MECANISMOS FINANCIEROS DE AGUA FASE I: LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN FUNDESNAP I. ANALISIS DE MECANISMOS FINANCIEROS (MFA) – FUENTES DE AGUA (PSA/CSA) Inicialmente, cabe destacar que los mecanismos PSA-CSA no son un fin en sí mismos, son un medio para lograr un fin mayor que es la conservación y funcionamiento sostenible del servicio ambiental. Es posible que en algunos casos, se tergiverse este principio y el MFA sea visto como el objetivo central. Los mecanismos PSA-CSA han adquirido relevancia en Costa Rica, Ecuador y Colombia, y México, países que ostentan modelos altamente desarrollados y con una clara tendencia de sostenibilidad (FONAG, FORAGUA, FONAFIFO, PROCUENCA, PECSE). Menor desarrollo se observa en experiencias centroamericanas (Nicaragua, Honduras) y de Sudamérica, como es el caso del Perú. Un avance sustancial a nivel latinoamericano, fue el establecimiento de la Red de Fondos Ambientales de Latinoamérica y el Caribe - RedLAC - creada el año 1999 y que congrega a 21 fondos en 13 países. En el caso de Bolivia, hay pocas experiencias PSA-CSA, siendo relevante la desarrollada por la organización Natura con la iniciativa Santa Rosa-Los Negros, en el borde sur del PN Amboró y otras en la región de Valle Grande. El momentáneo fracaso de la experiencia de la Reserva de Sama en Tarija, llama la atención, considerando que posiblemente fue un solo factor el determinante del retroceso (no confiabilidad de la empresa de servicios) pues los otros segmentos estaban plenamente concordantes. La legislación colombiana es sin duda la más avanzada en términos de un tratamiento específico en cuanto a tasas y pagos por servicios ambientales, lo cual se refleja, a pesar de los obstáculos y limitaciones mencionados por Guillermo Rudas, en avances netos que incluyen sistemas PSA relacionados a ciudades grandes como Bogotá (experiencia Chingaza) con más de 8 millones de habitantes. Se considera importante el establecimiento de marcos normativos referidos a PSA-CSA, así como estrategias nacionales o subnacionales que avalen los procesos. Se percibe que las experiencias que implican la participación de instituciones grandes como FONAFIFO, CONAFOR, PECSE o las empresas de servicios públicos de saneamiento (caso FONAG o ESPH de Costa rica), tienen desde luego, gran cobertura, potencial de escalamiento de experiencias e importantes horizontes de sostenibilidad. Esto no quiere decir que experiencias de menor escala y bajo un ámbito local-municipal, como Pimampiro o Célica en Ecuador, carezcan de proyecciones de éxito y sostenibilidad. El rol de las ONG´s tanto locales como internacionales se revela como de enorme importancia, especialmente en un rol impulsor de las propuestas y muchas veces de contribuyente directo de los fondos semilla y organización de los fideicomisos. En algunos casos las ONG´s son facilitadores (catalizadores) de los procesos PSA (TNC, CARE, GTZ) en otros casos sin embargo, son actores centrales del proceso de manejo de las experiencias (Natura, PASOLAC, CEDERENA, PROFAUNA). La aportación de otras empresas usuarias (cervecerías, industrias, administradoras de acueductos, etc.), tanto regulares (como tasa de tarifa) como a nivel de donaciones especiales, llega a ser muy importante considerando las necesidades de consolidación o crecimiento de los fondos de arranque. 1 MECANISMOS FINANCIEROS DE AGUA FASE I: LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN FUNDESNAP Se observa la relevancia que tiene en las dinámicas PSA-CSA el rol municipal y de otras instancias estatales, que va desde la emisión de ordenanzas que activan los fondos o las tasas ambientales, hasta contrapartes presupuestarias y el apoyo político en general. Es posible que las experiencias en las cuales el municipio tiene un rol muy secundario o poco protagónico, no tengan una nivel de fortaleza y proyección, que tienen las iniciativas donde las municipalidades tiene roles importantes. En algunos casos las interacciones Municipalidad-Gobierno estatal o Municipio-Ministerio Ambiental (p.e. Pimampiro, San Martín en el Perú), han generado un proceso sinérgico favorable de las experiencias. Varias experiencias PSA-CSA, se relacionan directa o indirectamente con la protección y fortalecimiento de áreas protegidas (PN Chingaza, Reserva Cayambe-coca, PN Cotopaxi, Sierra Zapalinamé, ANMI Palmar de Chuquisaca, PN Amboró). En algunos casos los pagos y compensaciones se direccionan a las poblaciones locales (productores) de las áreas o de sus zonas de influencia; en otros casos, los beneficios también se orientarían a apoyar la gestión de las áreas, sin embargo no se dan detalles al respecto (proporciones, rubros, etc.) y la información al respecto es muy escueta o no se incorpora en las descripciones. En algunos casos la relación del proceso con el área protegida es circunstancial o casi inexistente (parece ser el caso del PN