ello obedece a diversos factores, entre ellos los bajos precios de los principales productos de exportación (y muy particularmente los del café), así como factores climáticos durante casi una década. En ese contexto, no debe extrañar el aumento de la pobreza, sobre todo la extrema, y las migraciones internas de trabajadores desempleados, migraciones transfronterizas y migraciones hacia terceros países, en especial a Estados unidos, para el período analizado, el sector agroalimentario externo arroja una balanza comercial positiva, aunque declinante, dado que las importaciones del sector crecen a una tasa que casi cuadruplica el crecimiento de las exportaciones, el cual es negativo. El análisis de las ventajas comparativas reveladas del dinamismo de las exportaciones muestra la necesidad de diversificar aún más éstas, particularmente sobre la base de productos de alto valor agregado. Estados Unidos de América es el primer socio comercial de Centroamérica, tanto en exportaciones como importaciones, en lo concerniente específicamente a lo agroalimentario. La Unión Europea y el MCCA ocupan el segundo y tercer lugar, respectivamente. Del análisis efectuado en el Capítulo III, surge que Centroamérica debe diversificar su oferta exportable de productos agroalimentarios y los mercados de destino de exportación, como mecanismo para incrementar su ingreso de divisas y, simultáneamente, disminuir el riesgo de su participación en mercados internacionales. Eso implica una reorientación estratégica de mercados para dicha oferta como los siguientes: De mercados de productos básicos hacia mercados de Productos de Alto Valor (PAV). Dentro de los mercados de productos básicos hacia nichos de mercados tradicionales y nuevos mercados. Productos PAV hacia nuevos nichos de mercados tradicionales y nuevos mercados. Cambio de orientación o bien concentración en mercados internacionales para productos cuya demanda presenta mayor dinamismos, crecimiento y estabilidad (p. ej. ciertas bebidas, frutas y verduras, etc.) El cumplimiento de una nueva normativa internacional referente a la calidad, sanidad, inocuidad, así como aspectos laborales y ambientales de la producción, transformación y mercado que requieren los mercados internacionales en la actualidad. En el Capítulo IV se estudia específicamente el comportamiento del sector agroalimentario en el MCCA y su evolución hacia una Unión Aduanera. Se reconocen los significativos avances institucionales, tanto en la zona de libre comercio de productos agroalimentarios como en su equiparación arancelaria. Se comprueba que el comercio total y aun el agroalimentario han crecido significativamente, aunque se pueden señalar vacíos en las políticas de integración, en especial aquellas referidas al desarrollo económico de los países en su contexto de integración. Se ha pretendido demostrar en este capítulo que el MCCA, en el período analizado, ha sido el factor más dinámico desde el punto de vista de las exportaciones, que han crecido a tasas altas y positivas, mientras que las exportaciones al resto del mundo han decrecido. A su vez, el MCCA ha sido un dinámico proveedor de bienes agroalimentarios, que ha competido favorablemente con las importaciones del resto del mundo en una enorme mayoría de productos. No en vano –se subraya- la región es el primer mercado para productos agroalimentarios procesados, el segundo en productos agrícolas no tradicionales y el tercer mercado en importancia como proveedor de los países integrantes del MCCA. IMPLICACIONES DE POLÍTICA Surge de la investigación realizada la existencia de dos niveles o tipos de políticas: unas inherentes al modelo regionalismo abierto y derivadas de la política comercial; otro grupo de políticas se derivan de las necesidades del desarrollo y son particularmente susceptibles de una visión conjunta. En el Capítulo V del documento se pasa revista a las negociaciones comerciales que actualmente se desarrollan en Centroamérica. El panorama, de acuerdo con ese análisis, es el siguiente: Como parte de su modelo actual de desarrollo (regionalismo abierto), Centroamérica ha tenido una participación muy activa en los foros multinacionales de negociación, particularmente la OMC y su Ronda Doha, así como en el establecimiento del Área de Libre Comercio de Centroamérica. Adicionalmente, en la actualidad tiene negociaciones con tratados de libre comercio – TLC con México, Canadá, Panamá y Estados Unidos. Esto ha obligado a los países de la región a utilizar al máximo sus capacidades de negociación comercial. El interés y la atención se han concentrado recientemente en la negociación del TLC con Estados Unidos – CAUSA; el primer tratado que negocia Centroamérica como bloque (CA5). Esta situación es entendible, por una parte, debido a que involucra la negociación de un Tratado con enormes implicaciones políticas, además de ser Estados Unidos su primer socio comercial, en el comercio total y también en el intercambio agrícola. Ningún otro tratado bilateral firmado o en proceso de negociación tiene la importancia del CAUSA. Por otra parte, el lento avance en las negociaciones de la OMC y también las del ALCA, han facilitado esta concentración de esfuerzos e intereses. El CAUSA presenta una oportunidad propicia para remozar, en lo que fuese necesario, la normativa comercial centroamericana, en aras de promover la convergencia. Esto es conveniente por varias razones. En lo formal, por cuanto el