Valoración del riesgo en la Administración Pública

LA VALORACIÓN
COSTARRICENSE
DEL
RIESGO
EN
LA
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
La Ley General de Control Interno introduce en el año 2002 una serie de conceptos y
mecanismos dentro de la gestión pública que han representado un gran reto por la
dificultad de su interpretación y aplicación, pero que sin duda son la base para el
desarrollo de una nueva cultura de gestión pública. Cinco años después de su
promulgación es importante hacer un repaso acerca de la importancia en la aplicación de
los Sistemas Específicos de Valoración del Riesgo Institucional (SEVRI) a fin de identificar
oportunidades para la mejora continua de administración pública costarricense.
La Administración Pública tiene como propósito principal la regulación y prestación de
servicios que de forma directa o indirecta impactan sobre la satisfacción de las
necesidades de los ciudadanos. Para lograr este propósito, los responsables de las
instituciones públicas deben diseñar e implementar acciones que lleven al cumplimiento
de los objetivos institucionales (eficacia), que agreguen valor a los procesos (eficiencia),
que brinden información sobre los riesgos y oportunidades y cómo estos son
administrados por la organización (transparencia), que provean de insumos para la
evaluación de los resultados de la gestión (rendición de cuentas) y que contribuyan a que
la organización cumpla con la normativa legal y técnica (legalidad). Todo esto se resume
en una actitud orintada a la consecución del interés general y el cumplimiento de los
objetivos del Estado, lo que modernamente se denomina el “buen gobierno”.
¿Qué es el Sistema Específico de Valoración del Riesgo Institucional (SEVRI)?
En los términos más sencillos, un sistema de control interno contiene todas aquellas
acciones que debe ejecutar un administrador público para tener la seguridad razonable de
que puede cumplir con la Misión y objetivos institucionales.
Durante el proceso hay que reconocer que múltiples factores, tanto de origen interno
como externo, pueden afectar el logro de los objetivos institucionales y es aquí donde es
de suma importancia que las instituciones cuenten con herramientas modernas que les
permitan alcanzarlos ante un entorno cada vez más complejo, interrelacionado y
cambiante. La valoración de los riesgos institucionales es una de estas herramientas
(también llamada en alguna literatura gestión del riesgo) y su aplicación ha tomado
mucho auge a nivel mundial en todo tipo de actividad, tanto en el sector público como
privado.
El alcance del término riesgo ha sido ampliado a través del tiempo y se puede definir en
términos generales como la posibilidad de que suceda algo que tendría impacto sobre los
objetivos establecidos, o sea, sobre los propósitos, contratos o compromisos adquiridos
por las instituciones y los funcionarios públicos de frente a la ciudadanía. El riesgo
además tiene dos elementos principales; primero, está asociado con “algo” que podría
ocurrir; segundo, ese “algo” tendría consecuencias sobre los objetivos en caso de que
ocurra, lo cual descubre la afectación a la satisfacción de las necesidades ciudadanas o
en forma indirecta, sobre la Hacienda Pública.
En todas las organizaciones puede identificarse un potencial de sucesos y
consecuencias. Los sucesos o eventos pueden ser de carácter interno cuando provienen
de la misma organización, como de carácter externo cuando se relacionan con factores
que están fuera de la organización pero tienen alguna incidencia sobre los objetivos
institucionales. Las consecuencias, por su parte, pueden constituirse en oportunidades
para conseguir beneficios (ventajas) o amenazas para el éxito (desventajas). Se reconoce
así, que la valoración del riesgo se relaciona tanto con los efectos positivos como con los
negativos de los eventos inciertos.
La valoración del riesgo es, por lo tanto, una valiosa herramienta orientada a ubicar a la
institución en un nivel de riesgo aceptable, con lo cual fortalece la gestión pública y el
control y facilita la planificación estratégica, la evaluación de la gestión y la toma de
decisiones. Debe estar presente en toda organización y requiere la participación activa de
los niveles superiores, la de todos los funcionarios y la de los sujetos interesados a los
que afecta.