Amboró), en otros casos, el protagonismo es central y directo, a partir de un proyecto o una ONG directamente involucrada, tal es el caso del SERNAP-Palmar de Chuquisaca o PROFAUNA con la Sierra de Zapalinamé. En el caso Natura-Amboró, no se menciona la razón por la cual el acercamiento entre el proceso CSA y el Parque, parece distante e indirecto, o sea cual la razón para que el área protegida no tenga una participación más protagónica, pudiendo asumir debilidades de gestión o incompatibilidad de visiones. Otros procesos PSA en las zonas de producción de agua, se relacionan de forma directa con la protección y conservación de bosques (cuencas-microcuencas), o con acciones de reforestación-plantaciones forestales y recuperación de ecosistemas, es el ejemplo el caso Costa Rica y México. Durante mucho tiempo ha preocupado que en las dinámicas de plantaciones forestales, los fondos PSA, incentiven el desbosque de ecosistemas nativos para argüir la reposición forestal y obtener beneficios. Es una situación que se ha denunciado hace algunos años en diversas regiones de Latinoamérica. Al respecto no existe una mención sobre como los procesos PSA, toman recaudos para evitar estas situaciones o si se han llegado a dar, cómo se ha revertido o controlado la situación. En general, el cumplimiento efectivo de los objetivos de conservación y protección, en términos del impacto de las acciones que implican los procesos PSA-CSA, también tienen un nivel de análisis relativamente someros. No se describen por ejemplo, los sistemas o metodologías de seguimiento (aéreo, Imágenes SAT, peritajes de campo, evaluación hidrológica, etc.). Un aspecto llamativo en una revisión de la información general de las experiencias PSA o CSA, es la falta de descripciones regularmente detalladas, (o incluso se obvian), sobre los actores centrales del procesos PSA-CSA, es decir, las comunidades o familias proveedoras de los servicios ambientales (las que protegen los ecosistemas productoras de agua en zonas de bosques, páramos, etc.). Por ejemplo si hay una efectiva mejora de la calidad de vida o reinversión eficiente en la producción. Salvo algunos casos, como el del proceso Santa Rosa - Los Negros en Bolivia, donde se describen la dinámica intrínseca del CSA y 2 MECANISMOS FINANCIEROS DE AGUA FASE I: LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN FUNDESNAP sus características (logros, obstáculos, desafíos), el resto de las experiencias no permiten visualizar las situaciones claves de los actores ofertantes del servicio ambiental. En pocos casos se menciona la participación directa de los actores locales (beneficios del PSA-CSA) en los comités o consejos de administración del fondo y del proceso. Varias experiencias del mecanismo PSA-CSA se dan a través de compensaciones no monetarias, es decir en forma de proyectos, programas o actividades a favor de los productores de las zonas de protección. Solo en el caso de Natura, se tiene información sobre las razones de adopción de esta modalidad, y de los consensos y disensos al respecto. Hace falta un análisis a cierto detalle, sobre las ventajas y desventajas de la modalidad pago monetarias versus compensación no monetaria. Tampoco se abordan temas cruciales, referidos por ejemplo, a como se trabajan los procesos de sensibilización e información hacia los actores ofertantes del servicio (agua), para que el proceso no sea interpretado como un simple subsidio o asistencialismo, es decir como los ofertantes llegan al convencimiento de que proteger es importante, útil y beneficioso en ambos sentidos. No se mencionan conflictos de partes, reclamos, observaciones, escenarios de incertidumbre de incumplimiento de partes, etc. Por el contrario, las dinámicas institucionales y los referidos a los mecanismos financieros (fondos semillas, fideicomisos, tasas tarifarias, etc.) son descritas con espacial énfasis y detalle, lo cual crea una clara asimetría respecto a los puntos anteriormente mencionados. En general, se puede observar que los fondos semillas y/o fideicomiso, son una real garantía para el arranque y la sostenibilidad de los procesos PSA-CSA. Procesos de gran cobertura como los relacionados a grandes ciudades (Bogotá, Quito) o múltiples acciones (FONAFIFO), han logrado desarrollar grandes fideicomisos, que a su vez requieren de la participación de instancias de supervisión o control fiscal (p.e, Bancos Nacionales) o crear instrumentos administrativos específicos (comités, fondos). El tema de las Tasas tarifarias o tasa ambientales, impuestas a los usuarios, tanto de pequeñas como de grandes ciudades, es de enorme importancia y llegan a resultar un elemento clave en el mantenimiento de la dinámica de los PSA o CSA. En algunos casos, se menciona que la imposición de la tasa tarifaria se dio por ordenanzas municipales expresas, o incluso se derivan de una marco normativo mayor (caso de Colombia). Solo en el