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Resumen Presentación Ingrid Wehr El día 12 de noviembre se presentó Ingrid Wehr del Instituto Arnold-­‐Bergsstraesser de la Universidad de Friburgo (en Alemania) y tamién miembro de la red de investigación “DesiguALdades.net” de la Freie Universitat Berlin. Este equipo interdisciplinario se enfoca en las causas de las desigualdades estructurales en Latinoamérica, comprendiéndolas en dos tipos: “Complejas”, de carácter interseccional, y las “Enredadas”, que son desigualdades interdependientes entre ellas. Para la investigación, utilizan una dimensión basada en los regímenes fiscales y de bienestar latinoamericanos. Definiciones 1. Desigualdades Estructurales: Wehr comenzó haciendo hincapié en esta definición, especialmente en su carácter de ser sostenido en el tiempo. Luego, establece que son restricciones duraderas (que se transmiten a través de las generaciones) sobre las oportunidades de acceso a posiciones sociales o a bienes sociales deseables o disponibles comúnmente. Luego, “afectan las oportunidades de vida de individuos, grupos o sociedades de forma negativa” (Kreckel 2004). 2. Régimen de Bienestar/Estado de Bienestar desde una perspectiva de las ciencias sociales centrada en el poder: Para empezar, la Dr Wehr señala que hay que entender que el objetivo principal no es necesariamente la creación de bienestar en sí o la reducción de ciertos riesgos (relacionados con la edad, enfermedad, discapacidad o paternidad). Estados de Bienestar nacen como instrumentos de poder, para mantener el orden en tiempos de alta movilización social y/o de cambios radicales en la sociedad como “amortiguadores”. Destacando, además, que el Estado de Bienestar moderno no es un logro exclusivo de la supuesta “modernidad occidental”, pues existen casos ya desarrollados en otras regiones del mundo, específicamente en Latinoamérca y en países del Sudeste Asiático. A su vez, hay que destacar que los Regímenes de Bienestar son más amplios que los Estados de Bienestar, pues los primeros, a diferencia de los últimos, engloban todos los servicios o políticas sociales entregadas por el Estado, el mercado o la comunidad. Luego incluyen: •
políticas contributivas (seguridad social). •
Políticas no contributivo (asistencia social, como los PTCs) •
Incluye regulaciones al mercado laboral, políticas de educación y de salud. Esta definición está en contra a la yuxtaposición binaria de los supuestamente “modernos” Estados de Bienestar Occidentales de los “subdesarrollados” o “deficientes” Regímenes de Bienestar en el Hemisferio Sur: Como se mencionó previamente, los países Europeos no son la vanguardia en lo que concierne a desarrollo del bienestar, pues esta idea ya había empezado a formarse en otras regiones, incluso antes que en Europa misma. Aunque los sistemas de bienestar europeos, especialmente de los países nórdicos, son los más redistributivos hoy en día, no son modelos que necesariamente se pueden copiar en otras partes del mundo. Ahora bien, hay que reconocer que existen unos “puntos ciegos” en la investigación comparativa de los regímenes de bienestar, pues, indica la Dr Wehr, existe una desigual expansión de derechos y servicios hacia ciertos grupos sociales (mujeres, etnias, inmigrantes) en los llamados países “avanzados”. De todos modos, a pesar de la afirmación de que los estados/regímenes de bienestar no son producto exclusivo de la modernidad occidental, son la respuesta a un problema central de las sociedades modernas en general, cuando los estados nacionales se encuentran con los dos desafíos de la modernidad, contradictorios entre sí: La expansión capitalista y la expansión de normas/semánticas e instituciones igualitarias. Tal como señala T.H Marshall, los estados de bienestar son importantes absorbentes de shocks y mecanismos de integración social de las altamente complejas y conflictivas sociedades. En efecto, son una herramienta necesaria para evitar conflictos abiertos de clases. En palabras de Claus Offe: “Los estados de bienestar modernos tienen la difícil tarea de simultáneamente garantizar una domesticación democrática del capitalismo y el condicionamiento capitalista de la democracia”. “El estado de bienestar no es sólo un mecanismo que interviene, y posiblemente corrige, la estructura de la desigualdad; es en su propio derecho un sistema de estratificación […] una fuerza activa en el ordenamiento de las relacione sociales” (Esping-­‐Andersen 1993). “Puede sonar banal señalar que el estado de bienestar no es sólo una máquina de redistribución o un dispositivo regulatorio, sino también un sistema de conocimiento […] dependiente de una cada vez mayor observación de la sociedad y desarrolla prácticas de conocimiento específicas”(Conrad 2011). Variaciones Latinoamericanas según Esping-­‐Andersen: Liberales Conservadores-­‐
