La relevancia estratégica del vínculo ABC en la política exterior argentina 1

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La relevancia estratégica del vínculo ABC en la política
exterior argentina1
Dalponte, Bruno (UTDT) – bdalponte@hotmail.com
Marinkeff, Carolina (FLACSO/Argentina) – cmarinkeff@hotmail.com
Resumen
Más allá de las propuestas originales de Río Branco y de Perón sobre la conformación de una
institución que nucleara a Argentina, Brasil y Chile (ABC) en la búsqueda de sus intereses
comunes, en la actualidad el vínculo estratégico entre estos tres países se encuentra vigente
y en constante evolución. Sin que medie necesariamente una unión formalizada, amplios
sectores de sus economías, territorios y sociedades ya se encuentran en un avanzado grado
de integración. Más aún, a partir de los tratados bilaterales de confianza mutua firmados en
la década del ´80 se ha hecho posible considerar al ABC como la única zona de paz separada
en el contexto sudamericano, a partir de la cual se podría avanzar en la construcción de un
orden regional más estable.
En este trabajo buscaremos estudiar tanto las ventajas como las desventajas que el
fortalecimiento de esta relación puede representar para la Argentina, para lo cual
evaluaremos la multidimensionalidad del vínculo, enfatizando sus aspectos económicocomerciales, políticos, estratégicos y culturales.
Palabras clave
Política exterior argentina – ABC - Zona de Paz – integración – seguridad
1
La idea original de este trabajo es fruto de los interesantes debates que tuvieron lugar
durante la primera mitad del 2009 en el ámbito del Comité de Estudios de Asuntos
Latinoamericanos (CEAL) del CARI, por lo que quisiéramos agradecer el apoyo y los útiles
comentarios hechos por todos sus miembros. Especialmente, nos gustaría agradecer al Dr.
Jorge H. Lavopa, director del CEAL, por haber ejercido incansablemente su actividad docente
con nosotros, brindándonos toda su experiencia y abriéndonos las puertas para estudiar y
discutir a su lado. Prensentado en la Jornada de Relaciones Internacionales de FLACSO,
Octubre 2009.
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INTRODUCCIÓN
La idea de que pudiera existir una alianza estratégica entre Argentina, Brasil y Chile (ABC)
tiene una larga historia y ha tomado diversas formas a lo largo del siglo XX. Probablemente,
vistos desde la actualidad, los objetivos perseguidos por el tratado original de 1915 parezcan
insuficientes como medios para asegurar el establecimiento de una paz perdurable. Pero, si
se la contempla con una perspectiva comparada y se la contextualiza históricamente, esta
iniciativa
resulta
una
propuesta
de
avanzada.
Décadas
más
tarde
otros
tratados
multilaterales lograrían unir las posiciones de países con grandes fronteras compartidas y
con pretensiones propias de hegemonía regional respecto de los métodos pacíficos a utilizar
para la resolución de sus controversias, pero el tratado del ABC fue una novedad que
encontró enormes trabas en su época.
La propuesta original de conformar una alianza entre los tres países data de principios del
siglo XX, pero aún no se ha llegado a un consenso respecto de qué mandatario, político o
funcionario fue el que la presentó y propagó. Si bien muchos autores mencionan al Ministro
de Relaciones Exteriores brasilero de ese momento (el barón de Río Branco) como el
ideólogo principal de este pacto, tanto argentinos como chilenos continúan disputando la
autoría de la iniciativa que derivó en la firma del tratado del ABC el 25 de Mayo de 1915. En
todo caso, desde mediados de la década del 1900 y hasta 1915 se fue consolidando la idea
de que la mejor forma de limitar las carreras armamentistas entre Argentina, Brasil y Chile,
estabilizando las percepciones que cada uno tenía respecto de su seguridad y evitando así
futuras escaladas de conflicto, era mediante un pacto formal que atara a las tres potencias
regionales a la solución de sus conflictos mutuos mediante el arbitraje o la mediación.
Fue justamente la mediación conjunta que los tres países firmantes llevaron a cabo en el
conflicto entre Estados Unidos y México dio visibilidad al vínculo, posibilitando con ello el
primer avance significativo para la firma del tratado. A pesar de que la propuesta final de
esta mediación estuvo claramente influenciada por las presiones estadounidenses para
legitimar la el remoción del general Victoriano Huerta de la presidencia mexicana, los países
del ABC tomaron esta experiencia de trabajo conjunto en resolución pacífica de conflictos
como punto de partida para el fortalecimiento de la zona de paz que se venía consolidando
en el cono sur desde la década de 1880.
El tratado firmado en 1915 establecía la obligación para los miembros de resolver sus
conflictos en forma pacífica, para lo cual sumaba una instancia de investigación e informe
por parte de la Comisión Permanente del ABC una vez que las vías diplomáticas tradicionales
hubieran fracasado. La Comisión Permanente estaba pensada como un órgano de consulta
conformado por representantes de los tres países y cuya única función sería la confección de
informes ante el pedido de los miembros. Esto, obviamente, no restringía de ninguna manera
el alcance de otros tratados, preexistentes o futuros, entre los países firmantes o con
terceras partes, que se refirieran a la resolución de controversias mediante medios pacíficos.
Además, como última medida para fortalecer la paz, hacer que las percepciones mutuas de
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seguridad fueran más benévolas y dar una mayor estabilidad y previsibilidad a las relaciones
entre los tres países, el tratado establecía que, una vez ratificado, estaría en vigor para
todas las partes hasta un año después de su denuncia.
El tratado, sin embargo, sólo llegó a ser ratificado por Brasil. En Argentina, la oposición fue
reticente a aprobar el pacto por miedo a que fuera percibido como una alianza militar
ofensiva por el resto de los países de América del Sur, mientras que el gobierno de Estados
Unidos hizo presión para que no fuera ratificado. Estas presiones internas y externas no
pudieron evitar que el tratado fuera aprobado por los Senadores, pero si lograron frenar su
avance en la cámara de Diputados. En el caso chileno, el Congreso decidió que el tratado
firmado no satisfacía los intereses nacionales a partir de los cuales se había apoyado la
iniciativa y también fue rechazado.
Si bien, como indican Escudé y Cisneros, Chile hizo intentos concretos para reflotar el vínculo
ABC a lo largo de la década del ´20, el segundo impulso relevante para constituir
formalmente el bloque llegó recién a partir de 1946 (ESCUDÉ, C. y CISNEROS, A.; 1999). La
nueva iniciativa tuvo actores más claramente definidos y objetivos más amplios que los
presentados por el tratado original. En este caso, el elemento determinante a tener en
cuenta es la presencia de Perón a cargo de la presidencia argentina y su visión respecto de la
política
internacional y regional posterior a
la Segunda
Guerra
Mundial,
marcada
2
especialmente por los estudios geopolíticos de la época . De acuerdo con los autores de un
detallado estudio sobre el proyecto peronista para un “Nuevo ABC”, Perón consideraba que la
segunda postguerra daba inicio a la “era de los continentalismos”, ya que los Estados
dejarían de ser las unidades esenciales de la política mundial mientras que los espacios
regionales y continentales tomarían un lugar central. En la visión de Perón, esto conformaba
un paso intermedio entre la política interestatal y un sistema global unificado (CISNEROS, A.
y PIÑEIRO IÑIGUEZ, C.; 2002, 242).
Esta afirmación estaba fundamentada en las ideas geopolíticas manejadas por Perón y sus
allegados, quienes sostenían que la única manera en que los Estados más relevantes de
América del Sur (Argentina, Brasil y Chile) podrían conservar su libertad y autonomía era
integrándose. Así, el “Nuevo ABC” pretendía conformar un bloque que diera mayor peso a la
región al facilitar la disponibilidad, complementación y coordinación en la utilización de los
recursos estratégicos, demográficos y militares disponibles. De esto se desprende que el
nuevo tratado que Perón intentó imponer a sus pares de Brasil y Chile ya no buscaba
únicamente evitar la guerra, sino que también impulsaba explícitamente la integración y
dejaba lugar para la eventual conformación de algo parecido a una Comunidad Pluralista de
Seguridad.
2
Para una breve referencia a las corrientes de estudio de política exterior vigentes en la
Argentina durante las dos primeras presidencias de Perón ver: COLACRAI DE TREVISÁN, M.
(1992), “Perspectivas teóricas en la bibliografía de política exterior argentina”, en Roberto
Russell (Ed.), Enfoques teóricos y metodológicos para el estudio de la política exterior, Grupo
Editor Latinoamericano, Buenos Aires.
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Como se puede ver, este proyecto es evidentemente más amplio y ambicioso que lo previsto
por el tratado del ABC de 1915. Pero, si en aquel momento existía preocupación respecto de
cómo podía ser percibido el acuerdo tripartito por parte de otros Estados latinoamericanos y
por el gobierno de los Estados Unidos, en este caso no cabían dudas: Estados Unidos se
opondría a cualquier avance autonomista de tal magnitud dentro de su zona de influencia y
los restantes Estados de América Latina apoyarían cualquier política de intervención que
evitara el potencial avance del ABC sobre sus territorios. Además, el marco de la bipolaridad
y una matriz de pensamiento fuertemente influida por la geopolítica y por el naciente
realismo de cuño norteamericano hacían evidente que el ABC debería soportar enormes
presiones y represalias externas si efectivamente intentaba formalizar su unión. Si bien aún
no estaba del todo claro cual era la dinámica que la Guerra Fría tomaría, lo que era seguro
era que la URSS no se arriesgaría a interferir en los procesos políticos regionales dentro de la
zona de influencia directa de Estados Unidos (HOFFMAN, S.; 1987, 42). El ABC perdía así la
posibilidad de sacar provecho del bipolarismo para ganar autonomía frente a la hegemonía
norteamericana en la región, ya que el cumplimiento de este tipo de reglas implícitas en el
“juego” entre las superpotencias era esencial para evitar el estallido de una Tercera Guerra
Mundial.
