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REPÚBLICA ARGENTINA
VERSIÓN TAQUIGRÁFICA
CÁMARA DE SENADORES DE LA NACIÓN
REUNIÓN CONJUNTA DE LAS COMISIONES DE DEFENSA NACIONAL, DE
RELACIONES EXTERIORES Y CULTO Y DE PRESUPUESTO Y HACIENDA
Salón Manuel Belgrano
26 de julio de 2005
Presidencia del señor senador Capitanich
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27 de julio de 2005
Plenario de Comisiones
– En el Salón Manuel Belgrano del H. Senado de la Nación, a las 15 y
57 del martes 26 de julio de 2005:
Sr. Presidente (Capitanich). — Acaba de terminar la reunión de la Comisión de Presupuesto
y Hacienda que se celebró en este mismo salón.
Tenemos como invitada especial a la señora senadora Perceval para la realización de
esta reunión conjunta con las comisiones de Defensa Nacional y de Relaciones Exteriores y
Culto para tratar el expediente CD 137/04, proyecto de ley en revisión sobre la procuración de
medios para la defensa. Le pedimos que se acerque al estrado. También invito a los miembros
de la Comisión de Defensa que se sumen a esta reunión. Por supuesto, como señalé en la
anterior reunión, algunos señores senadores no han podido hacerse presentes en virtud del
paro de los pilotos de Aerolíneas.
No obstante, lo cual consideramos trascendente la posibilidad de exponer una primera
versión, respecto a las explicaciones de carácter general del proyecto de ley para que cada uno
de los miembros de las distintas comisiones lo pueda tratar.
En materia de defensa, ya se ha trabajado muy meticulosamente con este proyecto de
ley. Nosotros en la Comisión de Presupuesto y Hacienda recién le damos ingreso, pero
queríamos que la presidenta de la Comisión de Defensa, que es una experta en la materia—
nos haga un buen resumen para que los senadores podamos contar con los antecedentes
correspondientes.
Sra. Perceval. — Agradezco muchísimo esta iniciativa de la Comisión de Presupuesto y
Hacienda, en la figura de su presidente, el señor senador Capitanich, de poder avanzar en el
tratamiento en forma de plenario de comisiones de un proyecto significativo y sustantivo no
solamente para la calidad institucional, sino para ir satisfaciendo con contundencia y firmeza
los reclamos de un Estado inteligente y de políticas estratégicas, en este caso en el área de
defensa.
El senador Salvatori ha sido un activo correlator de este dictamen, elaborado en la
Comisión de Defensa, al igual que cada uno de los señores senadores y senadoras miembros.
De manera que eximiéndolo a usted, señor senador, porque sé de las múltiples
superposiciones de reuniones que existen hoy, haría un breve pantallazo, si usted está de
acuerdo, señor presidente, para informar a los asesores los objetivos y puntos claves sobre los
objetivos y puntos claves que definen este postergado proyecto, en lo que hace a la
arquitectura normativa en la Argentina y, especialmente, en el capítulo de defensa.
Apelando a la brevedad y enmarcando este proyecto en sus líneas sustantivas,
podemos trabajar con ustedes, y a través de ustedes, con los señores senadores y senadoras,
entregándoles o enviándoles a la Comisión de Presupuesto y Hacienda, a su presidencia y
secretaría técnica, como así también a la Comisión de Relaciones Exteriores, el dictamen
elaborado por consenso pleno en la Comisión de Defensa. Además, algunos apuntes que
ayudan a iluminar y comprender los motivos, no digo de modificación sino de
enriquecimiento del proyecto que obtuviera sanción en la Cámara de Diputados y que llegara
a esta Cámara de Senadores para su tratamiento.
Como ustedes saben y conocen, en 1988 la Argentina sancionó la ley de defensa. De
acuerdo con los tiempos que muchas veces nos tomamos, ya en esa ley se ordenaba y buscaba
elaborar una ley de obtención de medios para la defensa, considerando que no es un capítulo
menor sino una actividad sustantiva que al mismo tiempo generara procedimientos confiables
y sistemas de control transparentes.
En una ley de obtención de medios para la defensa ustedes van a encontrar con visibilidad
explicitada cuál es la política que un país, en este caso nuestro Estado-Nación, tiene sobre la
materia de defensa.
