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REPÚBLICA ARGENTINA
VERSIÓN TAQUIGRÁFICA
CÁMARA DE SENADORES DE LA NACIÓN
REUNIÓN DE LA COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE DE TRÀMITE
LEGISLATIVO
Salón “Arturo Illia” — H. Senado de la Nación
11 de noviembre de 2009
Presidencia de la señora senadora Perceval
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— En el Salón “Arturo Illia” del H. Senado de la Nación, a las 9 y
56 horas del miércoles 11 de noviembre de 2009:
Sr. Presidenta (Perceval). — Con quórum suficiente, damos inicio a la reunión del día de
la fecha.
Teniendo en cuenta que los señores diputados tienen la presencia del jefe de
Gabinete, ponemos a consideración el decreto del Poder Ejecutivo nacional 1602, del 29 de
octubre de 2009, el cual incorpora en un subsistema no contributivo de Asignación
Universal por Hijo para Protección Social; extendida demanda con carácter de urgencia por
distintos sectores sociales, religiosos y políticos de nuestra sociedad.
Tiene la palabra el senador Sanz.
Sr. Sanz. — Bueno, ¿por dónde arrancamos?
Sra. Presidenta. — Por la buena noticia.
Sr. Sanz. — Esta mañana estaba repasando algunos de los recortes de diarios que había
pedido que me sacaran sobre este tema y había una nota de Mario Wainfeld, en Página 12
—que la verdad es muy buena—, que se titula: “Hay millones de razones para valorar
positivamente el decreto 1602/09 que establece la asignación universal por hijo”, que son
los millones de chicos que se van a beneficiar. Yo comparto la apreciación del señor
Wainfeld y que sobre la decisión política hay que tener una mirada positiva, porque yo la
tengo, mi partido la tiene y nuestros bloques la tienen.
Pero el problema es que nos hubiera gustado acompañar esto en el marco de una ley.
Me parece que estas son las cuestiones que, además de discutir el por qué de los DNU en
términos formales, amerita una discusión del por qué una herramienta como ésta en una
decisión política tan trascendente y de tanto peso social como la que se ha tomado acá.
Considero que ingresando en un análisis muy global y político, que tiene que ver
con la coyuntura, creo que el haber elegido un DNU por parte del gobierno le quita a esta
decisión política el grado de pluralidad, de consenso y de buen mensaje institucional que
podría haber tenido si hubiera sido una ley. Porque, inclusive, la discusión de una ley en el
marco más amplio que tiene en el Congreso cualquier proyecto de ley, en las comisiones y
en los plenarios de la Cámara, hubiera permitido también profundizar las diferencias
ideológicas que podemos tener los distintos sectores con este tipo de decisiones. Hoy en la
Argentina hay tanta mezcla y confusión que a veces es necesario que estos proyectos se
debatan en profundidad para saber dónde nos paramos cada uno de los sectores.
Nosotros con respecto al fondo de la cuestión tenemos una valoración positiva sobre
la decisión. Valoramos fundamentalmente que el gobierno no haya cambiado su propia
doctrina. Este es un gobierno que durante los seis años —computando los dos períodos
desde el 2003 hasta ahora— se resistió a avanzar en las asignaciones universales o en este
tipo de medidas protectivas, más allá de los esquemas tradicionales de los programas
sociales, algunos de los cuales heredó el gobierno y alguno de los otros los creó esta propia
administración. Pero lo cierto es que durante seis años esto ha sido un debate que motivó a
muchos sectores políticos y que siempre encontró en el gobierno una fuerte resistencia.
Reconozco también que en esa resistencia había muchos oficialistas que trataban de
convencer al propio gobierno sobre las bondades de una decisión de esta naturaleza. Pero el
gobierno no lo había aceptado hasta que —me parece— lo aceptó porque la realidad le ha
pegado de lleno y lo ha obligado a cambiar. De manera que la realidad es mucho más fuerte
que las razones de uno u otro sector.
Entonces —insisto—, si acá ha habido una valoración positiva por parte del
gobierno de una realidad y de algo que desde el propio oficialismo algunos sectores venían
reclamando ¿Por qué no enviarlo como una ley?