Además de estos obstáculos externos para la conformación del ABC como una alianza
formalizada que se rigiera por la idea peronista de desarrollar una “tercera vía” en la política
mundial, también debe tenerse en cuenta que la diplomacia de Itamaraty no estaba de
acuerdo con los términos de la propuesta. Por un lado, Brasil llevaba más de medio siglo
desarrollando una estrategia de acercamiento privilegiado a Estados Unidos y difícilmente
estuviera de acuerdo con un pacto que lo obligara a alejarse de la única superpotencia
occidental (en un momento en que ésta estaba en franco ascenso) para privilegiar su
relación con Argentina (aislada económica y políticamente por Estados Unidos) y Chile. Por
otro lado, existía cierto temor en el gobierno brasilero respecto de las intenciones de Perón
en su propuesta de integrar a los tres países. A la aversión propia de los brasileros frente a
la posibilidad de que el ABC fuera utilizado como un medio para propagar el peronismo en
América del Sur se le sumaron rumores y elucubraciones creadas por el Departamento de
Estado de Estados Unidos respecto del “peligro argentino”. Esta supuesta amenaza radicaba
en la idea de que Perón intentaba reestablecer los antiguos territorios del Virreinato del Río
de La Plata, avanzando sobre el sur de Brasil y convirtiéndose así en el único actor
hegemónico de la región. El relato fue tomado por cierto por la Casa Blanca, así como por el
gobierno brasilero (sobre todo después de la muerte de Vargas) y por sectores de la
oposición argentina (CISNEROS, A. y PIÑEIRO IÑIGUEZ, C.; 2002, 246).
Esta oposición en distintos frentes, así como el derrocamiento de Perón y el ascenso de elites
conservadoras al poder en 1955, hicieron que el proyecto de formalizar el vínculo estratégico
del ABC quedara sepultado y olvidado por varias décadas. Distintos intentos de integración
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económica y comercial3, así como varios proyectos de cooperación sobre las más diversas
temáticas, han surgido a lo largo del tiempo, pero nunca se intentó nuevamente la
institucionalización del vínculo ABC.
En lo que respecta al resto de los años del siglo XX no detallados hasta aquí, las relaciones
entre Argentina y sus dos socios regionales más importantes han sido fluctuantes. De
manera muy esquemática, se podría hacer un paralelismo entre los cambios de regímenes
democráticos a dictaduras militares y viceversa, y la adopción de estrategias de alineamiento
con Estados Unidos o estrategias más autonomistas (que podían incluir intentos por
conformar bloques regionales). Estas modificaciones en la agenda de los tres países han
hecho difícil la búsqueda de regularidades en el estudio de sus relaciones en el largo plazo,
pero dos de los elementos permanentemente presentes han sido la desconfianza y la
percepción mutua en términos de amenaza.
Pues bien, incluso estos elementos tan tradicionales para los cálculos estratégicos de
militares y civiles de la subregión comenzaron a desaparecer del mapa desde mediados de
los ´80. Es cierto que, por constituir una zona de paz negativa prácticamente desde
mediados del siglo XIX, toda América Latina es comúnmente considerada como una anomalía
de las relaciones internacionales. Sin embargo, el tipo de paz alcanzado en la región del ABC,
a la cual probablemente se le deba sumar Uruguay, ha superado la mera ausencia de
guerras.
Las
políticas
de
acercamiento
que
se
fueron
gestando desde
la
última
democratización de la región y el alto nivel de interdependencia económica entre estos tres
países han hecho que en este espacio subregional exista una matriz de relaciones e
identidades diferenciada. Esto lleva a dos conclusiones básicas que se deben tener en
cuenta: 1. Entre estos tres países se ha llegado a construir una relación pacífica que ya
puede ser considerada como Paz Estable4, diferenciándose así de los vínculos por los que se
caracterizan otras regiones de América del Sur. 2. Esta zona de paz estable es una
construcción conciente, lograda a través de medidas de confianza mutua (MCM) y de la
aceleración del proceso de integración regional vivido en los últimos 20 años.
Este tipo de relaciones ya no están contenidas ni determinadas exclusivamente por las
consideraciones tradicionales de “Power Politics”. Aquí entran en juego procesos y acuerdos
intersubjetivos
que
han
logrado
que
la
interdependencia
económica,
las
normas
internacionales intrusivas y las pautas de interacción más complejas modifiquen el patrón
tradicional de las relaciones interestatales. Tanto dentro del ABC como en otras zonas del
mundo, la superioridad militar ya no es garantía de logro de los objetivos perseguidos, lo
3
Sólo por mencionar alguno de ellos: Asociación Latinoamericana de Libre Comercio
(ALALC), Comunidad Andina de Naciones (CAN), Asociación Latinoamericana de Integración
(ALADI), Mercado Común del sur (MERCOSUR), etc.
4
Para un resumen sobre los distintos tipos de paz y para encontrar otra bibliografía
recomendada ver: BATTAGLINO, JORGE M. (2008), “Palabras mortales ¿Rearme o carrera
armamentista en América del Sur?” en Nueva Sociedad, Nº215, Mayo-Junio de 2008.
Disponible [on-line]: www.nuso.org
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cual ha limitado el éxito de los países que aún determinan su inserción internacional sólo por
medio de esa lógica.
Un concepto que permite comprender otras formas de interacción a nivel internacional es el
de “Soft Power”, desarrollado por Joseph Nye. Esta idea facilita la comprensión de la
dimensión política de los vínculos culturales y puede ser entendido como la capacidad de un
Estado para conseguir sus objetivos valiéndose principalmente de medios culturales o
ideológicos. El poder basado principalmente en la superioridad económica o militar ya no era
suficiente y debía ser complementado con elementos del poder blando para conservar el
poder (NYE, J. S.; 2005).
Como ya hemos dicho, el vínculo ABC no se encuentra vigente en términos formales, pero
tampoco creemos que ello sea necesariamente un problema. Es posible que, en el contexto
internacional actual, sean más viables y sostenibles los vínculos bilaterales que permitan un
consenso más rápido y mayor flexibilidad en los acuerdos. Este trabajo, entonces, no busca
hacer propaganda a favor de la firma de un nuevo tratado multilateral que termine siendo
“letra muerta” o que se superponga en sus funciones con otras instituciones regionales como
el MERCOSUR, el UNASUR, el Grupo de Río o la OEA. Esperamos que mediante el estudio de
la multidimensionalidad en las relaciones bilaterales A-B y A-C se ponga de manifiesto una
relación estratégica vigente, que debería ser defendida y profundizada por la política exterior
argentina si se pretende salir de la crisis económica internacional airosamente.
EL CONO SUR COMO UNA ZONA DE PAZ ESTABLE
Los elementos básicos que constituyen a América Latina en una zona de paz van desde la
permanente negociación y el fluido contacto entre las sociedades de sus países, hasta las
presiones provenientes de los enormes intereses comerciales involucrados y una tradición de
resolución pacífica de controversias que caracteriza a las relaciones internacionales de todo
el subcontinente5. Es verdad que el tipo de paz varía según el momento y el conjunto de
países tenidos en consideración, pero esto no debe distraernos de la tendencia generalizada
en toda la región a que los conflictos sean resueltos a través de medios pacíficos.
Siguiendo la enumeración hecha por Kacowicz, las cinco normas esenciales del derecho
internacional de la sociedad internacional latinoamericana son: 1. Soberanía e igualdad de
los Estados, lo cual derivó en el principio de no intervención, expresado en sus diversas
facetas por juristas latinoamericanos (como es el caso de las doctrinas Calvo y Drago). 2. Uti
Possidetis, según la cual cada Estado latinoamericano reemplazó a la monarquía española en
el control del territorio bajo su posesión. Si bien surgieron varios conflictos respecto de la
ubicación precisa de los límites entre los nuevos Estados, lo esencial del territorio
correspondiente a cada uno de ellos no fue alterado. 3. Solución pacífica de controversias,
5
Sobre la cultura latinoamericana de resolución pacífica de conflictos ver: KACOWICZ, ARIE
M. (1998), Zones of Peace in the Third World: South America and the West Africa in
comparative Perspective, State University of New York Press (SUNY), Albany
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“convivencia” y “concertación”, son todas normas que, como ya he mencionado, hicieron que
la mediación y el arbitraje fueran más habituales que los enfrentamientos armados como
medios para definir los conflictos que pudieran surgir. 4. Control de armas, medidas de
confianza mutua, etc., han hecho que el militarismo latinoamericano no fuera una amenaza
internacional
ni
regional.
5.
Legalismo
político,
a
partir
de
la
cual
los
Estados
latinoamericanos se han mantenido respetuosos del derecho internacional inclusive durante
los varios golpes cívico-militares que se han dado en la región (KACOWICZ, A. M.; 2005a, 3).
Todas estas normas constituyen piezas clave para comprender por qué se puede catalogar a
América Latina como una sociedad internacional, pero en este caso nos interesa hacer
especial énfasis en la tradición de resolución pacífica de conflictos. Su importancia radica en
que no sólo marca el comportamiento esperado y deseable, sino que también se ha ido
plasmando paulatinamente en distintos instrumentos jurídicos, dando lugar así a una nutrida
tradición legal y sentando las bases de gran cantidad de las doctrinas que actualmente se
aplican en el resto del mundo. Esto ha aportado a la construcción de una imagen
internacional de América Latina que, a su vez, influye sobre los gobiernos y los presiona para
cumplir con las normas compartidas.
Aceptar esto no implica adoptar una posición idealista respecto de los vínculos existentes
entre las sociedades, culturas y gobiernos latinoamericanos. Si bien la base jurídica común
(heredada del período colonial), la doctrina católica compartida y la identidad similar
generada en las luchas de independencia, dieron lugar a un ambiente de fuertes
coincidencias, las relaciones establecidas entre los Estados latinoamericanos entre sí desde
su consolidación interna ha sido una de gran desconfianza. Los permanentes conflictos
respecto de la delimitación de las fronteras y los cálculos geopolíticos han sido una constante
en la política regional durante más de cien años, y en algunos casos siguen siéndolo.
Pero, a diferencia de lo sucedido en otras regiones, el temor cierto a un enfrentamiento
armado de gran escala entre países de la región generado por esta matriz de relaciones dio
por resultado la aparición de un sistema de derecho internacional que fomentó la estabilidad
y la resolución pacífica de conflictos como medio para asegurar la supervivencia de los
Estados. Los cálculos que llevaron a este desarrollo difícilmente incluyeran elementos
valorativos, éticos o identitarios de raíz latinoamericanista. Más bien, se perseguía el objetivo
más general, y “menos elevado”, de asegurar la “vida” y la independencia de estas nacientes
y débiles unidades políticas. Esto llevó a que se diera un rápido reconocimiento de las
mutuas soberanías, iniciándose así a la tradición de legistas latinoamericanos dedicados al
desarrollo del derecho internacional.
Otro objetivo subyacente en la institucionalización de esta doctrina de resolución de
conflictos estuvo relacionado con la percepción de una amenaza común proveniente de
distintas potencias extrarregionales (primero España y luego Estados Unidos) que podrían
haber intervenido militarmente si los Estados de la región se hubieran atacado y debilitado
entre sí. No debe perderse de vista que la justificación última del recurso a estos
mecanismos no bélicos es la propia debilidad y pobreza de los Estados latinoamericanos,
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incapaces de afrontar conflagraciones prolongadas y repetidas sin que su integridad se viera
seriamente amenazada. En todo caso, el registro histórico de cumbres y tratados muestra
que la resolución de pacífica de conflictos pasó lentamente a ser considerada como una de
las instituciones6 latinoamericanas más importantes, arraigada en los cuerpos diplomáticos y
en las elites gobernantes de toda la región.
