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9º Seminario sobre Federalismo Fiscal - Senado de la Nación, 26 setiembre 2006
Primer panel: El “medio ambiente” para la política fiscal de los gobiernos subnacionales en el mediano y largo plazo
Restricciones a la política fiscal de los gobiernos subnacionales provenientes
del gasto público nacional
Oscar Cetrángolo
Oficina de la CEPAL en Buenos Aires – UBA
A diferencia de lo sucedido en las últimas décadas, durante la recuperación
económica de los años recientes las relaciones financieras entre la Nación y las
provincias han mostrado un reducido grado de conflictividad. No obstante, por razones
que serán discutidas en este panel y en los restantes del seminario, ese nivel de
convivencia no ha generado las condiciones que permitan discutir el ordenamiento de
mediano plazo de las relaciones entre niveles de gobierno. Sin duda, la
excepcionalidad de esta situación previene acerca de la posibilidad de generar un
acuerdo relativamente estable. En parte, las limitaciones provienen de la posible
presión que, sobre esas relaciones, podrá ejercer la política fiscal del gobierno
nacional. Este será el tema que abordaremos en estas páginas.
Breve caracterización de la situación fiscal actual
El tipo de ajuste que ha permitido la situación actual de solvencia debe ser
entendido como un ajuste fiscal de precios relativos. El cambio en estos a partir del
abandono del régimen de convertibilidad ha sido el elemento explicatorio más
importante del incremento de recursos y reducción del valor real de las erogaciones.
Desde una mirada de corto plazo, ese tipo de ajuste es sensible, desde el lado de los
gastos, a la mejora de los ingresos reales de funcionarios públicos y, mucho más, de
los jubilados y pensionados. En el caso de los gobiernos provinciales, la situación es
muchísimo más sensible a la evolución de los ingresos reales de los empleados
públicos.
Mucho más importantes en relación con el tema que aquí nos preocupa, son
los recursos que se deberán resignar si ante una caída del tipo de cambio real (ya sea
por aumento del nivel de precios o por caída en el tipo de cambio nominal) se reducen
los derechos de exportación. Debe recordarse que éstas generan un ingreso al
gobierno nacional cercano a 2.5% del PIB. En el caso de una eventual resignación de
los derechos de exportación, el gobierno nacional debería encontrar los medios para
conseguir recursos que sustituyan los ingresos provenientes de los mismos.
Cabe esperar que la pérdida de esos recursos sea compensada por
incrementos
en
los
recursos
tradicionales
que
son,
en
diferente
medida,
1
coparticipables con las provincias. En consecuencia, cada peso que eventualmente
sea cedido de derechos debería ser sustituido por cerca de dos pesos de recaudación
de IVA, Ganancias, Bienes Personales o Internos. Esa sustitución, dado que se
sustenta mayormente en mejoras en la administración tributaria, demandará un tiempo
de maduración.
En síntesis, parece poco probable que si se produce la pérdida de derechos de
exportación no se produzcan presiones para modificar las relaciones financieras entre
la Nación y las provincias. En todo caso, conviene recordar que este dilema se ha
planteado en numerosas ocasiones en la relación Nación-provincias durante los
últimos quince años.
Adicionalmente, la situación fiscal y financiera de las provincias se ha visto
beneficiada durante los años que siguieron a la crisis por la reducción de los servicios
de la deuda, al asumir la Nación la negociación de parte de la deuda provincial a partir
del acuerdo federal de principios de 2002. El impacto efectivo de este acuerdo y el
alcance del “bail out” resultante ha dependido de la negociación particular de cada
Plan de Financiamiento Ordenado entre las provincias y la Nación. Del futuro de esas
negociaciones dependerá la presión que los servicios de la deuda provincial pueda
ejercer sobre los presupuestos respectivos.
