NOVENO SEMINARIO SOBRE FEDERALISMO FISCAL. ANO 2006 LAS FINANZAS DE LOS GOBIERNOS SUB-NACIONALES BAJO PRESION. PANEL SOBRE EL “MEDIO AMBIENTE” PARA LA POLITICA FISCAL DE LOS GOBIERNOS SUB-NACIONALES EN EL MEDIANO Y LARGO PLAZO. Coordinador: Dr. Alberto Porto (UNLP y ANCE). Septiembre 2006 Ponencia de Fernando Navajas Las restricciones para el sistema tributario Introducción El “medio ambiente” de las finanzas sub-nacionales a que se dirige esta ponencia se refiere a un conjunto de restricciones que operan desde la macroeconomía, el comportamiento de los agentes económicos y la economía política, y que afectan al proceso de reforma incremental que se deriva de la aplicación de la “correspondencia fiscal marginal” analizada en la ponencia del profesor Alberto Porto. La impronta de la reforma fiscal de facto de la Argentina Luego de la crisis de 2001-2002, la Argentina entró en un período de superávit fiscal primario estructural a nivel consolidado que no tiene precedentes en su historia económica moderna. Este proceso no se dio por medio de una reforma explícita, sino que devino de un rebalanceo de la restricción presupuestaria del gobierno a partir de la devaluación real del peso y su ubicación posterior en niveles altos y sostenidos. La modificación del tipo de cambio real operó como una reforma fiscal de facto porque afectó de modo asimétrico el lado de los recursos y de los gastos, dado el mayor peso de bienes domésticos o no transables en el lado del gasto, y al aumento casi generalizado de las tasas de impuestos al comercio exterior. Obviamente ocurrieron otras cosas en cuanto a decisiones tributarias y de control de gasto, pero la “operación” fiscal central operó por esta vía. Pero este rebalanceo a nivel consolidado no fue uniforme tanto a nivel horizontal (dentro de por ejemplo las cajas o áreas del gobierno nacional) ni a nivel vertical (Nación y Provincias). Mientras que la Nación pudo establecer de modo sostenido un escalón importante en la presión tributaria efectiva (como porcentaje del PIB, de casi 4% según como se lo mida) y explotó los dos “márgenes” de la reforma fiscal (impuestos mayores y gastos inicialmente menores, como porcentaje del PBI), la presión tributaria de las provincias se mantuvo relativamente constante como porcentaje del PBI total (de alrededor del 4%, ver Figura 1)), dejando sólo que opere el margen de menores gastos reales. La reforma fiscal de facto generó efectos verticales en las finanzas públicas, complicando de algún modo el proceso de reforma de correspondencia fiscal marginal en el tiempo. Esto es así porque la recuperación del gasto real (en parte a partir de decisiones manejadas desde la Nación) ha dejado a los niveles de gobierno en situaciones muy diferentes frente al futuro inmediato. Lo que para la Nación es un proceso de reforma tributaria requerido para acompañar una transición hacia escenarios que sustituyan los impuestos al comercio exterior, para las provincias es un proceso mucho más urgente e impactante sobre los requerimientos de obtener fondos públicos. Figura 1 PRESIÓN TRIBUTARIA EN LA ARGENTINA (% del PBI) 28% NACIÓN PROVINCIAS TOTAL 24% 20% 16% 12% 8% 4% 2006* 2004 2002 2000 1998 1996 1994 1992 1990 1988 1986 1984 1982 1980 1978 1976 1974 1972 1970 0% El Stop-Go y la prociclicidad de las finanzas públicas La reforma tributaria a que debe acometerse la Nación se refiere a reducir la dependencia de la recaudación respecto a la configuración de los precios internacionales. Si esto ocurre es de esperar que el desempeño económico vigoroso de nuestra economía se resienta. Dependiendo de cómo y en qué magnitud se produzcan los shocks que representan la contingencia contra la se quiere asegurar a las finanzas públicas, la economía va a describir un patrón de Stop-Go que puede ser más fuerte o débil dependiendo de otros condicionantes domésticos que pueden incidir sobre el crecimiento potencial de la economía (Navajas, 2004). Es totalmente especulativo decir que esto se va a asemejar al patrón de Stop-Go descripto por la economía en el pasado y, por cierto, existen elementos actualmente observados (notablemente, la tasa de ahorro doméstico) que hacen presumir que esto no va a ocurrir (Gerchunoff, 2006). Pero alguna desaceleración perceptible sí se va producir1 y la forma en que reaccionen las finanzas públicas agrega otra dimensión importante en el medio ambiente al que van a estar sometidas las finanzas provinciales. Esta se refiere a la prociclicidad de los ingresos y gastos fiscales, esto es, una caída de la recaudación (y del gasto) como porcentaje del PBI que acompaña la desaceleración. Si este fenómeno ocurre ¿qué efectos agrega al proceso de reforma incremental descripto por la correspondencia fiscal marginal? ¿Cómo golpeará la recaudación y la capacidad de respuesta en los distintos niveles de gobierno? 1 Algunos análisis coyunturales de la economía mundial ya han empezado a incorporar hipótesis de desaceleración de la economía mundial. Ver por ejemplo Deustche Bank (2006). 