Luego de las luchas de independencia en América Latina no se registró ninguna guerra en la
región hasta 18517. Indudablemente esto se debió a que los nacientes Estados se vieron
generalmente entrampados en luchas intestinas para definir la distribución de poder entre
las elites criollas, así como las formas de organización político-institucional que se adoptarían
para tal fin (la excepción más llamativa a esto es el caso de Brasil, que tuvo una transición
mucho más tardía y armónica). Pero una vez que se logró marcar el camino hacia la
consolidación de los Estados latinoamericanos, se inició un período de aproximadamente 80
años (entre 1851 y 1932) en el cual se observa la mayor concentración de guerras
interestatales entre países latinoamericanos. En este tiempo se registran 5 guerras en
América del Sur, con un resultado de 418.961 muertes en combate (de las cuales cerca de
400.000 muertes se concentran entre la Guerra de la Triple Alianza y la Guerra del Chaco), y
otras 5 en América Central, con un total de 7000 muertes en combate. Es simple ver la
correlación entre el afianzamiento de los gobiernos locales y el inicio de los conflictos entre
los mismos para demarcar las fronteras a favor de los intereses propios, extendiendo y
asegurando sus territorios.
A pesar de esta aparente belicosidad, vale la pena notar lo siguiente: 1. En el caso de
América del Sur, no hubo recurrencia entre díadas de rivales, mostrando que, una vez
zanjados los conflictos circunstanciales que llevaron a la guerra, los Estados entablaron
relaciones pacíficas. Esto es cierto incluso para la Guerra del Pacífico, luego de la cual no se
volvió a desatar un conflicto armado entre sus participantes a pesar de las persistentes
tensiones y de que el resultado dejó profundamente disconformes a Perú y Bolivia. 2. Salvo
por las dos mayores guerras registradas en toda la región, la Guerra de la Triple Alianza y la
Guerra del Chaco, ninguna se asemeja en duración ni en número de bajas a los cruentos y
recurrentes enfrentamientos que se llevaron a cabo en el mismo período en regiones como
Asia y Europa8. 3. Con la excepción de la breve Guerra del Fútbol, no se registran guerras
entre países de la región desde hace casi 80 años9.
6
Aquí, el término institución es utilizado de la forma laxa en que lo define Hedley Bull en su
clásico texto de 1977, The Anarchical Society. A study of order in World politics.
7
El criterio para identificar a un conflicto armado como “guerra” y los datos aquí presentados
son los elaborados por el proyecto Correlates of War (COW), actualmente alojado en la Penn
State University
8
Según los datos de COW, durante la “larga paz” del siglo XIX la cantidad de guerras en
Europa ascendió a 16 , dejando más de 1.100.000 bajas
9
Guerras como la Franco-Mexicana de 1862 y la de Malvinas de 1982 no son tenidas en
cuenta por haber involucrado a potencias extrarregionales, mientras que el enfrentamiento
entre Perú y Ecuador de 1941 (y sus dos secuelas en 1981 y 1995) no alcanzó el número
mínimo de bajas necesario para entrar en la categoría de guerra.
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Nombre
Inicio
Finalización
Muertes
(militares)
del Plata
19/07/1851
03/02/1852
1300
EcuatorianaColombiana
Triple
22/11/1863
06/12/1863
1000
Alianza
(Lopez)
12/11/1864
01/03/1870
310000
Primera
Centroamericana
del Pacífico
27/03/1876
25/04/1876
4000
14/02/1879
11/12/1883
14000
28/03/1885
14/04/1885
1000
Segunda
Centroamericana
Tercera
Centroamericana
27/05/1906
20/07/1906
1000
Cuarta
Centroamericana
19/02/1907
23/04/1907
1000
del Chaco
15/06/1932
12/06/1935
92661
del Fútbol
14/07/1969
18/07/1969
1900
Participantes
*ARG
Muertes
bando
*800
por
*BRA
*500
*Ganador
*COL
*300
*Ganador
*ECU
*700
*Perdedor
*ARG
*10.000
*Ganador
*BRA
*100.000
*Ganador
*PAR
*200.000
*Perdedor
*GUA
*2.000
*Ganador
*SAL
*2.000
*Perdedor
*CHI
*3.000
*Ganador
*PER
*10.000
*Perdedor
*BOL
*1.000
*Perdedor
*GUA
*800
*Perdedor
*SAL
*200
*Ganador
*HON
*300
*Perdedor
*SAL
*300
*Perdedor
*GUA
*400
*Ganador
*SAL
*300
*Perdedor
*NIC
*400
*Ganador
*HON
*300
*Perdedor
*BOL
*56661
*Perdedor
*PAR
*36000
*Ganador
*HON
*1200
*Perdedor
*SAL
*700
*Ganador
Resultado
*Perdedor
Tabla de elaboración propia en base a los datos del proyecto Correlates of War (COW) sobre
guerras interestatales y sus participantes entre 1816 y 199710
En términos constructivistas, la relación que une a los países de América Latina entre sí está
inmersa en una lógica lockeana de tercer grado. Esto no implica que la región esté exenta de
la posibilidad de que estallen guerras entre sus integrantes, sino básicamente que los actores
han interiorizado y adoptado como propia la idea de que los otros Estados son rivales que
tienen derecho a conservar su existencia y con los cuales se puede cooperar en caso de que
la situación lo amerite. Algo no dicho hasta ahora, pero que vale la pena mencionar para
evitar que se cree una imagen excesivamente idealizada de América Latina, es que la larga
paz interestatal latinoamericana ha convivido durante largos períodos con etapas de fuerte
inestabilidad y conflictividad interna en los Estados de la región. Esto ha hecho que, incluso
ante la falta de estímulos para la explosión de un conflicto armado, la posibilidad de una
guerra nunca se haya abandonado del todo, ya sea por la posibilidad de que se dieran
guerras por distracción (una de las lecturas más comunes sobre el conflicto de Malvinas) o
por temor a que los conflictos internos se propagaran a otros países. Es la ausencia de
guerras generadas por los motivos mencionados lo que hace más evidente la relevancia de
las normas del derecho internacional en las relaciones sudamericanas, sobre todo aquellas
referidas a la resolución pacífica de conflictos y a la no intervención en los asuntos internos
de los Estados. En concordancia con esto, Hurrell sostiene que “Geographical constraints and
10
Datos
disponibles
http://www.correlatesofwar.org/COW2%20Data/WarData/InterState/InterState%20War%20Format%20(V%203-0).htm
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[on-line]:
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limited resources and state capacities are significant factors in this pattern. But so too is the
Latin American predilection for international law, not because it obviates conflict but because
it helps provide a framework of rules for its management and limitation” (HURRELL, A.;
1998a, 5).
Ahora bien, el registro histórico y esta caracterización teórica sólo nos permiten afirmar que
la región constituye una zona de paz negativa, pero difícilmente nos diga algo respecto de la
especificidad de la tríada que aquí más nos interesa. A pesar de que la posición relativa de
poder de Argentina, Brasil y Chile respecto del resto de los países de la región generalmente
los ha ubicado un paso por delante en términos de desarrollos institucionales y legales
internacionales (con la clara excepción del Pacto Andino), el patrón de las relaciones
bilaterales A-B, A-C y B-C ha estado contenido dentro del marco más amplio de la zona de
paz latinoamericana. Es recién a partir de los ´80 que la salida de las respectivas dictaduras
militares y la consiguiente voluntad de eliminar las hipótesis tradicionales de conflicto
llevaron a modificar las percepciones de amenaza mutua a través de una serie de MCM
nunca antes vistas en la región.
En términos generales, las MCM adoptadas en América Latina se refieren a: la prohibición de
producir ciertos tipos de armas (por ejemplo, el Tratado de Tlatelolco sobre armas nucleares,
de 1967, y el Compromiso de Mendoza sobre armas químicas y biológicas, de 1991); el
conocimiento personal de los oficiales de las distintas fuerzas armadas a partir de
intercambios y cursos; y a la creación de foros de debate multilateral que permitan eliminar
los altos grados de incertidumbre, dar legitimidad o no a los conflictos y negociar una
manera de evitarlos o ponerles fin.
Las MCM existentes entre los países del ABC, en cambio, van más allá de esto. Si bien esto
se detallará mejor en las secciones correspondientes, cabe mencionar a modo de ejemplo
que entre Argentina y Brasil existen convenios de control y desarrollo de tecnología e
instalaciones nucleares, se han realizado numerosos ejercicios bélicos conjuntos y entre ellos
hay permanentes intercambios de información respecto del poderío militar de cada uno. Una
situación similar se da entre Argentina y Chile, países que (a menos de 30 años de estar al
borde de la guerra) actualmente realizan ejercicios navales conjuntos en la zona
anteriormente disputada del Canal de Beagle y establecieron el Comando Conjunto “Cruz del
Sur” para operaciones de paz.
Otro elemento crucial para la viabilidad de esta paz estable es el hecho de que los Estados
más relevantes América del Sur son actores esencialmente satisfechos territorialmente. Esto
hace que los intentos de expansión territorial sean poco probables, más allá de algún
conflicto fronterizo puntual haya llevado al traspaso de soberanía sobre espacios específicos
(KACOWICZ, A. M.; 1998, 21).
En resumen, como sostienen varios autores, el tipo de paz que se da en este momento entre
Argentina, Brasil y Chile pertenece a la categoría de paz positiva estable, esencialmente
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distinta a la paz negativa que identifica al resto de la región. En lo que respecta a América
del Sur, sólo entre estos tres países se podría llegar a afirmar que existe una relación
tendiente a una lógica kantiana internalizada en nivel dos.
EL VÍNCULO ARGENTINA-CHILE
La relación con Chile ha tenido siempre un papel central en la política exterior argentina.
Desde el período de las luchas de independencia a principios del siglo XIX, las elites
dirigentes argentinas ya reconocían la importancia de mantener las relaciones con Chile
dentro de ciertos márgenes de previsibilidad y estabilidad que aseguraran el mantenimiento
de la paz a lo largo una frontera común que llegaría a tener más de 6000 Km. de extensión.