Desde 1988, pese al carácter mandante de la ley de defensa, no es que no se hubiese
trabajado; se trabajó a partir de numerosas presentaciones de distintas iniciativas, tanto en la
Cámara de Senadores como en la Cámara de Diputados. Quiero resaltar la fecunda labor del
diputado Villaverde, que también fuera senador, que trabajaba los temas de defensa en nuestra
Cámara.
Pero parecía correr la misma suerte que el proyecto de protección de niños, niñas y
adolescentes, proyecto demandado por la sociedad, requerido por el Estado y necesario para
armonizar nuestro marco legislativo aún no ha alcanzado la forma de ley en nuestro Congreso.
Por otro lado, ya en 1998, en el marco de la ley de reestructuración de las fuerzas
armadas, nos encontramos con que se indica, no sólo se sugiere, especificar y detallar,
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coordinar y concentrar las facultades inherentes y específicas del Ministerio de Defensa, y no
perpetuarse en un desorden, en una arquitectura caótica, de un Estado que no tiene armonía
intrínseca y, por lo tanto, es muy difícil cumplir con las funciones específicas de cada uno de
los capítulos de la agenda pública con eficacia y transparencia. Insisto en estas dos categorías.
De allí que, a partir de haber recibido el valioso trabajo realizado en Diputados, y
teniendo en cuenta proyectos de ley que habían presentados por senadores y senadoras de
nuestra Cámara, como es el caso del senador Rossi y los senadores Reutemann y Latorre,
trabajamos tal como lo hace la Comisión de Presupuesto y Hacienda, con una voluntad
compartida por parte de los señores senadores y senadoras de trabajar en este Senado, a través
de los mecanismos de consulta a los actores y sectores involucrados, para no hacerlo de una
manera distanciada de la sociedad, de la ciudadanía, sino en un diálogo fecundo que permite
que no sólo las leyes sean mejores sino también generar un proceso a través del diálogo que
nos da muchísimas más garantías, en la medida en que el proyecto es participativo y
consultivo, de que las leyes se cumplan.
De allí que trabajamos en el tema y quiero hacer especial mención a muchos de los
asesores y asesoras que están presentes que, como en todos los casos, han trabajado con
dedicación y responsabilidad. Hemos llegado a un dictamen, que por supuesto tendrán que
analizar y nos ponemos a su disposición para cualquier comentario que quieran hacer. Este
dictamen será analizado por las comisiones de Relaciones Exteriores y de Presupuesto y
Hacienda.
Quiero decirles que el punto central es cumplir con las leyes que mandaban que debíamos y
debemos tener una ley de obtención de medios para la defensa.
¿Qué es lo que permite, como núcleos fuertes, este proyecto? Por un lado, favorecer la
interoperabilidad de las fuerzas armadas, es decir, usando una parábola aristotélica de la física
teórica, que cada fuerza armada no sea una rueda loca que gira en el vacío sino que podamos,
en la medida en que estos requerimientos de las mismas fuerzas armadas, tener articulación no
solamente funcional sino estratégica entre ella; y pueda también esta dimensión de
interoperabilidad de las distintas fuerzas armadas, y en coordinación con el Estado Mayor, en
lo que es la previsibilidad, planificación y obtención de medios para la defensa nacional. Esta
interoperabilidad, esta armonización de intereses, demandas y necesidades de cada una de las
fuerzas armadas y el Estado Mayor se puede dar si hay una política de defensa y una política
de obtención de medios para la defensa. Sin duda, este es otro de los otros puntos clave de este
proyecto de ley y de este dictamen, en el cual se vuelve a marcar —digo vuelve porque ya se
mencionaba en otros proyectos— la importancia y el significado no sólo en términos
económicos sino en términos estratégicos, puestos en el plano del interés nacional y la
soberanía de lo que es apostar, invertir y mirar el desarrollo de la industria nacional para la
defensa, no bajo una visión proteccionista sino para crear las herramientas de manera que una
industria para la defensa nacional pueda tener previsibilidad, sustentabilidad y desarrollo en la
Argentina.
Pero junto a esto, por un lado interoperabilidad de las fuerzas, desarrollo de la
industria nacional para la defensa, falta lo que debe ser una política, y la política se expresa en
planes, que no pueden ser meros planes anuales por las características que tienen no sólo los
equipamientos o las tecnologías, sino también la dimensión temporal de lo que es una política
de defensa. Esto tiene que expresarse en planes anuales o plurianuales en donde
concertadamente las fuerzas armadas, el Estado Mayor, el Ministerio de Defensa y otras áreas
del Estado que funcionan como espacios de consulta o articulación puedan aportar a esta
inteligencia de un plan plurianual de obtención de medios para la defensa.
