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Informe Final
Contrato No. 100 de 2010
CONSULTORÍA PARA EVALUAR EL COSTO DE LAS ACTIVIDADES ADMINISTRATIVAS Y DE
FACTURACIÓN Y RECAUDO QUE DEBEN REALIZAR LOS PRESTADORES DEL SERVICIO PÚBLICO DE
ASEO DE ACUERDO CON LA NORMATIVIDAD VIGENTE, Y QUE DEBE SER RECUPERADO A TRAVÉS DE
LA TARIFA PARA EL COMPONENTE DE COMERCIALIZACIÓN Y MANEJO DEL RECAUDO.
Bogotá D.C., Abril de 2011
Info. final CRA CCS
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Costos del componente de Comercialización
y Manejo del Recaudo
i
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
BÁSICO – CRA
www.cra.gov.co
CONSULTORÍA Y DIRECCIÓN DE PROYECTOS LTDA
CYDEP LTDA
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Colombia
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Costos del componente de Comercialización
y Manejo del Recaudo
ii
CONTENIDO
Introducción ........................................................................................................................ 12
1 Actividades relacionadas con la comercialización del servicio público de aseo ... 14
1.1
Suscriptor y usuario ........................................................................................... 14
1.2
Definición de la actividad de comercialización en el servicio público de aseo .... 16
1.3
Vinculación y desvinculación de suscriptores. ................................................... 20
1.4
Aforos ................................................................................................................ 21
1.5
Catastro de suscriptores .................................................................................... 23
1.6
Facturación ........................................................................................................ 24
1.7
Recaudo ............................................................................................................ 30
1.8
Manejo del Recaudo .......................................................................................... 30
1.9
Gestión de cartera ............................................................................................. 33
1.10 Atención al usuario ............................................................................................ 36
1.11 Información al usuario y campañas educativas.................................................. 40
1.12 Actividades administrativas................................................................................ 42
1.13 El concurso económico de las empresas de servicios públicos para la estratificación
socio-económica .......................................................................................................... 43
2 Aplicación de la metodologia actual – Resolución 351 de 2005............................... 52
2.1
El CCS............................................................................................................... 52
2.2
El factor de manejo de recaudo ......................................................................... 56
2.3
La actualización de los costos ........................................................................... 58
3 Análisis de la Información secundaria ....................................................................... 63
3.1
Casos de actuaciones particulares .................................................................... 63
3.2
Actuaciones de la CRA relacionadas con los convenios de facturación conjunta63
3.3
Actuaciones relacionadas con solicitudes de alza en tarifas por facturar con
empresas de energía ................................................................................................... 65
3.4
Actuaciones de la CREG relacionadas con la facturación conjunta ................... 71
3.5
Estudios sectoriales ........................................................................................... 73
3.5.1
Análisis de comparativo de costos y tarifas del servicio de aseo - Resoluciones
CRA 151 de 2001 y CRA 351 y 352 de 2005 ................................................................. 74
3.5.2
Estudio Sectorial de Aseo 2006 – 2009 ........................................................... 75
3.5.3
Concentración de la propiedad del mercado del servicio público de aseo ....... 78
3.5.4
Estudio de regulación tarifaria de aseo ............................................................ 79
3.6
Documento CREG 045-2009- Riesgos asociados a la actividad de comercialización
83
3.7
Reportes SUI ..................................................................................................... 88
3.7.1
Tarifas y Costos de Comercialización reportados ............................................ 88
3.7.2
PQR - Peticiones, quejas y reclamos reportados ............................................. 91
3.7.3
Edades de la cartera reportadas ...................................................................... 97
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Costos del componente de Comercialización
y Manejo del Recaudo
iii
3.8
Comportamiento histórico de las variables asociadas a la comercialización para
empresas de la muestra ............................................................................................... 98
3.8.1
Catastro de suscriptores .................................................................................. 98
3.8.2
Facturación ...................................................................................................... 99
3.8.3
Gestión de cartera ......................................................................................... 102
3.8.4
Índice de recaudo .......................................................................................... 106
3.8.5
Atención al usuario ........................................................................................ 110
3.8.6
Costo ajustado de comercialización por factura cobrada al suscriptor ........... 114
3.9
Facturación conjunta y eficiencia en el recaudo ............................................... 115
4 Análisis descriptivo de la Información primaria ...................................................... 119
4.1
Base de datos.................................................................................................. 119
4.2
Catastro de suscriptores .................................................................................. 120
4.2.2
Periodicidad de actualización del Catastro de Suscriptores ........................... 121
4.2.3
Costos unitarios de administración del catastro ............................................. 122
4.3
Facturación ...................................................................................................... 123
4.3.1
Cobertura de la facturación conjunta ............................................................. 124
4.3.2
ESP de Facturación conjunta ........................................................................ 124
4.3.3
Criterios para seleccionar al facturador conjunto ........................................... 125
4.3.4
Costo de la facturación conjunta .................................................................... 128
4.3.5
Costos asociados al proceso de facturación conjunta con Acueducto ........... 130
4.3.6
Facturación conjunta con servicios diferentes al acueducto........................... 132
4.3.7
Software utilizado por las empresas de Aseo ................................................ 135
4.3.8
Costos unitarios de Facturación..................................................................... 136
4.4
Recaudo y gestión de cartera .......................................................................... 136
4.4.1
Medios de Recaudo ....................................................................................... 137
4.4.2
Tipo de cuenta para recaudo ......................................................................... 138
4.4.3
Gestión de cartera ......................................................................................... 139
4.4.4
Índice de recaudo .......................................................................................... 141
4.4.5
Costos de recaudo y gestión de cartera......................................................... 142
4.5
Atención al usuario .......................................................................................... 143
4.5.1
Comportamiento PQR ................................................................................... 143
4.5.2
Costos de atención al usuario ........................................................................ 145
4.6
Resumen de costos observados por grupo de empresas ................................ 146
5 Análisis estadístico de la información primaria ...................................................... 149
5.1.1
El CCS y la contratación de actividades ........................................................ 150
5.1.2
El CCS y el índice de recaudo ....................................................................... 152
5.1.3
El CCS, los suscriptores y el tamaño de la ESP ............................................ 153
5.1.4
El CCS y el servicio con el que factura .......................................................... 154
6 Modelos estadísticos................................................................................................. 156
6.1
Modelos de regulación aplicados ..................................................................... 156
6.1.1
Modelo de regresión múltiple ......................................................................... 156
6.1.2
Modelo de frontera estocástica ...................................................................... 157
6.1.3
Análisis del modelo propuesto con DEA ........................................................ 159
6.2
Modelo de comportamiento de costos seleccionado ........................................ 162
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iv
7
Modelo propuesto para CCS ..................................................................................... 164
7.1
Parámetros de eficiencia en el recaudo ........................................................... 165
7.2
Discriminación de precios techo por facturador ............................................... 167
7.3
Promoción de las economías de escala........................................................... 168
7.4
Promoción de la regionalización ...................................................................... 170
7.5
Promoción de la formalización y calidad comercial del prestador .................... 171
7.6
Simplicidad y transparencia en la formulación y aplicación .............................. 173
8 Condiciones para la implementación ....................................................................... 175
8.1
Propuesta actualización y ajuste por productividad para CCS ......................... 175
8.2
Propuesta para el factor de manejo del recaudo, FMR .................................... 177
9 Impacto de la propuesta ............................................................................................ 182
10
Tratamiento de la facturación conjunta ................................................................ 185
10.1 La facturación conjunta y la eficiencia en el servicio de aseo .......................... 185
10.2 Propuesta frente a la eficiencia en el recaudo ................................................. 188
10.3 Mecanismos de control para la facturación conjunta con el servicio público de
energía ....................................................................................................................... 190
10.3.1 Unas consideraciones iniciales ...................................................................... 190
10.3.2 Marco legal de la facturación conjunta ........................................................... 192
10.3.3 Marco regulatorio en agua potable y saneamiento básico ............................. 196
10.3.4 Marco regulatorio en energía y gas combustible ............................................ 198
10.3.5 Comparación de los mecanismos de control para agua potable y para energía y
gas combustible ........................................................................................................... 201
10.3.6 Propuesta de mecanismos de control para facturar con empresas de energía
204
11
Conclusiones.......................................................................................................... 206
12
Recomendaciones finales ..................................................................................... 208
13
ANEXO 1- Normatividad relacionada con la actividad de comercialización ...... 210
14
ANEXO 2- Fuentes de información ....................................................................... 221
14.1 Información secundaria ................................................................................... 221
14.1.1 Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico ................. 221
14.1.2 Superintendencia de Servicios Públicos ........................................................ 221
14.1.3 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial ............................... 222
14.1.4 Sistema Único de Información SUI ................................................................ 222
14.1.5 Información disponible en el SUI ................................................................... 225
14.1.6 Información histórica...................................................................................... 226
14.1.7 Suscriptores................................................................................................... 227
14.1.8 Principales cuentas de gastos asociadas a la comercialización ..................... 230
14.1.9 Principales cuentas de costo asociadas a la comercialización ....................... 231
14.2 Información primaria - Encuesta a prestadores................................................ 232
14.2.1 Formulario de la encuesta ............................................................................. 232
14.2.2 Selección de empresas para el estudio ......................................................... 239
14.2.3 Empresas con actividad de comercialización del servicio de aseo................. 239
14.2.4 Tamaño del Mercado Atendido ...................................................................... 240
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y Manejo del Recaudo
v
14.2.5 Atención al usuario ........................................................................................ 241
14.2.6 Proporción de la Cartera ................................................................................ 241
14.2.7 Menor número de reportes pendientes al SUI................................................ 242
14.2.8 Procedimiento de selección ........................................................................... 242
14.2.9 Grupos de empresas seleccionadas .............................................................. 243
14.2.10
Conformación de la base de datos de la encuesta ..................................... 243
14.2.11
Depuración de la muestra .......................................................................... 245
15
ANEXO 3 - Métodos de Estimación de Eficiencia - Métodos de regulación por
comparación ..................................................................................................................... 248
15.1 Análisis de Regresión ...................................................................................... 248
15.2 Análisis Envolvente de Datos .......................................................................... 250
15.3 Análisis de Fronteras Estocásticas .................................................................. 257
15.4 Comparación y escogencia de los métodos analizados ................................... 258
16
Bibliografía ............................................................................................................. 261
17
SIGLAS.................................................................................................................... 263
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y Manejo del Recaudo
vi
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1
Metas de recaudo derivadas del ajuste por productividad en FMR...................... 57
Tabla 2
Índice de recaudo en la Regulación vs. Histórico ............................................... 58
Tabla 3
Actuación sobre convenio de facturación conjunta en Montería .......................... 63
Tabla 4
Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en Tuluá .............................. 65
Tabla 5
Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en Palmira ........................... 66
Tabla 6
Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en Buga ............................... 68
Tabla 7
Actuación CRA sobre conflicto entre empresas del Área Metropolitana de
Bucaramanga ................................................................................................................ 69
Tabla 8
Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en El Cerrito ........................ 69
Tabla 9
Actuaciones de la CREG ..................................................................................... 71
Tabla 10 Participación de cada componente dentro de la tarifa total (estrato 4) ................ 74
Tabla 11 Resultados promedio IFA .................................................................................... 77
Tabla 12 Acciones de facturación y manejo de información ............................................... 80
Tabla 13 Actividades de distribución de fondos ................................................................. 81
Tabla 14 Comportamiento del reporte de cartera por empresas ...................................... 102
Tabla 15 Empresas con vacíos en reporte de cartera ...................................................... 103
Tabla 16 Número de empresas con reducción o incremento en cartera, por cada año .... 103
Tabla 17 Factor Manejo de Recaudo y su ajuste por productividad ................................. 107
Tabla 18 Eficiencia de recaudo – Promedio IFA .............................................................. 108
Tabla 19 Actividades incluidas en el convenio de facturación .......................................... 130
Tabla 20 Empresas con facturación conjunta con Acueducto .......................................... 131
Tabla 21 Empresas con facturación conjunta con Energía............................................... 133
Tabla 22 Datos de la gestión de cartera año 2009 ........................................................... 139
Tabla 23 Comparación del CCS cuando se contratan o no los diferentes servicios ......... 152
Tabla 24 Promedios del CCS según el tamaño de la empresa ........................................ 153
Tabla 25 Promedios del CCS según la empresa facturadora ........................................... 154
Tabla 26 Modelo de regresión múltiple para el CCS ........................................................ 157
Tabla 27 Modelo de regresión múltiple modificado para el CCS ...................................... 157
Tabla 28 Modelo de frontera estocástica para el CCS ..................................................... 158
Tabla 29
Eficiencia de Recaudo IFA AAA..................................................................... 166
Tabla 30
Índice de recaudo Energía ............................................................................. 166
Tabla 31
Principales ventajas y desventajas del SMLV como índice de actualización .. 175
Tabla 32
Comparación entre SMLV e IPC .................................................................... 175
Tabla 33 Factor de manejo de recaudo y ajuste anual por productividad ......................... 180
Tabla 34 Comparación CCS Res. 351 de 2005 Vs. CCS propuesto ................................ 184
Tabla 35 Mecanismos de control sector acueducto vs. Sector energía ............................ 202
Tabla 36 Análisis de la normatividad relacionada con la actividad de comercialización ... 210
Tabla 37 Comportamiento del reporte de suscriptores por empresas .............................. 228
Tabla 38 Empresas con vacío en uno o dos años ............................................................ 228
Tabla 39 Principales cuentas de gastos en las empresas de la muestra.......................... 231
Tabla 40 Comportamiento de la información de costo en las empresas de la muestra .... 231
Tabla 41 Empresas de Servicios Públicos con comercialización, por departamento ........ 240
Tabla 42 Número de ESP por Grupo ............................................................................... 241
Tabla 43 Empresas del Grupo 1 que componen la muestra del estudio (Pequeñas) ...... 245
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y Manejo del Recaudo
vii
Tabla 44
Tabla 45
Tabla 46
Empresas del Grupo 2 que componen la muestra del estudio (Medianas) ....... 246
Empresas del Grupo 3 que componen la muestra del estudio (Grandes) ......... 246
Ventajas y desventajas de los métodos de análisis de información ................... 259
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y Manejo del Recaudo
viii
ÍNDICE DE GRÁFICAS
Gráfica 1
Gráfica 2
Gráfica 3
Gráfica 4
Gráfica 5
Gráfica 6
Gráfica 7
Gráfica 8
Gráfica 9
Gráfica 10
Gráfica 11
Gráfica 12
Gráfica 13
Gráfica 14
Gráfica 15
Gráfica 16
Gráfica 17
Gráfica 18
Gráfica 19
Gráfica 20
Gráfica 21
Gráfica 22
Gráfica 23
Gráfica 24
Gráfica 25
Gráfica 26
Gráfica 27
Gráfica 28
Gráfica 29
Gráfica 30
Gráfica 31
Gráfica 32
Gráfica 33
Gráfica 34
Gráfica 35
Gráfica 36
Gráfica 37
Gráfica 38
Gráfica 39
Gráfica 40
Gráfica 41
Gráfica 42
Gráfica 43
Gráfica 44
Gráfica 45
Causales de PQR recibidas en Aseo ............................................................... 54
Promedio costos de comercialización por característica de prestación ............ 75
Costos por componente y grupos de empresa Res. CRA 351 y 352 /05.......... 76
Causales y PQRs en segunda instancia .......................................................... 78
Tarifa Facturación y Recaudo Vs. Tarifa Total ................................................. 88
Costo Comercialización Ajustado –Reporte sin deflactar ($) ............................ 89
Principales causas de reclamación en el servicio de aseo 2007 – 2009 ......... 92
Reclamaciones por Departamento – año 2009 ................................................ 93
Proporción de reclamaciones por usuario ........................................................ 94
Total Reclamaciones por Empresa – año 2009 ............................................... 94
Causas de las reclamaciones en el servicio de aseo ....................................... 95
Causales de PQR en Segunda Instancia más frecuentes ................................ 96
Edades de Cartera servicio público de aseo .................................................... 97
Variación anual de suscriptores ....................................................................... 98
Costo facturación conjunta por suscriptor ($ corrientes) .................................. 99
Promedio histórico del costo de entrega de facturas...................................... 101
Promedios del costo en entrega de facturas por grupos ................................ 101
Evolución del valor de la cartera por suscriptor ($ corrientes) ........................ 104
Evolución participación de la cartera por suscriptor ....................................... 105
Distribución de la cartera en edades.............................................................. 106
Promedio índice de recaudo con cartera a 60 días en 2009 .......................... 108
Recaudo de eficiencia Vs. Recaudo real 2009............................................... 109
Evolución PQR por suscriptor ........................................................................ 111
Gastos en publicidad y propaganda - $ Corrientes por suscriptor .................. 112
Impresos, publicaciones, suscripciones y afiliaciones .................................... 113
Costo de promoción y divulgación de las empresas ...................................... 114
Promedio CCSAJ 2006 a 2009 ....................................................................... 115
Costo promedio Convenio de facturación conjunta por suscriptor.................. 116
Costo convenios de facturación conjunta....................................................... 117
Déficit o superávit por recaudos inferiores al recaudo eficiente ..................... 118
Distribución de la muestra por tamaño de mercado ....................................... 119
Distribución de la muestra por rangos........................................................... 120
Vinculaciones y desvinculaciones, 2009 ........................................................ 121
Análisis de la periodicidad de actualización del catastro ............................... 122
Costo de catastro por tamaño de mercado .................................................... 123
Porcentaje de facturación conjunta y directa, 2009 ........................................ 124
Facturación conjunta por sector en la muestra .............................................. 125
Preferencia para realizar facturación conjunta ............................................... 126
Limitaciones para facturar conjuntamente con el servicio de acueducto ........ 127
Costo de facturación conjunta por sector $ por suscriptor – mes de 2009 ..... 129
Actividades del convenio de facturación conjunta .......................................... 130
Razones para facturar con Energía ............................................................... 134
Tipo de software o herramienta tecnológica utilizada para facturación .......... 135
Costo de facturación por tamaño de mercado ............................................... 136
Medios de Recaudo ....................................................................................... 137
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Costos del componente de Comercialización
y Manejo del Recaudo
ix
Gráfica 46
Gráfica 47
Gráfica 48
Gráfica 49
Gráfica 50
Gráfica 51
Gráfica 52
Gráfica 53
Gráfica 54
Gráfica 55
Gráfica 56
Gráfica 57
Gráfica 58
Gráfica 59
Gráfica 60
Gráfica 61
Gráfica 62
Gráfica 63
Gráfica 64
Gráfica 65
Gráfica 66
Gráfica 67
Gráfica 68
Gráfica 69
Gráfica 70
Gráfica 71
Gráfica 72
Gráfica 73
Gráfica 74
Gráfica 75
Tipo de cuenta para el recaudo en bancos .................................................... 138
% de suscriptores morosos por grupo de empresas, 2009 ............................ 139
Acciones de Gestión de cartera ..................................................................... 140
Índice de recaudo por grupos ........................................................................ 141
Costo de recaudo por tamaño de mercado .................................................... 142
Comportamiento de PQR............................................................................... 143
Publicaciones 2009........................................................................................ 144
Porcentaje de Campañas informativas, educativas y ambientales ................. 145
Valores reportados del costo de atención al usuario ...................................... 146
Consolidado de los costos unitarios por grupo de empresas ......................... 147
costos unitarios por actividad y por grupo de empresas ................................ 147
Distribución del costo por actividad y por grupo ............................................. 148
Relaciones de las diferentes variables ........................................................... 149
Contratación de la facturación - Contratación oficina de PQR ....................... 150
Contratación catastro - Contratación gestión cartera ................................... 151
Contratación de Aforos .................................................................................. 151
Relación índice de recaudo y CCS ................................................................ 152
Promedio CCS por tamaño de empresa ........................................................ 153
CCS y Número de suscriptores ..................................................................... 154
Comparación CCS según empresa facturadora ............................................. 155
Comparación de los resultados obtenidos para CCS con los dos modelos .... 158
Curva envolvente número de suscriptores ..................................................... 160
Curva envolvente índice de recaudo.............................................................. 161
Curva envolvente empresa facturadora energía (1) y acueducto (0).............. 161
Comparación de los resultados obtenidos el modelo ..................................... 162
Costo Marginal por suscriptor ........................................................................ 169
Variación CMg y reconocimiento adicional por suscriptor .............................. 170
Recaudo vs. Cobertura de la Facturación conjunta........................................ 179
Diferencia entre propuesta tarifaria y costo reconocido actualmente ............. 183
Distribución de la muestra por tamaño de mercado ....................................... 247
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Costos del componente de Comercialización
y Manejo del Recaudo
x
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1
Figura 2
Figura 3
Figura 4
Figura 5
Figura 6
Figura 7
Figura 8
Figura 9
Figura 10
Figura 11
Actividades de comercialización .......................................................................... 19
Metodología cálculo IPC ..................................................................................... 60
Esquema del formulario diseñado para datos generales ................................... 233
Esquema formulario para catastro de suscriptores ............................................ 234
Esquema del formulario para costos de facturación .......................................... 235
Esquema del formulario para facturación conjunta ............................................ 235
Esquema formulario para herramienta de facturación ....................................... 236
Esquema formulario para manejo del recaudo y gestión de cartera .................. 236
Esquema formulario para PQR y campañas educativas .................................... 237
Esquema formulario relacionado con los costos de ventas ............................ 238
Criterios, Variables y Segmentos ................................................................... 243
ÍNDICE DE ECUACIONES
Ecuación 1
Ecuación 2
Ecuación 3
Ecuación 4
Ecuación 5
Ecuación 6
Ecuación 7
Ecuación 8
Ecuación 9
Ecuación 10
Ecuación 11
Ecuación 12
Ecuación 13
Ecuación 14
Ecuación 15
Ecuación 16
Ecuación 17
Ecuación 18
Ecuación 19
Ecuación 20
Ecuación 21
Ecuación 22
Factor de manejo de recaudo en función del Recaudo .................................... 56
Recaudo en función del Factor de manejo de recaudo .................................... 57
Función de costos de comercialización.......................................................... 163
Sumatoria de cuadrados del error en CCS .................................................... 163
Ecuación general comportamiento costos en CCS ........................................ 163
Propuesta para CCS...................................................................................... 164
CCS regional ................................................................................................. 165
Obtención CCS para empresas que facturan con acueducto......................... 167
Obtención CCS para empresas que facturan con otros servicios públicos .... 167
Costo marginal y número de suscriptores para economía de escala .......... 168
Atención al Usuario .................................................................................... 241
Proporción de la cartera ............................................................................. 242
Modelo de Regresión Lineal ....................................................................... 248
Modelo DEA en forma Fraccional ............................................................... 252
Modelo DEA en Forma Fraccional 2da. Versión ......................................... 253
Condición para DEA en forma multiplicativa............................................... 253
Cambio de variables para Modelo DEA en forma Multiplicativa.................. 254
Modelo DEA en forma Multiplicativa ........................................................... 254
Modelo DEA en forma Multiplicativa (Matricial) .......................................... 255
Modelo DEA en forma envolvente .............................................................. 256
Frontera de costos ..................................................................................... 257
Esperanza de la eficiencia condicionada .................................................... 258
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Costos del componente de Comercialización
y Manejo del Recaudo
xi
INTRODUCCIÓN
La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA, con el fin de
efectuar la revisión quinquenal del marco tarifario vigente para el servicio público de aseo,
desarrolló un concurso abierto con el objeto de contratar una firma consultora, para
someter a revisión los criterios y supuestos que se tuvieron en cuenta para determinar los
costos relacionados con las actividades administrativas, de comercialización, facturación y
manejo del recaudo para el servicio público de aseo, dentro de los cuales se incluyen
aquellos relacionados con el proceso de facturación conjunta entre los prestadores del
servicio público de aseo y prestadores de otros servicios públicos, proceso que fue
adjudicado a CONSULTORÍA Y DIRECCIÓN DE PROYECTOS - CYDEP Ltda y que dio
origen al contrato N° 100 de 2010.