Es evidente que esta paz ha tenido picos de inestabilidad en los cuales las posibilidades de
que se desatara un conflicto armado han sido sumamente elevadas, como lo muestran
claramente los sucesos del ´78. Es más, los pactos y medidas de restricción de armamento
que surgieron desde principios del siglo XX, y que se inscriben dentro de las normas básicas
del derecho internacional latinoamericano, son fruto de evaluaciones que los gobiernos de
ambos países hicieron respecto del balance de poder en el cono sur. En otras palabras, la
lógica básica de las relaciones argentino-chilenas era similar a la descripta por Waltz o, en el
mejor de los casos, por Bull, lo cual encaja perfectamente con la caracterización de la región
como una zona con cultura lockeana. Resultaría anacrónico e inverosímil plantear que dichas
medidas respondieran a un nivel de confianza tal que permitiera que las percepciones
mutuas de amenazas fueran desestimables para ambos Estados.
El propio tratado del ABC de 1915 no fue más que un intento por distender las relaciones,
poner un freno al dilema de seguridad y generar un entorno más propicio para el desarrollo
de relaciones pacíficas. Los distintos gobiernos de los países involucrados en el pacto nunca
dejaron de representar a los propios socios como las fuentes de amenaza más importantes
dentro de la región, lo cual se demuestra en el hecho de que durante todo este período, las
hipótesis de conflicto más importantes manejadas por cada uno de los miembros del ABC
involucraban al menos a uno de los otros integrantes del grupo. Incluso en momentos de
distensión y acercamiento político, estas hipótesis de conflicto continuaron vigentes entre
Argentina y Chile, dándose (en el mejor de los casos) una paz fría.
Evaluar correctamente el vínculo con Chile y actuar en consecuencia siempre ha sido
estratégico para las autoridades Argentinas. Por un lado, durante mucho tiempo la principal
hipótesis de conflicto manejada por los militares argentinos involucraba una alianza entre
Brasil y Chile, la cual dejaría rodeada y vulnerable a la Argentina. Eliminar las condiciones de
posibilidad de dicha alianza fue uno de los elementos definitorios de la política argentina
hacia la región a lo largo varias décadas, para lo cual se aplicaron diversas estrategias de
acercamiento y pactos con uno y otro país (pero especialmente con Chile) con el fin de
romper la coalición brasilero-chilena.
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Pero las motivaciones del gobierno argentino en su política hacia Chile no se limitaron
exclusivamente a estas consideraciones de balance de poder. Los intensos flujos comerciales
siempre han propiciado la cooperación, tanto en zonas limítrofes (donde la porosidad de la
frontera ha hecho que las comunidades vecinas sean altamente interdependientes) como con
el resto de las regiones productivas argentinas. Facilitar este intercambio comercial fue el
principal eje de acuerdo en la mayoría de los tratados bilaterales durante la década de los
´9011 y es actualmente un punto de convergencia en los intereses de ambos países.
Según el informe de la Embajada argentina en Chile, las exportaciones argentinas a ese país
a lo largo del 2008 fueron de 5.042 millones de U$S. De esta cifra, cerca del 20%
corresponde a hidrocarburos y energía, un tipo de comercio explícitamente facilitado por el
ACE 16. En cuanto a las importaciones argentinas provenientes de Chile, en 2008 fueron de
1.108 millones de U$S, superando por primera vez la frontera de los 1.000 millones de U$S.
Este aumento puede deberse, al menos en parte, al aumento de los costos de las
exportaciones chilenas (sobre todo en el caso de los productos mineros), pero también existe
un claro aumento en los volúmenes del comercio.
En términos relativos, las exportaciones destinadas al mercado chileno representan alrededor
del 9% del total de las exportaciones argentinas, lo cual ubica a este mercado como uno de
los más importantes para los productos argentinos. En comparación, el mercado argentino es
menos importante para la producción chilena, ya que sólo el 5% de sus exportaciones tienen
por destino la Argentina. Esta asimetría se debe, al menos en parte, a la dependencia chilena
con respecto al gas natural proveniente de Argentina, pero esto probablemente se modifique
sensiblemente una vez las plantas regasificadoras de Gas Natural Licuado (GNL) de Quintero
y de Mejillones estén en funcionamiento.
La construcción de estas plantas hará que disminuya el nivel de sensibilidad de Chile con
respecto a los problemas energéticos internos de la Argentina, ya que tendrá una alternativa
poco costosa para abastecerse de gas. Si bien esto afectará negativamente a los ingresos
argentinos por exportaciones, lo cierto es que ha permitido eliminar una importante fuente
de conflicto de la agenda bilateral. Con una matriz energética colapsada, y suponiendo que el
nivel de actividad industrial se mantenga relativamente igual al actual o eventualmente
crezca, la Argentina no podría hacer frente a los compromisos tomados con Chile respecto de
la provisión de gas natural. Las plantas regasificadoras de GNL reducen la dependencia y la
sensibilidad chilena a la vez que recortan los intereses comerciales de Argentina, pero en el
global de la situación el resultado sea probablemente positivo. Por un lado, se elimina un
obstáculo a la hora de cooperar (ya que la sociedad chilena no podrá argüir que el recorte en
el suministro de gas natural proveniente de Argentina la afecte en su vida cotidiana) y, por
otro lado, permite que Argentina cuente con millones de metros cúbicos de gas natural que
11
El más relevante de estos tratados de comercio fue el Acuerdo de Complementación
Económica Nº16 (ACE 16), que proponía tanto la liberalización del comercio como una
iniciativa para lograr una mayor integración energética y un innovador esquema para la
realización de proyectos conjuntos de explotación minera en zonas fronterizas.
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antes exportaba para destinarlos a la producción de electricidad, a la industria y a los
hogares.
Pasando a otro tema central en la agenda bilateral y regional, debemos tener en cuenta que
actualmente se espera que Chile sea el puente comercial entre América del Sur y la cuenca
Asia-Pacífico. La idea es que Chile podría explotar sus convenios de libre comercio de modo
de brindar a la región un acceso más fácil y competitivo a los mercados asiáticos y
norteamericanos. Dado que la oferta chilena de productos y servicios se ve actualmente
superada por la demanda recibida de los mercados internacionales a los cuales se asoció, se
espera que este “superávit” de demanda le sirva a Chile como una de sus cartas fuertes para
negociar un proceso de integración con Argentina y con Brasil (países cuyas estructuras
productivas son capaces de sacar ventaja del acceso libre a mercados internacionales). A
cambio de brindar acceso a este beneficio, Chile se podría convertir uno de los nodos
logísticos más importantes de América y en el principal prestador regional de servicios para
el comercio internacional, obteniendo ingresos tanto por la utilización de su excelente
infraestructura portuaria
y multimodal como por servicios de manipuleo, asesoría,
transporte, seguro, etc.
Esta posibilidad no ha pasado desapercibida para el gobierno chileno, el cual ha hecho
fuertes inversiones para mejorar la infraestructura portuaria y vial del país, a la vez que
intenta impulsar la modernización del sistema ferroviario que lo une con Argentina y Brasil.
Esta posibilidad es considerada como una de las claves en la agenda de integración regional,
y para su concreción se han desarrollado numerosos proyectos de de corredores bioceánicos
que unan a Argentina, Brasil y Chile.
Estos corredores bioceánicos buscan facilitar y potenciar la fuerte relación comercial que une
a estos países, a la vez que hace más competitivos los productos sudamericanos en los
mercados conectados por el Océano Pacífico. Estos proyectos están incluidos dentro de otro
tema de la agenda que siempre ha sido de suma importancia para ambas diplomacias: la
integración física.
Intermitentemente, en el último siglo han invertido enormes sumas para la construcción de
vías férreas (como el caso del ferrocarril trasandino central, inaugurado originalmente en
1910, y el trasandino del norte, terminado en 1948) y carreteras que facilitaran el transporte
de mercancías con mayor eficiencia y velocidad, a la vez que se fomentaba el progreso
económico y social de las regiones atravesadas por el ferrocarril y las rutas. En la actualidad,
estas iniciativas están generalmente contenidas en el marco de la Iniciativa para la
Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), con fuertes intereses de
constructoras
brasileras,
y
suelen
ser
financiadas
por
entidades
como
el
Banco
Interamericano de Desarrollo (BID). En los últimos meses, por ejemplo, se ha reflotado el
interés por la modernización y reinauguración del Tren Trasandino Central, que une Mendoza
con Valparaiso, un proyecto en el cual empresas argentinas (Corporación América, de
Eduardo Eurnekian), chilenas (Compañía Chilena de Navegación Interoceánica, del Grupo
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Urenda) y brasileras (la poderosa constructora Odebrecht) han mostrado especial interés. El
proyecto inicial implica la inversión de 3000 millones de U$S para rehabilitar el servicio del
trasandino central, lo cual multiplicaría por 10 la capacidad actual de transporte en este paso
internacional, pero también se contempla una segunda etapa en que se concrete el corredor
bioceánico al llegar con tendidos férreos hasta el sur de Brasil (CLARIN; 31 de Julio de
2009).
Otro tema que vale la pena resaltar en cuanto a la estabilidad de la relación bilateral es el
hecho de que Argentina representa el principal destino de las inversiones extranjeras
directas (IED) salidas de Chile. Para la Argentina, el caudal de capitales chilenos invertidos
durante los ´90, década en la que Argentina recibió un aluvión histórico de IED, los colocó en
el cuarto lugar, junto con Italia y superando incluso a países como Países Bajos, Alemania y
el Reino Unido (BOUZAS, R. y CHUDNOVSKY, D.; 2004).
Queda claro que este patrón de relaciones bilaterales que estamos proponiendo tiene ciertas
trabas legales, especialmente en lo que respecta a los tratados referidos al comercio. Las
relaciones comerciales con Chile se rigen en la actualidad por lo estipulado en el ACE 16
(Argentina-Chile) y en el ACE 35 (MERCOSUR-Chile), y cualquier innovación sería
particularmente difícil para Argentina por ser miembro de un bloque regional con
pretensiones de convertirse en una unión aduanera como es el MERCOSUR. Sin embargo,
ambos países pueden avanzar en la facilitación del comercio a partir de elementos como los
anteriormente descriptos (mejoramiento y ampliación de la infraestructura de transporte,
ampliación de la oferta de servicios para el comercio internacional y reducción de su costo,
etc.) y mediante el incentivo de la cooperación regional. Un ejemplo de este último punto es
el proyecto chileno de ampliar la frontera sanitaria de dicho país, de modo de que ésta
incluya a algunas provincias argentinas cercanas a la frontera que cuentan con producciones
de particular interés para los exportadores chilenos.