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No quiero quedarme en el rechazo a esto por las cuestiones solamente formales.
Podría haber empezado por ahí, como empezamos nosotros desde nuestro bloque cada uno
de los análisis cuando viene un DNU en momentos en donde el Congreso está abierto y no
hay ninguna razón de necesidad y urgencia para no tomar el camino de la ley.
Pero quiero ir más al fondo de la cuestión. Entonces, valorándolo positivamente
como decisión política vamos a los dos temas que contiene el DNU: Primero, el universo; y
luego, el financiamiento.
Precisamente el haber utilizado un DNU nos vuelve a poner otra vez en la situación
de decir que “sí” o que “no”, lo cual nos impide abordar un debate que en el fondo de la
cuestión -si esto hubiera sido una ley- se hubiera logrado mejorar la redacción de las
algunas cuestiones para poder ampliar el concepto de universalidad, que creo que es un
concepto que se queda corto porque acá no hay universalidad propiamente dicha. Y como
también Wainfeld —la verdad que me quedaron grabadas muchas de las cosas que escribió
este periodista— dice que “algunas disposiciones del decreto limitan la universalidad, a
veces por errores de redacción fáciles de paliar, otras por criterios que se deberán revisar”.
Insisto, el debate de esto —no en el marco de un DNU, sino en el marco de una
ley— podría habernos dado la posibilidad de enmendar algunos errores de redacción o
algunos criterios a revisar.
El propio Diego Bossio, titular del ANSeS, ha reconocido —quien va a tener que
disponer de los fondos que sirven de financiamiento— que hay inconsecuencias de
redacción que pueden subsanarse por vía reglamentaria, pero en verdad algunas de ellas no
son subsanables sólo por vía reglamentaria.
Hay otras exclusiones; por ejemplo, no tienen derecho a percibir la asignación los
trabajadores que se desempeñan en la economía informal, percibiendo una remuneración
superior al salario mínimo vital y móvil; mientras que los trabajadores en blanco cobran el
beneficio. De modo que se discrimina a los informales.
El tema de la exclusión de las trabajadoras domésticas registradas también es una
cuestión de discriminación. Yo no creo que estas cuestiones se logren salvar por vía de
reglamentación, sino que se podrían haber incluido tranquilamente en una modificación de
la propia ley.
Pero digo. Hay aspectos de la universalidad que se podrían mejorar incorporando a
quienes están excluidos acá para darle, finalmente, un criterio cierto de universalidad.
Nosotros lo vamos a tratar de mencionar en nuestro dictamen de minoría.
El otro tema —que no es menor porque es de mucha importancia— es el
financiamiento. Esto hubiera generado un muy rico debate, sin duda. Lo puede generar
obviamente acá, pero no es lo mismo.
Insisto en que por la importancia que tiene esta decisión política, la discusión que
hubiera generado una ley en ambas Cámaras y en las comisiones habría sido algo muy rico.
En estos seis años de debate que dije al comienzo, en los cuales el gobierno nunca
aceptó tomar esta decisión, siempre el tema del financiamiento fue un pilar. Y ha habido
numerosas propuestas vinculadas a ello.
En los últimos tiempos se había logrado, de alguna manera, un cierto consenso no
escrito entre los distintos sectores que propiciábamos pasar a las asignaciones universales
con la creación de nuevos impuestos. Hay algunos que apuntaban hacia sectores eximidos,
como el de la renta financiera. Y dentro de ese amplio espectro había -también ahí- algunas
discriminaciones o especificaciones. Hay quienes apuntaban a la renta de los bonos
públicos y otras personas, a la de las acciones privadas.
En realidad, dentro del título de renta financiera hay muchos nichos que nosotros
hoy, en el marco de una exención general impositiva que existe prácticamente para todo el
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sistema financiero, podríamos abordar con carácter de un nuevo impuesto a partir de esta
decisión política.
Hay quienes pensamos que el tema del juego es un nicho no explorado en materia
impositiva y que es realmente una cuestión inexplicable que hasta el día de hoy en la
Argentina estas cosas parecieran ser tabú en materia impositiva, cuando es una actividad
que ha tenido un crecimiento exponencial –diría- geométrico en los últimos tiempos.