Más allá de estas consideraciones generales que sirven de marco de referencia
al tema que vamos a tratar aquí, existen, en el “medio ambiente” fiscal, algunas
presiones adicionales por parte del gasto público nacional. Aquí se introducirán
algunos comentarios relacionados con las políticas de gasto en pensiones, educación
y otros gastos sociales.
Reforma previsional para mejorar la cobertura y equidad
El sistema previsional argentino fue diseñado para ofrecer protección a los
adultos mayores con la condición de que participaran del mercado formal de empleo.
Sin embargo, el avance de la informalidad laboral y el creciente financiamiento de los
beneficios con recursos provenientes de recursos tributarios tradicionales generan que
1
Bajo el régimen vigente la recaudación adicional destinada a las cuentas provinciales varía de
acuerdo con los tributos de la siguiente manera: IVA: 44.4%; Ganancias: 57.3%; Internos:
49.01%; Bienes Personales: 60.01%; Monotributo: 30%.
los beneficiarios del sistema sean un grupo cada vez más selecto que se financia con
los recursos que debieran estar disponibles, al menos, para aquellos que no logran
tener una historia laboral basada en el mercado formal. Esto constituye un serio
agravamiento de un problema preexistente.
La reforma aprobada en 1993 tenía, como uno de sus objetivos, profundizar la
relación entre los aportes realizados y los beneficios por percibir, como mecanismo de
promoción de la formalización. Un argumento similar fue utilizado al implementar las
rebajas de las contribuciones patronales, pero el efecto de estos incentivos no fue el
esperado. La recesión desde 1998 y la crisis de 2001/02 profundizaron este problema,
al incrementarse la desocupación, reducirse el nivel de cumplimiento con las
obligaciones previsionales y deteriorarse gravemente la capacidad adquisitiva de los
ancianos con o sin ingresos formales (la canasta básica de alimentos se incrementó
más del 70% en el año 2002). Una de las consecuencias, que tiene relación directa
con el tema que aquí nos ocupa, es que las dos terceras partes del financiamiento
actual de las prestaciones previsionales proviene de recursos coparticipables. 2
Debe notarse que la menor cobertura del sistema no es solo consecuencia de
la crisis económica y del funcionamiento del mercado laboral sino de las propias
reformas paramétricas que acompañaron el lanzamiento del nuevo sistema. Los
mayores requisitos para alcanzar los beneficios tanto en relación con la edad de retiro
como la cantidad de años de aporte requeridos, dado un alto grado de informalidad
laboral, restringe de manera sustancial la población con capacidad de alcanzar la
jubilación. De hecho, durante los primeros diez años de funcionamiento del nuevo
sistema la proporción de mayores de 65 años con cobertura previsional habría caído
un 10,7% y la proporción de aportantes en la PEA un 11,9%. Resulta llamativo resaltar
que buena parte de las mejoras en las proyecciones de la situación financiera del
nuevo sistema en el mediano plazo se deben a la menor cobertura del mismo.
El desafío central está en la necesidad de replantear el sistema, a fin de
proveer seguridad económica a los adultos mayores en forma eficiente, sin generar
demandas excesivas sobre las finanzas públicas y preservando el esquema de
incentivos a la participación en los mercados formales de trabajo. Se deben redefinir
los alcances y funcionamiento del sistema de capitalización, el esquema de movilidad
de los haberes provistos por el Estado, la situación de los que les faltan pocos años
para alcanzar los treinta años de aportes, la de los que no tengan una densidad de
aportes significativa y la situación de las cajas provinciales no transferidas a la Nación,
entre otros temas. La solución de buena parte de estos problemas tiene un importante
2
Esta temática es desarrollada en Cetrángolo y Grushka (2004) “Sistema previsional argentino:
crisis, reforma y crisis de la reforma”, Serie financiamiento del desarrollo 151, Unidad de Estudios
Especiales, CEPAL, Santiago de Chile.
costo fiscal y puede llegar a ejercer nuevas presiones sobre el financiamiento de las
provincias. Resulta imprescindible que la discusión involucre la redefinición de la
totalidad del esquema de protección para la tercera edad y no surja como sumatoria
de decisiones puntuales y aisladas como único mecanismo posible para hacer
predecibles tanto el presupuesto nacional como las relaciones financieras con las
provincias.