A pesar de los avances que se han hecho en el campo comercial en las últimas décadas,
éstos no pueden explicar por sí solos el cambio radical que se gestó en la percepción mutua
de amenazas entre Argentina y Chile desde mediados de los ´80 y principios de los ´90. Las
MCM que se implementaron luego de la firma del Tratado de Paz y Amistad de 1984 hicieron
posible este cambio, logrando que exista una paz positiva entre estos dos países. Por
definición, en este tipo de paz ha desaparecido la posibilidad de recurrir a la solución militar
de los conflictos, pero esto no implica que haya mayores acuerdos respecto de cómo
manejar los asuntos de seguridad bilateral ni regional. La paz positiva estable se diferencia
de las Comunidades de Seguridad (como se suele considerar a la Unión Europea) por el alto
nivel de institucionalización, el proceso consensuado de fijación de agenda y la existencia de
valores e intereses comunes que se da en éstas últimas.
Conformar y consolidar una Comunidad de Seguridad requiere de enormes inversiones de
capital (sobre todo en la compatibilización de los recursos humanos y materiales que cada
parte aporta), de una profunda coordinación entre las fuerzas armadas de los países
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miembros y de una voluntad política que debe ver esta posibilidad como una política de
Estado. Ninguno de los miembros del ABC ha mostrado la voluntad de avanzar en este
sentido, al menos en el corto plazo, y la desinversión sufrida por las fuerzas armadas
argentinas las ha relegado a tal punto que hoy sería improbable la compatibilización
necesaria. Es más, el gobierno argentino se ha mostrado poco interesado en incluir la
modernización y reestructuración sus fuerzas armadas entre las prioridades de inversión, por
lo que un proceso de “integración militar” en estas condiciones sería muy poco atractivo para
Chile y para Brasil.
Existen, de cualquier modo, dos temas relacionados a las fuerzas armadas argentinas que
pueden ser de sumo interés para chilenos y brasileros, por lo que podrían ser fuente de
futuros acuerdos. Por un lado, Argentina cuenta con gran experiencia y capacidad de
organización en misiones de paz internacionales, ya que ha participado en varias decenas de
misiones humanitarias en todo el mundo y ha liderado algunas de ellas. Tomar parte en este
tipo de actividades de manera conjunta es un excelente medio para afianzar la imagen de
América Latina como una sociedad internacional, a la vez que refuerza la percepción interna
del vínculo regional. Es por ello que hace algunos años se constituyó el Comando Conjunto
Argentino-Chileno “Cruz del Sur”, cuyo objetivo es que las fuerzas de paz de ambos países
actúen de manera conjunta y coordinada en los casos en que fuesen requeridos sus
servicios. Sería factible pensar en un acuerdo similar con Brasil o, incluso, en incorporar a las
fuerzas armadas brasileras al esquema de cooperación ya existente.
Por otro lado, aún se debería avanzar mucho en la cooperación referida a la logística,
patrullaje e investigación en los territorios antárticos de ambos países. Dado el gasto que
representan las operaciones en estos territorios y el creciente interés internacional en los
mismos, es de suma importancia llegar a algún acuerdo por el cual la posición argentina y la
chilena sean armonizadas. Este es uno de los puntos más evidentes en los cuales la alianza
con Chile resultaría crucial, ya que no se debe descartar que en el futuro cercano Brasil
tenga pretensiones territoriales sobre la Antártida. Llegado ese caso, una defensa conjunta
argentino-chilena del patrimonio territorial actual sería esencial para contrarrestar el avance
brasilero.
De cualquier manera, la imposibilidad de construir una Comunidad de Seguridad en el cono
sur no debe desalentarnos. Mayores niveles de integración y coordinación son casi siempre
deseables, pero ello no implica que la consecución de una paz estable en el ámbito del ABC
sea un fenómeno despreciable. Es probable que antes de avanzar en la profundización de
esta relación sea preferible y más simple extender los espacios de paz positiva al resto de
América del Sur. Ello depende no sólo de la voluntad de los miembros de este grupo, sino
especialmente de que se den las condiciones necesarias de interés real y confiabilidad
interna en el resto de los países del subcontinente, de modo que los acuerdos alcanzados
generen efectos de largo plazo.
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Es más, hasta aquí hemos hecho mención a lo que comúnmente se tiene en consideración
cuando se hace referencia a la relación entre países, privilegiando la evaluación de temas
como los vínculos políticos, la integración económica y la seguridad. Pero esto deja de lado
una fuente de profunda vinculación, la que la sociedad civil realmente llega a percibir, que se
da por medio de la cultura, la identidad y la valoración entre naciones. La integración
cultural, comúnmente menospreciada en los textos de relaciones internacionales, es central
para entender de manera más acabada la forma en que Argentina y Chile se relacionan.
Esta modalidad de integración implica compartir valores, normas, visiones del mundo,
códigos y símbolos. Todo esto es el resultado agregado de la influencia prolongada de
diversos elementos culturales compartidos, lo cuales han surgido tanto de las comunidades
indígenas, como del legado colonial común, de una identidad latinoamericana compartida y
de proyectos de desarrollo similares y complementarios. Ya se ha mencionado la importancia
del legado colonial en el surgimiento del derecho internacional latinoamericano, pero también
hay otras herencias coloniales se suma importancia, como son el concepto de familia y la
religiosidad popular.
Esta integración significa una ampliación de la conciencia de pertenencia y de la identidad,
permitiendo así superar los peligros de “despersonalización” provenientes del proceso de
globalización. La integración cultural es el medio más importante a través del cual uno puede
encontrar la unidad en la diversidad (GIACOMINO, C. A.; 2009).
El ya mencionado Tratado de Paz y Amistad de 1984 fue un medio para fomentar la
cooperación y el desarrollo de las sociedades de ambos países. Pero este tratado por sí solo
resulta insuficiente para recuperar un “sentido de lo común”, que se vio fuertemente
debilitado por los conflictos entre las últimas dictaduras militares. Para lograrlo se requiere
un compromiso serio de los Estados por generar estímulos dirigidos a los miembros de la
sociedad, con el fin de que éstos se involucren realmente en el proceso de integración. En
parte, es la ausencia de este compromiso lo que explica que los grandes acuerdos firmados
no contribuyan a la integración real de los pueblos, sino que sólo constituyan una formalidad
entre gobiernos.
Al buscar las limitaciones que han encontrado ambos países en su integración, sale a relucir
un problema de acceso por parte de que la sociedad civil a las grandes discusiones políticas
bilaterales. Esta limitación está relacionada íntimamente con la centralización de la política,
que inhibe la posibilidad de una regionalización verdadera que de mayor peso a los intereses
y las relaciones existentes entre las poblaciones ubicadas en zonas limítrofes.
Un paso crucial para revertir esto fue la creación de los Comités de Frontera, pensados como
mecanismos de consulta que permitieran agilizar y flexibilizar la relación entre grupos
regionales y los gobiernos (LAVOPA, J. H.; 1995, 67). Si bien estos comités lograron generar
algún avance en la velocidad de los trámites aduaneros, no ha generado mayores diferencias
para la población, y ni siquiera han logrado que se eliminara el doble control fronterizo.
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Si se pretende avanzar en cualquier tipo de cooperación entre Argentina y Chile sobre temas
sensibles (como pueden ser la energía, el desarrollo y la defensa), no deben dejarse de lado
iniciativas que promuevan la “horizontalización” de las relaciones entre ciudades vecinas y
zonas con altos niveles de tránsito y comercio ubicadas a uno y otro lado de la frontera. De
este modo se evitaría que ciertos proyectos deban ser referidos a las capitales nacionales de
cada país (lo cual insume mucho tiempo y dinero), haciendo así más ágil y viable la
integración de ambas sociedades.
En cuanto a la estrategia chilena de buscar una relación comercial preferencial con Estados
Unidos, se trata de una constante histórica que, según ha sostenido repetidas veces la
dirigencia de trasandina, es compatible con un esquema de integración en la región
latinoamericana. A pesar de que para los gobernantes argentinos esta postura pueda generar
dudas respecto del interés chileno en sus vínculos regionales, el acercamiento chileno a
Estados Unidos persigue fines exclusivamente comerciales, buscando abrir el mercado
norteamericano a los comerciantes chilenos. En cambio, las relaciones de Chile con América
del Sur, en general, y con Argentina, en particular, estarían guiadas por el reconocimiento de
intereses comunes, una historia compartida y una identidad conjunta que se ha forjado a lo
largo de siglos de intensos intercambios. “a mediados del siglo XIX, Chile despachó, ya en
1850, a un diplomático de carrera de la cancillería chilena a instalarse en Washington para
negociar un tratado de libre comercio con Estados Unidos […]. Las relaciones con la potencia
del Norte son una constante en nuestra política exterior, como lo es la constante de las
relaciones con Argentina en nuestra política vecinal y regional, pero los contenidos y énfasis
son necesariamente distintos.” (CASANUEVA, H.; 2002, 27)
Más allá de la firma de TLCs y convenios preferenciales de comercio con distintos países y
bloques extrarregionales (especialmente aquellos pertenecientes a la cuenca del Océano
Pacífico), Chile no ha profundizado de manera relevante sus vínculos institucionales con
ellos. En términos generales, es claro que la política comercial ha buscado la expansión del
acceso a mercados para los productos chilenos, lo cual ha
tenido un lugar central en la
política exterior chilena. Pero es evidente que la expansión comercial en mercados como el
de Estados Unidos o el de China no es su único objetivo.
El hecho de que la apertura chilena al Pacífico haya sido meramente comercial, mientras que
la estrategia de inserción en el sur de América Latina ha combinado intereses comerciales
con fines políticos de diversa índole, es muestra de la voluntad chilena por integrarse,
cooperar y participar en un esquema que a dado en llamarse de regionalismo abierto. Para
ponerlo en términos más amplios, independientemente de que la búsqueda de acceso a
nuevos mercados haya llevado a Chile a negociaciones con potencias extrarregionales, este
país nunca ha olvidado que su ámbito primero de inserción política e identitaria está ligado a
América del Sur.
Chile se ha propuesto tener un papel siempre creciente en la región, para lo cual se ha
convertido en un participante cada vez más activo en las distintas mesas de negociación y en
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la fijación de la agenda. Tal es el caso de la iniciativa chilena en la resolución multilateral del
conflicto boliviano por parte de la UNASUR.
A su vez, el gobierno de la Concertación ha dado muestras claras de sus intenciones de
acercarse a Argentina como socio estratégico, lo cual se ve en el hecho simbólico de que la
primera visita oficial realizada por Michelle Bachelet una vez asumido el cargo de Presidente
fue a la Argentina. Este gesto buscaba, al menos en parte, generar un acercamiento entre
las posturas de ambos países con el fin de lograr una mejor posición negociadora frente a
Brasil, cuyo peso propio estaba generando una asimetría demasiado marcada dentro de
América del Sur. Sin embargo, por el motivo que fuere, esta iniciativa no fue correspondida
por el gobierno argentino.