Las diversas instituciones que conforman la Administración Pública no pueden estar
ajenas a la valoración del riesgo; todo lo contrario, deben procurar identificar los riesgos a
que se enfrentan, evaluar su posibilidad de aparición, estimar el alcance de su impacto y
establecer un plan de acción por si llegan a suceder. También deben estar alertas a los
cambios que los riesgos puedan tener en el tiempo, a efectos de tomar las acciones
preventivas necesarias. Por ende, los esfuerzos institucionales en materia de valoración
del riesgo deben ser continuos, sistemáticos, transparentes, llevarse a cabo en toda la
institución y estar integrados a la cultura organizacional, de manera que todos los
funcionarios participen en ese proceso.
Este es el esfuerzo al cual ha apuntado en los últimos años la Contraloría, de modo que el
proceso pase a formar parte de una cultura de gestión más que el cumplimiento de un
requisito legal. Es aquí adonde se pueden identificar beneficios considerables de ese
mandato, pues el establecimiento de una cultura de gestión aunque es quizás el proceso
más lento y difícil de todo cambio y es precisamente el objetivo al que se quiso llegar con
la promulgación de la Ley de Control Interno.
Una valoración del riesgo eficaz añade el máximo valor a todas las actividades de la
organización, aumenta la posibilidad de éxito y reduce la probabilidad de fallo en la
consecución de los objetivos de la institución. ¿Qué valor tendría para la Asamblea
Legislativa y para la sociedad en general tener una seguridad razonable de que se
cumplan los objetivos para los cuales se crean las instituciones públicas relacionadas con
la salud? Sin duda alguna, la respuesta a esta pregunta irremediablemente sería de
mucho o cualquier superlativo que acepte el término, precisamente porque cualquier
incertidumbre provoca malestar. Igualmente se puede hacer la pregunta en otros campos
y servicios públicos, tales como la seguridad pública, la provisión de servicios públicos
remunerados, la justicia, la educación y otros más, sin perder el grado de su respuesta.
La valoración del riesgo está íntimamente ligada al control interno por cuanto sus
resultados sirven de insumo para el diseño e implementación de las actividades de
control. Con la valoración del riesgo se identifican y priorizan los riesgos relevantes de la
institución, lo que hace posible direccionar las actividades de control hacia los riesgos de
mayor posibilidad de materialización y a los de mayor impacto. De esta forma, las
actividades de control se ajustan en función de las características institucionales, lo que
da una mayor flexibilidad a la organización para adaptarse a los cambios de origen interno
y externo que la afectan.
Esfuerzos por instaurar un SEVRI en la administración pública costarricense
En el sector público costarricense, el tema de valoración del riesgo se introduce como
parte esencial y necesaria del modelo de gestión pública con el artículo 14 –en
concordancia con los artículos 18 y 19– de la Ley General de Control Interno, la cual
define que todo ente u órgano debe contar con un Sistema Específico de Valoración del
Riesgo (SEVRI) que le permita identificar el nivel de riesgo institucional y adoptar métodos
para analizar y administrar su nivel de riesgo.
En atención a las responsabilidades que le asigna esa Ley, la Contraloría General de la
República emitió las directrices generales que sirven de base para el establecimiento y
funcionamiento del SEVRI, las cuales concuerdan y plantean las mejores prácticas
mundiales en la materia, sustentadas particularmente en normativa actualizada de
carácter internacional como el informe COSO-ERM (sobre gestión de riesgos
corporativos) y la norma australiana y neozelandesa sobre administración de riesgo
AS/NZ 4360:1999:2004.
Dichas directrices, más que requisitos que las instituciones deben cumplir, constituyen
una guía con pasos para establecer y poner en funcionamiento un SEVRI ajustado a las
necesidades institucionales, que permita contar con información relevante para la toma de
decisiones y contribuir al cumplimiento de los objetivos de la organización.
La aplicación de la normativa emitida por la Contraloría General se ha hecho en forma
gradual y programada, y se espera que esté implementada en todas las entidades y
órganos públicos en julio del año 2007. Por lo anterior, el avance en las diferentes
instituciones públicas debe evaluarse con un enfoque integral y sin perder de vista que la
valoración del riesgo constituye un medio para el logro de los objetivos institucionales,
más que un fin en sí mismo.