La Consultoría en desarrollo del contrato, realizó una evaluación de los costos de las
actividades relacionadas con la comercialización del servicio público de aseo que son
aplicados por los prestadores de acuerdo a la normatividad vigente para ser recuperados
a través de la tarifa en el componente de comercialización y manejo del recaudo, CCS.
De igual manera, se revisaron las condiciones que pueden limitar la realización de
acuerdos de facturación conjunta con el servicio de acueducto, así como las alternativas
con las que cuenta el prestador cuando la facturación deba realizarse con un servicio
diferente.
La consultoría se desarrolló en tres fases, en la primera se describieron las actividades
relacionadas con la comercialización y manejo del recaudo en el servicio público de aseo,
así como las actividades administrativas involucradas en los procesos comerciales de las
empresas. Con base en la descripción de las actividades, se determinó cuál era la
información requerida para estimar los costos de comercialización del servicio público de
aseo, que fue la base para elaborar el formato de encuesta a aplicar a los prestadores. En
la primera fase también se definieron los criterios para seleccionar la muestra, de cuya
aplicación se obtuvo un grupo de 46 empresas y 51 municipios.
En una segunda fase del estudio se estableció la evolución de las variables relevantes de
la gestión comercial durante el periodo 2003-2009, a partir de lo reportado al Sistema
Único de Información –SUI- por las 46 empresas seleccionadas para realizar la encuesta:
número de suscriptores, valor y edades de la cartera del servicio público de aseo, número
de PQR, costo de facturación conjunta, costo de comercialización por factura cobrada al
suscriptor -CCS-, principales cuentas de gastos asociadas a la actividad de
comercialización y principales cuentas de costos de ventas asociadas a la actividad de
comercialización.
Igualmente se hizo una revisión al índice de actualización de precios (IPC) y al factor de
productividad utilizados en el componente CCS de la metodología vigente establecida en
la Resolución CRA 351 de 2005.
Respecto a la información recopilada mediante la encuesta, el análisis se desarrolló con el
fin de establecer los costos asociados y variables incidentes en la comercialización del
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servicio público de aseo, teniendo en cuenta el tratamiento que debe darse a los
prestadores del servicio en caso que la facturación conjunta con el servicio de acueducto
no sea posible y analizando los procesos de facturación conjunta con prestadores del
servicio de energía eléctrica, para lo cual se estudiaron los procesos de facturación, sus
costos, condiciones, entorno legal y las circunstancias que pueden interferir en la
realización de acuerdos con prestadores de este servicio público.
En la tercera fase se propuso una función para el CCS, formulada con base en señales
regulatorias relacionadas con la generación de economías de escala, regionalización en la
prestación del componente, eficiencia en el recaudo y discriminación de techo por tipo de
servicio público con el que se emite la facturación conjunta. De manera similar, se
tuvieron en cuenta los criterios tarifarios de simplicidad y suficiencia financiera al
discriminar todas las actividades relacionadas con aspectos comerciales y realizar un
juicioso análisis estadístico de las variables y su verdadera incidencia en el costo final de
comercialización.
La propuesta incluye el fomento de la calidad en la prestación comercial del servicio de
aseo al relacionar este concepto con el cumplimiento normativo y legal que se requiere
para ejercer la actividad y garantizar al usuario unas condiciones mínimas del prestador
que redunden en cobros justos, capacidad y disponibilidad para la atención de las
peticiones, reclamaciones y solicitudes, así como la prestación del servicio con un
contrato de condiciones uniformes. El cumplimiento de unos requisitos mínimos también
proporciona más elementos para una competencia justa entre prestadores del servicio a
través de la promoción de la formalización de la actividad comercial.
De igual manera se presenta el tratamiento especial que debe darse a la facturación
conjunta al ser una actividad indispensable para el servicio de aseo y se proponen
alternativas frente las necesidades de regulación evidenciadas con respecto a los
facturadores, así como mecanismos de control para el seguimiento de los convenios.
El presente documento recopila los informes presentados en las tres fases de desarrollo
del estudio.
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1 ACTIVIDADES RELACIONADAS CON LA COMERCIALIZACIÓN
DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO
1.1 Suscriptor y usuario
En la prestación de los servicios públicos domiciliarios aún prevalece el uso de los
términos “suscriptor” y “usuario”, siendo ellos en muchas las ocasiones utilizados
indiscriminadamente, como si significaran lo mismo, sin embargo en realidad existen
diferencias entre los términos, tal y como lo estableció la Ley 142 de 1994 cuando en su
Artículo 14 definió los dos conceptos, de la siguiente forma:
“14.31. SUSCRIPTOR. Persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato
de condiciones uniformes de servicios públicos.”
(…) “14.33. USUARIO. Persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un
servicio público, bien como propietario del inmueble en donde este se presta, o como
receptor directo del servicio. A este último usuario se denomina también consumidor.”
Por su parte el Artículo 1º del Decreto 1713 de 2002 se refiere a las dos clases o
categorías de usuarios, así:
“Usuario residencial. Es la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos
derivados de la actividad residencial privada o familiar, y se beneficia con la prestación del
servicio de aseo. Se considera como servicio de aseo residencial el prestado a aquellos
locales que ocupen menos de veinte (20) metros cuadrados de área, exceptuando los que
produzcan más de un metro cúbico de residuos sólidos al mes”.
“Usuario no residencial. Es la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos
derivados de la actividad comercial, industrial o de servicios, y otros no clasificados como
residenciales y se beneficia con la prestación del servicio de aseo”.
Como puede observarse, la categoría de suscriptor sólo la defiere la ley a aquellas
personas con las que las empresas de servicios públicos han celebrado el contrato de
servicios públicos.
Por su parte, la categoría de usuarios la tienen todas las personas que se benefician con
la prestación de un servicio público domiciliario en un inmueble1, independientemente de
1
La Corte Constitucional en sentencia C-493 de 1997 señaló al referirse al Artículo 130 de la Ley 142 de 1994
que La Corte Constitucional se ha referido al usuario de los servicios públicos domiciliarios entendiendo por tal
a la persona que los usa, "es decir quien disfruta del uso de cierta cosa", y en verdad esta acepción tampoco
pone la razón de parte del demandante, pues si bien no se discute que hay ocasiones en las que el propietario
de un inmueble no es el consumidor directo de los servicios, ello no le quita su carácter de usuario, por cuanto
aún en esas circunstancias el propietario reporta un conjunto de beneficios concretos de los cuales se vería
privado si su bien no contara con las instalaciones y las redes que, al hacer posible la prestación, lo dotan de
las condiciones mínimas que lo tornan habitable y apto para incorporarse al tráfico jurídico”.
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que hayan celebrado o no un contrato de servicios públicos con la empresa de servicios
públicos que les provee el servicio.
Profundizando aún más en esta situación, la Corte Constitucional en sentencia C-636 de
2000 se refirió a las varias situaciones frente a las cuales se puede estar en presencia de
“usuarios” de estos servicios:
La prestación del servicio, que debe cubrir las necesidades de “todos los
habitantes del territorio nacional, a quienes se les debe asegurar su
prestación eficiente”, tiene como destinatario a los usuarios, esto es, a
quienes son titulares de dichas necesidades y demandan por consiguiente
su satisfacción.
La condición de usuario, por lo tanto, comporta una situación material u
objetiva, en la medida en que es el beneficiario del suministro de las
prestaciones propias del servicio a cargo de la empresa respectiva. Poco
interesa, por consiguiente, que dicho usuario sea el titular del dominio del
inmueble donde se presta el servicio, o que el beneficiario, receptor directo o
consumidor del mismo sea una persona con quien éste tenga trabada una
relación jurídica, o un tercero que a cualquier otro título ocupe dicho
inmueble, sin vinculo de dependencia con el propietario”.
Bajo este entendido, debe ser claro que no necesariamente todo usuario es un suscriptor,
puesto que en relación con un inmueble, pueden existir varias personas que se benefician
con el suministro del servicio, independientemente de la calidad que tengan, sin que
hayan celebrado un contrato de servicios públicos con cada una de las empresas de
servicios públicos que atiendan dicho inmueble; mientras que puede afirmarse que la
regla contraria siempre se cumplirá, es decir, que todo suscriptor será un usuario, en el
caso que nos ocupa, del servicio público de aseo.
Las implicaciones comerciales de esta diferencia se relacionan con el cobro del servicio
prestado dado que es el suscriptor quien posee una cuenta y una vinculación formal con
el prestador del servicio a través de un contrato de condiciones uniformes.
Una precisión adicional que debe realizarse se relaciona con la atención que deben
brindar las empresas ya que ésta es, tanto para suscriptores, como para usuarios, así
como las campañas, boletines informativos, publicaciones, recepción de solicitudes,
peticiones, quejas y reclamos.
En otros servicios públicos domiciliarios en donde es posible realizar cortes y
suspensiones del servicio a un predio determinado, es posible que el abonado o
suscriptor pierda la característica de ser simultáneamente usuario al no ser un consumidor
del servicio en un bien privado, como lo es un hogar. En contraste, el servicio público de
aseo se presta sin la posibilidad de realizar cortes o suspensiones y, en general, se
presta, tanto a nivel de bienes privados, como a nivel de bienes públicos, hecho que
implica que todos los habitantes seamos usuarios de este servicio público.
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Al tener en cuenta que el presente estudio se enfoca en actividades relacionadas con
aspectos comerciales, toma como referencia única el concepto de suscriptor dadas las
implicaciones que reviste el uso de este término2. Igualmente resulta beneficioso dar
continuidad al uso del término suscriptor empleado en la resolución CRA 351 de 2005,
incluso en el nombre del componente CCS. Por lo anterior, el término suscriptor
representa la mejor adaptación como unidad de medida estándar en la determinación de
costos unitarios y de referencia en general para el componente comercial en el servicio
público de aseo en Colombia.
1.2 Definición de la actividad de comercialización en el servicio
público de aseo
La Circular SSPD N° 005 del 22 de septiembre de 2007 definió la comercialización del
servicio público de aseo como “la actividad realizada por las personas prestadoras del
servicio de aseo que se relacionan directamente con el usuario final a través de un
contrato de condiciones uniformes, la cual involucra los procesos de facturación, atención
al usuario, realización de campañas informativas a los suscriptores, independientemente
de que la facturación se realice a través de un contrato de facturación conjunta”.
Dado que esta definición fue formulada con el propósito específico de cargar la
información al Sistema Único de Información (SUI) y realizar una correcta inscripción de
las actividades prestadas en el registro único de Prestadores (RUPS), conviene hacer una
revisión de las diferentes definiciones y aproximaciones al tema contenidas en la
normatividad y jurisprudencia más reciente.
No existe en la LSPD, en la ley 632 de 2000, en la ley 689 de 2001 o en sus decretos
reglamentarios una definición expresa y unívoca sobre lo que debe entenderse por
comercialización o gestión comercial del servicio, ni de las actividades que lo componen.
No obstante el numeral 90.2 del Artículo 90 de la Ley LSPD establece que dentro de las
fórmulas tarifarias las Comisiones de Regulación podrán incluir:
“(…). Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en
garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario,
independientemente del nivel de uso.
Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad
permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela,
entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración,
facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo
a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son
necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin
solución de continuidad y con eficiencia” (La subraya es nuestra).
2
A excepción de cuando se trata de citas textuales de normas u otros documentos.
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Si bien esta norma no habla de costos de comercialización, sí puede entenderse que
dentro de los costos de clientela se encuentran los de comercialización del servicio.
Ahora bien, en relación con la gestión comercial del servicio, particularmente el de aseo,
la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en
sentencia proferida para la empresa ECSA de Bogotá el 16 de noviembre de 2001,
radicación número: 25000-23-24-000-1997-8984-01(4993), Consejero Ponente: Camilo
Arciniegas Andrade, señaló:
“Las actividades de gestión, entre las cuales se encuentran los procesos de
facturación, cobro, quejas y reclamos, son servicios inherentes al objeto social
de las empresas prestadoras de servicios públicos según lo previsto en
diversas disposiciones de la Ley 142, entre otros, los artículos 14.9 (factura
de servicios públicos); 147 (naturaleza y requisitos de las facturas); 148
(requisitos de las facturas); 149 (revisión previa); 150 (de los cobros
inoportunos); 151 (las facturas y la democratización de la propiedad de las
empresas); 153 (de la oficina de peticiones y recursos); 155 (del pago y de los
recursos); y 156 (de las causales y trámite de los recursos).
Lo anterior, porque la actividad de prestación del servicio público está
integrada no sólo por la parte operativa, sino también por la administrativa,
cuyas áreas de facturación, cobro, atención al cliente quejas y reclamos
realiza la actora en el presente caso, en relación con la prestación del servicio
público de aseo en el Distrito Capital, el cual a su vez es prestado por
personas jurídicas socias de la actora, tal y como se establece del certificado
de la Cámara de Comercio que obra en el expediente (fl. 29 c.p.)”
De esta manera, conforme al pronunciamiento del Consejo de Estado, la comercialización
o gestión comercial del servicio incluye actividades tales como facturación, cobro,
atención de peticiones, quejas, reclamos y recursos, entre otros. Se trata, entonces, de
una simple enunciación de actividades, más que de un listado taxativo de las mismas.
En ese sentido podemos señalar que la gestión comercial del servicio está integrada,
entre otras actividades, por las de facturación, atención de PQR y recaudo.
En los “Soportes Técnicos del Nuevo Marco Regulatorio para el Servicio Público
Domiciliario de Aseo, Resoluciones 351 y 352 de 2005”, la CRA explicó lo siguiente:
“Este componente no se encontraba separado de forma explícita en la
metodología tarifaria de la Resolución CRA 15 de 1997. Su objeto es
reconocer aquellos costos, relacionados con las actividades administrativas
de facturación y recaudo (…) El costo unitario de clientela está determinado
por tres elementos:
CCS = Cf + Ca + Cp
Donde:
Cf
Costo de catastro, facturación y recaudo por factura.
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Ca
Cp
Costo de atención al usuario por usuario-mes.
Costo de campañas educativas por usuario mes”.
La CRA también consideró los casos en los que el servicio público domiciliario de aseo se
factura conjuntamente con otro servicio. A este respecto señaló:
“Para obtener el valor del CCS se tuvieron en cuenta empresas que realizan
su facturación conjuntamente con otros prestadores de servicios públicos
domiciliarios, especialmente con prestadores de los servicios de acueducto y
alcantarillado, dado que tienen cobertura para los mismos usuarios. Sin
embargo, en algunos casos las coberturas de los dos servicios no son iguales
lo que impide una facturación conjunta para estos servicios. En este caso, el
prestador debe decidir entre realizar la facturación por sí misma ó realizar su
facturación con un servicio público domiciliario diferente al de acueducto,
situación en la cual el valor será pactado entre las partes. Por esta razón, y en
aras de reconocer los sobrecostos que pudieren generarse a raíz de la
imposibilidad de facturar conjuntamente con una persona prestadora del
servicio de acueducto, se establece el siguiente ajuste:
CCSAJ = CCS * (1+AJ)
Donde:
CCSAJ Costo de comercialización ajustado.
AJ Corresponde al porcentaje de suscriptores del servicio de aseo para los
cuales no es posible la facturación conjunta con una persona prestadora del
servicio de acueducto (…)”.
Bajo este entendido, a las actividades señaladas por el Consejo de Estado podemos
agregar las de catastro de suscriptores y campañas educativas, concluyendo de esta
manera que las siguientes actividades forman parte de la comercialización o gestión
comercial del servicio:
- Elaboración y actualización de catastro de suscriptores.
- Facturación.
- Atención de peticiones, quejas, reclamos y recursos.
- Recaudo.
- Desarrollo de campañas educativas.
Finalmente, en la actualización de los Sistemas unificados de información de costos y
gastos por actividades para entes prestadores de servicios públicos domiciliarios de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de diciembre de 2005 se define la
comercialización de servicio de aseo como:
“4.5.2.11 Comercialización
Comprende las gestiones operativas y de clientes, denominados
macroprocesos. La gestión operativa agruparía los procesos de facturación,
recaudo y control. La gestión de clientes agruparía los procesos de mercadeo
y de atención de clientes.
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4.5.2.11.1 Mercadeo
Se refiere a la planeación y proyección de nuevos productos y de nuevos
usuarios del servicio.
4.5.2.11.2 Atención al cliente
Se refiere a la operación y el control que involucra el aseguramiento de la
calidad del servicio de atención prestado al usuario, que incluye la recepción,
atención, trámite y Resolución de reclamaciones, peticiones, quejas y
recursos, técnicas y comerciales que presentan los usuarios ante las
empresas.
4.5.2.11.3 Facturación del servicio
Implica las operaciones de aforo o medición de residuos, la liquidación de la
factura, su impresión, reparto y distribución física o electrónica. También
implica las operaciones de recaudo físico o electrónico y cobro de cartera”.
Conforme a esta última fuente, agregaríamos a nuestro listado las actividades de aforo y
mercadeo (ésta última actividad entendida como “la planeación y proyección de nuevos
productos y de nuevos usuarios del servicio”). Esto último supone que las labores o
actividades dirigidas a la vinculación o desvinculación de suscriptores estarían también
incluidas en la comercialización o gestión comercial del servicio.
Por lo anterior, al no existir una definición formal de esta actividad, se propone la
definición de la actividad de comercialización como el conjunto de actividades que
involucran procesos, acuerdos, convenios y gestión enfocada a la atención directa al
usuario, ya sea en aspectos informativos, peticiones, quejas, reclamos o solicitudes, como
en aquellos aspectos relacionados con el cobro del servicio, la facturación, el recaudo y
actividades administrativas que deben realizarse en virtud de cada uno de estos procesos.
Todo lo anterior nos indica que el listado de actividades que hacen parte de la
comercialización, sería el siguiente:
Figura 1
Actividades de comercialización
Elaboración, actualización y administración del
catastro de suscriptores.
Facturación del servicio
(procesamiento, emisión y entrega)
Recaudo y
gestión de cartera
Atención e información
al usuario.
Fuente: Elaboración Cydep Ltda.
Finalmente, hay que indicar que en la elaboración de la Resolución 351 de 2005 se
analizó la posibilidad de ejercer la actividad comercial de manera centralizada o
realizando una desintegración vertical de la misma como consecuencia de su alto grado
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de especialización en busca de la eficiencia con esquemas separados de la prestación de
otros componentes del servicio de aseo.
Más aún, cada una de estas actividades se puede tercerizar o subcontratar con terceros,
sin dejar de formar parte de la actividad de comercialización o gestión comercial del
servicio. Frente a la posibilidad de tercerizar la actividad comercial, la Oficina Asesora
Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en concepto SSPDOJ-2008-687 de noviembre 11 de 2008 explicó:
“(…) Sin perjuicio de lo anteriormente señalado frente a los administradores,
es necesario señalar que las empresas de servicios públicos pueden entregar
contractualmente la actividad de gestión comercial a un tercero lo que, en
todo caso, no implica que la responsabilidad de la ESP se pierda.
Frente a lo dicho, el Consejo de Estado dejó en claro que la actividad de
prestación del servicio público está integrada no sólo por la parte operativa,
sino también por la administrativa, cuyas áreas de facturación, cobro,
atención al cliente, quejas y reclamos puede estar en cabeza de terceros
siempre y cuando estas empresas actúen por cuenta de terceros”.
En efecto, mediante sentencia del 16 de noviembre de 2001, con radicado
número 25000232400019970898401, la Sección Cuarta del Consejo de
Estado señaló:
“El objeto principal de ECSA consiste, entonces, en facturar las tarifas del
servicio y atender las quejas de los usuarios, actividades calificadas como
integrantes de las «relaciones comerciales» con éstos últimos. Nótese cómo
ECSA actúa en nombre propio, pero «por cuenta» de terceros, que no son
otros que los concesionarios del servicio de aseo, con arreglo al esquema
establecido por el Distrito Capital para la prestación del servicio, que
concentra en ECSA la facturación y la atención de los reclamos de los
usuarios.”
Por lo anterior, la atención de actividades relacionadas con la gestión
comercial, es susceptible de ser tercerizada, siempre y cuando las empresas
prestadoras del servicio y que han celebrado el contrato de condiciones
uniformes con sus usuarios, no pretenden evadir su responsabilidad frente a
sus usuarios (…)”.
1.3 Vinculación y desvinculación de suscriptores.
Vinculación de suscriptores
La vinculación es el proceso de aceptación de una solicitud, por parte de la empresa
prestadora del servicio público de aseo, para que el interesado se convierta en suscriptor
del servicio. Por otra parte, la empresa ofrece a los usuarios o habitantes ubicados en su
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área de prestación del servicio la posibilidad de formar parte de los suscriptores a los
cuales se les puede atender bajo el Contrato de Condiciones Uniformes.
La vinculación puede ser realizada a través de una solicitud individual realizada
previamente por el usuario, o por solicitud que hacen las empresas constructoras para
vincular al servicio público de aseo, los proyectos de urbanización o agrupación de
viviendas.
La vinculación implica el registro como suscriptor del servicio público de aseo, con la
respectiva información, como el nombre del propietario, el estrato y el uso a que está
destinado el inmueble, el número de unidades de vivienda o unidades comerciales que se
vinculan y si corresponde al régimen de propiedad horizontal, con el fin de incorporarlos
en el catastro de suscriptores y asociarles un estrato definido por el ente de planeación
municipal o distrital.
Desvinculación del suscriptor
El retiro de un suscriptor o desvinculación por parte de la empresa, solo se puede dar
cuando en el Municipio, área o sector, el servicio público de aseo es prestado por más de
una empresa de aseo. El suscriptor podrá vincularse a otro operador, lo que implica el
trámite de solicitud de retiro en cuyo caso debe quedar a paz y salvo con el prestador
anterior, para lograr la vinculación con otro operador.