Prestaciones asistenciales para los mayores y otras
Como resultado de lo anterior, uno de los temas más urgentes y de mayor
costo fiscal en el diseño futuro de las políticas públicas resulta ser la expansión de la
cobertura para los pasivos. De acuerdo con estimaciones realizadas por Fabio
Bertranou y Carlos Grushka3, el costo de implementar el beneficio universal para
mayores de 65 años sería de aproximadamente 1.5% del PIB en los primeros años,
aumentando hasta 3.7% en el año 2050 por efecto del envejecimiento demográfico.
Esa estimación debe ser considerada como un límite máximo ya que el gasto real
podría ser muy inferior si se focaliza en aquellos que no tienen otro tipo de beneficios.
Durante los primeros años ello podría reducir su costo en cerca del 40% y, si se
decidiera avanzar en este tipo de reformas, debiera evaluarse el grado de focalización
más adecuado, teniendo en cuenta las dificultades administrativas de estos
esquemas.4 Por supuesto, su implementación podría ser progresiva, a medida que se
liberen otros recursos, pero este cálculo sirve para tener una idea aproximada del
problema.
Esta demanda de gasto asistencial se suma a la que ya se está asumiendo
dentro del Presupuesto Nacional. Durante los últimos años se ha producido un
incremento de los programas asistenciales destinados a dotar de ingresos a la
población sin recursos. En ese sentido, el programa más importante ha sido el dirigido
hacia la población desocupada (Plan Jefes y Jefas de Hogares Desocupados). El
mismo, si bien ha reducido la cantidad de beneficiarios desde la crisis y plantea el
3
Véase Bertranou y Grushka (2002), “Beneficios sociales y pobreza en Argentina: estudio del
programa de pensiones no contributivas”, en Bertranou, Solorio y Van Ginneken (ed) Pensiones no
contributivas y asistenciales. Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay, OIT, Santiago de
Chile.
4
En agosto de 2003 el Decreto 582 ha redefinido el alcance de las prestaciones asistenciales
destinadas a la población mayor de edad mediante la introducción del denominado “Plan
Mayores”. Éste brindaría beneficios a aquellas personas mayores de 70 años que no cuenten con
bienes u otros ingresos que permitan su subsistencia, ya sea propios, o provenientes del cónyuge
o de parientes obligados legalmente. Los beneficiarios deberán ser argentinos o extranjeros con
una residencia mínima de cuarenta años en el país. No obstante, este programa no ha logrado
aún una cobertura significativa.
traslado de parte de los beneficiarios hacia un programa de fomento del empleo sigue
siendo un importante rubro en el gasto de la Administración Nacional y no se cree que
pueda ser eliminado en el corto o mediano plazo.
Estas consideraciones acerca de la crisis previsional y la creciente informalidad
laboral introducen una temática más general de interés para esta discusión. Cada vez
es menos posible en nuestro país (al igual que en otros países de la región5) especular
sobre políticas de protección social de base contributiva. Ello obliga a repensar las
políticas públicas e incorporar estas nuevas funciones o, más bien, contemplar
asignaciones presupuestarias a estas funciones mucho más importantes que en el
pasado. Es claro que, dado un impacto sobre la equidad, estas erogaciones deberán
estar a cargo del gobierno nacional y, en consecuencia, afectarán la distribución del
gasto entre jurisdicciones introduciendo un motivo de conflicto.