En nuestra opinión, mientras persista el crecimiento brasilero y el debilitamiento relativo de
Argentina frente al mismo, es vital un acercamiento estratégico con Chile. Las próximas
elecciones presidenciales chilenas, a llevarse a cabo en Diciembre de 2009, dan a la política
exterior argentina una posibilidad de reparar su omisión anterior, ya que luego de las
mismas podrá otorgar la relevancia que realmente merece a quien resulte electo.
EL VÍNCULO ARGENTINA-BRASIL
La relación argentina con Brasil es, a la vez, más nutrida y más conflictiva que la relación
con Chile. Probablemente se trate de la relación bilateral intrarregional de mayor densidad
en América Latina en la actualidad, especialmente en las áreas comerciales y económicas,
pero también en temas de cooperación científica, tecnológica, cultural y militar. Esto hace
que para la Argentina sea estratégico e ineludible hacer una correcta planificación y puesta
en práctica del tipo de vínculo que se desea desarrollar con Brasil, que a su vez es el único
país que se perfila actualmente como un potencial líder sudamericano.
Respecto de este problema del liderazgo regional, sin embargo, cabe hacer algunas
aclaraciones. En primer lugar, no existe un apoyo consensuado que otorgue a Brasil un lugar
privilegiado como intermediario en las negociaciones internacionales que afectan a la región,
y es probable que este consenso siga sin existir en el mediano plazo. Sólo un continuado
fortalecimiento relativo de la economía, el poder militar, la capacidad de lobby y la relevancia
internacional brasileras que se sostenga por varios años podrán generar las condiciones para
que Brasil se coloque efectivamente un paso por delante del resto de los países de la región.
Si bien es posible que Brasil se afiance como un primus inter pares, y por ello le sean
otorgados puestos de diálogo reservados para los Estados más importantes del globo,
todavía no ha llegado al punto en que el resto consienta su liderazgo. En términos
gramscianos, si bien tiene una concentración relativa de poder que lo pone por encima del
resto, aún no ha conseguido la hegemonía.
Por otro lado, si bien Estados Unidos permanentemente destaca su relación privilegiada con
Brasil, uno de los objetivos históricos del Departamento de Estado ha sido que no se generen
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hegemonías regionales dentro de lo que aún considera su zona directa de influencia. La
diplomacia norteamericana actuó a lo largo de la mayor parte del siglo XX como un off-shore
balancer en América del Sur, intentando con ello evitar que surgieran liderazgos que se le
pudieran oponer, a la vez que procuraba mantener el equilibrio militar y estratégico entre los
países del ABC (LLADÓS, J. M. y GUIMARÃES, S. P.; 1999, 84). A esto se le debe agregar la
tendencia de Argentina, Brasil y Chile a disputarse el beneplácito de Estados Unidos como
medio para dirimir pugnas por el liderazgo regional. Un claro ejemplo de estas dos
tendencias paralelas fue la elección de Argentina como aliado estratégico extra-OTAN a
finales de los ´90, que en cierta medida amenazó el avance del proceso de integración del
Cono Sur.
Actualmente Brasil goza de una muy cercana relación con Estados Unidos. Pero, para evitar
que este candidato a potencia regional se convierta en un líder incontestable, Estados Unidos
también se ha encargado de destacar la importancia que tienen (por distintos motivos) Chile
y Colombia para su política sudamericana. De hecho, los presidentes de estos tres países han
sido los únicos mandatarios sudamericanos que hasta ahora han sido invitados a visitar la
Casa Blanca desde la asunción de Barak Obama, quien no escatimó elogios hacia Michelle
Bachelet luego de su visita. Esto refuerza nuestra posición respecto de que Chile tiene un rol
central para la inserción internacional argentina (no sólo comercial, sino también
estratégica), ya que constituye una alternativa a Brasil en el establecimiento de un diálogo
con Estados Unidos y, con ello, disminuye la sensibilidad argentina respecto de la política
exterior brasilera.
Es más, diversos estudios militares brasileros sostienen que la principal hipótesis de conflicto
tradicional manejada por el ejército brasilero es la posibilidad del enfrentamiento con un país
de América del Sur, apoyado económica y militarmente por una potencia extra-regional, en
territorios amazónicos. La distancia entre decir esto y pensar en Colombia apoyada por
Estados Unidos es ínfima. Esto es resultado directo del hecho de que Brasil decidió securitizar
su política amazónica luego del surgimiento, en Estados Unidos, de discursos que pretenden
declarar el interés y la injerencia internacionales en la “protección de la selva amazónica”.
Lo que revela esto, por otra parte, es que una nutrida agenda compartida y las recurrentes
coincidencias discursivas no son suficientes, al menos en el corto plazo, para que dos
Estados alcancen una paz positiva. Estos elementos ciertamente ayudan, pero lo esencial es
que la construcción y percepción de amenazas no securitice los temas de la agenda bilateral,
lo cual forma parte de un complejo proceso social en el cual el poderío militar no es la única
variante a tener en cuenta.
Un proceso de securitización exitoso es aquel en el cual se legitiman modalidades de
comportamiento que recrean la secuencia amenaza-defensa, con lo cual la posibilidad del
uso de la fuerza deviene una alternativa válida. En el ABC, en cambio, parece darse un
fenómeno distinto y, por lo menos desde la última ola de democratización, la posibilidad del
recurso a la violencia se ha visto cada vez más deslegitimada y repudiada. Como sostiene
Andrea Oelsner, este proceso de desecuritización
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se puede gestar por dos vías básicas,
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“Either it loses its threatening image because agent and audience peceive changes in the
nature of the threat that render it no longer intimidating. Or they perceive a qualitative
change in the relationship between them and what was seen as threatening, so that they
gradually begin to trust the fact that it no longer poses a danger on them.” (OELSNER; 2005,
9).
Es claro que Argentina prácticamente no tiene relevancia militar en la actualidad, lo cual
lleva a muchos realistas a suponer que la eliminación de las hipótesis de conflicto militar con
Brasil y Chile se debe más a la decadencia de una de las partes que a un proceso real de
construcción conjunta
de entendimiento y de
integración. Este sería
un caso de
desecuritización por la primera de las vías mencionadas por Oelsner. Sin embargo, cuando el
acercamiento bilateral tuvo su mayor impulso, la situación no era la misma: Argentina se
había modernizado mucho en términos militares durante la última dictadura militar y, si bien
había perdido la guerra de Malvinas, contaba con el único ejército en América del Sur con
experiencia real en batalla. Esto nivelaba hasta cierto punto las capacidades militares de
ambos Estados, lo cual justificaría un nivel de desconfianza tal que haría imposible para cada
uno de estos países una planificación de sus hipótesis de conflicto sin tener en cuenta la
amenaza representada por el otro, al menos según el esquema de pensamiento realista.
Esto no fue así. Desde la democratización de Brasil se adoptaron fuertes MCM destinadas a
distender la relación y a facilitar así la integración, que, por motivos que veremos después,
era vista por Alfonsín y por Sarney como un paso esencial que se debía tomar en la relación
bilateral. Al menos en el caso de Argentina, el desprestigio del ejército y la necesidad de
afianzar una imagen internacional democrática, negociadora y respetuosa del Derecho
Internacional, llevaron al gobierno radical a imponer “barreras ideológicas” frente a las
dictaduras militares aún existentes en la región. Esto impidió que se avanzara en muchos
temas de cooperación con Chile luego de la firma del Tratado de Paz y Amistad, pero
también dio un atractivo más grande al acercamiento político y económico con Brasil.
Además, por insignificante que hubiera sido el poderío militar argentino, los temas sobre los
que decidió cooperar fueron (y probablemente lo sigan siendo en el futuro) de una
importancia estratégica central. Por un lado, la cooperación científica y técnica en el
desarrollo conjunto de tecnología nuclear fue un paso crucial para afianzar la confianza
mutua y para acercar a ambos países hacia la firma del Tratado de Tlatelolco y,
posteriormente, al Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP). Esto permitió, ulteriormente,
que América Latina pudiera ser realmente considerada como una zona libre de armas
nucleares.
Entre otras cosas, se acordó la supervisión mutua de las instalaciones nucleares ya
existentes y el control conjunto de los planes de desarrollo futuros. Como conclusión de
estos acuerdos sobre un tema tan espinoso (especialmente durante la Guerra Fría, pero que
aún
genera
grandes
miedos
y
desconfianzas,
20/31
como
lo
muestran
los
recientes
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acontecimientos en Irán y Korea del Norte), se logró desecuritizar la agenda nuclear en la
región y comenzar con ello el paulatino paso de una paz fría a una paz estable.
Hubo, por otro lado, MCM referidas al control y supervisión de armamentos tradicionales, a la
realización de ejercicios militares y navales conjuntos y a la formación de oficiales. En última
instancia, lo que intentamos mostrar es que el proceso de desecuritización llevado a cabo en
la agenda Argentina-Brasil (y también en el caso de la relación con Chile, unos años más
tarde) responde a la lógica de la segunda vía planteada en la cita del texto de Oelsner.
¿Por qué, entonces, no existe en la actualidad un proyecto bilateral del estilo del Comando
Conjunto argentino-chileno para operaciones de paz? Esto probablemente se deba a diversos
motivos. Por un lado, una agenda más nutrida también ha implicado que existieran otras
prioridades, dejando relegada a cualquier tipo de iniciativa en este sentido. Por otro lado, el
intento brasilero de convertirse en un líder regional hace poco atractiva la opción de
coordinar y limitar sus acciones a las capacidades e intereses argentinos o chilenos. Además,
Brasil debe suponer que, para lograr que su reclamo de obtener una banca permanente en el
Consejo de Seguridad de la Organización de Naciones Unidas (ONU), tiene la necesidad de
cultivar un perfil sumamente activo e individualizable en el ámbito de las misiones de paz
organizadas por la ONU. De cualquier modo, esto no elimina la posibilidad de que en el
futuro se pueda avanzar en el ABC para lograr una coordinación de los recursos destinados a
dichas misiones, fortaleciendo con ello el perfil pacifista de la región a la vez que se vigoriza
el intercambio de información y experiencias entre las Fuerzas Armadas de los tres países.
Lo más llamativo del caso argentino-brasilero es que el paso de una paz fría a una paz
estable comenzó a gestarse en un contexto poco convencional para este tipo de
construcciones. Muchos autores ponen el hito que dio comienzo al cambio a finales de la
década de los ´70, cuando las dictaduras militares de ambos países pusieron fin a su disputa
de más de una década por la utilización de los recursos hídricos del Río Paraná. Durante
muchos años, el principal conflicto bilateral estuvo dado por el proyecto brasilero de construir
la represa de Itaipú, pieza central de su proyecto de industrialización. Militares y académicos
argentinos, quienes tomaban su marco teórico especialmente de la geopolítica tradicional,
suponían que la construcción de esta represa iba a otorgar a Brasil un poder intolerable
sobre el flujo del Río Paraná en territorio argentino, dándole la capacidad de generar sequías
e inundaciones. A su vez, no estaba claro si la construcción de Itaipú no limitaría la
posibilidad de que Argentina construyese su propia represa hidroeléctrica río abajo.