El proceso de desvinculación ha sido reglamentado por medio del Artículo 16 de la
Resolución CRA 413 de 2006, de la siguiente manera:
“Desvinculación respecto de un prestador para vinculación con otro prestador del
servicio de aseo. Para efectos de la solicitud de terminación del contrato de servicios
públicos en el servicio de aseo, entiéndase que no existen terceros afectados cuando la
solicitud de terminación del contrato de servicios públicos tiene por objeto la vinculación
con otro prestador del mismo servicio. Tampoco existirán terceros afectados cuando, en
virtud de la previsión contenida en el Artículo 16 de la ley 142 de 1994, un suscriptor,
previa autorización de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, se
convierta en productor marginal, independiente o para uso particular. En consecuencia,
cuando se hubiere cumplido el término de permanencia mínima para efectos de la
desvinculación, cuando la misma tenga por objeto el cambio de prestador, sólo se podrá
exigir constancia expedida por el prestador que asumirá la prestación del servicio, en la
que conste su disposición de prestarlo.”
1.4 Aforos
Conforme a la Resolución CRA 151 de 2001, el aforo es la determinación puntual de la
cantidad de residuos sólidos presentados para la recolección por un usuario determinado.
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El aforo se practica a usuarios no residenciales, estableciendo dos grupos: hasta 1 m 3, se
denominan pequeños generadores y los mayores a 1 m3, grandes generadores.
Los aforos pueden ser ordinarios, extraordinarios o permanentes. El Aforo Ordinario es
el realizado de oficio por la persona prestadora del servicio público domiciliario de aseo,
para incorporar nuevos suscriptores o actualizar el aforo correspondiente al período
anterior.
El plazo máximo y número mínimo de semanas que componen la realización de un aforo
es de cuatro (4) semanas en un plazo máximo de dos (2) meses, para grandes
productores que generen residuos mensuales de hasta 50 m3; y cinco (5) semanas en un
plazo máximo de tres (3) meses para grandes productores que generen residuos
mensuales de más de 50 m3.3
El Aforo Extraordinario es el realizado por la persona prestadora del servicio público
domiciliario de aseo, de oficio o a petición del usuario, cuando alguno de ellos encuentre
que ha variado la cantidad de residuos producidos durante la vigencia del aforo ordinario,
o dentro de los procedimientos de reclamación y/o recurso4.
La persona prestadora del servicio público domiciliario de aseo podrá establecer la
realización de aforos permanentes para determinar el precio a cobrar en atención a la
producción establecida en el correspondiente período aforado. En el caso en el que la
persona prestadora del servicio público domiciliario de aseo decida realizar aforos
permanentes a un usuario, según el contrato de condiciones uniformes, estará obligada a
obtener la firma de un representante autorizado en la planilla de aforo y a entregarle copia
de la misma a éste.
La realización del aforo implica por parte de la empresa, el desplazamiento del aforador
con los implementos adecuados hasta el sitio donde se va a practicar el aforo cuantas
veces sea necesario para establecer el promedio de volumen mensual que el usuario va a
entregar para recolección por parte de la empresa. El resultado del aforo ordinario tendrá
una vigencia de un año contado a partir de la primera factura en firme que utilice este
resultado. Al finalizar ese período se prorrogará automáticamente por un año más, salvo
que la persona prestadora o el usuario decidan realizar aforos permanentes o solicitar
aforos extraordinarios.
Conforme al Artículo 4.4.1.11 de la Resolución 151 de 2001 sobre los costos de aforo se
establece lo siguiente: “Los costos del aforo ordinario o del permanente, se entienden incluidos
dentro de los costos de administración del servicio. En el caso de los aforos extraordinarios, si el
usuario no tiene razón en su reclamo paga y en los demás aforos extraordinarios, si el resultado
muestra que el usuario produce una mayor cantidad de residuos a la que le está facturando la
persona prestadora, (no importa quién solicite el aforo) el costo lo asumirá el usuario; si el
resultado muestra que el usuario produce menos, el costo lo asume la persona prestadora; si el
3
Artículo 4.4.4.10 Plazo máximo y número mínimo de semanas que componen la realización de un
aforo. Resolución CRA 151 de 2001.
4
Resolución CRA 151 de 2001
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resultado indica que la cantidad de residuos producidos es igual a la que se le está facturando, el
costo lo asume quien haya solicitado el aforo extraordinario.
El Costo del Cargo por aforo será igual al número total de visitas por el costo de una visita, el cual
se debe calcular como el 2.2% del salario mínimo legal mensual vigente.
PARÁGRAFO. Los costos de los aforos extraordinarios a cargo del usuario se incluirán en la
factura siguiente a la terminación del procedimiento de aforo”.
No obstante lo anterior, existe en la regulación la posibilidad de pactar libremente la tarifa
de recolección y transporte de residuos domiciliarios, entre el prestador y los grandes
generadores, de acuerdo al Artículo 30 de la Resolución CRA 351 de 2005 así:
“…Todos los grandes productores que generen un volumen superior o igual a seis metros cúbicos
3
mensuales (6 m /mes) podrán pactar libremente las tarifas correspondientes a la Recolección y
Transporte de residuos domiciliarios por debajo de la tarifa techo establecida por la CRA. Los
acuerdos con los prestadores incluirán la medición de los residuos objeto del servicio. Las tarifas
correspondientes a Tramo Excedente y a Disposición Final, podrán ser libremente pactadas por
estos suscriptores cuando, en cada caso, la CRA establezca que efectivamente hay condiciones de
competencia entre oferentes, situación que será periódicamente evaluada por la misma CRA.
Todos los grandes suscriptores definidos en el presente Artículo deberán ser aforados de acuerdo
con la metodología señalada por la CRA.
Parágrafo. Los multiusuarios que generan y presentan, para la recolección, residuos en un
3
volumen superior o igual a seis metros cúbicos mensuales (6 m /mes) o con un peso igual o
superior a una y media toneladas métricas por mes (1,5 Toneladas/mes) podrán pactar libremente
las tarifas correspondientes a la Recolección y Transporte de residuos domiciliarios por debajo de
la tarifa techo establecida por la CRA.”
1.5 Catastro de suscriptores
El Catastro de “usuarios”, lo define la Resolución CRA 151 de 2001 como “ Es el listado
que contiene los usuarios del servicio con sus datos identificadores”.
Esto implica que la empresa debe obtener inicialmente una información sobre la cual se
van actualizando y mejorando permanentemente los datos y número de suscriptores
hasta conformar el catastro que es el soporte para la prestación del servicio y base para la
facturación.
Administración del catastro de suscriptores.
La administración del catastro es la operación de adquirir la información de los
suscriptores y usuarios, incorporarla en una base de datos y mantenerla actualizada
permanentemente con las novedades que se presenten, bien sea para la facturación,
reportes de información, la atención de reclamos o incluso las desvinculaciones.
El catastro de suscriptores se logra mediante información básica que registran los
suscriptores en la solicitud de vinculación al servicio, como la dirección, uso y propiedad
del predio, unidades residenciales y/o comerciales que se tengan en el predio y el estrato
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socioeconómico al cual pertenezca de acuerdo con lo establecido por las oficinas
municipales o distritales de planeación.
La empresa soporta la información en medio físico y digital, lo que facilita la búsqueda y
actualización de los registros, que al mismo tiempo sirven de soporte de la base de datos
para el proceso de facturación, reportes y atención a los usuarios.
El catastro de suscriptores puede actualizarse masivamente por medio de censos, para
verificar en el sitio los cambios o novedades que presentan los predios debido al uso o al
número de unidades inscritas, o comparando la información que tenga otra empresa de
servicios públicos domiciliarios (suelen ser los usuarios del acueducto), donde se tenga
información similar con los suscriptores del servicio de aseo.
Cada empresa establece el tamaño o robustez del software de aplicación que necesita
adquirir, el número de personas para mantener actualizado el catastro de suscriptores y la
forma de administración que le conviene.
Administración directa (Insourcing)
La empresa realiza directamente esta actividad e incurre en todos los costos derivados de
la adquisición del hardware y software que sean necesarios para la administración del
catastro de suscriptores y el mantenimiento de equipos y actualización de los programas
adquiridos para esta actividad.
Administración delegada (Outsourcing)
Es una estrategia de administración por medio de la cual la empresa delega la ejecución
de las actividades de procesamiento y mantenimiento del catastro de suscriptores a
empresas altamente especializadas, lo cual implica un convenio entre las partes y
concentra el costo de varias sub-actividades en una sola empresa.
Es de aclarar que la adopción de un esquema delegado por parte de una empresa del
servicio público de aseo con otra empresa, no necesariamente establecida bajo la forma
jurídica de ESP, puede incluir actividades de administración del catastro de suscriptores,
así como también incluir la realización de la facturación o parte de ella. En todo caso, la
especialización de las actividades de administración y facturación, pueden ser delegadas
en conjunto o de manera independiente, según sea el caso.
1.6 Facturación
Según el Decreto 1713 de 2002, factura “es la cuenta que una persona prestadora de
servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios
inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos”.
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La Resolución CRA 151 de 20015 define la factura del servicio de aseo como “Es la
cuenta que, en desarrollo de un contrato de prestación del servicio público domiciliario de
aseo, se entrega o remite al usuario, en la cual se establece para usuarios residenciales
la frecuencia de prestación y su valor y para usuarios no residenciales y servicios
especiales la producción de residuos sólidos y su valor. También incluye el valor de
prestación de las actividades complementarias del mismo”.
La ley 142 de 1994 en el Artículo 148, referente a los requisitos de las facturas, establece
lo siguiente:
“Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones
uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para
que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la
ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos,
cómo se comparan estos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y
modo en el que debe hacerse el pago.
En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará
conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de
derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. El suscriptor o usuario no estará
obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla.
No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos
en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria
definida para cada servicio público domiciliario”.
Las empresas establecen los periodos que utilizan para realizar la facturación a los
suscriptores, definiendo claramente si corresponde al cobro mensual, bimensual o
trimestral del servicio. Dependiendo del número de suscriptores y la robustez de los
equipos y del programa utilizado, se establecen los ciclos de facturación y distribución
para facilitar la impresión.
Determinado el período y ciclos de facturación, las empresas actualizan mensualmente
los componentes de las tarifas a cobrar y la información básica del catastro de
suscriptores, para realizar la liquidación que le corresponde a cada suscriptor.
Para la elaboración y cobro de una factura, el prestador incurre en varias actividades, que
implican tiempo, tecnología y recurso humano. Al mismo tiempo se requieren implementos
como papelería pro-forma o diseños preconcebidos, además de tintas, equipos de
impresión y suministro de energía.
La plataforma que se diseñe, adquiera o se contrate para soportar la emisión de las
facturas depende del número de suscriptores, períodos de facturación y ciclos de
distribución, por lo cual la empresa revisa la conveniencia o no de llevar por sí sola los
costos inherentes a este servicio o si se asocia con varias empresas del servicio de aseo
para sobrellevar los costos de facturación.
Con el propósito que el suscriptor se vea obligado a cancelar el cobro del servicio de aseo
oportunamente, o que el cobro del servicio pueda tener mayor cobertura (Cobertura de
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Igual definición tenía el derogado Decreto N° 605 de 1996.
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facturación), las empresas del servicio público de aseo están supeditadas a emitir la
facturación en conjunto con otra empresa de servicio público domiciliario, bien sea un
prestador del servicio de acueducto, del servicio de energía eléctrica u otro posible
servicio domiciliario. Otro motivo que se asocia a la facturación del servicio de aseo de
manera conjunta, es el nivel de recaudo del otro servicio; lo anterior dadas las condiciones
socioeconómicas y culturales del municipio atendido, que influyen en el pago oportuno de
los servicios públicos.
Facturación Directa
La facturación directa es el cobro que realizan las empresas del servicio público de aseo
en forma independiente, es decir sin estar ligado a otra empresa de servicio público
domiciliario.
Esta práctica es cada día menos aplicada por los prestadores, dado que el riesgo de
cartera se incrementa y por ende pone en peligro la estabilidad de las empresas. Sin
embargo dentro del servicio público de aseo se presentan suscriptores y usuarios que no
están vinculados a otro servicio público y la única forma que tienen los prestadores para
recuperar el costo del servicio es emitiendo facturación directa.
Al igual que la facturación conjunta, las ESP realizan varias actividades para la emisión de
la factura, tales como el procesamiento, impresión y distribución y están sometidas a
realizar convenios con los bancos para el recaudo y conciliación de cuentas.
Software asociado a la facturación
Es un programa computacional del área comercial que tienen las empresas del servicio
público de aseo, que permite realizar el manejo, control y actualización de las tarifas.
Además es posible interactuar con la base de datos de cada suscriptor contenida en el
catastro de suscriptores, con el fin de compilar la factura en un archivo de información que
puede ser emitido por medios físicos o medios virtuales.
El software asociado a la facturación suele ser independiente, en cuyo caso la
actualización de la información debe solicitarse al área de catastro de suscriptores, oficina
de reclamos y control de tarifas para ser incorporada y procesada únicamente en las
fechas previas a la emisión de las facturas. Algunos sistemas utilizan métodos de
conexión a distancia o interfaces que ayudan a agilizar o mejorar los tiempos de
procesamiento y de no lograrse o ser imposible la conexión, se envía la información por lo
general en archivo plano para que sea incorporada al programa asociado a la facturación.
El software integrado permite la interconexión de todos los programas por medio de redes
que mantienen actualizado y disponible el programa asociado a la facturación, para
cualquier actividad que se requiera. El uso más frecuente de integración se hace entre el
catastro de suscriptores, atención a PQR, aforos, servicios especiales y tarifas, quienes
suministran los datos requeridos por el programa, para el procesamiento y emisión de las
facturas.
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En caso de facturación directa, la empresa adquiere soportes técnicos acordes con el
volumen de emisión de facturas y para la facturación conjunta se especifica en el
convenio con el facturador, la forma y modo de suministrar la información.
Facturación conjunta
La facturación conjunta se define como “el conjunto de actividades tendientes a garantizar
el recaudo de pagos por la prestación de los servicios de saneamiento básico y,
consecuentemente, la continuidad de los mismos6”.
La emisión de facturas lleva consigo la digitalización o impresión de facturas y reparto
para el cobro al suscriptor.
En la Resolución CRA 151 de 2001, se establece una metodología de cálculo de costos
del proceso del facturación conjunta, en la cual se clasifican en costos de vinculación,
costos correspondientes a cada ciclo y costos adicionales relacionados con el proceso de
facturación conjunta.
Respecto a estos costos, en la Resolución se establece que deberán estar plenamente
justificados por la persona concedente mediante un análisis de costos unitarios y a
disponibilidad de las verificaciones que pueda realizar la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios.
Respecto al cálculo de los costos de facturación conjunta, asociados a la vinculación, la
Resolución CRA 151 de 2001 establece las siguientes actividades que se deben tener en
cuenta:
Elaboración del modelo de factura conjunta
Determinación del proceso a realizar en cada ciclo para la facturación conjunta
Determinación de la base de usuarios para efectos de la facturación conjunta
Desarrollo y/o modificación del software para facturación conjunta
Determinación de reportes a generar
Implementación, ajuste y validación del proceso
La papelería de facturación pre-impresa, que por efectos de la facturación
conjunta, no pueda ser utilizada
Otros costos establecidos en el convenio por las partes
La Resolución aclara que los costos de vinculación serán asumidos por la persona
prestadora solicitante.
Así mismo, respecto al cálculo de los costos de facturación conjunta, asociados a cada
ciclo de facturación conjunta, la Resolución CRA 151 de 2001 establece las siguientes
actividades que se deben tener en cuenta:
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Artículo 1.2.1.1 Definiciones. Resolución CRA 151 de 2001
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Procesamiento
Impresión
Distribución
Reportes
Recaudo
Cada persona prestadora asumirá los costos de procesamiento de su información. Este
costo se liquidará de acuerdo con el tiempo de utilización de equipo requerido para el
procesamiento de la información. También aclara que el costo de impresión y papelería
de la factura conjunta, será asumido a prorrata del “registro de impresión” de cada
persona prestadora. El costo de distribución de la factura será asumido por partes iguales
de acuerdo al número de servicios facturados, los costos de los reportes enviados a la
persona prestadora solicitante serán cubiertos por ésta, y los costos de recaudo cuando
éste se efectúe en las cajas de la persona prestadora concedente serán cubiertos en
proporción al número de servicios facturados.
En la citada Resolución, se especifica que la persona prestadora solicitante reconocerá a
la persona prestadora concedente en cada período de facturación, un porcentaje entre
cero (0) y el ocho (8) por ciento de los costos de cada ciclo de facturación, como margen
de gestión de acuerdo con el porcentaje de recaudo de cada período de facturación
calculado, con respecto al porcentaje de recaudo.
Frente al cálculo de los costos de facturación conjunta, asociados a Otros Costos de
facturación conjunta, la Resolución CRA 151 de 2001 establece las siguientes actividades
que se deben tener en cuenta:
Costos de recuperación de cartera morosa, los cuales se distribuirán
proporcionalmente entre los prestadores de acuerdo con el monto de cartera
morosa recuperada.
Costos por novedades, los cuales deberán ser cubiertos por la persona prestadora
solicitante y están referidos a la modificación de la base de datos y/o registros de
la facturación conjunta. Estos costos deberán quedar explícitos dentro del
convenio de facturación conjunta.
Procesamiento de factura
El Procesamiento consiste en la actualización de los registros del suscriptor por medios
tecnológicos adecuados (software) y la liquidación de la información para tener en óptima
condición la base de datos para la factura. Esto implica acciones previas como: crítica,
investigación de desviaciones significativas, envío de información por medios seguros
para la emisión de la facturación.
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En el procesamiento de la factura se implementan medidas para presentar una factura,
teniendo en cuenta las diferencias entre la emisión de factura física o la emisión por
medios virtuales.
Impresión de factura
La impresión consiste en el registro de datos sobre la pro-forma que mantiene la empresa
para obtener un soporte físico del cobro que se hace a cada suscriptor, de acuerdo al
contrato de condiciones uniformes y a las características particulares del usuario.
Algunas empresas han avanzado en desarrollo de tecnologías para la digitalización e
impresión sobre diseños preconcebidos que facilitan la consulta e impresión física desde
lugares remotos por parte del usuario y pago por medios virtuales que facilitan los bancos.
Distribución de factura
La distribución de la factura es la actividad dentro de la cual la empresa hace llegar a
cada suscriptor, el cobro correspondiente al servicio público de aseo y dentro de la cual se
le comunica el plazo máximo que tiene para cancelar la factura correspondiente al servicio
prestado en períodos anteriores.
Esta actividad puede estar contratada con empresas de correo o empresas
especializadas en reparto y distribución de correspondencia, con las cuales la empresa ha
celebrado convenios de distribución, o bien ser distribuidas por el personal de base que
se mantiene en la empresa.
Una manera alternativa que está tomando auge, es el reparto electrónico de la factura por
medios virtuales, ya sea por correo electrónico enviada al usuario, o la obtención de la
misma a través de consulta en la página web de la empresa.
Reportes
Conforme a la Resolución CRA 151 de 2001 el reporte está definido como “informes
periódicos que se requieren para el control de la facturación y del recaudo”.
Los reportes son listados generales de información de datos que la empresa está obligada
a consolidar para atender requerimientos que se han adquirido por compromisos
contractuales, por solicitud expresa de algún ente controlador o por necesidad inmediata
de la prestación del servicio o de la oficina de atención al usuario.
Los reportes se emiten en forma física o magnética, con las características especiales de
acuerdo a los requerimientos y son enviados por correo postal o mediante sistemas
informáticos o medios virtuales como la Intranet. Los costos de cada uno de estos
componentes pueden variar tanto como complejo sea el reporte que se requiere
consolidar.
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1.7 Recaudo
La Resolución CRA 151 de 2001 define Recaudo de pagos como la “actividad que
comprende la recepción y control de pagos por los servicios y otros conceptos
relacionados con los mismos, que se realicen en cajas de la persona prestadora
concedente o de las entidades designadas para tal fin”.
El recaudo corresponde a la recepción y puesta en custodia, del dinero pagado por el
suscriptor del servicio público de aseo en los diferentes medios que la empresa o las
empresas ponen a su disposición en el municipio, ciudad o área de prestación del servicio
y guardarlo bajo seguridad.
La empresa puede ofrecer diferentes medios para que el suscriptor realice los pagos,
tales como bancos, taquillas en supermercados o grandes superficies o directamente en
taquillas ubicadas en la oficina de la empresa.
Recaudo en bancos
El medio más utilizado y que ofrece mayor seguridad para el manejo del recaudo de las
empresas de servicios públicos, corresponde al sistema bancario y por lo general ofrecen
servicios aceptados por las empresas como acuerdos de reciprocidad.
La reciprocidad consiste en que la empresa no solicita desembolsos durante unos días
acordados previamente con el banco, sobre la fecha en que el suscriptor realiza el pago, a
cambio de realizar la recepción, seguridad y el suministro de la información necesaria
para que la empresa pueda realizar sus conciliaciones.
Recaudo en oficinas de la ESP
El recaudo en oficinas de la empresa es un medio cada día menos utilizado, dado que no
ofrece la seguridad requerida y conlleva la celebración de convenios con empresas de
transporte de valores, hasta un destino más seguro o hacia los bancos. En la medida en
que el recaudo se realiza en las oficinas, las empresas se ven obligadas a recurrir a
pólizas de manejo que pueden hacer más costoso el manejo del recaudo.
1.8 Manejo del Recaudo
El manejo del recaudo es la actividad mediante la cual la empresa establece la forma de
recepción, permanencia y desembolso del dinero recaudado, la cual tiene como
prerrequisito la intervención de agentes financieros o no financieros y la celebración de
convenios para su permanencia y disponibilidad.
Sea cual fuere el medio por el cual se hace el recaudo, la empresa lleva consigo unos
procesos mediante los cuales se hace necesario realizar lectura de cupones, conciliación
de cuentas, actualización del pago o no para cada suscriptor y desembolso del dinero.
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Convenio de recaudo
Es un contrato o acuerdo de administración del recaudo que las empresas de aseo
celebran con una entidad bancaria, una organización fiduciaria, otra empresa de servicios
públicos (acueducto, energía eléctrica) o con empresas que estén registradas con la
seguridad y manejo de valores.
Mediante este convenio el banco o entidad receptora se compromete a suministrar
diariamente los cupones de pago, la lista con la información de las facturas canceladas y
el valor total del recaudo para conciliación.
Contrato de fiducia
Su función consiste en recibir los recaudos y distribuirlos a las empresas de acuerdo con
reglas contractuales previamente fijadas.
Es una forma de administración del recaudo que no es aplicada en todas las empresas, la
cual ha sido establecida en algunas ciudades para el manejo, distribución y desembolso
de los dineros, cuando la prestación del servicio ha sido contratada por distritos o
municipios bajo esquemas de concesión u operación.