¿Qué permite tener un plan concertado y explicitado? Permite una mayor transparencia
y disminuir la discrecionalidad que puede traducirse o podría haberse traducido en una
discrecionalidad arbitraria, en ineficacia, no necesariamente en corrupción, en el gasto o en la
inversión que hace el Estado. Con lo cual se genera un procedimiento —lo van a encontrar el
dictamen— para las compras, que elimina esta discrecionalidad y establece mecanismos de
supervisión y control. El Congreso, toda vez que se dice que nosotros delegamos nuestra
facultad en el Estado de derecho, tiene un importante rol también en esta ley, como lo tiene a
partir de la sanción de la ley 25.860, que también era una deuda materia de defensa referida al
ingreso y egreso de tropas.
En este caso, para lo que son los ítems mayores, hay un control del Congreso sobre
esta propuesta, que después será una definición del Poder Ejecutivo, bajo la instancia de
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evaluación y aprobación del Congreso de la Nación.
Dentro de este marco legal, hay otro aspecto significativo, que fue trabajado con
distintos sectores y actores no solamente del sistema estatal de defensa sino también de
actores privados, y se refiere a una innovación. Quiero reconocer la valiosa colaboración del
senador Urquía y de la Secretaría de Industria. Se trata del sistema de compras compensadas.
Ustedes que son expertos economistas pueden entender y comprender mucho mejor que yo
por qué en un tipo de industria como lo es la industria para la defensa, y de los bienes y
servicios y las tecnologías que configuran los medios materiales para la defensa, se da con
toda nitidez y contundencia la internacionalización de la producción. Lo que pasa es que esta
internacionalización de los eslabonamientos productivos no puede ser sin reglas de juego
claras ni a costa del interés nacional. Por eso es que avanzamos en un procedimiento probado
en su eficiencia en experiencias internacionales, y que se conoce como compra compensada.
Hay un capítulo referido a este procedimiento y a sus distintas modalidades. Ha funcionado
muy bien en países como España, Estados Unidos, Francia y Corea del Sur.
Nos pareció interesante, sin hacer una ley reglamentarista en exceso, fijar el
procedimiento de compras compensadas; que tiene en cuenta la ley de compre nacional, no
obstante lo cual advierte lo que es la característica propia de la industria para la defensa.
Entonces, este sistema de compras compensadas nos permite una flexibilidad realista pero sin
descartar lo que significa la salvaguarda de nuestra industria nacional en términos de nuestro
interés soberano como nación.
Hay algunos aspectos que no han tenido comentarios en los medios de comunicación,
que importan en el sentido del ordenamiento del Estado, que es trabajar sobre el tema de
Fabricaciones Militares. Ordena no solamente su lugar sino su situación funcional.
Ustedes saben que está en el Ministerio de Economía, pero no obsta para que puedan
trabajar articuladamente el Ministerio de Economía con el Ministerio de Defensa, pero la
dependencia previsible y genuina en términos de pertinencia es el Ministerio de Defensa, toda
vez que Fabricaciones Militares es el brazo que coadyuva y participa en la realización de un
plan estratégico de defensa y en la producción y obtención de medios materiales para la
defensa nacional.
Estos serían los puntos que van a encontrar como ejes articuladores de este proyecto en
un avance en términos de cumplimiento de las leyes que nos rigen y de requerimientos de
eficiencia, articulación en el Estado, reconocimiento del plan estratégico y con componentes
de control y mecanismos de trasparencia que necesitamos para la calidad institucional.
Volviendo a lo que comentaba de la Comisión de Presupuesto y Hacienda, que es esta
comisión abierta a la consulta de distintos sectores y actores públicos y privados, también
quiero destacar que para llegar a este dictamen en la Comisión de Defensa recibimos
opiniones del Ministerio de Defensa y de las secretarías de Industria y de Ciencia y
Tecnología de la Nación, del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas, del Estado
Mayor General de las Fuerzas Armadas, de la Dirección General de Fabricaciones Militares,
del INVAP, de las Cámaras Empresarias del Sector de Producción para la Defensa, justamente
con el propósito de enriquecer el proceso de decisión de la Comisión con aportes que
facilitaron el cumplimiento del objetivo que es tener un dictamen, que en el caso de la
Comisión de Defensa, ha logrado un consenso que tiene la característica de unanimidad.