caso de la Sierra de Zapalinamé en México, se menciona una tasa ambiental voluntaria, no impuesta. El rol y perfil de las empresas de servicio de saneamiento o aguas, es de radical importancia en la administración y flujo de las tasas tarifarias. Empresas que no gozan de confianza y credibilidad, pueden llegar a dificultar o hasta imposibilitar un proceso PSA. En algunos casos se menciona la realización de estudios de valoración económica (disponibilidad de pago) del servicio ambiental, como soporte de justificación a la imposición de una tasa tarifaria. Un elemento muy escasamente mencionado en las descripciones y argumentaciones sobre los PSA-CSA, están relacionados a los efectos y riesgos del Cambio climático a nivel global (CCG) y que viene generando impactos severos en las dinámicas de acceso y 3 MECANISMOS FINANCIEROS DE AGUA FASE I: LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN FUNDESNAP aprovisionamiento de agua en diversas regiones latinoamericanas. Una importante base de argumentación a favor de los procesos PSA-CSA, se podría sustentar precisamente en los riesgos potenciales relacionados al CCG. Por otra parte, los efectos del cambio climático pueden ser, especialmente en ciertos años, muy severos, ya sea en exceso o en escasez de agua, minimizando o sobrepasando los posibles efectos de protección que realizan las comunidades. O por el contrario, ante un efecto severo, precisamente la única alternativa de aumentar la resiliencia de las zonas puede ser la protección vía PSACSA. De cualquier forma, es un favor que no puede dejar de ser considerado. En las dinámicas PSA-CSA revisadas, no se han observado referencias a otros servicios ambientales o ecosistémicos derivados de la protección de cuencas y bosques protectores, tales como la regulación de caudales y el control de inundaciones o riadas. Esto tiene relación con la prevención de desastres naturales (especialmente bajo los escenarios del cambio climático) y la reducción de vulnerabilidad de poblaciones y ciudades aguas abajo, además con la reducción de gastos defensivos. Finalmente, puede ser relevante, asumir las líneas de cuestionamiento y crítica a los procesos y dinámicas PSA-CSA, las cuales consideran riesgos e impactos de mercantilización de la naturaleza, cooptación y manipulación de las poblaciones locales, efectos perversivos asistencialistas, etc. En estos casos el debate y la clarificación son importantes. Lecciones Aprendidas Cada experiencia contempla sin duda, un conjunto importante de lecciones aprendidas, especificadas en algunos casos. En términos generales, se pueden identificar algunos elementos de especial relevancia para el desarrollo de los proceso PSA-CSA. 1. Realización de negociaciones claras, abiertas y llegada a acuerdos concretos y fáciles de comprender para todas las partes y actores. 2. Definición clara y precisa de los roles y responsabilidad de cada actor. 3. Conferir identidad institucional y organizacional clara a la propuesta o mecanismo, por ejemplo la creación de un fondo o un programa con denominación propia. 4. La participación de representaciones de los pobladores locales de las cuencas a ser protegidas en las instancias de control y vigilancia del MFA 5. Considerar los cambios que pueden darse en el tiempo, en la posición, percepción y comprensión de las comunidades locales en las zonas a ser protegidas, y considerar planes con visión adaptativa. 6. Enfatizar las acciones de seguimiento a los procesos, considerando la efectividad de las medidas de protección, la calidad y cantidad del caudal bajo protección. 7. No subestimar la relevancia que pueden alcanzar las acciones de comunicación, educación ambiental y sensibilización a lo largo de todo el proceso. 8. La comunicación e información sobre el MFA, debe ser en “lenguaje fácil” de ser comprendido por todos los actores, en especial por los pobladores locales de las zonas bajo protección y los usuarios que reciben el servicio y erogan la tasa. Es especialmente importante explicar con claridad el tema de las tasas tarifarias. 4 MECANISMOS FINANCIEROS DE AGUA FASE I: LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN FUNDESNAP 9. Enfatizar la visión ecosistémica y no solamente sobre el recurso - agua – con el fin de consolidar las visiones y proyecciones de conservación de la integridad de las cuencas. 10. No descuidar la continuidad de los procesos de posteriores negociaciones y acuerdos para asegurar la sostenibilidad más allá de los límites definidos. 11. Las instancias a participar deben gozar de plena credibilidad y confianza de todos los actores que participan en el proceso, si existe una empresa, ONG u oficina estatal observada, el proceso puede fácilmente desbaratarse. 12. Es importante fortalecer las alianzas o nexos de buena coordinación entre municipalidad-ONG o municipalidad-empresa de servicios, para favorecer el desarrollo de la iniciativa. 5