En el Esquema fiduciario se encuentran dos tipos de fiducias a saber, la fiducia mercantil
y la fiducia de inversión. De la primera se deriva la fiducia de administración y pagos, la
cual normalmente es la escogida para realizar el manejo del recaudo; de la fiducia de
inversión, se derivan la inversión en portafolio y en encargos fiduciarios. El esquema
fiduciario que se escoja, puede estar acompañado por una fiducia de garantía, la cual
normalmente se representa en la constitución de un patrimonio autónomo a través del
cual pueden ser administrados los recursos recaudados, sin embargo este esquema aún
no es predominante en el manejo del recaudo relacionado con el servicio de aseo.
Cuentas conjuntas Vs. cuentas separadas
Dado que todas las ESP de aseo aseguran un mayor recaudo facturando conjuntamente
con otra empresa de servicios públicos, se presentan dos situaciones para el pago en
bancos: 1) Tener una cuenta compartida con la empresa facturadora y 2) haber celebrado
convenio entre el banco y las empresas para consignar los valores de cada una en
cuentas separadas.
Las cuentas separadas garantizan flujo de dinero con mayor agilidad y la conciliación de
cuentas se hace directamente con el banco, mientras que en la cuenta compartida los
desembolsos están supeditados a la revisión de pagos y conciliación de cuentas.
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Lectura de cupones
La lectura de cupones hace parte de la administración de los recaudos, de la conciliación
de cuentas y lo hace la empresa en forma de verificación comparativa contra los datos de
información que son suministrados por el banco o la entidad receptora del recaudo.
En los convenios de administración del recaudo la empresa establece la forma del reporte
de la información, que puede ser mediante el envío de los cupones o mediante una
aplicación informática, donde se registra cada uno de los datos de la factura que cancela
el suscriptor, para incorporarlos al software aplicativo que se maneja en la empresa y que
aplica también para el pago por medios virtuales.
Conciliación bancaria
El proceso de verificación y confrontación entre los valores que quedan registrados en
cuenta versus el valor total de los cupones de pago, es el que se conoce como
conciliación bancaria, proceso que permite revisar y confrontar cada uno de los
movimientos registrados, con los valores contenidos en el extracto bancario para
determinar coincidencia o cuál es la causa de la diferencia.
La entidad financiera donde se encuentra la respectiva cuenta, hace lo suyo llevando un
registro completo de cada movimiento, para reportar a la empresa el movimiento diario de
su cuenta, en forma física o en un aplicativo de software especializado.
Mensualmente, el banco envía a la empresa un extracto en el que se muestran todos
esos movimientos que concluyen en un saldo de la cuenta al último día del respectivo
mes. Si el saldo del extracto bancario no coincide con el saldo que la empresa tiene en
sus libros auxiliares, es preciso identificar las diferencias y las causas por las que esos
valores no coinciden.
Conciliación en la empresa
Es un proceso que permite confrontar y conciliar los valores que la empresa tiene
registrados en libros, con los cupones de pago del suscriptor y con los valores que el
banco o la entidad facturadora que recibe el pago suministra en el informe de pagos de
facturas de los suscriptores.
Entre las causas más comunes que conllevan a que los valores de los libros auxiliares y el
extracto bancario no coincidan, tenemos:
- Cheques girados por suscriptores a la empresa y que no han hecho canje o que son
devueltos por falta de fondos.
- Consignaciones registradas en los libros, pero que el banco aún no las ha abonado a la
cuenta de la empresa.
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- Notas débito que el banco ha cargado a la cuenta bancaria y que la empresa no ha
registrado en sus libros.
- Notas crédito que el banco ha abonado a la cuenta de la empresa y que ésta aún no las
ha registrado en sus libros.
- Errores en la empresa al momento de registrar los conceptos y valores en los libros.
- Errores del banco o la empresa facturadora al liquidar determinados conceptos.
Para realizar la conciliación, lo más seguro, es iniciar tomando como base o punto de
partida, el saldo presente en el extracto bancario, pues es el que oficialmente emite el
banco, el cual contiene los movimientos y estado de la cuenta, valores que pueden ser
más confiables que los que tiene la empresa. En conciliaciones con la empresa
facturadora es posible iniciar con el saldo que se dejó verificado, en cuentas firmadas por
las partes en una conciliación anterior.
Una vez identificados los conceptos y valores que causan la diferencia, se procede a
realizar los respectivos ajustes, con el objetivo de corregir las inconsistencias y los errores
encontrados.
La conciliación no busca “legalizar” los errores; la conciliación es un mecanismo que
permite identificar las diferencias y sus causas, para luego proceder a realizar los
respectivos ajustes y correcciones y establecer el valor de la deuda para cada uno de los
suscriptores que quedan en mora.
1.9 Gestión de cartera
La gestión de cartera es la acción tendiente a recuperar los valores en mora que tienen
los suscriptores en las cuentas por cobrar y que corresponden al servicio público de aseo
prestado con anterioridad, de acuerdo al Contrato de Condiciones Uniformes.
Esta actividad conlleva una serie de procedimientos que representan gastos o costos para
la empresa, así como también puede representar gastos adicionales para el suscriptor, de
acuerdo con los intereses en mora. Debido a que la empresa busca diferentes medios
para recuperar los valores adeudados por los suscriptores, se presentan instancias o
etapas de persuasión que se conocen como cobro pre- jurídico y cobro jurídico y a su vez
este cobro se puede realizar con el personal de la empresa o por contrato con terceros.
Es muy importante comprender que a las ESP se les permite cobrar un interés sobre los
valores adeudados lo que se conoce como rentabilidad de la cartera.
Según concepto de la SSPD-OJ-2009-223 y en concordancia con la Corte Constitucional,
se tiene que:
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“la empresa en ejercicio de su autonomía podría adelantar el cobro pre jurídico con su
planta de personal si ello fuere suficiente, lo que implica que éstas diligencias estarían
incluidas en los gastos administrativos del prestador, pero de no ser ello posible también
puede celebrar contratos de gestión del cobro de las mismas, actos que están regidos
por las normas del m0andato, y cuyos costos como quedó establecido no forman parte
de los que se recuperan vía tarifa, por tanto deberán correr a costa del deudor moroso.
Conviene precisar que las Empresas Industriales y Comerciales del Estado prestadoras
de servicios públicos, están facultadas para adelantar el cobro de la cartera por
jurisdicción coactiva, labor que necesariamente deben cumplir con personal de la
empresa por ser una función pública indelegable, por tanto, los gastos que ésta actividad
demande quedan incluidos en los gastos administrativos y no pueden ser cargados al
usuario moroso.
Como quiera que el cobro de cartera morosa encomendado a terceros se rija por las
normas del contrato de mandato, por disposición del artículo 1277 del Código de
Comercio, el mandatario tiene derecho a pagarse los créditos derivados del mandato que
ha ejecutado con las sumas que tenga en su poder por cuenta del mandante. De manera
que si el mandatario ha ejecutado su labor, puede aplicar la norma en cita”.
Riesgo de cartera
El riesgo de cartera es la incertidumbre sobre el futuro, que acompaña a una ESP de
recuperar la inversión en la prestación del servicio de aseo por medio de una factura de
cobro. La experiencia ha demostrado que la probabilidad de recuperación es mayor si los
cobros se realizan con otra empresa de servicios públicos que pueda practicar suspensión
o cortes del servicio.
De una u otra forma el riesgo de recuperar la cartera se debe a métodos probabilísticos,
que tienen variables dependientes como el nivel socioeconómico, capacidad de pago del
suscriptor, tasas de interés, rotación y edad de la cartera. El riesgo de cartera puede
considerarse inherente a la actividad de prestación de cualquier servicio público
domiciliario, sin embargo al no poseer la posibilidad de corte del servicio de aseo, este
servicio se encuentra en desventaja frente a los demás, aumentando su riesgo de cartera.
Provisión de cartera
Se entiende por provisión de cartera el valor que una empresa, según el análisis del
comportamiento de su cartera, considera que no es posible recuperar y por tanto debe
provisionar.
Métodos de provisión
La legislación tributaria colombiana ha considerado dos métodos para el cálculo de la
provisión de cartera, los cuales están contemplados en el Decreto 187 de 1975 en los
artículos 74 y 75:
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“Art. 74.- Como deducción por concepto de provisión individual para deudas de dudoso o
difícil cobro fijase como cuota razonable hasta un treinta y tres por ciento (33%) anual del
valor nominal de cada deuda con más de un año de vencida.
B. Provisión general
Art. 75.- Los contribuyentes que lleven contabilidad de causación y cuyo sistema de
operaciones origine regular y permanentemente créditos a su favor tendrán derecho a
que se les deduzca de su renta bruta, por concepto de provisión general para deudas de
dudoso o difícil cobro, un porcentaje de la cartera vencida, así:
El cinco por ciento (5%) para las deudas que en el último día del y ejercicio gravable
lleven más de tres meses de vencidas sin exceder de seis (6) meses.
El diez por ciento (10%) para las deudas que en el último día del ejercicio gravable lleven
más de seis (6) meses de vencidas sin exceder de un (1) año.
El quince por ciento (15%) para las deudas que en el último día del ejercicio gravable
lleven más de un (1) año de vencidas.
Parágrafo 1. Esta deducción sólo se reconocerá cuando las deudas y la provisión estén
contabilizadas y el contribuyente no haya optado por la provisión individual.
Parágrafo 2. El contribuyente que en años anteriores haya solicitado la provisión
individual para deudas de dudoso o difícil cobro y opte por la provisión general de que
trata este artículo, deberá hacer los ajustes correspondientes”.
Ciclo de efectivo
El Ciclo de caja o Ciclo del flujo de efectivo, es uno de los mecanismos que se utilizan
para controlar el efectivo, establece la relación que existe entre los pagos y los cobros; o
sea, expresa la cantidad de tiempo que transcurre a partir del momento que la empresa
presta el servicio, hasta que se efectúa el cobro por el servicio prestado y la Cartera es el
eje sobre el cual gira la liquidez de la empresa siendo el componente principal del flujo de
efectivo.
Al analizar el ciclo de efectivo es conveniente tener en cuenta dos factores
fundamentales:
1. Ciclo operativo, es una medida de tiempo que transcurre entre la prestación del
servicio y la emisión de la factura como cobro del servicio realizado y está conformado
por dos elementos determinantes de la liquidez - Ciclo de conversión de inventarios o
Plazo promedio de inventarios y Ciclo de conversión de cuentas por cobrar o Plazo
promedio de cuentas por cobrar.
2.
Ciclo de pago, tiene en cuenta las salidas de efectivo que se generan en la empresa
por concepto de pago de compras, mano de obra y otros. Este se encuentra
determinado por - Ciclo de conversión de las cuentas por pagar o Plazo promedio de
las cuentas por pagar.
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En conclusión, Ciclo de efectivo = Ciclo operativo – Ciclo de pago y la rotación de
efectivo, expresa el número de veces que rota realmente la caja de la empresa, tiene
como objetivo central maximizar la ganancia a través del efectivo y se determina:
Rotación de efectivo = 360 / ciclo de efectivo.
Edades de la cartera
Es un indicador que muestra el tiempo transcurrido entre la presentación de las facturas y
el pago de las mismas. A través de este indicador, se puede establecer el estado de las
distintas cuentas por cobrar de la empresa, el grado de cumplimiento de los suscriptores y
con base en ello emprender las acciones para el cobro.
La edad de la cartera permite establecer su clasificación por grupos, para definir y adoptar
medidas tendientes a la recuperación, dando la posibilidad al suscriptor de firmar
acuerdos de pago.
Los grupos que se puedan establecer para el control por edades de la cartera pueden ser
variados; pero generalmente se agrupan deudores de 30 días, entre 30 y 180 días, entre
180 y 360 días y mayor a 360 días.
Rotación de cartera
La rotación de cartera es un indicador que mide el período medio de las cuentas por
cobrar, es decir el tiempo que debe esperar después de efectuar el desembolso, para
recibir el pago efectivo.
Número de días de cartera a mano = Valor cuenta por cobrar brutas x 360 / Valor
facturación neta
Rotación de cartera = 360 / Número de días de cartera a mano
Convenio o acuerdos de pago
Una de las formas de recuperar cartera consiste en la posibilidad de que los suscriptores
morosos puedan diferir la deuda para pago en cuotas, dentro de plazos razonables,
dependiendo de la capacidad de pago y con el lleno de algunos requisitos previamente
establecidos por la empresa como los intereses y la garantía del pago.
1.10 Atención al usuario
La atención al usuario es la disponibilidad en tiempo y lugar que toda empresa de servicio
público debe mantener para escuchar, entender y solucionar los requerimientos,
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sugerencias o inconformidades presentadas por sus usuarios y suscriptores ante
cualquier circunstancia que se presente relacionada con la prestación del servicio.
La atención al usuario hace parte de la calidad que ofrecen las empresas en la prestación
del servicio público de aseo y hace parte de los derechos adquiridos para hacer consultas,
peticiones, quejas y reclamos. La calidad del servicio, que presta la empresa, depende del
enfoque sistemático para la gerencia con miras a asegurar que las necesidades implícitas
de los usuarios sean entendidas o satisfechas. El logro de la calidad necesita de un
compromiso de los empleados en todos los niveles de la empresa, además de una
revisión continua y de un mejoramiento del sistema establecido, basado en la
retroalimentación según la percepción de los usuarios del servicio prestado.
La atención al usuario involucra diferentes actividades, tales como constituir y organizar
una oficina donde se pueda recibir a los usuarios y dotarla de la tecnología más apropiada
para registrar y llevar el seguimiento de cada una de las peticiones quejas o reclamos que
se presenten.
Dentro de la atención al usuario las empresas pueden ofrecer diferentes medios para
facilitar el acercamiento como: oficina u oficinas de atención al usuario, líneas telefónicas
de información y recepción de reclamos, que en algunas ciudades se conoce como línea
única de marcación corta, página WEB con posibilidad de acceder a reclamos mediante
correo electrónico y/o dirección para envío de correspondencia física.
Oficina de atención al usuario
Conforme a la Ley 142 de 1994 todas las empresas de servicios públicos domiciliarios
están obligadas a establecer oficinas de atención a los usuarios, el Art. 153 establece:
“Todas las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios constituirán una
“oficina de peticiones quejas y recursos”, la cual tiene la obligación de recibir, atender,
tramitar y responder las peticiones o reclamos y recursos verbales o escritos que
presenten los usuarios, los suscriptores o los suscriptores potenciales en relación con el
servicio o los servicios que presta dicha empresa.
Estas “oficinas” llevarán una detallada relación de las peticiones y recursos presentados y
del trámite y las respuestas que dieron.
Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre
el derecho de petición.”
El Decreto 1713 de 2002 en el Artículo 119 establece que: “Todas las personas
prestadoras del servicio público de aseo deben disponer de una oficina especial para
recibir, atender, tramitar y resolver todo tipo de peticiones, quejas y reclamos que
presenten los usuarios y/o suscriptores de conformidad con lo establecido en la Ley 142
de 1994.
Estas oficinas llevarán un registro y harán un seguimiento detallado de cada una de las
peticiones, quejas y reclamos donde aparezca: motivo de la queja o reclamo, fecha en
que se presentó, medio que utilizó el usuario y/o suscriptor, respuesta que se le dio y
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tiempo que utilizó la empresa para resolverla. La anterior información debe estar
disponible en todo momento para consulta de las personas naturales o jurídicas que lo
soliciten y en particular de la autoridad competente”.
Atención de peticiones, quejas, reclamos y recursos
Se ha llamado peticiones, quejas y reclamos (PQR) a las diferentes formas de
presentación de solicitudes e inconformidades de los usuarios ante las empresas de
servicios públicos domiciliarios, y que deben ser solucionadas por parte del prestador en
los términos que ordena la ley.
Petición.- Es la solicitud verbal o escrita que un usuario presenta a la empresa prestadora
con el fin que se le preste un servicio especial o se tenga en cuenta alguna modificación o
tratamiento en el uso del inmueble o el aforo de gran generador, se le verifique, entregue
o suministre copia de su contrato de condiciones uniformes o un estudio relacionado con
la prestación del servicio o modificación en las tarifas.
Derecho de petición.- La petición es un derecho de los usuarios y de todo ciudadano
colombiano que está contemplado en el Artículo 23 a partir de la Constitución de 1991 y si
es del caso invocar esta acción, este derecho de petición siempre debe presentarse por
escrito.
Queja.- Son inconformidades que presentan los usuarios sobre la prestación del servicio,
debidas a incumplimiento en la prestación, el horario o frecuencia de recolección, faltas
del personal que presta la operación de recolección, barrido de calles o en la propia
administración y se encuentran tipificadas como falla en la prestación del servicio por
continuidad, falla en la prestación del servicio por calidad, inconformidad con la solicitud
de servicios especiales para el servicio de aseo, condiciones de seguridad o riesgo,
atención al usuario en visitas de revisión a las instalaciones, normalización del servicio,
suspensión por mutuo acuerdo, terminación de contrato o atención al usuario en la sede
de la empresa.
Reclamo.- El reclamo está directamente relacionado con inconformidades en los cobros
que la empresa relaciona mediante la factura al suscriptor que se encuentra inscrito en el
catastro de suscriptores. Los reclamos se encuentran tipificados según las diferentes
causales como: aforo, cobros inoportunos, cobros por servicios no prestados, dirección
incorrecta, doble facturación, entrega y oportunidad de la factura, cobro de otros cargos
de la empresa, cobro de otros bienes y servicios de la empresa, descuento por predio
desocupado, decisiones de sanciones a la ESP, estrato, subsidios y contribuciones, tasas
e impuestos, pagos sin abono a cuenta o negación de la condición de multiusuario7.
7
Anexo Resolución No. SSPD - 20094000015085 DEL 11- 06- 2009
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Tiempo de solución
El tiempo de solución establecido por Ley, para responder oportunamente a cada una de
las PQR es de 15 días hábiles, plazo en el cual la empresa debe pronunciarse, so pena
de caer en silencio administrativo dando la razón al peticionario. En caso que necesite
tiempo adicional para la práctica y realización de visitas técnicas debe informar al
peticionario dentro de los términos, indicando el tiempo adicional requerido.
“Para responder las quejas, peticiones y recursos, la persona prestadora tiene un término
de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado este
término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se
requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido
resuelto en forma favorable respecto de quien los interpuso (Art. 123 Decreto 2150 de
1995)”.
Recursos
El recurso es un derecho que tienen los usuarios cuando no se encuentran conformes con
la decisión que ha dado la empresa a sus peticiones quejas o reclamos.
El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por
facturación, debe interponerse por escrito dentro de los cinco (5) días siguientes hábiles a
la fecha de conocimiento de la decisión. La persona prestadora podrá practicar pruebas,
cuando quien interpuso el recurso las haya solicitado o cuando el funcionario que ha de
decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio. La práctica de dichas pruebas
se sujetará a lo previsto en el Código Contencioso Administrativo.
La persona prestadora no exigirá la cancelación de la factura como requisito para atender
un recurso relacionado con ésta. Sin embargo, para interponer los recursos contra el acto
que decida la reclamación, el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas
que no han sido objeto de recurso o del promedio de consumo de los últimos cinco
períodos.
El recurso de apelación, cuando haya sido concedido expresamente por la ley, será
subsidiario del de reposición y deberá ser presentado ante la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios.
Líneas telefónicas
Aunque no es una obligación que las empresas mantengan más de una línea telefónica
para atender por estos medios las peticiones, quejas y reclamos, las empresas mantienen
esta práctica que ayuda a solucionar con mayor agilidad las PQR sin necesidad de que el
usuario se desplace hasta la oficina de atención al usuario en aquellos casos que no
necesite presentar pruebas.
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Internet y otros medios
En la época actual y en los municipios donde la tecnología de la Internet ha tenido mayor
penetración, muchas empresas ofrecen el servicio de atención a PQR por medios
virtuales, ya sea a través del envío de solicitudes por medio de una aplicación de la
página web o incluso utilizando el correo electrónico como medio de comunicación con
algunos usuarios. La empresa lleva un control de las solicitudes que llegan por este
medio, incurriendo en costos que si bien mejoran la calidad en la atención de reclamos,
también debe garantizar que se reciben y que ingresan con un consecutivo para la
atención y contabilización de los términos para responder.
1.11 Información al usuario y campañas educativas
Audiencias públicas
Las Audiencias públicas son escenarios donde las ESP hacen conocer los programas,
cambios o gestión de resultados a toda la comunidad involucrada en el área de prestación
del servicio público de aseo.
Con relación a las actividades comerciales este escenario se puede utilizar para informar
sobre los cambios en desarrollo de la prestación del servicio como cambio en frecuencias
y horarios, además de que sirve como medio para debatir los resultados de los estudios
que contenga la regulación tarifaria. Este medio de información es mucho más usado en
regiones y/o municipios pequeños donde los medios de comunicación son escasos.
Al respecto el Artículo 5.1.2.2 de la Resolución CRA 151 de 2001 establece que: “La
entidad tarifaria local deberá comunicar a los usuarios las nuevas tarifas y realizar una
audiencia con los Vocales de Control de los Comités de Desarrollo y Control Social,
inscritos ante la persona prestadora y las autoridades municipales, para explicar la
determinación, en un lapso máximo de (15) quince días calendario a partir de la
aprobación por parte de la Junta Directiva o quien haga sus veces. Se exceptúan de esta
obligación las variaciones por actualización.
PARÁGRAFO. En caso de que los Comités de Desarrollo y Control Social no estén
constituidos, la entidad tarifaria local del servicio podrá convocar una audiencia pública”.
Campañas de educación ambiental
Las campañas de educación ambiental son programas o proyectos que las empresas
prestadoras del servicio público de aseo ofrecen a los suscriptores y usuarios del servicio,
enfocadas a la sensibilización y toma de conciencia en los diferentes sectores de la
población, respecto a la problemática relacionada con el manejo Integral de los Residuos
Sólidos.
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El Decreto 1713 de 2002, establece en el Artículo 120 lo siguiente: “La persona
prestadora deberá desarrollar planes y programas orientados a mantener activas y
cercanas relaciones con los usuarios del servicio.
Estos planes deberán atender los siguientes objetivos:
1. Suministrar información a los usuarios acerca de los horarios, frecuencias, normas y
características generales de la prestación del servicio.
2. Promover la educación de la comunidad para la formación de la cultura de la no
basura que vincule a las comunidades en la solución del problema”.
La Resolución MAVDT 1045 de 2003, establece que dentro de los PGIRS los municipios y
las empresas deben implementar acciones tendientes a conservar y mejorar el medio
ambiente. De esta manera se podrá intervenir sobre las causas y reorientar las acciones
para conseguir el cambio de determinadas tendencias que generan las debilidades y los
problemas y así actuar de manera preventiva.