2 Normalmente se ha asociado a la coparticipación federal de impuestos con el carácter procíclico de las finanzas públicas tanto por el lado de los impuestos como del gasto y del resultado primario. Sin embargo, un trabajo reciente (Sturzenegger y Werner, 2006) relativiza esta visión al argumentar, a partir de sus resultados empíricos, que más que los ingresos debidos a la coparticipación, son los ingresos tributarios propios de las provincias (debido al rol preponderante de ingresos brutos en relación a los impuestos a la propiedad) los más fluctuantes con el ciclo. Además los ingresos de la Nación aparecen como menos procíclicos que los de las Provincias.2 Si estas mediciones se corroboran con estudios posteriores, resultaría que las Provincias (en particular las mayores, según el estudio) tienen en una mayor incertidumbre en el sendero de la recaudación propia que lo que estaría soportando la Nación. Esto hace vulnerable la recaudación propia y las finanzas provinciales, además de que la situación de las Provincias está comprometida debido a la distinta posición fiscal en el punto de partida, comentada antes, dada por la presencia de márgenes en el caso de la Nación que han venido desapareciendo en el caso de las Provincias.3 El ambiente externo y la “Provincia 25” La reforma fiscal de facto descripta antes no es fruto de una perversidad contra las Provincias sino que tuvo y tiene como objetivo obvio hacer un espacio para el servicio de la deuda externa en cabeza del Gobierno Nacional. En los hechos la reforma fiscal es equivalente a la formación, también de facto, de la “Provincia 25” que es virtual y coparticipa con un monto equivalente al servicio neto de la deuda externa. De este modo, un elemento crítico del ambiente externo es la evolución de los mercados financieros y del costo del capital contenido en la trayectoria de la deuda externa junto con la cuestión de acceso a los mercados financieros para suavizar eventuales faltantes en el pago de la “coparticipación” de la Provincia 25. ¿Cómo puede afectar este fenómeno al proceso de reforma de los sistemas tributarios provinciales descriptos en la descentralización marginal? La respuesta no es sencilla y depende de que el financiamiento externo del país se mantenga abierto de algún modo. Esto requiere previsibilidad y puede, bajo ciertas circunstancias, poner al Gobierno Nacional frente a opciones difíciles, dada la relativa actual desvinculación de los mercados y de los organismos multilaterales (en especial el FMI). Estas opciones, que pueden implicar el retorno de condicionalidades que pueden ser vistas desde el Gobierno Nacional como una pérdida de la autonomía que actualmente tiene la política económica, pueden llevar a la implementación de medidas para cerrar la brecha de 2 Este resultado puede sonar extraño a la luz de la Figura 1 en donde los ciclos del coeficiente de presión tributaria en la Nación es más fluctuante que para las Provincias. Además de problemas de escala en dicha Figura, debe mencionarse que el PBI de referencia para medir la presión tributaria es el mismo, es decir no es el correspondiente a las Provincias. Los autores usan datos del PBI desagregados y controlan también por efectos endógenos. 3 Estas diferencias en lo procíclico de los ingresos tributarios agrega otra dimensión a la discusión sobre el diseño de la descentralización que se refiere a la correcta asignación de riesgos. Desde un punto de vista eficiente si dos partes deben asignarse ingresos tributarios, los ingresos son muy fluctuantes y las aversiones al riesgo son diferentes (debido, por ejemplo a la diferente capacidad de acceso a los mercados de capitales) entonces lo aconsejable para una asignación eficiente es darle los tributos más fluctuantes a la parte menos aversa al riesgo. Si esto es correcto y los resultados de Sturzenegger y Werner (2006) se validan con estudios posteriores, entonces lo que estamos observando en el caso argentino no sería una asignación razonable y deberían buscarse mecanismos para reducir la prociclicidad de las bases tributarias provinciales. 3 financiamiento que trastoquen también la relación Nación-Provincias y los sistemas tributarios provinciales. Esta situación, vale aclararlo, tiene el mismo status especulativo que lo comentado antes en relación al fenómeno de Stop-Go y no debiera formar parte de un escenario de referencia. Pero sirve para aclarar las restricciones que operan sobre el proceso de reforma incremental que conlleva el federalismo fiscal argentino. Limitantes que elevan el costo efectivo de obtener fondos públicos Hasta ahora hemos estado hablando de elementos del ambiente externo casi puramente macroeconómicos buscando canales que pueden restringir el proceso de creación y desarrollo de sistemas tributarios propios de las Provincias. En rigor, una forma de ver la correspondencia fiscal es a través de las diferencias en el “costo marginal efectivo” de obtener fondos públicos (ver por ejemplo Porto, 2004, capítulo IV). La reforma implícita en la aplicación del principio de correspondencia fiscal marginal implica que los impuestos deben moverse desde la jurisdicción con mayores costos por peso recaudado hacia las de menor costo, interpretando por “costo” el efecto amplio sobre la eficiencia.4 El término “efectivo” reconoce además la inclusión de los costos administrativos, las economías de escala y las restricciones distributivas o