Hay otras fuentes de financiamiento que también se han discutido. Pero en realidad
el gobierno eligió una que es muy discutible.
Esto también ha sido motivo de mucha discusión en el seno del propio oficialismo.
Me consta que hay algunos funcionarios que no estaban de acuerdo con esta cuestión
porque se propone por primera vez la utilización de recursos previsionales que están
contenidos en el artículo 18 de la ley 24.241 en violación a los propios fines que la ley
había determinado.
El artículo 8° de la ley que crea el Sistema Integrado Previsional Argentino
establece que la totalidad de los recursos únicamente podrán ser utilizados para pagos de
los beneficios del propio sistema. Y esto no es una cuestión menor. Se está creando un
tercer subsistema de asignaciones familiares, que es la asignación universal por hijo para
protección social, pero no es contributivo. Y la verdad es que incorporar al debate de la
previsión social un beneficio no contributivo no es un tema menor en cuanto a la discusión
política.
Alguien podrá pensar que esto es porque hoy hay excedentes y se pueden utilizar y
se podrá hacer una valoración positiva de por qué los hay. Estamos de acuerdo. Pero me
parece que no pasa por ahí la discusión sino porque si abriéramos esa suerte de unidad
sellada que es el sistema previsional y lo hiciéramos por primera vez para drenar fondos
hacia prestaciones no contributivas, esto sería un antecedente que luego me parece que nos
permitiría abrirlo para cualquier otra cosa y, en verdad, desnaturalizaría una suerte de
concepto que había establecido que los fondos previsionales se integran y se distribuyen
exclusivamente dentro del sistema previsional.
Por eso nos parece que haber avanzado en la discusión de fuentes de financiamiento
-más allá de que nos pudiéramos poner de acuerdo o no- que no tengan que ver con el
Sistema Integrado Previsional Argentino, no solo porque se está contradiciendo lo que
nosotros mismos hemos votado sino por el concepto económico que esto significa, no es
una cuestión menor.
Toda la discusión que se dio en este mismo Parlamento por instancias de este mismo
gobierno con motivo de las leyes de modificación previsional dejaron resguardados los
recursos previsionales de cualquier uso que los desviara de su función. Por más loable que
sea esto -y lo digo desde la posición de haber dicho al principio que estaba de acuerdo
políticamente con la decisión tomada-, creo que no merece que se devalúe por esta
diferencia en el financiamiento.
Por otro lado, un dato quizá tangencial pero que no es una cuestión menor. Para
nosotros, los senadores, se convierte en una cuestión de actualidad, porque esta tarde
estaremos discutiendo la media sanción del presupuesto. Se estaría incorporando un gasto
de casi 9.000 millones en la ANSeS, lo que anula el superávit operativo presupuestado, que
era de 8.600 millones. En el consolidado del sector público se reduciría el superávit, aunque
el Tesoro mantendría el presupuestado. Y si bien es cierto que habría reducción de partidas
de planes Jefes y otras similares que no alcanzan a la suma total de lo que aquí se dispone
para la asignación, habría una afectación presupuestaria. Y nosotros estamos discutiendo un
DNU que tiene implicancia sobre la ley de presupuesto que estamos discutiendo. Y si bien
es cierto que esto es algo que tendremos que discutir esta tarde en el Senado, insisto en que
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se podrían salvar estas cuestiones corrigiendo este defecto formal en el tratamiento del
DNU.
Concluyendo, nosotros vamos a terminar firmando un dictamen en donde no nos
vamos a mover un ápice de lo que ha sido nuestra inveterada posición respecto del concepto
de los DNU. Estando el Congreso en funcionamiento y habiendo tenido la posibilidad, sin
ningún tipo de obstáculo, de canalizar esta buena decisión política con una ley, no vamos a
poder acompañar el dictamen de la mayoría y vamos a avanzar en uno sobre las dos
cuestiones en las que en el fondo tenemos algunas reservas. Una es vinculada al universo,
que nos parece que podría haberse corregido, ampliado y contemplado algunas exclusiones.