Social-­‐Demócratas Corporativistas Institución Mercado Familia Estado Instituciones de Individualmente: Parentesco, Universales: basadas Solidaridad Mercado y la ayuda Membresía, Dominante social para en derechos sociales los Corporativista “necesitados” Demercantilización Mínima Alta Máxima Desfamiliarización Parcial Mínima Máxima Nivel de Bajo rol subsidiario Bajo-­‐Medio. El estatus Máxima: Redistribución del Estado Servicios se refleja en la política iniversales financiados social. por impuestos universales Ejemplos EEUU, Reino Unido, Alemania, Australia Francia, Países Escandinavos Austria Fuente: Wehr Algunas perplejas características de los regímenes de bienestar en LA A pesar de la larga trayectoria de algunos de estos regímenes de bienestar en algunos países (como Argentina, Brasil, Chile, Cuba y Uruguay), del relativamente alto nivel de gasto público (medido como PIB/per cápita) y de los altos estándares en relación a la calidad de los derechos políticos de las personas (la región en conjunto muestra una alta tasa de libertad civil), Latinoamérica muestra unas muy altas tasas de desigualdad de ingresos. Sin ir más lejos, todos los países están por sobre el promedio de la OECD. Otra señal es la alta concentración de la tierra por el percentil más rico de la población. Sin embargo, todos los tipos de regímenes o estados de bienestar occidentales, incluso aquellos más liberales, son capaces de cambiar las desigualdades de ingreso creadas por los mercados (entre otros aspectos); eso sí, con considerables diferencias de acuerdo a los tipos de regímenes de bienestar. Otro aspecto a destacar es que en Latinoamérica, en contraparte a la mayoría de los países europeos, el sistema tributario tiene una limitada capacidad redistributiva de los ingresos de mercado. Lo anterior se refleja en diferencias no significativas en el coeficiente de GINI antes y después de la aplicación de impuestos y transferencias. Mecanismos que producen desigualdades: •
“Bismark en su peor expresión”: Mediante la predominancia de sistemas de seguridad social contributivas en mercados laborales altamente fragmentados, concentrando los servicios sociales y derechos sobre un grupo reducido de privilegiados. Lo anterior no está, entonces, basado en derechos, sino vinculado a los contratos laborales en una economía formal. •
En el caso en que los servicios y derechos sociales están concentrados y los costos son universalizados vía sistema tributario. Dentro de este aspecto, no sólo preocupan los problemas relacionados a cuán angosta sea la base tributaria o los problemas de evasión y elusión, sino principalmente la estructura de los sistemas tributarios. Lo que preocupa es es la baja tasa impositiva a los ingresos de personas individuales y de las corporaciones y un alto IVA que no diferencia grupos de bienes. A pesar de lo señalado previamente, se hace hincapié en que cualquier análisis comparativo debe tomar en cuenta la historia de diferencias dentro de los grupos de países vistos determinados por las relaciones coloniales y las variaciones de la formación y propósito de las instituciones públicas. Diferencias en la formación y trayectoria de los regímenes de bienestar: •
Europa: Está basada en las traumáticas experiencias de haber sido parte de las dos guerras mundiales y de fuertes enfrentamientos sociales (citando a Mann, Giddens, Tilly). Por otro lado, se propone un “ciclo de coerción-­‐extracción” que llevó a la coevolución de los monopolios de coerción legítima y de la aplicación de impuestos públicos en el contexto de las guerras imperiales (citando a Finer 1997). Posteriormente se llevó a la subsecuente sumisión de estos monopolios bajo el control democrático; en efecto, ocurrió la “expropiación de este expropiador de los medios políticos (citando a Weber, Politik als Beruf, MWGA, Bd. 17-­‐I, p166)”. •