Dentro de los objetivos y metas del PGIRS, se deben establecer entre otros, la
sensibilización, educación y participación comunitaria, que promuevan la minimización de
la producción de residuos y las actividades de separación en la fuente, reuso y reciclaje
de residuos, almacenamiento y presentación adecuada de los residuos sólidos, asociados
a los programas de recolección selectiva8.
Del mismo modo, siendo el servicio público de aseo una solución a problemas
ambientales, se debe incluir la participación de la comunidad en la prestación del servicio,
educando sobre la presentación de los residuos en el horario y frecuencias de recolección
establecidos, no arrojar los residuos en zonas verdes, cuerpos de agua, alcantarillas ni en
sitios prohibidos.
La cantidad y calidad de las campañas de educación ambiental que cada empresa
programe en sus proyectos a corto, mediano y largo plazo, generan costos que pueden
ser presupuestados anualmente de acuerdo a la población existente, al área de cobertura
o al número de usuarios, con el propósito de establecer un promedio de gastos
mensuales o anuales por este concepto.
Los programas de educación ambiental suelen ser reforzados por medios masivos de
comunicación, como prensa, radio y televisión, teniendo en cuenta el valor presupuestado
para estas actividades, sin recurrir a sobre-costos que puedan afectar las tarifas
establecidas para el usuario.
Es la actividad donde las ESP dan a conocer a toda la comunidad y a los usuarios en
general las suspensiones, cambios o reformas que se puedan presentar en desarrollo de
la prestación del servicio público de aseo. También deben informar sobre el valor de las
8
Resolución 1045 de 2003 MAVDT, por la cual se adopta la metodología para la elaboración de los Planes de
Gestión Integral de Residuos Sólidos, PGIRS, y se toman otras determinaciones.
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tarifas, que cada año serán aplicadas por concepto de cada una de las actividades
relacionadas con la gestión integral de los residuos sólidos.
El Artículo 125 de la Ley 142 de 1994 establece que cada vez que las empresas de
servicios públicos reajusten las tarifas, deberán comunicar los nuevos valores a la
Superintendencia de Servicios Públicos, y a la comisión respectiva. Deberán, además,
publicarlos, por una vez, en un periódico que circule en los municipios en donde se presta
el servicio, o en uno de circulación nacional.
El Artículo 36 del Decreto 1713 de 2002 al respecto establece que, “la recolección se
efectuará según horarios y frecuencias en las macro rutas y micro rutas establecidas
previamente, los cuales deberán darse a conocer a los usuarios utilizando medios
masivos de difusión de amplia circulación local, o en las facturas de cobro de servicios de
aseo”.
Las ESP contratan la forma de publicación para hacer conocer a los usuarios el contenido
y alcance de cada información, con los medios de comunicación más eficientes
disponibles en cada región.
En este sentido la Resolución CRA 151 de 2001 en el Artículo 5.1.1.2, sobre información
a los usuarios establece que: “La persona prestadora deberá comunicar a los usuarios las
nuevas tarifas y realizar una audiencia con los vocales de los Comités de Desarrollo y
Control Social, inscritos ante la persona prestadora y las autoridades municipales, para
explicar la determinación, en un lapso máximo de (15) quince días calendario a partir de la
aprobación por parte de la Junta Directiva o quien haga sus veces. Las tarifas deberán
publicarse en un periódico que circule en los municipios en donde se preste el servicio o
en uno de circulación nacional.
Artículo 5.1.2.4 Información periódica a los usuarios. En los meses de enero y julio de
cada año, la entidad tarifaria local debe informar a sus usuarios, utilizando medios escritos
de amplia circulación local o en las facturas de cobro de los servicios, las tarifas
mensuales que se aplican para el semestre en curso. Para estos efectos, la persona
prestadora podrá aproximar las tarifas a dos decimales”.
Cada empresa establece los costos por concepto de información al usuario, de acuerdo a
los pagos que en promedio realizan a los diferentes medios de comunicación, cada año.
1.12 Actividades administrativas
Las actividades administrativas relacionas con la facturación, recaudo y atención a los
usuarios son aquellas donde se involucra el recurso humano como parte de la dirección,
coordinación y buen funcionamiento, tanto de la oficina, como de los procesos y
procedimientos de las actividades de la comercialización.
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Con esta premisa, tenemos dos vertientes en las cuales se pueden causar costos
administrativos en desarrollo de estas actividades: la primera es si la empresa acude a
convenios con terceros (Outsourcing) y segunda si realiza las actividades directamente.
Si la empresa mantiene convenios con terceros para todas las actividades, se entiende
que la actividad de administración ha sido delegada al contratista y por ende se encuentra
implícita dentro de los costos del convenio.
En caso de que la empresa realice algunas o todas las etapas de la comercialización, las
principales actividades están encaminadas a la dirección y/o coordinación del área
comercial.
Los costos en los cuales se puede incurrir en las actividades administrativas relacionadas
con la comercialización, son directamente proporcionales con el tamaño del mercado y
cada empresa establece la solución de acuerdo a la necesidad que se presente
dependiendo del esquema de administración que haya adoptado.
Dentro de las necesidades que deben solucionar las empresas, requieren de todas o
varias de las siguientes actividades administrativas que generan costo, como:
Dirección y/o Coordinación de la oficina
Elaboración de Información para cargue al SUI
Archivo del registro físico
Recepción y envío de correspondencia.
Recursos humanos enfocados a la dirección y manejo de las relaciones con el usuario
Estos costos indirectos representan las erogaciones por salarios, alquileres, materiales,
tasas y contribuciones en general9, que se incluyen en el factor de gastos administrativos
α establecido en la resolución CRA 351 de 2005.
1.13 El concurso económico de las empresas de servicios públicos
para la estratificación socio-económica
El Artículo 1110 de la Ley 505 de 1999 señaló que los alcaldes contarán con el concurso
económico de las empresas de servicios públicos para la adopción, aplicación y
9
Debe incluirse relacionado con la actualización de la estratificación, Decreto Nacional 007 de 2010,
reglamentario del artículo 11 de la Ley 509 de 1999 y del artículo 6 de la Ley 732 de 2002. A la fecha de corte
de este estudio, año 2009, ningún municipio había dado aplicación a este Decreto, sin embargo una referencia
es el caso de Bogotá, que en el mes de marzo de 2010 expidió el Decreto 096 con el que establece una tasa
para el pago de los aportes. Los costos relacionados con la actualización de la estratificación son particulares
en cada municipio y por lo tanto diferentes en cada prestador.
10
“Artículo 11. Los alcaldes deberán garantizar que las estratificaciones se realicen, se adopten, se
apliquen y permanezcan actualizadas a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal
o Distrital. Para esto contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos
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actualización de la estratificación socio-económica. En otras palabras, los gastos que se
generan por la estratificación se financian con los recursos que para ese efecto deben
aportar las empresas de servicios públicos que operen en cada municipio.
Sobre esta figura la Corte Constitucional se pronunció favorablemente en sentencia C1371/2000 de 11 de octubre de 2000, Expediente 2900, Magistrado Ponente: Álvaro Tafur
Galvis, en el siguiente sentido:
“Por consiguiente, se repite que a través de la tasa se obtiene la recuperación
total o parcial de los costos que genera la prestación del servicio y el aporte al
cual están obligadas las empresas de servicios públicos domiciliarios de la
localidad, en la norma acusada, constituyendo una fuente de recursos
económicos que permite recuperar el costo del servicio que ofrecen los
comités permanentes de estratificación municipal y distrital, para prestar la
asesoría necesaria en el cumplimiento de la función a cargo de los alcaldes
municipales y distritales, consistente en realizar, adoptar, aplicar y actualizar
permanentemente las estratificaciones rurales.
Los gastos que demanda esa labor de estratificación se financian con
recursos provenientes de quienes prestan el servicio público domiciliario
respectivo, permitiéndoles liquidar el valor de las tarifas que habrán de
cobrarse a los respectivos usuarios de los servicios públicos domiciliarios. En
este orden de ideas, no puede perderse de vista que la estratificación de los
inmuebles hace razonable y equitativo el cobro de las tarifas a los usuarios de
los servicios públicos domiciliarios, pues permite realizar los principios de
solidaridad y redistribución de ingresos dentro del régimen tarifario y con
respecto de la comunidad”.
En concordancia con lo anterior, el parágrafo 1º del artículo 6 de la Ley 732 de 2002
ordenó a las empresas de servicios públicos domiciliarios residenciales, prestar su
concurso económico con el fin de que las estratificaciones se realicen y permanezcan
actualizadas, de conformidad con la reglamentación que el Gobierno Nacional realice del
artículo 11 de la Ley 505 de 1999.
Fue así como el Gobierno Nacional expidió el Decreto reglamentario 07 de 5 de enero de
2010, el cual estableció, entre otras las siguientes reglas:
1.
Definió el “Servicio de Estratificación” como “(…) el servicio de clasificación de los
inmuebles residenciales a cargo de cada Municipio y Distrito con el apoyo del Comité
Permanente de Estratificación, el cual comprende todas las actividades que
conduzcan a la realización, adopción, actualización y suministro de información para
domiciliarios en su localidad, quienes aportaran en partes iguales a cada servicio que se preste,
descontando una parte correspondiente a la localidad; tratándose de varias empresas prestadoras
de un mismo servicio, el monto correspondiente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el
número de empresas que lo presten”.
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la aplicación de las estratificaciones tanto urbana como semiurbana o de centros
poblados y rural que comprende fincas y viviendas dispersas”.
2.
Precisó que el “Concurso Económico” debe ser entendido como el “Aporte en dinero
que deben hacer las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios a
la localidad, para los fines y en la forma ordenada en el artículo 11 de la Ley 505 de
1999”.
3.
Definió “Empresa Comercializadora de Servicios Públicos” como “Cualquier prestador
definido acorde con el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, que facture al usuario final y
que, en consecuencia, aplique las tarifas residenciales correspondientes”.
Por tanto, el concurso económico sólo recae en las empresas que facturen al usuario
final.
4.
En consecuencia, señaló que son sujetos pasivos de la tasa contributiva las
empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios en la localidad y, por
tal razón, prestan el concurso económico a entidad territorial, entendida esta como el
distrito, el municipio o el Departamento Archipiélago de San Andrés, en el caso de la
Isla de San Andrés, en el que se presten los servicios públicos domiciliarios.
5.
Dispuso que cada Alcaldía debe estimar el costo anual del servicio de estratificación y
presentarlo al Comité Permanente de Estratificación antes de someter a aprobación
del Concejo Distrital o Municipal el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal
siguiente.
6.
Indicó que los aportes de las empresas comercializadoras de servicios públicos
domiciliarios, se destinarán exclusivamente a atender las actividades propias del
servicio de estratificación.
7.
Estableció la fórmula con arreglo a la cual se debe determinar el monto del concurso
económico11.
11
“Artículo 3°. Determinación del monto del concurso económico. En cumplimiento de lo dispuesto
por el artículo 11 de la Ley 505 de 1999, el monto del concurso económico se calculará así:
CEi = ∑
NSPD
j-1
CSE/NSPD+1* NURij/NURJ
En donde:
CEi: Concurso Económico correspondiente a la empresa comercializadora de servicios públicos
i.
i: Cada una de las empresas comercializadoras de servicios públicos domiciliarios en la
localidad.
j= 1,2,...NSPD: Cada uno de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado,
aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica
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8.
Precisó que el monto máximo de la tasa contributiva no podrá superar los siguientes
porcentajes: el seis por diez mil (0.06%) en Bogotá, D. C., el cuatro por mil (0.4%) en
los demás distritos y municipios de categoría especial, el seis por mil (0.6%) en los
Distritos y Municipios de primera y segunda categorías, y el ocho por mil (0.8%) en
los municipios de tercera, cuarta, quinta y sexta categorías, de acuerdo con la
clasificación de la Ley 617 de 2000.
9.
Indicó que el pago de los aportes se efectuará en 2 cuotas, la primera antes del 15 de
febrero y la segunda antes del 15 de agosto de cada año.
10. Finalmente dispuso que le corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios verificar el pago oportuno de los aportes por parte de las empresas
comercializadoras de servicios públicos domiciliarios.
Esta figura fue aplicada ya por el Distrito Capital mediante Decreto 96 de 8 de marzo de
2010, el cual estableció:
1.
Delegó en el Secretario Distrital de Planeación la estimación del costo anual del
servicio de estratificación y la determinación del monto del concurso económico de las
empresas de servicios públicos domiciliarios y del Distrito Capital.
2.
Indicó que las empresas de servicios públicos domiciliarios del Distrito Capital
deberán efectuar el pago del cincuenta por ciento (50%) de los aportes para
estratificación antes del 15 de febrero y el cincuenta por ciento (50%) restante antes
del 15 de agosto de cada año en las ventanillas de la Dirección Distrital de Tesorería
de la Secretaría Distrital de Hacienda.
Curiosamente el decreto distrital no precisa que las obligadas a efectuar los aportes
son las empresas comercializadoras. Esto se evidenció, por ejemplo, en el caso del
anterior concesionario del relleno sanitario de Bogotá, Proactiva Doña Juana ESP
S.A., a la cual el Distrito le envió una copia el decreto y le solicitó efectuar el pago del
aporte económico.
conmutada y telefonía local móvil en el sector rural; prestados por la empresa i en la
localidad.
NSPD: Número de servicios públicos domiciliarios prestados en la localidad.
CSE: Costo anual del Servicio de Estratificación, calculado de acuerdo con el artículo 2° del
presente decreto.
NURi j: Número de usuarios residenciales de la empresa i para el servicio público domiciliario j
en la localidad, durante el año inmediatamente anterior.
NURj: Número total de usuarios residenciales para el servicio público domiciliario j en la
localidad, durante el año inmediatamente anterior”.
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3.
Precisó que para determinar el costo anual del servicio de estratificación y el monto
correspondiente al concurso económico, cada una de las empresas de servicios
públicos domiciliarios que presten sus servicios en el Distrito Capital, deberán:
(a) Reportar ante la Dirección de Estratificación de la Subsecretaría de Información y
Estudios Estratégicos de la Secretaría Distrital de Planeación el número de
usuarios residenciales ubicados en el Distrito Capital y los valores facturados por
las citadas empresas por concepto de prestación de servicios públicos
domiciliarios.
(b) Suministrar tanto el número de usuarios residenciales como el valor facturado a
éstos del año inmediatamente anterior, el día quince (15) de enero del año
siguiente.
4.
Señaló que si una empresa no reporta la información dentro del término señalado, se
tomarán los valores suministrados por la entidad que se encargue de la vigilancia y
control de las respectivas empresas de servicios públicos domiciliarios.
5.
Finalmente, indicó que cuando se presente diferencia entre los datos reportados por
la entidad encargada de la vigilancia y control de las prestadoras de servicios públicos
domiciliarios y la información suministrada por las empresas prestadoras de servicios
públicos domiciliarios, se tomarán los valores mayores.
Como puede observarse el concurso económico o la tasa contributiva que grava a las
empresas comercializadoras de servicios públicos se constituye en un costo que deben
recuperar a través de las tarifas que cobren al usuario final. Se trata de un costo que no
tiene relación ni con la operación ni con la recuperación de inversiones.
Es más, dado que se trata de un costo que se le genera a la empresa de servicios
públicos por contar con clientes residenciales, puede afirmarse que hace parte de los
costos de clientela. La pregunta que surge es si ese costo debe ser recuperado frente a
todos los usuarios del servicio, residenciales y no residenciales; o, si, por el contrario,
únicamente puede ser recuperado de los usuarios residenciales en beneficio de los cuales
se estableció el mecanismo de la estratificación. Consideramos que la respuesta debe ser
la primera, teniendo en cuenta que:
i.
La estratificación fue establecida por la LSPD como el mecanismo que permite, de un
lado, determinar quiénes son los usuarios a ser subsidiados, por ser considerados
personas de menores ingresos; y, del otro, los usuarios llamados a asumir un
sobreprecio destinado a ayudar a cubrir parte del subsidio otorgado a los primeros.
Podría pensarse inicialmente que únicamente son los usuarios residenciales,
especialmente los de estratos 1, 2 y 3, los beneficiados con la estratificación. No
obstante los usuarios no residenciales también pueden ser considerados como
beneficiarios, toda vez que una debida y correcta estratificación no solo permite
determinar con certeza la población subsidiable, sino que, además, al conocerse con
certeza el universo a ser subsidiado y habida cuenta de las fuentes de subsidios
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disponibles, permite también determinar el esfuerzo económico que, conforme a la
ley, se le exigirá a los usuarios residenciales de estratos 5 y 6 y a los no residenciales
como sobreprecio.
En relación con la estratificación la Corte Constitucional en sentencia C-1371 de 2000
señaló:
“ (…) En ese orden de ideas, la estratificación aparece como un instrumento
que permite conocer las características de las propiedades inmuebles, así
como el nivel de ingresos y la capacidad de pago de las personas para
concretar los principios de solidaridad y redistribución de los ingresos en la
elaboración del régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, pues
constituye un estudio técnico que facilita la categorización social y económica
por estratos en una localidad determinada de la masa poblacional que la
habita y por medio de sus viviendas, desde la óptica de las condiciones
objetivas similares de esos inmuebles y con base en una realidad material
demostrable.
“En consecuencia, la estratificación arroja información sobre la capacidad
económica de las personas, indispensable para facturar el cobro de los
servicios públicos domiciliarios, con el fin de que los estratos altos contribuyan
al financiamiento de los subsidios otorgados a las personas de los estratos
más bajos para el pago de las tarifas, para que así todas las personas puedan
disfrutar de los servicios públicos domiciliarios, independientemente de su
nivel de ingresos y teniendo en cuenta sus limitaciones económicas (…)”.
En ese sentido podría afirmarse que una indebida o incorrecta estratificación podría
aumentar el universo de usuarios subsidiables y, por ende, podría representar un
mayor esfuerzo económico, no solo para los presupuestos públicos de la Nación y las
entidades territoriales, sino también para los usuarios aportantes.
ii.
El concurso económico fue catalogado por la Corte Constitucional como una tasa. En
efecto, en la sentencia C-465 de 1993, esta Corporación especificó sus
características de la siguiente manera:
“Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por
un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la
prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la
financiación del servicio público que se presta.
La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata
de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes,
independientemente de su iniciativa, dan origen a él.
(...)
Por consiguiente, se repite que a través de la tasa se obtiene la recuperación
total o parcial de los costos que genera la prestación del servicio y el aporte al
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cual están obligadas las empresas de servicios públicos domiciliarios de la
localidad, en la norma acusada, constituyendo una fuente de recursos
económicos que permite recuperar el costo del servicio que ofrecen los
comités permanentes de estratificación municipal y distrital, para prestar la
asesoría necesaria en el cumplimiento de la función a cargo de los alcaldes
municipales y distritales, consistente en realizar, adoptar, aplicar y actualizar
permanentemente las estratificaciones rurales.
Los gastos que demanda esa labor de estratificación se financian con
recursos provenientes de quienes prestan el servicio público domiciliario
respectivo, permitiéndoles liquidar el valor de las tarifas que habrán de
cobrarse a los respectivos usuarios de los servicios públicos domiciliarios.
En este orden de ideas, no puede perderse de vista que la estratificación de
los inmuebles hace razonable y equitativo el cobro de las tarifas a los
usuarios de los servicios públicos domiciliarios, pues permite realizar los
principios de solidaridad y redistribución de ingresos dentro del régimen
tarifario y con respecto de la comunidad”. (La subraya es nuestra)
Como puede observarse, para la Corte Constitucional la tasa supone la recuperación,
total o parcial de un servicio público, en este caso, el de estratificación; dicho costo se
genera por la prestación del servicio público domiciliario, por lo que recae en cabeza
de las empresas de servicios públicos; y finalmente, con la prestación del servicio de
estratificación se posibilita a las empresas de servicios públicos la determinación de
las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que prestan.
En ese sentido cobra mucha importancia para nuestro análisis el texto resaltado de la
sentencia antes transcrita, conforme al cual la estratificación hace razonable y
equitativo el cobro de las tarifas de servicios públicos domiciliarios, al tiempo que
permite realizar el principio de solidaridad y redistribución del ingreso, con lo que se
confirma nuestra conclusión del aparte (i) inmediatamente anterior.
iii.
Existen dos figuras en servicios públicos que permiten corroborar nuestra posición:
las tasas ambientales en los servicios de acueducto y alcantarillado; y el componente
de barrido y limpieza de vías y áreas públicas en aseo. Ambas figuras representan un
costo real para las empresas prestadoras de estos servicios, costo que es recuperado
vía tarifas de todos los usuarios del servicio, independientemente de su calidad de
residencial o no residencial, sin perjuicio de que estos conceptos puedan verse
ajustados por concepto de subsidio o sobreprecio.
A continuación nos referiremos a cada una de estas figuras.
a) Tasas ambientales.- El Artículo 16412 de la LSPD señala que las fórmulas tarifarias
de los servicios de acueducto y alcantarillado deben incorporar elementos que
12
“ARTÍCULO 164. INCORPORACIÓN DE COSTOS ESPECIALES. Con el fin de garantizar el
adecuado ordenamiento y protección de las cuencas y fuentes de agua, las fórmulas tarifarias de
los servicios de acueducto y alcantarillado incorporarán elementos que garanticen el cubrimiento
de los costos de protección de las fuentes de agua y la recolección, transporte y tratamiento de los
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garanticen el cubrimiento de los costos de protección de las fuentes de agua y la
recolección, transporte y tratamiento de los residuos líquidos. De igual forma
señala que las empresas de servicios públicos de agua potable y saneamiento
básico deben pagar las tasas ambientales por el uso del agua y por la realización
de vertimientos13.
Conforme a la metodología tarifaria actual, este costo de tasa ambiental es
recuperado por las empresas de acueducto y alcantarillado frente a todos los
usuarios, conforme a las fórmulas establecidas por la CRA.
b) Barrido y limpieza de vías y áreas públicas.- Inicialmente esta actividad fue
prevista por las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 como el “Impuesto de limpieza y
barrido de calles”. Estas leyes fueron reglamentadas por los Decretos 3069 de
1989 y 1973 de 1985.
Al tratarse de un impuesto, se cobraba de manera general e indiscriminadamente
a todo ciudadano y no constituía una contraprestación que guardara relación
directa con un bien o un servicio prestado, en la medida en que, por regla general,
con los impuestos se atienden los gastos generales del Estado.
A partir de la LSPD el servicio de aseo fue calificado como servicio público
domiciliario y los costos generados en virtud de la prestación del mismo deben ser
residuos líquidos. Igualmente, para el caso del servicio de aseo, las fórmulas tomarán en cuenta,
además de los aspectos definidos en el régimen tarifario que establece la presente ley, los costos
de disposición final de basuras y rellenos sanitarios.