Este tema estuvo fuertemente securitizado y generó picos de tensión en la relación bilateral
en diversas ocasiones, al punto en que la paz fría vigente sufrió un rápido deterioro y pasó a
ser una paz inestable debido a una escalada en las percepciones de amenaza. Sin embargo,
a pesar de este contexto de alta conflictividad, dictaduras militares y desconfianza, se llegó a
un acuerdo pacífico de la disputa. Del mismo modo que en 1978 con Chile, ambos gobiernos
militares prefirieron métodos pacíficos de resolución de conflictos. La primera pregunta que
surge de la observación conjunta de estos dos hechos es si las normas internacionales
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latinoamericanas y las prácticas de la sociedad internacional latinoamericana pueden
efectivamente influir en la toma de decisiones de los gobiernos, incluso en casos en los que
todas las previsiones realistas llevarían a distanciar a las partes.
Evidentemente hubo apreciaciones racionales que llevaron a Argentina y a Brasil a acercar
sus posiciones y, eventualmente, a cooperar. La oposición de Estados Unidos al desarrollo
nuclear autónomo de ambos países sirvió para que los intereses estratégicos nacionales que
cada uno defendía se aproximaran. Del mismo modo, las presiones norteamericanas por las
violaciones a los derechos humanos en ambos países y la tendencia a la liberalización del
comercio por la necesidad de expandir el acceso a mercados influyeron en las evaluaciones
hechas por los gobiernos antes de que comenzara la distensión (OELSNER; 2005, 18). Pero
lo que resalta del modo en que Argentina y Brasil resolvieron esta situación de extrema
tensión es el hecho de que el registro histórico muestra que, en condiciones similares e
incluso menos drásticas, las salidas pacíficas son escasas y difíciles de lograr.
Esta tesis pone el énfasis en el efecto pacificador que han tenido la cultura compartida y la
identificación común (por utilizar un término más abierto y menos fuerte que “identidad”).
Estos dos elementos son construcciones sociales estructurales, por lo que afectan el
comportamiento de los Estados pertenecientes a la sociedad internacional latinoamericana
incluso en casos en los que sería esperable que no se hiciera caso a las normas
internacionales. En este trabajo no se pretende zanjar la cuestión sobre el peso real de estas
instituciones en el proceso de toma de decisiones, pero es innegable que la resolución
pacífica de los conflictos argentino-chileno del ´78 y argentino-brasilero por el Río Paraná
representan casos enigmáticos y contradictorios para teorías como la realista y la de la paz
interdemocrática.
Volviendo a la relación actual entre Argentina y Brasil, lo cierto es que parte del cambio
cualitativo que se dio en la relación se debe a los mayores niveles de intercambio comercial.
Los mismos fueron posibles gracias a que el histórico acuerdo alcanzado entre Alfonsín y
Sarney en Iguazú en Noviembre de 1985 dio lugar a una serie de convenios comerciales sin
precedentes entre los dos países. Estos convenios incluyen al Programa de Integración y
Cooperación Económica (PICE) de 1986, al Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo
de 1989 y al ACE 14. Eventualmente, estos instrumentos jurídicos permitieron consolidar
una serie de entendimientos básicos sobre el comercio de sectores específicos de la
producción de ambos países, constituyendo así la base sobre la cual se construyó
posteriormente el MERCOSUR.
El volumen del comercio bilateral (así como el valor del mismo) es sustancialmente mayor al
del comercio de ambos países con Chile sumado, lo cual se debe tanto al tamaño de los
respectivos mercados como a las posibilidades del complejo productivo de cada uno de los
países de abastecer la demanda de dichos mercados. Esto genera un fuerte impulso para la
cooperación y hace que las relaciones bilaterales sean de una importancia central para los
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gobiernos de Argentina y Brasil, pero también es fuente de una mayor cantidad de conflictos
comerciales y diplomáticos.
Según los datos del Centro de Estudios para la Producción, dependiente del Ministerio de
Producción, el valor de las exportaciones argentinas con destino a Brasil durante los primeros
diez meses del 2008 llegó a los 11.505 millones de U$S, mientras que las importaciones
provenientes de dicho país tuvieron, para el mismo período, un valor de 15.675 millones de
U$S. Este déficit en la balanza comercial argentina y la caída en el precio de los commodities
explican, al menos en parte, el origen de la actual controversia respecto de las licencias no
automáticas para el comercio entre ambos países. Sin embargo, a pesar de este tipo de
brotes proteccionistas, comunes durante cualquier crisis económica internacional, el volumen
de comercio bilateral continúa siendo enorme para los parámetros de la región.
Brasil constituye el primer mercado para los bienes argentinos, siendo compradores
aproximadamente del 19% de las exportaciones nacionales. El monto transado por este
motivo coloca a Argentina en el tercer lugar dentro de los países que más venden a Brasil,
posicionándose sólo por detrás de Estados Unidos y China. Por otro lado, los productos
provenientes de Brasil representaron el 31% de todas las compras internacionales realizadas
por Argentina, posicionándolo como el principal origen de nuestras importaciones.
Finalmente, el volumen de comercio con Argentina representó para Brasil el 9% de todas sus
exportaciones y el 7,6% de sus importaciones.
De cualquier modo, estos datos comerciales son en sí mismos escasos para comprender la
profundidad del vínculo. La reorientación de la política internacional hacia la integración
requería, tanto en Brasil como en Argentina, de un cambio institucional. El hecho de que
tanto Sarney como Alfonsín estuvieran dispuestos a modificar las constituciones de sus
respectivos países con miras, entre otras tantas cosas, a generar las condiciones de
posibilidad de la integración regional es una muestra clara de la profunda voluntad que
guiaba a este proyecto.
El presidente brasilero tuvo éxito en su proyecto de reforma constitucional e incluyó, en el
apartado “a” del inciso III del artículo 105 de la Constitución Nacional de Brasil aprobada en
1988, el método que se utilizaría para dirimir los conflictos entre los tratados internacionales
y las leyes federales. Esto creó un marco confiable en las negociaciones internacionales del
Brasil. Alfonsín, en cambio, no logró que la reforma constitucional llegara a buen puerto,
esencialmente porque no logró negociar con el peronismo las reformas institucionales
internas propuestas por el Comité para la Consolidación de la Democracia, que pretendía
acercar al país a un semi-parlamentarismo. De cualquier modo, en 1994 Menem impulsó
nuevamente una reforma constitucional que logró ser aprobada y que establecía las
jerarquías entre la Constitución Nacional, los tratados internacionales de distinta índole y las
leyes federales. Estas dos reformas fueron esenciales para afianzar la confianza mutua,
brindar mayor seguridad jurídica a los inversores extranjeros y dar una mayor estabilidad al
proceso de integración física, social, comercial y económica.
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La creación del MERCOSUR no es otra cosa que un intento de institucionalizar y fortalecer el
vínculo bilateral utilizando el modelo del regionalismo abierto, que permite una agenda más
dinámica según las necesidades propias de los Estados. La anexión de Paraguay y Uruguay a
este proceso de integración responde especialmente a la evaluación que los gobiernos de
esos países hicieron respecto de los costos y los riesgos a los que podían estar expuestos en
caso de quedar fuera del mismo. Esto se dio, a su vez, en un contexto en el que la creación
de bloques regionales era percibida como la vía más rápida y eficiente para incentivar el
crecimiento económico y desarrollo social a partir de la agregación de mercados y
estructuras productivas.
Además, se suponía que la creación del MERCOSUR daría mayor capacidad de negociación a
la industria argentino-brasilera en su intento de penetrar los mercados más desarrollados,
como los de la Unión Europea y Estados Unidos. Pero lo que no debe dejar de tenerse en
cuenta es que, en última instancia, la integración nunca es un fenómeno meramente
económico-comercial, sino que se trata de una elección fundamentalmente política que tiene
una enorme influencia en diversos aspectos de la sociedad y de su autoimagen.
La redefinición de las imágenes que los Estados y los pueblos construyen para sí mismos ha
fortalecido la noción de una subregión en el Cono Sur con características particulares y
distintas a las del resto de América del Sur. Más allá de la cercanía geográfica y de la historia
compartida, el hecho de que estos elementos identitarios hayan sido recuperados para dar
sustento simbólico a la integración y al regionalismo es una novedad que no debe dejar de
ser tenida en cuenta si se pretende estudiar la integración del Cono Sur en todas sus facetas.
Es evidente que Argentina y Brasil están lejos de conformar una comunidad con una
ciudadanía compartida, al estilo de lo hecho en la Unión Europea, y que en los últimos años
se ha observado un estancamiento en el avance del MERCOSUR, acompañado por el
desprestigio de una política dirigida primordialmente hacia la región. Pero lo cierto es que
ningún proyecto político de largo plazo tiene una evolución lineal y continua. El logro, dentro
del ABC, de conformar una zona de paz estable es uno de gran importancia y no debe ser
menospreciado sólo por una coyuntura que no favorece a la integración regional en América
del Sur.
La política exterior argentina está obligada a seguir muy de cerca las señales y los giros que
se generan en la política y la sociedad brasileras. También es cierto que Argentina debe
intentar no quedar excesivamente limitado por los intereses de su socio más grande.
Teniendo en cuenta estos dos mandatos y los datos antes presentados respecto de la
relación bilateral, se debería intentar desarrollar una política exterior prudente y pragmática,
pero fuertemente comprometida con el mantenimiento de la zona de paz estable que se ha
logrado establecer.
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CONCLUSIÓN
Los beneficios funcionales de la cooperación internacional son ya conocidos por todos
(proporcionan información, bajan los costos de transacción y disminuyen la incertidumbre,
etc.), pero esto no explica por qué las reglas convenidas conservan su legitimidad a pesar de
que los intereses de los Estados son dinámicos y fluctuantes. Más allá de las explicaciones
que pueden dar a este fenómeno diversos autores, en el caso de América Latina es
especialmente fuerte la propuesta de Andrew Hurrell respecto a la posibilidad de que se dé
un proceso de socialización del orden legal internacional (HURRELL; 1992, 655). Una mezcla
entre interiorización de las normas internacionales de la comunidad latinoamericana,
conformidad con el propio patrimonio territorial, “statusquoismo”, previsibilidad, necesidad
de brindar seguridad jurídica para incentivar la IED e interés en conservar la propia
soberanía hacen que los impulsos revisionistas sean particularmente débiles en la región.