político-económicas. ¿Porqué puede incrementarse el costo marginal de obtener fondos públicos en las provincias, en relación a la Nación? Más específicamente para los propósitos de esta ponencia ¿Qué restricciones del medio ambiente hacen presumir que el costo efectivo de obtener fondos públicos en las Provincias se eleva de modo de limitar el proceso de correspondencia fiscal marginal? Existen varios aspectos del “medio ambiente” externo que pueden operar limitando a los sistemas tributarios provinciales en este proceso, entendiendo por sistemas tributarios propios aquél conjunto de tributos en los que los niveles subanacionales tienen algún dominio sobre la tasa y, en menor medida, la base imponible . Estos están asociado con limitantes dados por la movilidad del capital o de las actividades (movilidad de las bases tributarias), el desarrollo de la informalidad y aspectos de economía política relacionados con rebeldía tributaria estructural.5 La mayor movilidad ex ante del capital y los recaudos para evitar comportamientos oportunistas expost imponen limitantes a la tributación que recaen sobre las empresas sea de modo directo o indirecto. En jurisdicciones donde la renta de los recursos naturales aparece como un elemento dominante este tipo de tributación va a ser más importante. Pero, aún en estos casos, existen otros factores que interactúan para limitar 4 En la jerga convencional de las finanzas públicas la tributación reduce la “torta” porque impone distorsiones sobre decisiones económicas de consumir, trabajar, ahorrar, invertir, etc. De este modo el costo marginal de recaudar un peso es mayor que un peso, aún suponiendo que los costos administrativos o de transacción son nulos. Cuando se agregan estos costos administrativos tanto del sector público como del privado la cifra se eleva. Mayores costos marginales de recaudar en los gobiernos subnacionales actúan como limitantes del proceso de correspondencia marginal, independientemente de la presencia de costos fijos que de por sí son desfavorables para la descentralización. 5 El uso del argumento de que la resistencia tributaria eleva el costo marginal de obtener fondos públicos debe distinguirse del reclamo tributario basado en impuestos elevados y que dan lugar a los reclamos. La causalidad en los dos casos es diferente. En el argumento aquí usado, se suponen preferencias tales que limitan la tributación o se oponen a ella aun a niveles bajos o nulos de las tasas impositivas. 4 la tributación o aún la misma localización de actividades. Uno de ellos es la resistencia basada en reclamos ambientales que se ha hecho sentir particularmente en actividades mineras. El desarrollo de la informalidad es un condicionante o limitante importante para los sistemas tributarios de los gobiernos subnacionales. La informalidad afecta la tributación indirecta y también especialmente la directa, aún en los casos en que existen bases tributarias fijas basadas en bienes registrables. La elusión masiva provocada por la informalidad es además alentada por el sesgo hacia sistemas tributarios duales que buscan gravar más fuertemente lo formal, con argumentos de equidad vertical o por restricciones políticas. Las restricciones político-sociales cruzan gran parte de la tributación directa e indirecta. Además de los efectos de interacción recién mencionados, y de las preferencias políticas hacia el uso de impuestos nacionales, existe una resistencia tributaria a los tributos locales, y que también se observa en el caso de los ingresos no tributarios como aquellos inspirados en el uso de precios o cargos, que son instrumentos basados en el principio del beneficio. Precisamente la relativamente baja participación de estos en la estructura tributaria subnacional se debe en parte a este fenómeno, además de los problemas relacionados con su baja magnitud recaudatoria relativa a otros gravámenes más productivos para el fisco. Conclusiones El argumento de esta ponencia es que la reforma incremental asociada con la aplicación de la descentralización fiscal tiene limitantes en el ambiente externo que en el caso argentino operan por varias vías. El argumento de la ponencia es estos limitantes pueden identificarse en la propia reforma fiscal de facto producida luego del cambio de precios relativos desde 2002, en la evolución futura esperada del ciclo económico y los compromisos financieros, y en los elementos de mobilidad de bases tributarias, informalidad y restricciones político-sociales que operan elevando el costo de obtener fondos públicos de los gobiernos subnacionales. Referencias Deutsche Bank (2006), “Emerging Markets: Ready for the Rocky Road Ahead?”, September 8, 2006. Gerchunoff P. (2006), “Requiem para el stop and go…¿Requiem para el stop and go?” , Seminario GESE-IAE-U.Austral y Escuela de Política y Gobierno (Univ.Nac. de San Martín), Pilar, Abril 2006. Navajas F. (2004) “Escenarios Macroeconómicos: Consistencia, Riesgos y Desafíos”, 40º Coloquio Anual de IDEA, Mar del Plata, Noviembre, 2004. Porto A. (2004), Disparidades Regionales y Federalismo Fiscal, La Plata: EDULP, Marzo. Sturzenegger F. y R. Werner (2006), “Fiscal Federalism and Procyclical Spending: The Cases of Argentina and Brazil”, mimeo, Agosto. 5