Y la otra es la del financiamiento, porque en nuestras propuestas de los últimos años hemos
tenido otros aportes u otras ideas respecto de cómo financiar este asunto.
Sra. Presidenta. – Tiene la palabra la diputada Rodríguez.
Sra. Rodríguez. – Gran parte de lo que iba a decir ha sido mencionado por el senador, pero
de todas maneras tampoco me quiero limitar a la cuestión formal de que efectivamente, con
este Congreso en vigencia y en funcionamiento y con la verdadera pretensión de instaurar
una política de Estado, este tipo de medidas sin lugar a dudas debieran ser tomadas por el
Parlamento.
Y, además, lo cierto es que —al menos en la Cámara de Diputados— hay proyectos
de la mayoría de los bloques, con lo cual, yo me aventuraría a decir que al menos había
consenso respecto de una serie de cuestiones como la transferencia de ingresos a sectores
de menores recursos en relación a la cantidad de menores de edad que componen el núcleo
familiar. En esto me parece que podría haber algún tipo de diferencias, justamente, en
cuestiones como universo de beneficiarios alcanzados y financiamiento.
Por lo tanto, no es una casualidad que el Poder Ejecutivo haya optado por la vía del
DNU, sino que optó por esta vía para restarle al Parlamento la posibilidad de discutir estas
que son las cuestiones más profundas que tiene la medida.
Tampoco voy a negar la probabilidad que tiene esta medida de tener un avance
distributivo sobre sectores más vulnerables. Esto, obviamente, es muy probable que sea así.
Sin embargo, me parece que en temas como estos hay que dedicarse al fondo y
sobre el fondo nosotros también tenemos una propuesta histórica —que la había presentado
en su momento quien hoy forma parte de nuestro bloque, diputada Elisa Carca, y que
también hace muchos años atrás Rubén Lo Vuolo había trabajado profundamente en esto—
de ingreso ciudadano a la niñez. Pero lo cierto es que acá hay diferencias conceptuales y
operativas y que mantenemos porque sigue siendo una propuesta del bloque de la Coalición
Cívica el ingreso ciudadano a la niñez, así como también lo hemos tenido y lo tenemos para
adultos mayores
En este sentido, acá hay una diferencia conceptual y con diferencias operativas.
Estas diferencias pueden hacer que el impacto distributivo de la medida finalmente no sea
el deseado. Porque la primera cuestión conceptual y la deferencia entre un ingreso
ciudadano a la niñez y esta asignación familiar es que el ingreso ciudadano a la niñez está
concebido como un derecho que tiene todo niño, niña y adolescente, independientemente de
en qué hogar haya nacido, es decir, si es en un hogar donde sus padres tienen mayores o
menores recursos por el sólo hecho de ser un chico o chica de este país. Y eso es un
derecho que tiene que ver con una cuestión de ciudadanía plena. De ahí se derivan una serie
de cuestiones donde comienzan a plantearse las diferencias que tenemos con el DNU, entre
otras. Primero, no se instituye como un derecho de los chicos, sino que finalmente termina
siendo un derecho de padres y madres considerado como fuerza de trabajo y no en su
condición de ciudadanos.
Es cierto que amplia al sector informal con un nivel de vaguedad de lo que quiere
decir “sector informal”. El senador Sanz recién decía que las empleadas domésticas
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registradas no están incluidas y es cierto porque no está en el DNU, pero aparece una
gacetilla del ANSeS en donde dice que están incluidas, ahora en el DNU no aparece,
probablemente lo estén en el futuro. Pero ahora la novedad que tengo es solamente por una
gacetilla de ANSeS y esta no es la manera que se definan políticas de Estado.