eventual tratado constituirá legislación vinculante no solo frente a Estados Unidos, sino también entre los países centroamericanos. En lo práctico, por cuanto son las principales corrientes comerciales de importación y exportación. El comercio total con Estados Unidos representa el 57% del comercio total del área, y su volumen más que duplica el comercio intrarregional. En lo agrícola, el comercio con Estados Unidos es un 49% del comercio total y casi triplica el comercio intracentroamericano. En general, por las razones expuestas, este Tratado también sería el referente para la convergencia de los otros TLC. Desde otro punto de vista, el efecto de atracción de inversiones que pueda tener el tratado, así como los recursos que se harán disponibles mediante la Agenda Prioritaria de Cooperación, facilitarían los procesos anteriores y, además, serían un buen estímulo para la formulación y financiación de proyectos de desarrollo, de reconversión productiva y creación de capacidades comerciales, en todos los campos, pero en particular aquellos relativos a la agricultura, el desarrollo rural y los PYMES. Los efectos del tratado en la agricultura serán muy variados y dependerán de las condiciones recíprocas de acceso efectivo a los mercados que acuerden los países. Posiblemente, la agricultura moderna y orientada a la exportación, tendrá menos dificultades de adaptación que la agricultura campesina y minifundista, particularmente aquella basada en la producción de granos básicos. Estos sectores son especialmente vulnerables a una apertura no regulada y apoyada por programas específicos de productividad y reconversión productiva. No hay que olvidar que son precisamente estos sectores y su entorno rural los caracterizados por mano de obra excedentaria, pobreza y bajos niveles de educación. CONCLUSIONES Una primera y muy sobresaliente conclusión es que debido al tamaño de las economías centroamericanas, el bajo poder adquisitivo de la población y la consecuente limitación en la capacidad de ahorro, en adición a la integración subregional, siempre ha sido necesario inducir un desarrollo hacia fuera. Pautas distintas de desarrollo, más orientadas hacia el mercado interno, pronto se debilitaron por el agotamiento de las posibilidades de importaciones, entre otras razones. La integración subregional, complementada con una nueva y diferente inserción en los mercados internacionales parece ser la pauta natural para el desarrollo de los países del área. Pero, a lo largo de la historia y como un componente de cualquier modelo de desarrollo, ha estado la agricultura de exportación como un componente tan dinámico como se lo han permitido las condiciones de los mercados internacionales. La segunda gran conclusión es que la agricultura, como un todo, es un importante contribuyente al PIB, a la generación de empleo e ingresos de la población, a la recaudación fiscal y como mercado para la producción de bienes y servicios de otros sectores económicos. Esta contribución es mucho más importante si, en lugar de considerar como agricultura al sector primario, se utiliza el concepto de “agricultura ampliada” o “sector agroalimentario” que comprende, además, la agroindustria y los servicios de apoyo a todo el sistema. Bajo este segundo concepto, dependiendo del grado de desarrollo, la contribución de la agricultura se incrementa por factores de tres a cinco veces. Como una tercera gran conclusión, es necesario mencionar que el dinamismo del sector agroexportador se ha mantenido al interior del MCCA pero ha disminuido significativamente con respecto al resto del mundo, particularmente debido a los bajos precios internacionales de la mayoría de los productos de exportación, y muy particularmente el café. La diversificación de la oferta exportable no ha sido suficiente para paliar y menos revertir este proceso. El análisis de estos temas permite concluir que los países de Centroamérica debieran orientar sus esfuerzos de transformación productiva, en el componente exportación hacia: i) la diversificación de su oferta exportable; ii) la transformación de productos hacia aquellos de mas alto valor; iii) su orientación hacia mercados de nicho; iv) segmentos de mercados con mayor dinamismo. Una cuarta gran conclusión concierne a la resistencia histórica y perdurabilidad del MCCA frente a las múltiples vicisitudes políticas, económicas y sociales que ha debido enfrentar en su casi medio siglo de existencia. Dejando temporalmente de lado los aspectos institucionales, es notable citar que se ha convertido en el segundo destino de las exportaciones del área y tercer proveedor mundial de la Región. Aún en materia agroalimentaria, la similitud de las economías de la región no ha sido óbice para que el comercio intrarregional de importación sea el tercero en importancia como proveedor. Asimismo, el MCCA es el primer mercado para productos agroalimentarios procesados, y segundo en importancia para los productos no tradicionales, ambos originarios de los países de la región. Mas aún, en el período de análisis, 19962001, fue el único mercado de exportación dinámico, ya que el valor de las exportaciones fuera del área creció negativamente. De aquí la importancia de considerar el perfeccionamiento del MCCA y su evolución hacia una unión aduanera insoslayable de la política comercial y del desarrollo de la agricultura centroamericana. Los ingentes esfuerzos realizados por los países centroamericanos