Latinoamérica: Comenzó con la formación de instituciones postcoloniales en el siglo XIX; sin embargo, no copió automáticamente la forma de institucionalidad ideal europea1. Ahora bien, a diferencia de su contraparte europea, se distinguió que los estados de la región tenían acceso a los mercados financieros internacionales por lo que no era necesario tomar dinero de sus propios ciudadanos vía impuestos (citando a Lopez-­‐Alves 2000, Centeno 2002; Thies 2005). Luego, esto consolidó los países como “enanos fiscales” incapaces de gravar a los más ricos. ¿Se vienen cambios paradigmáticos? Para empezar, se hace notar que la tendencia de la desigualdad latinoamericana ha experimentado en el último tiempo una baja después de altos niveles durante los ’80 (la estrategia ISI de mediados de siglo contribuyó también a tener bajos niveles). Sin embargo, en cuanto a desigualdad de ingresos, se ha visto una tendencia contraria al comparar datos de 2009 con 1990. Luego, la explicación para una tendencia a la baja viene del gasto público. De este, el gasto social es el que ocupa la mayor parte del total. De hecho, la expansión del gasto social es el mayor en comparación a los gastos en educación, salud, previsión social y vivienda. Sin embargo, esta expansión de gasto no implica mejor calidad de servicios o principios más igualitarios. Luego, son muy importantes las siguientes reformas: •
Aparte de ampliar la base tributaria y reducir la evasión/elusión, es muy necesaria una reforma a la estructura tributaria. 1
El término usado fue Anstaltsstaat •
Hasta ahora el gasto social se financia de gran porte por ingresos del commodity boom, es decir son muy poco sustentables •
Se debe desligar los derechos sociales de los contratos laborales •
Universalizar derechos y servicios sin disminuir la calidad de estos. •
Construir coaliciones políticas más amplias en favor de una sociedad basada en la solidaridad que permita realizar los cambios señalados •
Fortalecer las capacidades del estado para una eficiente y responsable entrega de servicios. •
Las transferencias en dinero condicionales (CCT, siglas en inglés de Conditional Cash Transfer) son herramientas de reducción de pobreza útiles, pero no tienen impacto significativo en la transformación de los patrones de desigualdad, por lo que se requieren reformas estructurales. Por otro lado, hay que tener en cuenta que los diferentes estilos de regímenes de bienestar no sólo dependen de factores nacionales como el grado de industrialización de la economía, la distribución de poder e ideologías entre los partidos y organizaciones civiles o las formas de competición política, sino también de interdependencias globales como son: •
La política económica internacional: La estructura de los mercados globales y la apertura de estos; las formas de integración regional y sus estrategias (proteccionismo regional, integración, ISI, etc.). También hay que considerar el resurgimiento de un mundo más policéntrico (dada la influencia de los países BRICSI) y que el boom de commodities en el último tiempo está fortaleciendo modelos económicos basados en la extracción de materias primas. Por último hay factores ambivalentes como la alta vulnerabilidad, alto crecimiento y la volatilidad fiscal influyen negativamente en la formulación de políticas redistributivas. •
Factores transnacionales: Mayor importancia de comunidades regionales epistémicas (como ejemplo, la creciente importancia de think tanks como CEPAL) o la difusión de buenas prácticas a nivel transnacional y transregionales (como el Foro de Sao Paulo). •
Factores nacionales/regionales: Como el grado de desarrollo de la participación en los procesos democráticos y en la toma de decisiones, el fortalecimiento de los sindicatos y otras organizaciones civiles y la conciencia de que una democracia de “baja intensidad” se vuelve peligrosa para las demandas redistributivas. Un “viraje a la izquerda” En la última década se ha visto que, a contar de principios de la década pasada, se han impuesto gobiernos de izquierda en la región. Luego, en vista de la existencia de una democracia más fuerte, reformas sociales y un “viraje a la izquierda” en la región, ¿vamos hacia una nueva incorporación del estado de bienestar? Lo que sabemos hasta ahora es que: •
La competición democrática fortalece las posibilidades de generar reformas sociales redistributivas •
Hay una variedad de políticas públicas de izquierda: no necesariamente gastar más dinero, sino enfocarlo diferenciadamente sobre aquellas necesidades más urgentes. •
Las reformas tributarias siguen siendo en Latinoamérica una especie de “Vaca Sagrada” para los gobiernos de izquierda, en cuanto a que ha sido difícil lograr consenso para hacer cualquier cambio. Ha sido el boom de commodities y unos modestos aumentos en los impuestos a las empresas los que han financiado el gasto social. •
Los CCT tienen un menor impacto sobre las desigualdades de ingreso que los salarios mínimos. Luego, son muy importantes las regulaciones a los mercados laborales y el salario mínimo.