Coordinación del gasto descentralizado
La reciente sanción de una Ley de Financiamiento Educativo vuelve a colocar
en el centro del debate la necesidad de redefinir el papel de los gobiernos centrales
cuando se descentraliza la provisión de salud, educación y otro tipo de gasto social
con importantes impactos sobre la equidad, en países con serios desequilibrios
productivos regionales. En un nuevo episodio de puja sectorial/federal por sortear la
restricción fiscal le ha tocado ahora al sector de educación la consecución de una
legislación que le otorga prelación sobre el resto de funciones con independencia de la
situación fiscal general. La norma establece el incremento de aproximadamente 2%
del PIB del gasto en educación, con un incremento del gasto nacional equivalente al
0.8% del PIB para el año 2010 y 1.2% del PIB del gasto provincial para ese mismo
año. El efectivo cumplimiento de las normas vigentes sobre responsabilidad fiscal, por
otra parte, podrán implicar que esas restricciones jueguen contra la dinámica de las
otras finalidades del gasto público de los diferentes niveles de gobierno.
Existen otras iniciativas de autoridades nacionales tratando de generar
incentivos para el incremento del gasto provincial en determinadas áreas. Tal vez la
más interesante desde el punto de vista del federalismo en Argentina lo constituya el
Plan Nacer destinado a disminuir la morbi-mortalidad de madres y niños menores de 6
años mediante el cambio en la lógica del modelo de financiamiento. La Nación
transfiere recursos a las provincias por cada persona inscripta que no tenga cobertura
social explícita (seguro público o privado). Los pagos se realizan en dos partes: 40%
en función de objetivos alcanzados, medidos mediante 10 trazadoras (en caso de no
5
Véase CEPAL (2006) La protección social de cara al futuro: Acceso, financiamiento y solidaridad,
Trigésimo primer período de sesiones, Montevideo.
cumplir con alguno de ellos se debita de la cuenta la proporción correspondiente), y el
60% restante en relación al envío de los padrones de beneficiarios.
Durante 2005 el programa alcanzó a las 9 provincias que presentan la
combinación más desfavorable de los indicadores de mortalidad infantil y materna, así
como condiciones de pobreza. Se espera que en el 2006 terminen de incorporarse el
resto de las provincias. Desde un primer momento se han impuesto condicionalidades
de tipo presupuestario de forma tal que con la implementación no exista un reemplazo
de fondos que disminuya las partidas presupuestarias provinciales que financian el
gasto en salud.
Tenemos entonces dos ejemplos de nuevas modalidades bajo las cuales las
diferentes áreas pretenden establecer prioridades de gasto y, dependiendo de cómo
se resuelva el financiamiento de éstas áreas y el tipo de consenso logrado en las
instancias federales de negociación, se podrá afectar la solvencia fiscal de los
diferentes niveles de gobierno y el cumplimiento de las normas sobre responsabilidad
fiscal, tema de debate en otros paneles.
Comentario final
Los temas aquí señalados marcan la existencia de eventuales áreas de
conflicto entre la Nación y las provincias, así como las dificultades en consolidar una
situación fiscal sostenible en el mediano plazo. No obstante, creemos importante
considerar que hay una manera madura y otra inmadura de tener una política fiscal
sostenible. La primera se da cuando la definición de las diferentes políticas sectoriales,
que se resumen en el presupuesto público, plantea el cumplimiento de objetivos
específicos de manera consistente con la restricción fiscal de mediano plazo. En este
caso, las reglas se cumplen sin poner en riesgo los objetivos fundamentales de las
políticas públicas.
Alternativamente, pueden perseguirse políticas sectoriales que no cuiden la
consistencia fiscal de la sumatoria de iniciativas que se resumen en los presupuestos
públicos. Las dudas sobre su cumplimiento se depositan en la sanción de reglas
generales, supuestamente de jerarquía superior a las políticas específicas. El
cumplimiento de esas reglas, entonces, quedaría librado a un conjunto de factores,
algunos más fortuitos que otros, y que dependen, en parte sustantiva, de las
condiciones del entorno macroeconómico.