en su proceso de reinserción en la economía internacional, merecen ser citados como una quinta conclusión de gran importancia. Los países del área son activos participantes en la OMC y en la Ronda Doha de negociaciones comerciales multilaterales, al igual que en el proceso de construcción del ALCA. Curiosamente, y contrario a los convenios bilaterales de libre comercio en donde se negocian tres, cuatro o los cinco países en conjunto, su participación en esos dos procesos es de tipo unilateral. Por su importancia para la reforma del comercio agrícola mundial y siendo los países centroamericanos básicamente agroexportadores, los resultados de la Ronda Doha o Ronda del Desarrollo, como también se le llama, son de gran trascendencia para éstos países. Sin embargo, de los frentes de negociación en tratados bilaterales de libre comercio, ninguno es tan importante política y económicamente como el que se negocia con Estados Unidos de América; primer socio comercial, agrícola y total de la región. Las asimetrías de Estados Unidos de América con Centroamérica en lo que respecta a tamaño y grado de desarrollo económico, presentan tanto retos como oportunidades para la Región. En gran medida, los beneficios potenciales están relacionados, tanto con los resultados de la negociación cuanto con la cooperación técnica y financiera que se logre canalizar hacia estos países dentro o fuera de la Agenda Prioritaria de Cooperación, complementados éstos con las inversiones privadas que se logren atraer. Es muy probable que el dinamismo y futura organización del sector agroalimentario estén altamente influenciados por los efectos de esta iniciativa conjunta. En este contexto hay que recordar que los problemas de ajuste que este TLC puede acarrear en el corto y mediano plazo, se agregarán a los ya causados por la crisis de los precios del café que han postrado y debilitado a buena parte del sector agroalimentario y agravado sus problemas estructurales de pobreza, desempleo, desnutrición y marginalidad. Como quiera que se vea este fenómeno, lo cierto es que requerirá políticas agrícolas sectoriales de ajuste y compensación que no han existido en el pasado o, de haber existido, han tenido resultados poco significativos en la mayoría de los países del área. En este contexto, es oportuno traer a colación el cambio en el pensamiento de las organizaciones internacionales de cooperación y desarrollo, conocidos como el “Consenso de Washington”, que en su momento aseveraron que la estabilidad macroeconómica, la apertura comercial y la desregulación de los mercados sería, entre otros, la condición suficiente para estimular el desarrollo sostenible. Hoy, aunque estos factores son considerados condición necesaria, es reconocido que no son suficientes y que se necesitan políticas sectoriales focalizadas para aumentar los índices de educación, mejorar el capital humano y mitigar la marginalización, la pobreza y otros factores de tipo estructural. Se reconoce, además, la importancia de la inversión pública en infraestructura y provisión de servicios, así como el papel legítimo del Estado en el diseño de políticas públicas correctivas. Lo anterior, sin perjuicio del papel que le corresponde al sector privado en la solución de estos problemas económicos y sociales. Todo lo anterior desemboca en una sexta gran conclusión, de primerísima importancia en el caso centroamericano. Esto es, que de cara a las severas limitaciones del mercado interno, el alto grado de dependencia del comercio exterior, en cuanto a bienes, servicios, inversiones y tecnología, que han obligado a optar por una pauta de desarrollo de regionalismo abierto, la política comercial y la política de desarrollo, están íntimamente relacionadas, mas aún, se podría decir que son consustánciales. Esto aplica tanto a la economía general, como a la agraria. Finalmente, toda esta compleja urdiembre institucional releva la importancia de la armonización y convergencia como un área válida y necesaria de la política comercial y de desarrollo. En el caso de Centroamérica, esta ingente tarea comprende tanto la convergencia entre si, cuanto la de estos factores con la normativa subregional. Esto crea una situación compleja de administración de diversa zonas de libre comercio y su avance hacia una unión aduanera en donde transitarán bienes y servicios independientemente de su origen. En el área de la política comercial externa, una efectiva participación en la Ronda Doha de negociaciones comerciales multilaterales y su proceso de reforma al comercio internacional y a las normas para las políticas agrícolas, es de trascendental importancia para los países centroamericanos, muy especialmente cuando en un futuro cercano tendrá acuerdos comerciales con dos de los principales socios comerciales de la OMC, como son Estados Unidos de América y la Unión Europea. Temas como las “preocupaciones no comerciales”, los subsidios a las exportaciones y las ayudas internas, entre otros, que difícilmente serán tratados en otros foros de negociación, en adición a las simetrías por tamaño y grado de desarrollo, son factores que eventualmente determinarán el éxito o fracaso de dichos tratados de libre comercio desde el punto de vista del desarrollo económico de la región. De igual manera, el avance en estas disciplinas multilaterales también afectará positiva o negativamente iniciativas como el Área de Libre Comercio de las Américas y otras de tipo bilateral.