Las empresas de servicios del sector de agua potable y saneamiento básico pagarán las tasas a
que haya lugar por el uso de agua y por el vertimiento de efluentes líquidos, que fije la autoridad
competente de acuerdo con la ley (…)”.
13
Estas dos tasas ambientales se encuentran consagradas en los Artículos 42 y 43 de la Ley 99 de
1993, reglamentados por los Decretos 3100 de 2003 y 155 de 2004, respectivamente.
En desarrollo de estas normas superiores, la metodología actual de acueducto y alcantarillado
introdujo el costo medio generado por tasas ambientales (CMT), adoptó el Costo Medio de Tasas
Ambientales (CMT). Es así como el Artículo 4 de la Resolución CRA 287 de 2004 señaló:
“El cargo para todos los rangos de consumo se determinará para cada servicio y se
dividirá en tres componentes: el costo medio de operación y mantenimiento (CMO), el
costo medio de inversión (CMI) y el costo medio de tasas ambientales (CMT).
Y el Artículo 37 ibídem estableció
“Costo Medio Generado por Tasas Ambientales (CMT). La referencia para determinar
el componente de tasas ambientales para el servicio de acueducto será la
normatividad ambiental, en relación con las tasas de uso de agua.
Para el servicio de alcantarillado la referencia será la normatividad relacionada con
las tasas retributivas por la utilización directa del agua como receptor de vertimientos
puntuales (…).
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recuperados a través de las tarifas que fijen y cobren conforme al régimen tarifario
aplicable.
Colombia es uno de los pocos países en los que el valor del servicio de aseo es
cobrado vía tarifas y no vía impuestos. No obstante esta evolución legal en
Colombia, independientemente de que en Colombia el valor del servicio de aseo
no se recupere por la vía de impuestos, es claro que algunas de las actividades
involucradas en el mismo se cobran independientemente del nivel del uso o del
nivel de retribución que obtenga o reciba cada usuario. Es el caso del componente
de barrido y limpieza de vías y áreas públicas.
No importa cuántas veces los usuarios del servicio de aseo utilicen o disfruten de
todas las vías y zonas públicas de la ciudad o municipio en el que residan, deben
contribuir con ese costo. Es más, sería difícil, casi que imposible, distribuir ese
costo entre cada usuario en función del nivel o porcentaje de utilización de cada
usuario de todas y cada una de las zonas y áreas públicas de un municipio.
A este respecto, en la exposición de motivos de la Resolución CRA 15 de 1997 se
puede encontrar la siguiente explicación que corrobora nuestra afirmación anterior:
“Como se anotó en la introducción, el servicio de barrido y limpieza tiene
características que lo identifican claramente con un bien público: no existe
rivalidad en el consumo ni posibilidad de exclusión a costo razonable. Por
estas características es un servicio que debería ser financiado con impuestos,
como lo son en general los bienes públicos tradicionales y no con tarifas
como se hace en Colombia (…) al ser imposible por razones legales (e
incluso prácticas) modificar, al menos en el corto plazo nuestro actual sistema
de cobro del servicio de barrido y al resultar prácticamente imposible realizar
una distribución justa de este servicio a través de un precio o tarifa, se
considera conveniente mantener el concepto original de tasa (…)”.
Ahora bien, conforme a la metodología tarifaria del servicio de aseo vigente, el
Artículo 7 de la Resolución CRA 351 de 2005 establece que el costo de barrido y
limpieza de vías y áreas pública (CBL) hace parte del Costo Fijo Medio de
Referencia. Así mismo el Artículo 10 subsiguiente señala que el costo máximo de
CBL es de $13.565 (pesos del 2005) por kilómetro de cuneta barrido.
Se trata, entonces, de uno de los componentes del cargo o costo fijo, el cual por
definición se cobra independientemente del nivel de uso del servicio, en los
términos del numeral 90.2 del Artículo 90 de la LSPD, y que, se recupera frente a
todos los usuarios del servicio.
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2 APLICACIÓN DE LA METODOLOGIA ACTUAL – RESOLUCIÓN
351 DE 2005
2.1 El CCS
El componente denominado costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor –
CCS- se formuló en los estudios previos de la resolución CRA 351 de 2005 con base en el
costo unitario de clientela, para el cual se establecieron tres elementos:
CCS = Cf + Ca + Cp
En donde:
Cf representa al costo de catastro, facturación y recaudo por factura
Ca representa el costo de atención al usuario por usuario-mes
Cp representa el costo de campañas educativas por usuario-mes
Lo primero que se destaca es que el componente no se encontraba claramente
especificado en anteriores metodologías de costos y tarifas, como son la Resolución CRA
15 de 1997 y la Resolución CRA 151 de 2001. Esta especificación pretendió reconocer los
costos asociados a la gestión comercial de manera integral, incluyendo los tres elementos
descritos.
Catastro, facturación y recaudo
El costo de catastro, facturación y recaudo, por valor de $501/factura ($ jun. 2003), fue
calculado a partir del promedio del costo declarado por las empresas como la cota
máxima para esta variable y representó el 75% del valor del componente, siendo este un
peso muy significativo.
Los supuestos que se asumieron en la formulación de este elemento, descritos en el
documento de trabajo, fueron los siguientes:
“…cuando estos servicios se realizan por fuera de la empresa, los costos de
facturación y recaudo están determinados externamente y no dependen de la
eficiencia de la empresa sino de la negociación del contrato y las diferencias a
la media son aleatorias.”
Esta afirmación aclara que no existe un criterio de eficiencia al realizar convenio de
facturación conjunta dado que el mismo está sujeto a una negociación; si bien la
negociación con empresas de acueducto y alcantarillado puede estar mejor controlada al
pertenecer al mismo sector en cuanto a regulación, no ocurre lo mismo con las empresas
de energía. Resulta un costo riesgoso teniendo en cuenta la variabilidad de las
negociaciones y el peso del 75% sobre el total del componente, de manera tal que la
existencia de negociaciones en donde el facturador ejerza posición dominante, causa que
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el prestador del servicio de aseo se vea limitado para obtener un margen respecto al
techo establecido de $501/factura.
Una situación diferente se genera para las empresas que prestan los tres servicios,
acueducto, alcantarillado y aseo, para las cuales sí es posible optimizar sus costos de
facturación y recaudo al ser un mismo ente que controla y presta el servicio de manera
unificada.
En este costo, el regulador no especificó las actividades que se relacionan con el catastro
de suscriptores, actividad que se descompone en la actualización, administración y
seguimiento y que involucra actividades particulares para el servicio de aseo, como la
actualización de predios desocupados, unidades independientes o la aplicación de la
opción tarifaria de multiusuarios.
Atención al usuario
En la determinación de un costo por atención al usuario la metodología asumió como
concepto de calidad la relación entre peticiones, quejas y reclamos, y la adecuada
prestación del servicio, incluyendo menos errores de facturación, de la siguiente manera:
“Sin embargo, entre menos errores de facturación y menos incumplimiento en
la prestación de los componentes de recolección y barrido se presenten,
habrá una menor demanda por atención de quejas, reclamos, peticiones,
recursos, información etc. De esta manera una empresa que cumpla
adecuadamente con sus obligaciones minimizará su costo de atención al
cliente.”
Lo anterior se planteó en el documento de trabajo, con base en el Decreto 605 de 1996 y
la Resolución CRA 151 de 2001, normatividad que introdujo el concepto de calidad del
servicio en términos de atención completa, precisa y oportuna a los usuarios. No obstante,
la calidad en el servicio de aseo está sujeta a muchas variables, varias de estas exógenas
al control de la empresa de aseo; como ejemplo puede citarse la presencia de residuos en
una zona específica, ya que el usuario no siempre acata el horario para presentar los
residuos para recolección (que de acuerdo con el Decreto 1713 de 2002 debe realizarse
con una anticipación no mayor de tres horas a la hora de recolección establecida para la
zona); o la práctica de arrojo clandestino de escombros.
Con lo anterior se quiere ejemplificar que la apreciación de la calidad del servicio es
completamente transversal a toda la cadena e involucra la prestación de todos los
componentes, los cuales no necesariamente son prestados por la misma empresa que
hace la comercialización.
Es así como, independientemente de la calidad del servicio, la empresa de aseo debe
disponer de los recursos – humanos, físicos, tecnológicos- para atender las solicitudes e
inquietudes de suscriptores y usuarios, que pueden ir desde la simple necesidad de
informarse sobre las frecuencias y horarios del servicio o los medios de pago y recaudo,
hasta solicitudes como descuento por predio desocupado y opción de multiusuario; en
general, el prestador deberá tener disponibles todos los medios para informar y tener
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contacto con el suscriptor para así ofrecer una atención integral, incurriendo en costos
que no necesariamente se relacionan con la cantidad de peticiones, quejas y
reclamaciones instauradas y mucho menos con las quejas falladas a favor del usuario.
De acuerdo con la información del SUI que se aprecia en la siguiente gráfica, entre 2007 y
2009, por cada 100 PQR instauradas, 60 correspondían a calidad pero solo 40 se
resolvieron a favor del usuario.
Gráfica 1
Causales de PQR recibidas en Aseo
Otras no Facturación
atribuibles a Conjunta
calidad
5%
7%
Calidad
recibida no
justificada
20%
Solicitud
28%
Mala Calidad
40%
Fuente: SUI, elaboración Cydep Ltda.
De donde se concluye que no podría establecerse una relación directa entre el costo de
atención al usuario y el volumen de PQR recibidas por el prestador.
Costo de campañas educativas
En la metodología de costos y tarifas el costo de campañas informativas y educativas se
obtuvo mediante un promedio de los datos recaudados, que oscilaban entre $42/usuario
para las empresas de los grupos 1 y 2 (grandes y medianas) y $178/usuario para las
empresas del grupo 3 (pequeñas).
Sin embargo, no se especificó el número de campañas que realizaron las empresas por
año o su promedio, ni su cobertura ni su valor unitario. Se supuso que las empresas las
estaban realizando como parte integral de su gestión e incluso por su propia voluntad. Al
respecto, no es la Ley 142 de 1994 quien ha establecido la obligatoriedad de realizar
algún tipo de campañas, sino es la resolución MAVDT 1045 de 2001, la cual en su anexo
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establece la realización de “actividades y campañas realizadas para promover la
reducción de los residuos sólidos presentados”.
La citada resolución estableció la adopción de la metodología para la elaboración de los
Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos PGIRS en cada municipio, sin embargo la
formulación de estos planes no se realizó de manera estándar, es decir, cada municipio
incluyó actividades particulares, dejando de lado en muchos casos, la realización de este
tipo de campañas, las cuales fueron asumidas como un hecho ineludible en las empresas
de aseo del país.
Ajuste al CCS cuando la facturación conjunta con acueducto no es posible
Para la facturación conjunta del servicio de aseo con empresas de acueducto, la
metodología tarifaria asumió una misma cobertura de usuarios, a pesar de que no
siempre es así, lo que impide una facturación conjunta de todos los usuarios de aseo.
Para estos casos, el prestador del servicio de aseo tiene dos alternativas:
Realizar la facturación directamente, lo cual es un inconveniente para el recaudo
dada la imposibilidad de interrumpir el servicio; como además se trata de una
minoría de sus suscriptores, los costos unitarios de tal actividad suelen ser
mayores a los cobrados por la empresa de facturación conjunta.
Realizar su facturación con un servicio público domiciliario diferente al de
acueducto, situación en la cual entra a pactar el servicio con una empresa
regulada por otro sector.
Con el objeto de reconocer los sobrecostos que se generan a raíz de la imposibilidad de
facturar conjuntamente con un prestador del servicio de acueducto se estableció el
siguiente ajuste:
CCSAJ = CCS * (1+AJ)
Donde
AJ =
Y al unir las dos expresiones, el CCSAJ está determinado por las siguientes expresiones:
CCSAJ = CCS *
CCSAJ = CCS *
CCSAJ = CCS *
Siendo N el número de suscriptores del prestador del servicio de aseo en su área de
servicio y NFC Número de suscriptores del prestador de aseo en su área de servicio con
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posibilidad de facturación conjunta con personas prestadoras del servicio de acueducto en
el suelo urbano.
AJ representa el ajuste en términos del porcentaje de suscriptores para los cuales no es
posible la facturación conjunta con la empresa prestadora del servicio de acueducto.
El primer supuesto que debe ser analizado es la consideración de la existencia de un
único prestador del servicio de acueducto en el municipio y que el mismo pueda, en la
mayoría de los casos, tener una cobertura de suscriptores igual o mayor que el prestador
del servicio de aseo. Este supuesto resulta débil en los casos en que exista más de un
prestador del servicio de acueducto, situación que si bien no es común, implica que
ninguno de ellos posee la cobertura total de los suscriptores en el Municipio. Es de aclarar
que la cobertura del servicio de acueducto depende de la cobertura de la red y de los
predios que poseen acometida conectada a la red, mientras que la cobertura del servicio
de aseo se limita a la existencia de una vía, la cual debe conectar con el predio del
suscriptor sin importar si el predio posee un servicio como acueducto u otro servicio de
red, como la energía eléctrica.
Las anteriores circunstancias relacionadas con diferencias de cobertura resultan posibles
tanto para la realización de la facturación conjunta con un servicio de acueducto, como
con otro servicio, casos en los cuales el prestador del servicio de aseo deberá asumir
costos adicionales al expedir directamente la factura del servicio de aseo.
Desafortunadamente la interpretación del ajuste no fue lo suficientemente clara frente a si
era posible o no aplicar el ajuste al facturar con otro servicio público, así como tampoco
da la claridad suficiente para asumir que el ajuste deba ser solamente si se factura con
acueducto. Lo que resulta importante es que el ajuste fue pensado como aquella
proporción de suscriptores que la empresa de aseo debe facturar de manera directa,
hecho que resulta lógico y claro para lograr así la cobertura de todos los suscriptores
atendidos y que a los mismos le sea facturado el servicio de aseo.
2.2 El factor de manejo de recaudo
La regulación tarifaria vigente estableció un factor de ajuste en la tarifa para recuperar
parte de la cartera del servicio como un factor por manejo de recaudo (adimensional) bajo
la siguiente relación14:
Ecuación 1
Factor de manejo de recaudo en función del Recaudo
FMR= Factor por manejo de recaudo = (1- recaudo) / recaudo
La resolución CRA 351 de 2005 fijó el factor inicial en 0.075, valor que equivale a un
porcentaje de recaudo R= 93% bajo la siguiente relación derivada de la anterior:
14
Parámetro que se aplica sobre los costos fijos (artículo 11) y variables (artículo 19) o sobre las
tarifas de manejo de recaudo, TMRv y TMRf, del artículo 28
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Ecuación 2
Recaudo en función del Factor de manejo de recaudo
R = 1 / (FMR+1)
El costo de manejo de recaudo debe reducirse anualmente un 13.74% de acuerdo con los
artículos 20 y 22 de la resolución 351, que corresponde con un incremento del índice de
recaudo, así:
Tabla 1
Metas de recaudo derivadas del ajuste por productividad en FMR
AÑO
FMR
R
2006
2007
2008
2009
2010
2011
0,075
0,075
0,065
0,056
0,048
0,042
93,0%
93,0%
93,9%
94,7%
95,4%
96,0%
Fuente: cálculos Cydep a partir de Res. CRA 351/05
Así por ejemplo, el factor de manejo de recaudo para el 2011 debe bajar a 0.042, lo que
significa que el nivel de eficiencia en el recaudo que las empresas deberán lograr sería de
96%. Sin embargo no se detallaron los costos que involucra lograr este nivel de recaudo,
más allá del establecimiento de un convenio de facturación conjunta en el cual en algunos
casos se incluye la gestión del recaudo y gestión de recuperación de cartera.
En realidad, el índice puede variar por circunstancias externas como hábitos de pago de
la comunidad atendida, por la situación socioeconómica local o por el desmonte de
subsidios (potestad del municipio y no del prestador) así como por factores controlables
por la empresa como son la emisión de facturas sin errores que den lugar a reclamos, la
disponibilidad de suficientes medios para realizar el pago (en bancos, en las oficinas del
prestador y con tendencia creciente por medios electrónicos).
De manera similar, al suponer un índice de recaudo se asume un valor de cartera
admisible el cual debe saber administrarse y controlarse por medio de las acciones
legales e incluso de la contratación para realizar la gestión de recuperación de cartera,
hecho que no se contempló en la metodología propuesta y que incide en el supuesto de
ajuste por productividad, como se explicará más adelante.
De la encuesta realizada en desarrollo de la presente consultoría a los prestadores del
servicio de aseo, se obtuvo un índice promedio del recaudo15 para los años 2007 a 2009
que, como se aprecia en la siguiente tabla, no supera en ningún periodo las metas
establecidas por la regulación tarifaria vigente. De otra parte, los valores de eficiencia del
recaudo presentados en el Estudio Sectorial de Aseo 2006-2009 de la SSPD (2010) se
acercan mucho más a las metas, si bien hay que aclarar que no existe claridad ni
15
Promedio ponderado por el número de suscriptores atendidos por las empresas de la muestra
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uniformidad en los cálculos en cuanto a la edad de la cartera (corriente o vencida) que se
debe incluir en este índice.
Finalmente, a partir de la información contable del SUI, la consultoría calculó un índice
promedio para las empresas de la muestra en el periodo 2008-2009: 89%, resultado que
estaría en una posición intermedia entre lo calculado por la SSPD y el promedio reportado
en la encuesta del presente estudio.
Tabla 2 Índice de recaudo en la Regulación vs. Histórico
AÑO
2006
2007
2008
2009
2008, 2009
META RES. 351
(2005)
n.a.
93,0%
93,9%
94,7%
SECTORIAL SSPD
ESTUDIO
ENCUESTA CRA
(2010)
92,60%
99,90%
93,23%
91,22%
92,23%
n.d.
80,1%
80,1%
87,9%
84,0%
Fuente: compilación Cydep Ltda.
2.3 La actualización de los costos
Según el artículo 20 de la Res. 351, los costos de referencia se actualizarán ajustando el
costo de cada componente con la siguiente fórmula:
Donde:
CMc,t Costo para el componente c en el período t.
Pc,t
Índice de actualización de costos para la componente c en el período t.
Xc,t
Incremento en productividad esperada para la componente c en el período t.
Para la gestión comercial en particular, es aplicable el índice de actualización de precios
solo para el CCS (Pct=IPC), en tanto el factor de incremento en productividad (Xct) es
aplicable al costo de comercialización y al costo del manejo de recaudo:
X4 para CCS = 0,005 (0,5% por año).
X5 para CMR = 0,1374 (13,74% por año), se extenderá hasta el año 2010.
Índice de actualización
El uso de índices de actualización para esquemas tarifarios se deriva de lo establecido en
el Artículo 125 de la Ley 142 de 1994, en donde se estipula que las empresas podrán
actualizar las tarifas que cobran a sus usuarios aplicando las variaciones en los índices de
precios que las fórmulas contienen. Esta actualización surge cada vez que se acumule
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una variación de, por lo menos, un tres por ciento (3%) en alguno de los índices de
precios que considera la fórmula tarifaria.
Con base en esta norma, para el costo de comercialización por factura cobrada al
suscriptor, el escogido es el índice de precios al consumidor. El IPC es un indicador que
mide la variación de precios de una canasta de bienes y servicios representativos del
consumo de los hogares del país; los resultados son analizados por grupos, subgrupos y
clases de gastos, gastos básicos y niveles de ingreso.
Las actividades comerciales involucran costos relacionados con el manejo y
administración de recursos derivados del recaudo, así como los insumos requeridos para
ejecutar la labor comercial, principalmente mano de obra calificada para realizar atención
al suscriptor. Teniendo en cuenta estas principales variables, se debe analizar si éste es
un índice adecuado para realizar las actualizaciones del componente comercial.
Como primera media, la metodología IPC utilizada por el DANE considera los propósitos
que este índice analiza, tales como situaciones de carácter económico en las que se
requiere la toma de decisiones del gobierno y entes privados. De manera específica, el
índice se usa principalmente como factor de ajuste en la determinación de salarios,
estados financieros e incluso en la solución de demandas laborales y fiscales. Así mismo,
el IPC se emplea para calcular la pérdida de poder adquisitivo de la moneda, para obtener
equilibrios en partidas de las cuentas nacionales y como factor de análisis del
comportamiento de la economía.
El cálculo de este índice en Colombia ha tenido un amplio proceso de maduración y
refinamiento, hecho que resulta incidente en la confiabilidad del mismo. Los primeros
trabajos sobre índice de precios al consumidor fueron realizados por el Banco de la
República hacia 1923. Por otra parte la Contraloría General de la República, creada en el
mismo año, asumió la función de estructurar la estadística oficial y en 1937 desarrolló un
primer trabajo sobre índices de precios con base en una encuesta sobre los gastos de la
clase obrera en Bogotá. Posteriormente, se hicieron encuestas en Medellín (con base
mayo de 1938), Bucaramanga (con base septiembre de 1945), Barranquilla (con base
octubre de 1946) y Manizales (con base octubre de 1947).
A la fecha, el cálculo del índice de manera agregada puede representarse de la siguiente
manera:
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Figura 2
Metodología cálculo IPC
Fuente. DANE
El cubrimiento en el cálculo se ha expandido a 24 ciudades y se realiza con base en la
información de la Encuesta de Ingresos y Gastos, Cuentas Nacionales y otros estudios
específicos, para determinar la nueva ponderación de la canasta y la actualización de las
fuentes de información.
En virtud de lo anterior, el cubrimiento y grado de ponderación del índice IPC resulta
adecuado al tener en cuenta los principales factores de la gestión comercial, mano de
obra, salarios y administración de recursos. Si bien podría considerarse obtener un índice
de actualización combinado, que considere por una parte el salario mínimo para asociarlo
directamente al costo de la mano de obra y por otra parte usar el IPC para los demás
determinantes del costo comercial, posiblemente se incurriría en una complicación en la
fórmula de actualización, dado que los momentos de actualización del salario mínimo
difieren de las acumulaciones de IPC frente a lo establecido en el artículo 125 de la Ley
142 de 1994, e incumpliría el principio de simplicidad derivado de la citada Ley.
Incrementos en productividad
El Artículo 92 de la Ley 142 de 1994, señala que “en las fórmulas de tarifas las
comisiones de regulación garantizarán a los usuarios a lo largo del tiempo, los beneficios
de la reducción promedio de costos en las empresas que prestan el servicio; y, al mismo
tiempo, darán incentivos a las empresas para ser más eficientes que el promedio, y para
apropiarse los beneficios de la mayor eficiencia.”
Igualmente, el Artículo mencionado dispone que “las comisiones de regulación podrán
corregir en las fórmulas los índices de precios aplicables a los costos y gastos de la
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Recaudo
60
empresa con un factor que mida los aumentos de productividad que se esperan en ella, y
permitir que la fórmula distribuya entre la empresa y el usuario los beneficios de tales
aumentos.”