Queda claro que, al menos hasta cierto punto, las normas de la Sociedad Internacional
latinoamericana afectan a la política exterior de sus miembros. Pero no hay que descartar la
posibilidad de que también hayan tenido un fuerte impacto en las políticas internas de dichos
Estados. La socialización de estas normas ha generado una zona de paz fría desde finales del
siglo XIX, por lo que los gobiernos generalmente han podido preocuparse más por solucionar
sus clivajes internos que por prepararse para una guerra interestatal (KACOWICZ, A. M.;
2005b, 67). Esto no siempre ha sido positivo, ya que incluso durante las largas décadas en
que la región sufrió repetidos golpes militares, el principio de no injerencia en los asuntos
internos de los Estados dio la seguridad a todas las dictaduras de que su forma de gobierno
no sería atacada y de que los métodos aplicados para “solucionar” sus conflictos sociales no
serían objetados.
Sin embargo, lo que aquí se está tratando de mostrar es que las normas de la Sociedad
Internacional latinoamericana han tenido un fuerte impacto en las políticas adoptadas por los
gobiernos de la región a lo largo de casi todo el siglo XX. Además, desde la última ola
democratizadora ha habido un cambio en el principio mencionado, llevando al repudio
generalizado de los golpes de Estado, las dictaduras militares y el terrorismo de Estado.
Este cambio puede deberse en parte a que la caída de la URSS dejó el terreno preparado en
Estados Unidos para el fortalecimiento de teorías como las de la paz interdemocrática y la de
la conflictividad potencial de los “Estados Fallidos”. Sin embargo, la influencia en este sentido
del poder hegemónico de Estados Unidos no explica todo el fenómeno. Los países de América
Latina, en general, y de América del Sur, en particular, han transitado un proceso de
aprendizaje a partir del cual han redefinido sus identidades, lo cual también ha llevado a la
modificación de las normas internacionales. No está de más mencionar en este sentido que
el Grupo de Río, al cual Estados Unidos se oponía, fue el primer organismo regional en
defender sistemáticamente los valores democráticos.
Así, la integración regional respondió en los últimos 20 años a una serie de estímulos
internos y externos que marcaron definitivamente las políticas de los países del ABC. Este
proyecto mancomunado rigió las relaciones intrarregionales y sus efectos han sido
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particularmente importantes en el ámbito que aquí nos interesa, el del Cono Sur. No sólo se
ha registrado un notable incremento en el comercio, sino que también se ha llevado a los
intercambios tecnológicos, científicos, de conocimiento y militares a niveles nunca antes
vistos. Argentina tiene aún muchas oportunidades de sacar provecho de este proceso, pero
para ello también debe ser consciente de qué puede ofrecer a sus socios regionales más
importantes.
Como ya se ha mencionado, la Comisión de Cascos Blancos cuenta con una experiencia en
gestión, logística y trabajo de campo que puede resultar de gran interés para fuerzas de paz
similares en Brasil y en Chile. Se trata de una unidad que, bien utilizada como herramienta
de política exterior, podría acarrear grandes beneficios para Argentina. Por un lado, las
misiones de paz permiten a los militares argentinos entrar en contacto con equipamiento al
cual no pueden acceder en nuestro país, lo cual es parte integral de su capacitación y
entrenamiento. Por otro lado, la presencia activa en misiones de paz de la ONU ha dado al
país un gran prestigio internacional, fortaleciendo con ello su imagen y generando así
mayores posibilidades de negocios. Finalmente, la participación en este tipo de operaciones
suele acarrear concesiones de distinta índole por parte del país que esté más interesado en
que se lleve a cabo la misión de paz.
Todo esto resulta atractivo para cualquier diplomacia, y es un campo en el cual Argentina
lleva ya más de una década de trabajo continuado y con creciente responsabilidad. En una
época en la que el prestigio puede llegar a ser más relevante que el poderío militar, no
habría que descartar la posibilidad de que Brasil y Chile estén especialmente interesados en
aprovechar la experiencia argentina.
La cooperación y el conocimiento entre las fuerzas Armadas es, por otro lado, esencial para
evitar que cualquier tipo de error de cálculo o de percepciones deteriore la relación dentro
del ABC. Los ejercicios conjuntos permiten a los oficiales conocer a sus contrapartes
extranjeras, a la vez que muestran cuales son los equipamientos y la tecnología con que
cuenta el Estado vecino. Esto es beneficioso para el entrenamiento de ambas partes y facilita
el
entendimiento
internacional.
Tal
como
lo
recomienda
Robert
McNamara
en
la
película/documental “The fog of war”, una de las maneras más efectivas para conservar la
paz es generar empatía con el rival, para lo cual el conocimiento personal es imprescindible.
En lo que respecta a la cooperación tecnológica y militar, uno de los proyectos que mayor
fuerza podría tener es que Argentina y Brasil avancen en el diseño de un submarino nuclear
binacional. El proyecto de construir un submarino nuclear es uno de los anhelos históricos de
la marina brasilera, la cual tiene un renovado interés debido a la necesidad de patrullar los
pozos petroleros recientemente descubiertos sobre su plataforma submarina. Brasil, además,
cuenta con astilleros capaces de desarrollar este submarino, mientras que Argentina podría
proveer el reactor nuclear que impulsaría al submarino, adaptando para ello un pequeño
reactor desarrollado hace poco tiempo por el INVAP.
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La pregunta que se nos impone es, entonces, ¿Cómo se pueden afianzar los logros obtenidos
(maximizando, de ser posible, sus beneficios en el comercio, el desarrollo y en los niveles de
paz) a la vez que se avanza sobre otras áreas aún conflictivas o de particular interés para la
región? Es probable que, teniendo en cuenta los recursos que Argentina puede destinar a su
política exterior, la utilización de alguna forma de “Soft Power” sea lo más recomendable. A
nivel internacional, éste funciona como el poder más democrático de todos, pues con él
pueden generarse vínculos interestatales (y, también, entre Estados y actores no estatales)
sin que ello consuma grandes cantidades de recursos económicos.
Además, debido a que otros tipos de expansión internacional de la influencia de un Estado
pueden ser altamente conflictivos, consideramos al “Soft Power” como el medio mejor
adecuado a los intereses y los recursos con que cuenta Argentina para practicar una política
exterior realmente efectiva. Esta herramienta permite que un país tome un alto perfil
internacional sin que ello lleve a situaciones controversiales con sus vecinos. En este sentido,
la diplomacia cultural es una actividad aún poco explorada en Argentina y que puede
promover la paz y el entendimiento internacional, realizando con ello un aporte efectivo en la
prevención de conflictos. A todo esto se le debe sumar el hecho de que la industria cultural
mueve miles de millones de dólares en todo el mundo y es intensiva en mano de obra, por lo
que su utilización como herramienta de inserción internacional aportaría a la creación de
empleo y al crecimiento del país.
En la actualidad, el campo de la cultura es el más fácilmente explotable de todos aquellos
que establecen puntos de contacto entre Argentina, Brasil y Chile. La diplomacia cultural se
presenta como una de las herramientas que mejores perspectivas presenta al país para
difundir el atractivo de sus políticas e ideales a sus socios regionales, con los que ya
comparte un fuerte vínculo cultural que puede facilitar la generación de consensos y
acuerdos sobre otros temas de la agenda.
En el caso de Chile, por ejemplo, se podría avanzar muy fácilmente en el fortalecimiento de
los vínculos culturales si se ratificara el Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica
de 1994. Del mismo modo, es primordial el fortalecimiento del vínculo entre universidades y
el reconocimiento de títulos dentro de los países del ABC, la creación de nuevos mecanismos
para la facilitación de proyectos de interés binacional y el fortalecimiento de redes como la
Asociación de Universidades del Grupo de Montevideo.
En lo que respecta a la agenda comercial, es crucial que se solucione el conflicto entre
Argentina y Brasil con respecto a las medidas proteccionistas adoptadas desde principios del
2009. No es que la liberalización del comercio constituya un valor en sí mismo, ni que ciertas
barreras proteccionistas sean intrínsecamente malas. El problema es que, en medio de una
crisis internacional de las dimensiones de la actual, tanto Argentina como Brasil deben ser
conscientes de que la única manera de salir bien parados es evitando tensar su relación y
facilitando el comercio bilateral.
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Es cierto que la falta de cumplimiento de los tratados internacionales ha sido una constante
en la política regional, pero ese no es el caso con las normas de fondo que definen a la
Sociedad Internacional latinoamericana. Es más, como sostiene Escudé, “Firmamos más
tratados que ninguna otra región del mundo, a la vez que estos se acatan con menor
frecuencia que en otras partes. […] Pero esto no significa que sean irrelevantes. Por el
contrario, algunos de estos acuerdos no respetados son el trasfondo ritual de un concierto
latinoamericano que una y otra vez evita la guerra a través de mecanismos ad-hoc”
(ESCUDÉ, C.; 2008). Estos mecanismos ad-hoc no son más que herramientas que
materializan en casos específicos los principios abstractos, pero constantes, a los que adhiere
el concierto de países latinoamericanos. Además, es en la firma de estos convenios que el
liderazgo de los países del ABC, así como la fuerza de sus diplomacias presidenciales y de
carrera, se hace más evidentes dentro de la política sudamericana.
Argentina tiene que definir su política exterior teniendo en cuenta cuáles son sus intereses y
sus posibilidades. La dinámica actual de las relaciones internacionales exige un esquema de
inserciones múltiples, pero para poder llevar a cabo un proyecto como éste, el país también
debe ser consciente de sus limitaciones y sus ventajas. Nos faltan mercados, confiabilidad e
infraestructura, pero tenemos una gran oferta de materias primas y la posibilidad de
reactivar
un
complejo
industrial
que
genere
mayor
valor
agregado
en
nuestras
exportaciones.
Brasil y Chile son centrales en este esquema, no sólo por el peso de las relaciones
comerciales que la atan a ellos, los aspectos presentes de una identidad compartida y los
intereses estratégicos coincidentes, sino también porque ellos cuentan con el acceso a
mercados, la confiabilidad internacional y la infraestructura que a nosotros nos falta. Todos
estos son elementos de convergencia que se presentan con mayor o menor fuerza en la
relación con ambos países y que deben ser explotados prudentemente de modo de fortalecer
la zona de paz estable del Cono Sur, reducir el nivel de sensibilidad argentina respecto de las
acciones de sus socios (especialmente en el caso de Brasil) y mejorar la posición negociadora
de Argentina y de la región en el mundo.
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