Por otro lado, la asignación es un beneficio diferente a las asignaciones familiares
reconocidas a los trabajadores asalariados registrados. De manera que se mantiene la
separación y fragmentación del sistema de políticas de ingreso de la personas en relación al
mercado de trabajo, por lo que termina —en términos concretos— resultando que este
ingreso para cada chico va a valer distinto, porque cada chico no va a recibir lo mismo, ya
que esto sería inconcebible en términos de ingreso por ciudadanía plena y un ingreso
verdaderamente universal. Es más, hasta vamos a tener una situación realmente absurda,
dado que está al límite de los cinco hijos; por ejemplo, que las madres que tienen seis hijos,
cuya situación de vulnerabilidad es mayor, sin embargo, terminan en una especie de limbo
porque no son ni de la madre que cobran por tener siete hijos, ni está incluida en esta que
tiene un límite de hasta cinco. Obviamente, quien tiene seis hijos requiere para poder tener
una subsistencia acorde a lo que requiere ese grupo familiar más que el que tiene cinco.
Esto es una cosa bastante lógica.
En consecuencia, no es una política universal, sino que termina siendo un programa
más que se va adicionando a los existentes, por ejemplo, las asignaciones familiares de los
trabajadores asalariados registrados. De esta manera sigue manteniéndose un proceso de
diferenciación social que se define en el mercado de trabajo y no en términos de
ciudadanía.
Por otra parte, la asignación tiene en cuenta los otros ingresos del grupo familiar.
Con lo cual, termina siendo la trampa de la pobreza y del desempleo.
Yo les podría marcar situaciones en donde una persona que tiene ingresos no
registrados pero muchos mayores al mínimo vital, o la mujer que es ama de casa, que se
presenta como desempleada y lo cobra ella, con lo cual, termina habiendo alguien que está
con el mínimo vital y cobra menos; o uno que está registrado y que puede llegar también a
cobrar menos. O sea que se pueden llegar a dar una cantidad de distintas versiones de
cuánto cobra realmente cada niño que desvirtúa la verdadera distribución igualitaria de este
beneficio.
Por otro lado —y esto por no concebirse como una cuestión de ingreso ciudadano—
, se plantea una serie de condiciones. Ahora bien, el problema es que la condicionalidad es
punitoria. Es decir que si no se cumplen determinadas condiciones los chicos —que son los
que deberían recibir el beneficio— lo pierden. Esto termina siendo, en parte,
responsabilidad de quien esté a cargo, y en parte, responsabilidad del sistema, porque quien
está a cargo muchas veces está tan excluido del sistema que tiene pocas probabilidades de
acceder a ese beneficio. Pero más aún, qué capacidad operativa tiene el Estado para que si
realmente todos los beneficiarios cumplieran con las condicionalidades se pudiera dar
abasto para satisfacerlo. Supongamos que todos los chicos de 16 años fueran al colegio. No
hay vacantes suficientes para que todos los chicos de 16 años de este país, en este
momento, pudieran tener una vacante en las escuelas. Y en este momento se está pidiendo
estas condicionalidades.
Lo mismo hay dificultades para acceder a determinados servicios de salud para
grandes sectores de la población. Más allá de lo que implica el problema de Naciónprovincia en estas cuestiones.
Pero, entonces, para que se puedan poner condiciones el Estado tiene que acercarle
a las personas la posibilidad de poder cumplir con estas condiciones; pero en ningún caso el
resultado tiene que ser la punición y la privación del beneficio a quien finalmente es un
chico o chica.
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Por otra parte, el beneficio de asignación que se están implantando no está integrado
con la declaración de impuestos a las ganancias y con las deducciones que se hacen por
carga de familia. Por consiguiente, eso implica que va a haber una diferencia irrazonable
entre los beneficios y créditos fiscales y entre distintas personas. Esto nuevamente
disminuye el impacto distributivo de la medida. No parece razonable que quien tenga un
ingreso mayor pueda deducir por carga de familia y así obtener un crédito fiscal. Esta
medida no redunda en un crédito fiscal en algún momento para quien tiene este beneficio.