De manera complementaria, en una metodología de precios techo el factor X representa
los incrementos en productividad que puede tener una empresa y que serán repartidos a
los usuarios.
Para la estimación de este factor existen varias metodologías, sin embargo el documento
de trabajo de la resolución 351 afirmó que “para la determinación de los “x” particulares
para el servicio de aseo, la falta de información imposibilitó la utilización estricta de alguna
de ellas, razón por lo que se utilizó sencillamente el dato de productividad nacional en un
periodo de tiempo, y distribuyéndola entre los diferentes componentes del servicio.”
Por lo anterior, se ha evidenciado que a diferencia de la particularidad de los índices
aplicados en la actualización por cada componente, los ajustes por productividad no
poseen una deducción clara16. Para el caso del costo de comercialización por suscriptor,
se estableció un valor anual de X4 = 0.5%, y para el caso del costo del manejo de
recaudo, se utilizó un valor de X5 = 13.74%. Para los ajustes estimados en 0.5% por año,
en el documento de trabajo se afirma que dicho valor se encuentra por debajo de la cota
máxima del 0.9% correspondiente al crecimiento de la productividad en Colombia para el
periodo 1991 a 1995.
De igual manera, en el documento de trabajo se afirma que el elevado valor de 13.74%
responde a que en este caso se trata de un componente que reconoce un margen
adicional por efecto del manejo del recaudo, que disminuirá paulatinamente hasta llegar a
un punto en el que solo se reconoce un determinado porcentaje (relativamente alto)17 de
eficiencia en el recaudo.
Otro aspecto que no se tuvo en cuenta en la estimación de la productividad asociada al
costo de manejo del recaudo, es que el índice de recaudo no depende solo de la calidad
del servicio; hay múltiples situaciones exógenas al control empresarial, como es el caso
del desmonte de subsidios (por cumplimiento de la normatividad18 o por decisión del ente
territorial), que aumentan la tarifa y por ende disminuyen el recaudo.
Validación de supuestos
A partir del análisis de la información secundaria reportada en el sistema único de
información SUI por parte de las empresas de aseo y de la información primaria
16
El consultor tomó como base el comportamiento de la productividad en general para Colombia
durante el periodo de auge 1991 – 1995, en el cual, según el DNP, creció a un ritmo de 0.9%. Este
cálculo de acuerdo con el consultor podría tomarse como una cota superior al ritmo de aumento de
la productividad esperable para los próximos 5 años si la economía retorna a un ritmo de
crecimiento similar al del primer quinquenio de los años 90.
17
Sube de 93% a 97%
18
Todavía se encuentran municipios que prestan directamente el servicio y no han implementado
tarifas diferenciadas por estrato.
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Recaudo
61
recaudada mediante encuesta por la consultoría se podrán revalidar o confirmar los
supuestos asumidos en la metodología tarifa actual, para proceder a realizar una nueva
propuesta regulatoria frente a los aspectos comerciales y establecer un nuevo techo que
represente la eficiencia y que garantice la suficiencia económica de los prestadores.
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Recaudo
62
3 ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN SECUNDARIA
3.1 Casos de actuaciones particulares
La consultoría analizó y evaluó cada una de las actuaciones que se encontraban dentro
del alcance de este proyecto, principalmente las actuaciones de la Comisión de
Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico-CRA, luego las de la
Superintendencia de Servicios Públicos-SSP, y por último las de la Comisión de
Regulación de Energía y Gas-CREG, que tenían relación con peticiones o solicitudes
sobre modificación del componente CCS y las actividades de Comercialización del
servicio público de aseo.
Con este propósito, a continuación se presenta un resumen de las principales inquietudes
presentadas por diferentes prestadores, desarrollando una columna para el tema de las
peticiones y otra en la que se incluyen las respuestas, el análisis y las conclusiones que
se dieron a cada tema en particular.
3.2 Actuaciones de la CRA relacionadas con los convenios de
facturación conjunta
En la siguiente tabla se presenta el análisis para el caso de convenios para facturación
conjunta:
Tabla 3
Actuación sobre convenio de facturación conjunta en Montería
SOLICITUD
CASO AGUAS DE MONTERÍA SA ESP –
SERVIGENERALES SA ESP
Mediante Oficio del 20 de mayo de 2005
dirigido a la Superintendente Delegada para
Acueducto, Alcantarillado y Aseo, el
Representante Legal de Servigenerales S.A.
E.S.P., comunica al ente de inspección,
vigilancia y control que a esa fecha había
transcurrido el plazo a partir del recibo de la
solicitud que le hizo SERVIGENERALES
S.A. E.S.P. a la sociedad denominada
“AGUAS DE MONTERÍA S.A. E.S.P. –
PROACTIVA” para celebrar de manera
directa y por mutuo acuerdo, convenio de
facturación conjunta, sin llegar a un acuerdo
sobre el particular; y que por tal
circunstancia, la consideran fallida. Solicitan
la mediación del Comité de Expertos de la
CRA, con el objeto de iniciar la etapa de
mediación, en los términos de la Resolución
CRA 151 de 2001.
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Abril de 2011
RESPUESTA
RESOLUCIÓN CRA NO. 365 DE 27 DE ABRIL DE 2006
Establece las condiciones bajo las cuales deben suscribir el
convenio de facturación conjunta del Servicio Público de Aseo
entre Proactiva Aguas de Montería S.A. E.S.P. y
Servigenerales S.A. E.S.P.
La CRA establece las siguientes actividades que tienen costos
vinculantes para cada ciclo de facturación:
1. Procesamiento
2. Impresión
3. Distribución
4. Reportes
5. Recaudo
Para cada una de estas actividades establece los
componentes que causan costos y que Proactiva relaciona
con los valores discriminados para implementos, insumos,
personal, tiempos de procesamiento y conciliados durante las
siguientes etapas:
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Recaudo
63
SOLICITUD
CASO AGUAS DE MONTERÍA SA ESP –
SERVIGENERALES SA ESP
RESPUESTA
RESOLUCIÓN CRA NO. 365 DE 27 DE ABRIL DE 2006
Etapa de mediación
Etapa de conciliación
Etapa de imposición del convenio de facturación conjunta
Periodo probatorio
Análisis por la CRA
Resolución
Dentro de esas etapas se destaca el periodo probatorio,
dentro del cual Proactiva Aguas de Montería S.A. E.S.P.
presenta los costos inherentes a la facturación y recaudo que
deben relacionarse en el convenio y el análisis realizado por la
CRA, el cual determina cuales son relevantes para concluir
con la resolución.
Costos de vinculación inicial: Elaboración del modelo de
facturación conjunta; Determinación del proceso a realizar en
cada ciclo para la facturación conjunta; Determinación de la
base de datos de usuarios y entrega de la misma; Desarrollo
y/o modificación del software; Determinación de reportes;
Implementación, ajuste y validación del proceso; Papelería
pro-forma existente que no puede utilizarse; etc.
Proactiva Aguas de Montería SA ESP presenta las siguientes
actividades que generan costo al facturar el aseo
conjuntamente:
Costo de procesamiento del servicio: Costo mensual por
hora de personal, costo mensual por horas de equipos,
Costos de energía, arriendo, seguros, alquiler y
mantenimiento de software.
Costo de Impresión del servicio: Costos mensuales por
alquiler, mantenimiento y seguro de impresoras, costos por
insumos y papelería pro-forma
Costo de distribución del servicio: Costo mensual de
personal como jefe, supervisor y operadores de reparto;
costos de comunicaciones; costos de transporte y costos de
insumos.
Costo de reportes del servicio: Costo mensual del
personal, equipos, insumos, envíos etc.
Costo de los recaudos: Costo mensual por persona,
equipos, y otros donde se incluye energía, instalaciones,
arriendos, seguros etc.
Costo de recuperación de cartera: Costo mensual
relacionado con personal, equipos, transporte, insumos y
otros.
Costo de novedades: Incluye costo mensual de personal,
equipos, transporte, insumos y otros.
Fuente: Cydep Ltda., a partir de información CRA
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Recaudo
64
3.3 Actuaciones relacionadas con solicitudes de alza en tarifas por
facturar con empresas de energía
En la siguiente tabla se presentan actuaciones particulares relacionadas con la actividad
de comercialización, en las cuales diferentes empresas solicitan a la CRA modificación en
sus tarifas, argumentando que la facturación conjunta con energía resulta más costosa.
Tabla 4
Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en Tuluá
SOLICITUD
TULUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P.
RESPUESTA
RESOLUCIÓN CRA 463 DE 2 DE DICIEMBRE DE 2008
Documento de trabajo CRA. Modificación,
por la causal de mutuo acuerdo, de la
fórmula tarifaria para el componente de
comercialización en el servicio público de
aseo por parte de Tulueña de Aseo S.A.
E.S.P. Noviembre de 2008.
“Por la cual se resuelve la solicitud de Modificación del Costo de
En junio de 2008, esta empresa realizó una
“Solicitud de modificación de los costos
económicos de referencia para el servicio
de aseo por la causal de Grave Error de
Cálculo”, a través de las comunicación
36592 de 2008, aduciendo entre otros
argumentos los siguientes:
1.
2.
3.
Las empresas pueden emitir factura
conjunta para el cobro de los diferentes
servicios que hacen parte de su objeto
y para aquellos prestados por otras
empresas de servicios públicos, para
los que han celebrado convenios con
tal propósito (Artículo 146 de 1994).
La tarifa actual resulta insuficiente para
atender los requerimientos del servicio,
lo que en el corto plazo podría afectar
la calidad de la gestión y a mediano
plazo pone en peligro la viabilidad y
suficiencia financiera.
Tulueña de aseo SA ESP celebró
contrato de facturación conjunta con
energía alegando que el servicio de
facturación con acueducto no se
ajustaba
a
la
totalidad
de
requerimientos del servicio.
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Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor (CCS) presentada
por TULUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P. para las áreas de prestación
atendidas en los municipios de Tuluá, Riofrío y Vijes"
La CRA no accede a las pretensiones de la solicitud de
modificación por mutuo acuerdo del Costo de Comercialización
por Factura Cobrada al Suscriptor (CCS) establecido en la
Resolución CRA N° 351 de 2005, por razones expuestas en la
parte motiva de la resolución que se precisa de la siguiente
manera:
1. El hecho de facturar con otro servicio público domiciliario
diferente al de acueducto no excluye la posibilidad de
facturación conjunta con éste último.
2. La decisión unilateral del prestador del servicio de aseo,
buscando mejorar su gestión de cobro, así como las posibles
cargas económicas que pudieran generarse por esta decisión,
se concentran en la empresa, razón por la cual, no son
trasladables a los usuarios del sector urbano y no son causal
para modificar el techo regulado.
3. Las entidades prestadoras de los servicios públicos
domiciliarios, sólo podrán cobrar a la empresa solicitante del
servicio de facturación conjunta, el valor de los costos directos
marginales que signifique la incorporación de la facturación del
servicio de aseo y alcantarillado generados por causa de la
modificación del sistema existente (Decreto 1987 del 2 de
octubre de 2000 en el Artículo 2°).
4. La determinación de las condiciones generales y
particulares con empresas que presten el servicio público
domiciliario de energía eléctrica, corresponde a la Comisión de
Regulación de Energía y Gas - CREG- organismo que expidió
para el efecto la Resolución CREG 006 de 2000.
5. El costo de Catastro, facturación y recaudo, cuando estos
servicios se realizan por fuera de la empresa, están
determinados externamente y no dependen de la eficiencia de
la empresa sino de la negociación del contrato y las diferencias
a la media son aleatorias, siendo el promedio de costo
declarado, la cota máxima (Resolución 351 de 2005).
6. La fórmula del Costo de Comercialización Ajustado, tiene
por objeto, reconocer los sobrecostos que pudieran generarse
a raíz de la imposibilidad de facturar conjuntamente con una
persona prestadora de servicio de acueducto (Resolución 351 de
CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del
Recaudo
65
SOLICITUD
TULUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P.
RESPUESTA
RESOLUCIÓN CRA 463 DE 2 DE DICIEMBRE DE 2008
2005).
7. No se cuenta con evidencia que permita establecer la
existencia de una particularidad que justifique la modificación
de los valores máximos definidos por la metodología tarifaria
para el servicio público de aseo, para el costo de
comercialización por factura cobrada al suscriptor,
determinados por el Artículo 9 de la Resolución CRA 351 de
2005.
8. La SSPD informó, en relación con el inicio del trámite al
que hace referencia la presente actuación, que "Las empresas
Proactiva de Servicios S.A ESP., Bugueña de Aseo S.A ESP,
Palmirana de Aseo S.A. ESP., Aseo El Cerrito S.A. ESP. y
Tulueña de Aseo S.A ESP, han cargado al SUI en el formulario
No. 3 de Parámetros para la Estimación de Costos, el costo de
comercialización, CCS de $ 1.336 (pesos de junio de 2004), el
cual no se encuentra ajustado a la metodología vigente, ya que
sobrepasa el costo máximo a reconocer..."
Fuente: Cydep Ltda., a partir de información CRA.
Tabla 5
Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en Palmira
SOLICITUD
PALMIRANA DE ASEO S.A. E.S.P
RESPUESTA
RESOLUCIÓN CRA 503 DEL 21 DE JUNIO DE 2010
Documento de trabajo CRA. Modificación,
por la causal de mutuo acuerdo, del costo
de referencia del costo de comercialización
por factura cobrada al suscriptor (CCS) del
servicio público de aseo para el área de
prestación atendida del municipio de
Palmira, presentada por Palmirana de Aseo
S.A. E.S.P., invocando que:
"Por la cual se resuelve la solicitud de modificación del Costo de
Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor, presentada por
PALMIRANA DE ASEO S.A. E.S.P. para el área de prestación atendida
en el municipio de Palmira"
1.
Presentó solicitud de modificación del
Costo de Comercialización por Factura
Cobrada
al
Suscriptor
(CCS),
señalando como causal para la
solicitud un grave error de cálculo en la
metodología.
2. Posteriormente
a
través
de
comunicación con radicado CRA
2008321004081-2 del 14 de julio de
2008, PALMIRANA DE ASEO S.A.
ES.P. dando alcance al oficio del 1 de
julio de 2008, rectificó su solicitud,
presentándola por la causal de mutuo
acuerdo. La empresa argumentó en su
solicitud lo siguiente:
Necesidad de facturación conjunta con el
servicio de energía.
Aforos incluidos en los costos comerciales
directos.
Los
costos
en
la
gestión
de
comercialización en los que incurren las
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Abril de 2011
La CRA no accede a las pretensiones de la solicitud de
modificación por mutuo acuerdo del Costo de Comercialización
por Factura Cobrada al Suscriptor (CCS) establecido en la
Resolución CRA N° 351 de 2005, entre varias razones
expuestas en la parte motiva de la resolución que se resumen
de la siguiente manera:
1. El costo para el componente de comercialización por
suscriptor establecido en el artículo 9 de la Resolución CRA
351 de 2005, busca reconocer los costos en los que se incurre
por facturar, atender y hacer campañas informativas a los
suscriptores y para su determinación, se utilizaron datos
reportados por diferentes empresas del país, dentro de las que
se encontraba Proactiva Valle del Cauca.
2. El factor de gastos administrativos establecido en 12,8%,
en la metodología tarifaria del servicio público de aseo, no se
da para el componente de Comercialización y Recaudo.
3. Los precios máximos cumple con dos propósitos:
Reconocer costos eficientes que respeten los criterios
tarifarios de la Ley.
Incentivar la competencia en aquellos casos donde un
potencial competidor pueda efectivamente prestar al servicio
a costos más bajos gracias a su productividad y eficiencia.
4. No existe evidencia que permita confirmar que para la
empresa solicitante, la asignación de funcionarios dedicados a
la gestión comercial para captar clientes, conlleve a la
CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del
Recaudo
66
SOLICITUD
PALMIRANA DE ASEO S.A. E.S.P
RESPUESTA
RESOLUCIÓN CRA 503 DEL 21 DE JUNIO DE 2010
empresas de Proactiva Valle del Cauca,
son superiores a los reconocidos por la
CRA.
Manejo integral del servicio de aseo para
las zonas urbanas y rurales.
3. Nuevamente el 6 de agosto de 2009
solicitó a la CRA que por mutuo
acuerdo se apruebe para PALMIRANA
DE ASEO SA ESP un costo particular
de $1.156,03 a pesos de junio de 2004.
los argumentos invocados por la
empresa se resumen así:
La formulación del CCS no recoge la
totalidad de los costos asociados a la
actividad comercial.
Es necesario realizar la facturación
conjunta con la empresa prestadora del
servicio de energía, y esto implica costos
adicionales a los establecidos en la
metodología vigente.
Para el componente de comercialización,
los procesos de regionalización no
generan los beneficios esperados.
El CCS no reconoce explícitamente el
impuesto de IVA, el impuesto de 4 x 1000,
ni el impuesto de timbre.
existencia de particularidades que justifiquen que los costos
generales definidos en el marco tarifario vigente no son
suficientes y por lo tanto, el argumento presentado no tiene
vocación de prosperidad, al considerarse una decisión
empresarial.
5. Los prestadores del servicio público de aseo pueden
realizar la facturación por sí misma, lo cual presenta
inconvenientes tanto en el recaudo como en los costos de
prestación del servicio, dada la imposibilidad de interrumpir el
servicio, o, pueden realizar facturación con un servicio público
domiciliario diferente, situación en la cual el valor será pactado
entre las partes.
6. Cuando se celebra un contrato de facturación y recaudo y
se tienen en cuenta criterios adicionales que no se encuentran
reconocidos de manera explícita dentro de los costos máximos
de referencia definidos por la metodología tarifaria del servicio
de aseo, es competencia de la persona prestadora evaluar los
beneficios que se derivan de esta decisión.
7. La alternativa de facturación con la empresa prestadora del
servicio de energía, debería permitirle obtener una mejora en
eficiencia y por ende un costo inferior al techo definido en la
metodología.
8. Las negociaciones que realiza una empresa no se desligan
del comportamiento eficiente que debe demostrar esta.
Fuente: Cydep Ltda. a partir de información CRA.
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Abril de 2011
CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del
Recaudo
67
Tabla 6
Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en Buga
SOLICITUD
BUGUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P.
RESPUESTA
RESOLUCIÓN CRA 498 DE JUNIO 21 DE 2010
Documento de trabajo CRA. Modificación, por
la causal de mutuo acuerdo, del costo de
referencia del costo de comercialización por
factura cobrada al suscriptor (CCS) del
servicio público de aseo para el área de
prestación atendida del municipio de Palmira,
presentada por Bugueña de Aseo S.A.
E.S.P., invocando que:
1. El 19 de junio de 2008, la empresa
Bugueña de Aseo S.A. ES.P. presentó
solicitud de modificación del Costo de
Comercialización por Factura Cobrada al
Suscriptor (CCS), señalando como
causal para la solicitud un grave error de
cálculo.
2. En comunicación del 14 de julio de 2008,
rectificó su solicitud, presentándola por la
causal mutuo acuerdo, argumentando:
que:
Necesidad de facturación conjunta con el
servicio de energía.
Aforos incluidos en los costos comerciales
directos.
Los
costos
en
la
gestión
de
comercialización en los que incurren las
empresas de Proactiva Valle del Cauca,
son superiores a los reconocidos por la
CRA.
Manejo integral del servicio de aseo para
las zonas urbanas y rurales.
El 12 de agosto de 2009, solicitó a la CRA
que por mutuo acuerdo se apruebe para
BUGUEÑA DE ASEO SA ESP un costo
particular de $1,481.91 a pesos de junio de
2004, que ajustado con los índices de
actualización
(128.546413)
sería
de
$1,904.94 a pesos de junio de 2009, para el
área de prestación del municipio de Buga.
Los argumentos fueron:
La formulación del CCS no recoge la
totalidad de los costos asociados a la
actividad comercial.
Es necesario realizar la facturación
conjunta con la empresa prestadora del
servicio de energía, y esto implica costos
adicionales a los establecidos en la
metodología vigente.
Para el componente de comercialización,
los procesos de regionalización no generan
los beneficios esperados.
El CCS no reconoce explícitamente el
impuesto de IVA, el impuesto de 4 x 1000 ni
"Por la cual se resuelve la solicitud de modificación del Costo de
Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor, presentada por
BUGUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P. para el área de prestación
atendida en el municipio de Buga"
Info. final CRA CCS
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Abril de 2011
La CRA decidió no acceder a las pretensiones de la solicitud
de modificación por mutuo acuerdo del CCS establecido en la
Resolución CRA 351 de 2005, por los siguientes motivos:
1.
El costo para el componente de comercialización por
suscriptor establecido en el artículo 9 de la Resolución CRA
351 de 2005, busca reconocer los costos en los que se
incurre por facturar, atender y hacer campañas informativas
a los suscriptores y para su determinación, se utilizaron
datos reportados por diferentes empresas del país, dentro de
las que se encontraba Proactiva Valle del Cauca.
2.
El factor de gastos administrativos establecido en
12,8%, en la metodología tarifaria del servicio público de
aseo, no se da para el componente de Comercialización y
Recaudo.
3.
Los precios máximos cumplen con dos propósitos:
Reconocer costos eficientes que respeten los criterios
tarifarios de la Ley.
Incentivar la competencia en aquellos casos donde un
potencial competidor pueda efectivamente prestar al
servicio a costos más bajos gracias a su productividad y
eficiencia.
4.
No existe evidencia que permita confirmar que para la
empresa solicitante la asignación de funcionarios dedicados
a la gestión comercial para captar clientes, conlleve a la
existencia de particularidades que justifiquen que los costos
generales definidos en el marco tarifario vigente no son
suficientes y por lo tanto, el argumento presentado no tiene
vocación de prosperidad, al considerarse una decisión
empresarial.
5.
Los prestadores del servicio público de aseo pueden
realizar la facturación por sí misma, lo cual presenta
inconvenientes tanto en el recaudo como en los costos de
prestación del servicio, dada la imposibilidad de interrumpir el
servicio, o, pueden realizar facturación con un servicio
público domiciliario diferente, situación en la cual el valor
será pactado entre las partes.
6.
Cuando se celebra un contrato de facturación y
recaudo, y se tienen en cuenta criterios adicionales que no
se encuentran reconocidos de manera explícita dentro de los
costos máximos de referencia definidos por la metodología
tarifaria del servicio de aseo, es competencia de la persona
prestadora evaluar los beneficios que se derivan de esta
decisión.
7.
La alternativa de facturación con la empresa prestadora
del servicio de energía, debería permitirle obtener una
mejora en eficiencia y por ende un costo inferior al techo
definido en la metodología.
8.
Las negociaciones que realiza una empresa no se
desligan del comportamiento eficiente que debe demostrar.
CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del
Recaudo
68
SOLICITUD
BUGUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P.