Los responsables directos del establecimiento y el funcionamiento del SEVRI son, en
última instancia, los jerarcas y los titulares subordinados; por ello, es fundamental la
rendición de cuentas de los jerarcas en relación con dicho sistema, en función de la
continuidad del esfuerzo dedicado, el compromiso asumido y el grado en que se han
involucrado de forma directa en su establecimiento y funcionamiento.
A efectos de que esa rendición de cuentas por parte de los jerarcas llegue a
materializarse, la Contraloría General cuenta con el apoyo de las respectivas auditorías
internas, en cuyos planes de trabajo deben contemplarse las acciones de auditoría
orientadas a controlar el cumplimiento de las disposiciones de la Ley General de Control
Interno.
Es importante destacar que en el II Congreso Nacional de Gestión y Fiscalización de la
Hacienda Pública, dirigido a auditores, subauditores, y funcionarios de la Administración
Pública, que realizó la Contraloría General de la República durante los días 21 y 22 de
noviembre de 2006, se consideró de mucho interés abordar el tema de la valoración del
riesgo. Es por esto que el evento estuvo orientado a promover la gestión de riesgo como
parte integral del proceso de gerencia pública —en especial su relación con los objetivos
institucionales, la planificación, el control y la rendición de cuentas—, así como el papel
que en este proceso desempeñan el jerarca, la auditoría interna y el resto del personal.
Para ello se dio a conocer, a las nuevas autoridades de instituciones estratégicas, el
marco normativo que regula la gestión de riesgos en la Administración Pública
Costarricense y las iniciativas que ha realizado la Contraloría General para promover su
adopción.
Una de las actividades más provechosas que se llevó a cabo en relación con este
Congreso fue la elaboración de un documento en el cual instituciones de varios sectores
de la Administración Pública dejaron plasmadas sus experiencias en torno al
establecimiento y el funcionamiento del SEVRI, enfocándose en los principales aciertos y
obstáculos superados por la administración activa a ese respecto.
A manera de resumen y como compilación de las principales lecciones obtenidas del
proceso de implementación del SEVRI en el sector público costarricense, es importante
destacar la importancia del apoyo de los jerarcas institucionales durante este nuevo
proceso de gestión, pues el establecimiento y funcionamiento del modelo de valoración
del riesgo depende en gran medida de su liderazgo, motivación, compromiso e iniciativa.
Igualmente es importante destacar que de la experiencia recopilada queda claro que un
proceso de instauración del SEVRI bien encauzado permite el fortalecimiento de los
valores institucionales y promueve el compromiso al involucrar a todos los funcionarios,
todo lo cual redunda en instituciones más motivadas para cumplir con su mandato.
Asimismo, del proceso se ha podido evidenciar una mejora gradual del empleo de los
recursos para la consecución de los objetivos así como en el logro de la misión
institucional.
Finalmente, del proceso también es posible desprender la importancia del establecimiento
de redes interinstitucionales que sirvan para promover la difusión de buenas prácticas en
materia de valoración del riesgo y el enriquecimiento de las experiencias particulares, todo
a lo cual los distintos componentes del Sistema de Control Interno se encontrarán
promoviendo en los próximos años.
Estos aportes dan cuenta de que las instituciones costarricenses han reconocido la
importancia de la valoración del riesgo como herramienta para promover un buen
gobierno y alcanzar los objetivos institucionales. Esto se ha traducido en esfuerzos
coordinados de la administración activa, las auditorías internas y la Contraloría General,
orientados fundamentalmente al establecimiento de sistemas de gestión que busca una
mayor efectividad en el logro de los fines encomendados. Tales esfuerzos han empezado
a rendir frutos, pero es necesario que dichos actores avancen en el desarrollo de esta
temática y en el de otras igualmente relevantes. Ese es uno de los grandes retos para la
Administración Pública, a cuya superación todos tenemos la obligación y el compromiso
de contribuir.