Si están de acuerdo —veo que hay llegado más señores senadores—, les haríamos
llegar el dictamen elaborado en la Comisión de Defensa y un informe descriptivo de aquellos
aportes que la Comisión de Defensa hizo entendiendo que mejoraba la sanción de la Cámara
de Diputados. Estas mejoras —insisto— no se alejan de la visión de necesidad y pertinencia
de un proyecto de obtención de medios para la defensa nacional, sino que tienen que ver con
prever procedimientos, sistemas de control, mecanismos de trasparencia, y visibilizar con
claridad el tema de que las políticas de defensa necesitan de la dirección estratégica de un
Estado que se anime a trabajar en presupuestos plurianuales porque son políticas de mediano y
largo plazo.
Hasta aquí llego. Quedo a disposición para cualquier comentario u observación.
Sr. Presidente. — No sé si hay alguna pregunta para formular.
Me parece que el trabajo que se ha hecho ha sido muy bueno y meticuloso. Mejora
sustancialmente el proyecto de ley en revisión.
No quiero pecar de insistente, pero me parece que sería interesante tener un sistema de
inversión programada para la defensa con un enfoque plurianual; un capítulo que contemple
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algunas cuestiones en la que hemos estado trabajando en la Comisión de Defensa, que tienen
que ver con la reorganización de cada una de las fuerzas y el uso de los medios
correspondientes. Muchos de los bienes de cada una de las fuerzas pueden ser destinados a
otro objetivo, de manera tal de obtener financiamiento para un proceso de reequipamiento. Si
uno analiza efectivamente la antigüedad de los bienes en cada una de las fuerzas, observará
que obviamente hay una tasa de depreciación muy fuerte.
Consiguientemente, me parece que este sistema de inversión programada para la
defensa debería tener un esquema de stock de los bienes, de los activos existentes, la
reorganización del uso de los mismos y un esquema que mida automáticamente la tasa de
depreciación y la asignación presupuestaria para garantizar que el activo que compone el
sistema de defensa nacional sea equivalente en el largo plazo.
De lo contrario, por un proceso de restricción tanto de recursos humanos como en
tecnología y medios para la producción para la defensa, tenemos una restricción marcada que
pone en peligro el funcionamiento adecuado de las instituciones de la defensa nacional.
Me parece que sería interesante debatirlo en profundidad con el objeto de analizar la
factibilidad de agregar un artículo específico que atienda específicamente esta temática de
financiamiento con un enfoque de carácter plurianual.
Son muy importantes las modificaciones que se hacen con respecto al tema de las
Fabricaciones Militares; la modificación respecto a la exclusión como sujeto de privatización.
Es muy necesario entender que el sistema conexo de la producción para la defensa puede,
también, ser un incentivo para la reactivación de la industria nacional y la interacción efectiva
entre los distintos actores que pueden ofrecer y demandar bienes, que a su vez generan empleo
y que hacen a la sustentabilidad del crecimiento de la economía de un país, de un área o de
una región del país.
Sra. Perceval. — Quisiera agradecer especialmente la experiencia del Estado Mayor que nos
proponía este agregado.
Realmente fue una observación del Estado Mayor que era necesario clasificar los
materiales críticos para la defensa nacional. Es necesario que tengamos esta clasificación de
materiales críticos. Esto lo relaciono con lo dicho por el señor senador Capitanich y con lo que
contribuyó la senadora Müller y sus asesores, con el tema de los registros, las capacidades
instaladas que tenemos. No es solamente para una situación de hipótesis de conflicto, sino
también para tiempos de paz. ¿Cuál es la capacidad industrial instalada en cuanto a
fabricación de medios materiales para la defensa y cuál es su potencialidad de desarrollo? Esto
no sólo en el marco de la producción necesaria para nuestro país, sino en el marco de la
agenda que va avanzando favorablemente, que es la cooperación subregional, especialmente
entre los países del Mercosur, más allá de entender la dimensión hemisférica o global que
puede ser en esta agenda, pero lo digo como escenario estratégico.
Quiero aclarar que no quise demorarme en todos los detalles que consideramos
mejoramientos sustantivos.
También me parece funcional tener los registros con la facultad y responsabilidad del
Ministerio de Defensa de realizarlos. Además da previsibilidad que se sepa con qué contamos
los argentinos, que muchas veces despreciamos nuestra fortaleza, no por mezquindad sino por
torpeza, es decir, por ignorancia.
Sr. Presidente. — Este es un primer evento para el tratamiento conjunto de las comisiones.