Esto habría sido resuelto en esta versión de ingreso de ciudadano con otro tipo de
financiamiento mucho más complejo -y ahora sí voy a terminar con el tema de
financiamiento-, donde sin lugar a dudas cuestiones tales como la renta financiera tenían
que ser gravadas, como la deducción de carga de familia por hijo podía haber sido sacada
del sistema, dado que cada persona, independientemente de sus ingresos, iba a recibir
también el ingreso ciudadano a la niñez y otros que ha mencionado el senador, pero
además, transferir la totalidad de los sistemas y políticas focalizadas a este programa, lo que
tampoco se hace, porque hay algunos que quedan afuera. Y quedan afuera de manera tal
que puedan ser manejados arbitraria o discrecionalmente, o, en todo caso, como
herramienta política del Poder Ejecutivo, porque se utiliza justamente el sistema
previsional.
Entonces, el financiamiento con aportes y contribuciones del sistema de previsión
social… Tal como se dijo acá, lo que se ha votado en este Congreso ha sido que fuera para
las jubilaciones, aunque lamentablemente ya está yendo para otro cosa, porque lo cierto es
que está fondeando al Estado. Le sigue quitando progresividad al sistema. Esto debería ser
destinado solamente para las jubilaciones.
Y si pensamos que ahora puede haber un superávit, también es porque en realidad
nunca pagamos la retroactividad que ya está siendo reconocida por la justicia. Y ese es un
derecho que también tienen jubilados y jubiladas. Por lo tanto, si nosotros estuviéramos
satisfaciendo este derecho, seguro que el fondo no tendría la cantidad que tiene ahora. Y
además, si pensamos que esto es una política de Estado de acá al futuro, no se puede pensar
en un fondo que ahora está en esta situación pero que seguramente va a tener problemas
con relación a las futuras generaciones, que es para lo que está previsto en el Fondo de
Garantía. Y esto, mientras persiste un sistema tributario que es regresivo, como se ha dicho
acá.
Entonces, estamos sacando de una cuestión que también es una política social de
alta prioridad, como la del sistema previsional, y mantenemos un sistema tributario
regresivo. Por eso creo que acá están estas dos cuestiones.
Me parece que tanto el senador como yo tuvimos que hacer esta diferenciación
porque dado que no se trata en nuestras respectivas Cámaras, esta es probablemente una de
las pocas instancias que tengamos para discutir estos temas. Y la verdad es que de haber
tenido quizás esta misma posición o la que hubiera sostenido cualquiera de nosotros, habría
perdido en el recinto. Pero en todo caso, habría tenido la legitimidad de ser una política de
Estado.
Sr. Sanz. – Simplemente quiero disculparnos. Tenemos la reunión de la Comisión de
Justicia y Asuntos Penales; hoy a la mañana hay cuatro reuniones de comisión. Así que nos
estamos retirando.
Sr. Pichetto. – Quiero decir algo breve antes de que se retiren.
Sra. Gallego. – Habló la oposición y ahora va a hablar el oficialismo.
Sr. Sanz. – No, acá están subvertidas las reglas del procedimiento. El oficialismo es el que
habla al principio. Ustedes no fundamentaron el proyecto, después hablamos nosotros, ¿y
ahora quieren hablar al final? Hablen al principio, como se hace en cualquier comisión y en
el plenario.
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Nos vamos porque tenemos reunión de comisión.
Sra. Presidenta. – Todo está subvertido pero no por el oficialismo. Hay culturas bastante
subvertidas en la oposición.
Sra. Rodríguez. – Yo me quedo a escuchar, no tengo problema.
- Varios señores legisladores hablan a la vez.
Sra. Presidenta. – La universalización tiene que ver con los países emergentes y la renta
mínima ciudadana, con los países nórdicos, que hoy la están revisando, por ejemplo, para
aquellas adolescentes que han llegado a créditos educativos de escuela media o del dos más
dos y no solo el dos más dos más dos, que es el sistema vertical de educación. Para esos
ciudadanos no va la renta mínima ciudadana. Estamos en un mundo real.
- La señora diputada Rodríguez hace manifestaciones fuera del
alcance del micrófono.
Sra. Presidenta. – Vamos a hablar de políticas sociales y está bueno. Ahí está la diferencia
ideológica. Usted ve la ciudadanía como eje de la sociedad y nosotros vemos el trabajo
como la dinámica de inclusión para crear ciudadanía con autonomía.
Pasamos el dictamen para su firma.
- Son las 10 y 31.