Como la comisión cabecera es la de Defensa, en lo sucesivo se podría fijar una agenda
respecto al tratamiento en conjunto de las comisiones para ponernos una fecha para tener un
dictamen conjunto.
Esta reunión de hoy pretendió ser un elemento disparador para que cada una de las
comisiones pueda tener un proyecto de dictamen, en virtud de que se han producido múltiples
modificaciones y, consiguientemente, para que podamos fijar un programa de tratamiento y
debate para el dictamen final.
Tiene la palabra el señor senador Massoni.
Sr. Massoni.— En primer lugar, les pido disculpas porque no voy a formular objeciones.
La ley es una norma general, no puede ser particular. Y a veces cuando se la
particulariza, se limita.
El artículo 1º habla de investigación y establece una limitación, tal como está definido
en el artículo 2º de la ley 23.554 que dice lo siguiente: “La defensa nacional es la integración
y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos
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conflictos que requieran del empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva
para enfrentar las agresiones externo.”
Creo que la investigación no debe tener la misma limitación que la ejecución militar.
Es una investigación general que tiende a resguardar la soberanía de la Nación, a buscar
nuevos elementos. No veo por qué. No sé si hay una necesidad. Pido disculpas porque puedo
estar equivocado.
El artículo 4º, inciso 1) dice: “El Ministerio de Defensa, a los efectos de la presente
ley, tendrá las siguientes atribuciones: entender en la fijación de objetivos y políticas de los
sistemas de investigación, desarrollo y de producción para la defensa nacional.”
La gran discusión en nuestro país es si la investigación tiene que ser de base o si tiene
que ser una investigación al valor exclusivo de una necesidad concreta. La investigación es
más amplia que eso.
Cuando se habla de objetivos y políticas, se está hablando de fines y medios. Y es muy
difícil definir los fines y los medios, sobre todo en los casos de investigación, ya que podemos
tener el desliz de que en cualquier tipo de investigación conectada, en donde se encuentra y se
buscan determinados aspectos, no va a pasar mucho tiempo sin que los tribunales de contralor
establezcan que hubo malversación de fondos.
No digo que tengan libertad absoluta pero fijación con anticipación de objetivos y
políticas no; objetivos pueden ser. No sé si me explico. Puedo estar equivocado. Estoy
señalando mis dudas, no estoy criticando. Comparto el criterio y la filosofía de la ley.
Diría si no es posible tratar por todos los medios de dar un marco mayor, porque por
decretos reglamentarios se tienen que reglamentar y fijar las limitaciones, que pueden
perfectamente ir adecuándose a las nuevas necesidades de la defensa.
Sr. Presidente.— Le agradecemos mucho por sus observaciones. No sé si hay otras
observaciones.
Me parece pertinente, senadora, que este material se divulgue y que lo analicemos.
Tiene la palabra la señora senadora Perceval.
Sra. Perceval.— Siempre escucho atentamente al señor senador Massoni con humildad y
atención, porque sé de su fortaleza jurídica.
El tema de políticas podemos dejarlo para debatirlo entre nosotros. No es menor.
El senador Capitanich presentó un proyecto que incluye la ley de derribos. Pensemos
en el equipamiento. ¿Qué supone? Estoy creando un escenario, haciendo una hipótesis.
Entonces piensen qué tipo de equipamiento necesitaríamos para el control del espacio aéreo;
el tema de radarización, al modo de Brasil. Entonces, se incorpora una ley de derribos. Esto
tiene que ver también con el tipo de equipamiento. Es una política.
Si nosotros que dijéramos que vamos a desarrollar un avión de ataque al suelo como
una política prioritaria o aviones defensivos; o ambas. Esto supone equipamiento. Lo dejo
como conjetura.
En el tema de investigación, yo que vengo del campo de la filosofía de las ciencias
hemos tenido que reconocer —de allí nació mi entusiasmo por la agenda de defensa— que las
investigaciones en defensa nunca terminan allí sino que han sido de altísima utilidad para el
desarrollo científico en otras áreas. Baste mencionar las ciencias en salud, medio ambiente.
Sr. Presidente.— Le agradecemos a todos los presentes. Procederemos a la distribución del
material, a efectos de que la presidente de la Comisión de Defensa pueda establecer un
cronograma para que en el curso del próximo trimestre podamos arribar a algún dictamen en
conjunto con amplio consenso para posibilitar su tratamiento en el recinto.
—Son las 16 y 29.