RESPUESTA
RESOLUCIÓN CRA 498 DE JUNIO 21 DE 2010
el impuesto de timbre.
Fuente: Cydep Ltda., a partir de información CRA.
Tabla 7
Actuación CRA sobre conflicto entre empresas del
Área Metropolitana de Bucaramanga
SOLICITUD
EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS
LIMPIEZA URBANA S.A. E.S.P
RESPUESTA
RESOLUCIÓN CRA N° 427 19 DE SEPTIEMBRE DE 2007
1.
Mediante solicitud de la gerente de la
Empresa de Servicios Públicos Limpieza
Urbana S.A. E.S.P. en contra de la Empresa de
aseo de Bucaramanga EMAB SA. E.S.P.,
Empresa Municipal de Aseo de Floridablanca
“EMAF” E.S.P., Metroaseo SA. E.S.P.,
Empresa Piedecuestana de Servicios Públicos
E.S.P., y Cara Limpia S.A. E.S.P., (Girón y
Piedecuesta); para solucionar el conflicto
generado entre las empresas, acerca de quién
debe servir a usuarios específicos en la
prestación del servicio público de aseo.
Por la cual se resuelve la actuación administrativa CRA
412 del 22 de diciembre de 2006 “Por la cual se inicia la
2.
Mediante escrito con radicado CRA
2007210002193-2 del 11 de mayo de 2007, la
Dra. Ruth Amparo Carrillo Caballero Gerente
General de la Empresa Limpieza Urbana S.A.
E.S.P. allega a la Comisión el Acta No. 003 de
fecha 17 de Abril del 2.007 suscritas por las
Empresas
Piedecuestana
de
Servicios
Públicos E.S.P. y Limpieza Urbana S.A. E.S.P.,
en la cual se deja constancia de quedar
dirimido y resuelto el conflicto presentado con
respecto a la afiliación y desafiliación de los
usuarios del Servicio de Aseo, “solicitando la
terminación por arreglo directo de la actuación
administrativa y pidiendo además que la
Comisión se pronuncie mediante resolución
acerca de la viabilidad y legalidad del acuerdo
de conformidad con el artículo 5 de la
Resolución CRA 245 de 2003” .
actuación administrativa tendiente a la solución de los conflictos
generados por la prestación del servicio público de aseo entre la
empresa Limpieza Urbana S.A. E.S.P. y la Empresa
Piedecuestana de Servicios Públicos E.S.P”
1.
2.
3.
En primer lugar La Comisión citó a reunión, una vez
escuchadas las partes no hubo propuesta de acuerdo
presentado por ninguna de las partes.
La Comisión de Regulación de Agua Potable y
Saneamiento Básico decretó la práctica de pruebas
consistente en interrogatorios de parte dentro de la
actuación administrativa, los cuales se practicaron el
día 16 de marzo de 2007 para el representante legal
de la Empresa Piedecuestana de Servicios Públicos
E.S.P., y el 20 de marzo de 2007 para el
representante legal de la Empresa de Servicios
Públicos Limpieza Urbana S.A. E.S.P.
La comisión acoge el acuerdo entre las partes dentro
de las cuales se pusieron de acuerdo en que para
vincular a un suscriptor en otra empresa, el suscriptor
debe quedar a paz y salvo para la desvinculación o
retiro de la anterior empresa.
En este sentido resolvió así :
DAR POR TERMINADA la actuación administrativa
iniciada mediante Resolución CRA 412 del 22 de
diciembre de 2006, por solicitud de terminación por
arreglo directo, concluyendo con la solución al conflicto
presentado por la Empresa Limpieza Urbana S.A. E.S.P..;
allegando para efectos de lo anterior a la Comisión, los
documentos señalados en la parte considerativa del acto
administrativo.
Fuente: Cydep Ltda. a partir de información CRA
Tabla 8
Actuación sobre solicitud de modificación del CCS en El Cerrito
SOLICITUD
ASEO EL CERRITO S.A. ES.P.
RESPUESTA
RESOLUCIÓN CRA 499 DE 21 DE JUNIO DE 2010
La empresa de Aseo de Cerrito presenta
solicitud ante la CRA en el sentido de
resolver costos de comercialización por
La Comisión de Regulación resolvió no acceder a las
pretensiones de la empresa, por cuanto en la información
presentada no se encontró evidencia que permitiera
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Recaudo
69
SOLICITUD
ASEO EL CERRITO S.A. ES.P.
RESPUESTA
RESOLUCIÓN CRA 499 DE 21 DE JUNIO DE 2010
suscriptor de acuerdo a los siguientes
comunicados:
1. Comunicación
con
radicado
CRA
2008321003656-2 del 19 de junio de 2008, la
empresa ASEO EL CERRITO S.A. ES.P.
solicita
modificación
del
Costo
de
Comercialización por Factura Cobrada al
Suscriptor (CCS), señalando como causal
para la solicitud un grave error de cálculo,
solicitud que fue rechazada por parte del
Comité de Expertos y cuya decisión fue
comunicada a la empresa mediante oficio con
radicado CRA 20084100004852-1 del 8 de
julio de 2008.
2. Comunicación
con
radicado
CRA
2008321004083-2 del 14 de julio de 2008,
Ase El Cerrito S.A. ESP. rectificó su solicitud,
presentándola por la causal mutuo acuerdo y
que la empresa argumentó en su solicitud lo
siguiente:
Necesidad de facturación conjunta con el
servicio de energía.
Aforos incluidos en los costos comerciales
directos.
Los
costos
en
la
gestión
de
comercialización en los que incurren las
empresas de Proactiva
Valle del Cauca, son superiores a los
reconocidos por la CRA.
Manejo integral del servicio de aseo para
las zonas urbanas y rurales.
3. Argumenta Aseo El Cerrito S.A. ES.P.,
que los costos de comercialización por
suscriptor son más altos en contrato de
facturación conjunta con la empresa
prestadora del servicio de energía y la norma
no recoge los costos así:
La formulación del CCS no recoge la
totalidad de los costos asociados a la
actividad comercial.
Es necesario realizar la facturación
conjunta con la empresa prestadora del
servicio de energía, y esto implica costos
adicionales a los establecidos en la
metodología vigente
Para el componente de comercialización,
los procesos de regionalización no generan
los beneficios esperados.
El CCS no reconoce explícitamente el
impuesto de IVA, el impuesto de 4 x 1000 ni
el impuesto de timbre.
establecer la existencia de una particularidad que justificara
la modificación de los valores máximos definidos para el
costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor
(CCS), de acuerdo a los siguientes argumentos.
1. El costo para el componente de comercialización por
suscriptor establecido en el artículo 9 de la Resolución
CRA 351 de 2005, busca reconocer los costos en los que
se incurre por facturar, atender y hacer campañas
informativas a los suscriptores y para su determinación, se
utilizaron datos reportados por diferentes empresas del
país, dentro de las que se encontraba Proactiva Valle del
Cauca.
2. El factor de gastos administrativos establecido en 12,8%,
en la metodología tarifaria del servicio público de aseo, no
se da para el componente de Comercialización y Recaudo.
3. Los precios máximos cumple con dos propósitos:
Reconocer costos eficientes que respeten los criterios
tarifarios de la Ley.
Incentivar la competencia en aquellos casos donde un
potencial competidor pueda efectivamente prestar al
servicio a costos más bajos gracias a su productividad y
eficiencia.
4. No existe evidencia que permita confirmar que para la
empresa solicitante la asignación de funcionarios
dedicados a la gestión comercial para captar clientes,
conlleve a la existencia de particularidades que justifiquen
que los costos generales definidos en el marco tarifario
vigente no son suficientes y por lo tanto, el argumento
presentado no tiene vocación de prosperidad, al
considerarse una decisión empresarial.
5. Los prestadores del servicio público de aseo pueden
realizar la facturación por sí misma, lo cual presenta
inconvenientes tanto en el recaudo como en los costos de
prestación del servicio, dada la imposibilidad de interrumpir
el servicio, o, pueden realizar facturación con un servicio
público domiciliario diferente, situación en la cual el valor
será pactado entre las partes.
6. Cuando se celebra un contrato de facturación y recaudo, y
se tienen en cuenta criterios adicionales que no se
encuentran reconocidos de manera explícita dentro de los
costos máximos de referencia definidos por la metodología
tarifaria del servicio de aseo, es competencia de la persona
prestadora evaluar los beneficios que se derivan de esta
decisión.
7. La alternativa de facturación con la empresa prestadora del
servicio de energía, debería permitirle obtener una mejora
en eficiencia y por ende un costo inferior al techo definido
en la metodología.
8. Las negociaciones que realiza una empresa no se desligan
del comportamiento eficiente que debe demostrar esta.
Fuente: Cydep Ltda. a partir de información CRA
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Recaudo
70
3.4 Actuaciones de la CREG relacionadas con la facturación conjunta
Tabla 9
Actuaciones de la CREG
SOLICITUD
RESPUESTA
En solicitud mediante radicación CREG E-20090003685 y E-2009-0003831, enviada por la Dirección
de Desarrollo Urbano y Política Ambiental del
Departamento Nacional de Planeación a la Comisión
Reguladora de energía y Gas- CREG, se pretende
conocer la política que tiene esa entidad para
establecer y facilitar la facturación del servicio público
de aseo con empresas de energía:
1. En el marco del documento CONPES
3530,”Lineamientos y estrategias para fortalecer
el servicio Público de Aseo en el Marco de la
Gestión Integral de Residuos Sólidos” el DNP
invitó a la CREG a reunirse para discutir el tema
de facturación conjunta energía y aseo.
2. En reuniones entre CRA, CREG, MAVDT y DNP
se propuso definir una metodología clara para la
cuantificación de costos de facturación conjunta
y así facilitar los procesos de negociación, ante
los cuales la CREG asumió el compromiso de
revisar el tema y dar alternativas en próximas
reuniones.
3. En diferentes convocatorias por parte del DNP
para conformar una comisión técnica con la
participación de la CRA, la CREG y el MAVDT,
no ha sido posible avanzar en este tema.
La CREG da respuesta al DPN en los siguientes
términos:
En sesión de la CREG llevada a cabo el 7 de mayo
se presentó ante la comisión el análisis sobre la
facturación conjunta de estos servicios públicos
domiciliarios, el cual está contenido en el documento
CREG-045 de 2009
Los argumentos que tuvo el DNP para hacer esta
solicitud están relacionados con los términos de la
Resolución CREG No. 006 de Marzo 02 de 2000, que
en la parte resolutiva establece:
“ARTÍCULO 1o. Ámbito de Aplicación. La presente
Resolución aplica a las empresas distribuidorascomercializadoras y comercializadoras que prestan los
servicios públicos domiciliarios de electricidad y gas
combustible, exclusivamente para efectos de la facturación
conjunta prevista en el Decreto 2668 de 1999.
ARTÍCULO 2o. Cobro de costos directos de facturación
conjunta. De conformidad con lo establecido en el Decreto
2668 de 1999, los costos para generar la factura, distribuirla
a sus usuarios y hacer el recaudo por todo concepto, que
podrán cobrar las empresas señaladas en el artículo
anterior, a las empresas prestadoras de los servicios de
aseo y alcantarillado, cuando facturen conjuntamente estos
servicios en cumplimiento del Artículo 4o. del Decreto 2668
de 1999, se cobrarán de la siguiente manera:
a) Las empresas distribuidoras-comercializadoras y
comercializadoras de electricidad y gas combustible
deberán realizar sus estudios de costos de facturación
conjunta por los conceptos señalados en el Parágrafo 3o.
del Artículo 2o. del Decreto 2668 de 1999, establecer y
publicar los mismos, e informarlos a la CREG, a más tardar
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En este documento aprobado por la Comisión en
pleno, se resumen las acciones adoptadas por la
CREG en materia de facturación conjunta de los
servicios de aseo y energía eléctrica y se exponen las
razones por las cuales no se considera necesario ni
conveniente introducir ajustes a tal regulación.
Los miembros de la CREG son los responsables de
la aprobación de la regulación de los sectores de
energía eléctrica y gas con base en las propuestas
presentadas por los expertos.
La definición de las metodologías tarifarias para el
servicio público domiciliario de energía eléctrica son
elaboradas por el Comité de Expertos y presentadas
ante la Comisión en pleno para su aprobación
definitiva y expedición, por lo que no es posible que
mediante
reuniones
con
otras
entidades
gubernamentales la CREG determine “(…) Una
metodología clara para la cuantificación de costos de
facturación conjunta y así facilitar los procesos de
negociación, ante lo cual la CREG asumió el compromiso de
revisar el tema y dar alternativas en próximas reuniones ”.
El documento CREG al cual se hace referencia
contenido en informe de 14 páginas, se divide en
temas estudiados en los siguientes capítulos.
1. Introducción.
2. Antecedentes.
3. Consideraciones de la comisión de la Comisión
de Agua Potable y saneamiento Básico-CRA.
4. Análisis de las consideraciones de la Comisión
de agua Potable y saneamiento Básico –CRA.
5. Conclusiones.
En este análisis se destacan las consideraciones que
expuso la CREG a la solicitud de la CRA, que se
resumen de la siguiente manera:
1. Análisis macroeconómico
2. Características
de
las
actividades
de
comercialización de energía eléctrica
3. Análisis de los riesgos asociados a la actividad
de comercialización de energía eléctrica
4. Análisis económico de la facturación conjunta
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Recaudo
71
SOLICITUD
al 31 de diciembre de 2000.
b) Los costos adoptados por las empresas señaladas,
aplicarán para cualquier empresa de servicio de aseo o
alcantarillado que le solicite el servicio de facturación
conjunta.
c) El estudio de costos marginales a que se refiere este
Artículo podrá ser planteado en términos de costos de la
empresa concedente o de los costos evitados a la empresa
solicitante.
d) La CREG podrá pronunciarse sobre la evaluación que
haga de tales estudios, dentro de los tres meses siguientes
a la fecha de la presentación del respectivo estudio.
Parágrafo 1o. Los costos establecidos en la forma antes
indicada solamente podrán ser cobrados a las empresas
prestadoras de los servicios de aseo y alcantarillado. La
forma de cobro de estos costos a los usuarios finales de
estos servicios se sujetará a lo que la Comisión de Agua
Potable y Saneamiento Básico disponga en ejercicio de sus
facultades.
Parágrafo
2o.
Las
empresas
distribuidorascomercializadoras y comercializadoras de los servicios
públicos domiciliarios de electricidad y de gas combustible
no podrán transferir a sus usuarios en los costos de
facturación de estos servicios, los costos directos de
facturación conjunta de los servicios de aseo y
alcantarillado.
Parágrafo 3o. En los respectivos contratos que se
suscribirán para la facturación conjunta, las empresas
señaladas en el Artículo 1o. de esta Resolución podrán
pactar con las empresas prestadoras de los servicios de
energía eléctrica y gas combustible que hagan uso de la
facultad otorgada por el Artículo 4o. del Decreto 2668 de
1999, el pago anticipado de los costos directos de
facturación conjunta, o podrán exigirles el otorgamiento de
garantías que le permitan cubrirse contra su riesgo de
cartera.
RESPUESTA
5.
6.
Avances en el sector eléctrico
Suspensión del servicio
1.
Análisis macroeconómico
Los costos económicos son valorados de acuerdo con el
concepto de costo de oportunidad. Una firma enfrenta
costos que se definen en costos fijos y costos variables. La
valoración de los costos, en los costos de oportunidad
también depende del tamaño de la firma. Las firmas pueden
tener costos unitarios menores, pero debe tenerse cuidado
en la diferencia de los efectos de escala y las razones de su
existencia. Es útil diferenciar entre las ventajas de un
tamaño de una firma a nivel de producto ( economías de
escala), a nivel de planta (economías de alcance) y a nivel
de la firma (economías de alcance multiplanta)
Existen economías de alcance, si es el costo de producir
dos productos en conjunto en una planta, es menor que la
producción de cantidades similares de cada bien en plantas
diferentes. En el corto plazo (menos de un año) la mayoría
de los costos son fijos. En el largo plazo, los costos en
general son variables.
El costo marginal revela el incremento en el costo total que
resulta de producir una unidad adicional de un bien o
servicio.
La inflexibilidad de corto plazo asociada a la dotación inicial
en capacidad instalada y la decisión de una firma de
producir una unidad adicional de producto, los costos totales
de la firma se incrementan dado que esta no puede sustituir
factores de producción variables que puedan resultar más
costosos por factores de capital más baratos.
2.
Características de las actividades
comercialización de energía eléctrica.
de
La actividad de comercialización de energía eléctrica se
caracteriza
por
desarrollarse
en
mercados
de
comercialización y se enmarca dentro de las tarifas de
régimen de libertad vigilada.
Procedimiento:
ARTÍCULO 3o. Estudios de factibilidad de la facturación
conjunta. Para efectos de determinar si, de conformidad con
lo establecido en el Artículo 4o. del Decreto 2668 de 1999,
no existen razones técnicas insalvables para la facturación
conjunta, las empresas prestadoras de los servicios públicos
domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible deberán
exigir a las empresas solicitantes que con la solicitud de
facturación conjunta, se aporte la siguiente información:
- Estudio de rotación de cartera de la empresa solicitante;
- Estudio de compatibilización de predios a facturar;
- Información completa sobre el número de usuarios a
facturar y detalle completo de los mecanismos o
parámetros de determinación del consumo de conformidad
con lo establecido en el Artículo 144 de la Ley 142 de
1994.
Si del análisis de la información antes señalada se
encuentra que se presenta cualquiera de las siguientes
condiciones, se entenderá existen razones técnicas
insalvables, las cuales deberán ser acreditadas ante la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por la
empresa que recibió la solicitud:
- Se depuran los costos de comercialización presupuestos,
dejándolos netos de riesgos, retornos de capital y
márgenes de comercialización.
- Se divide el universo de empresas en dos grupos,
utilizando como criterio la mediana con relación a la escala
(número de facturas). El modelo de “análisis envolvente de
datos” se aplica para cada grupo.
- La variable producto está relacionada con el costo de
comercialización depurado de los comercializadores,
utilizando como insumos variables tales como: Densidad,
(Facturas/km de red), escala (Número de facturas), y nivel
de productividad (planta de personal).
- Una vez definidos el producto y los insumos, se establece
una relación funcional entre los mismos que refleje la
eficiencia relativa de cada comercializador.
- Mediante el modelo de optimización se establecen los
parámetros que ponderan, para cada comercializador el
peso relativo de los insumos, obteniendo el nivel de
producto eficiente para cada comercializador.
- Sobre el costo de comercialización eficiente obtenido para
cada comercializador, se establece un margen de 15%
que cubre los riesgos de la actividad de comercialización
como retorno del capital comprometido.
a) Que la rotación de cartera de la empresa solicitante sea
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72
SOLICITUD
mayor que la de la empresa distribuidora-comercializadora o
comercializadora de electricidad o gas combustible que
recibió la solicitud;
b) Que el número de usuarios de la empresa solicitante sea
mayor que los atendidos y facturados por la empresa que
recibió la solicitud.
ARTÍCULO 4o. Contenido de las Facturas. Las empresas
distribuidoras-comercializadoras y comercializadoras de los
servicios de electricidad y gas no podrán alterar el contenido
mínimo de las facturas establecido por la Comisión de
Regulación de Energía y Gas para tales servicios.
En todo caso, estas empresas deberán dar cumplimiento a
las normas contenidas en los Artículos 14.9, 130, 144, 146 y
Capítulo VI del Título VIII, en relación con todos los servicios
que facturen.
La cuenta de cobro correspondiente a los servicios de
electricidad o de gas combustible deberá presentarse de
manera separada de la cuenta de cobro correspondiente a
la de los servicios de aseo y alcantarillado. En caso de ser
necesario utilizar varias hojas para una misma factura por el
cobro de estos servicios, las empresas podrán hacerlo.
ARTÍCULO 5o. Las publicaciones de que trata el Artículo 95
de la Ley 508 de 1999, correspondientes a los servicios de
aseo y alcantarillado estarán a cargo de las respectivas
empresas prestadoras de estos servicios.
ARTÍCULO 6o. La presente resolución rige a partir de la
fecha de su publicación en el Diario Oficial.
RESPUESTA
3.
Análisis económico
conjunta.
de
la
facturación
Dada la presencia de retornos marginales decrecientes en
los factores variables, la adición de la actividad de
facturación del servicio público de aseo puede resultar en
uso ineficiente de la capacidad instalada y un aumento en
los costos totales por la adición de nuevos factores
variables.
La facturación conjunta del servicio de aseo debe incluir las
inversiones adicionales en factores de producción que ex post serán hundidos y valorados por el costo de oportunidad
de los mismos.
4.
Conclusiones
• Existe normatividad que regula la materia y da
cumplimiento a las políticas del gobierno.
• Puede constituir un desincentivo para los usuarios en el
pago de sus obligaciones e incrementar los niveles de
cartera del servicio de energía eléctrica.
• Un incremento en los niveles de cartera aumentará la
prima de riesgo que se le reconoce a los
comercializadores por cuenta de un factor que no puede
gestionar y que no corresponde a la actividad.
• Existe una oferta competitiva en el mercado de servicio de
facturación.
• La regulación puede afectar la transparencia en la
facturación de los servicios e impedir que las mejoras en
eficiencia que se han logrado el servicio de electricidad no
se puedan percibir en el usuario.
• Las empresas deben incorporar el valor del riesgo en su
función de costos totales, en caso de introducir un nuevo
servicio público en su factura de cobro.
Fuente: Cydep Ltda. a partir de información CRA.
3.5 Estudios sectoriales
El servicio público de aseo en Colombia ha sido regulado de forma muy particular
estableciendo estándares de eficiencia a los prestadores de este servicio y ha sido
definido por la Ley 142 de 1994 como un servicio público domiciliario sujeto a los mismos
principios regulatorios generales de cualquier servicio, incluyendo entre otros, la
promoción de la competencia cuando esta sea de hecho posible y la generación de costos
eficientes y economías de escala.
Estas particularidades, que normalmente no se han establecido en otros países en donde
este servicio es asumido por el Estado, generan que las referencias de información
secundaria y fuentes de investigación más cercanas frente a este servicio y sus aspectos
comerciales sean las que se han desarrollado localmente. Por lo anterior, se han
recopilado diversos estudios sectoriales los cuales han explorado temas y aspectos
comerciales para así conocer los antecedentes frente a estos temas.
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3.5.1 Análisis de comparativo de costos y tarifas del servicio de aseo Resoluciones CRA 151 de 2001 y CRA 351 y 352 de 2005
La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA realizó en junio
de 2009 un análisis comparativo de los costos de referencia y tarifas aplicadas de las
Resoluciones CRA 351 de 2005 y CRA 151 de 2001 con el objeto de captar los impactos
regulatorios en la transición de las metodologías.
El interés por este estudio es conocer qué aspectos relacionados con temas de
comercialización en el servicio de aseo pudieron ser analizados, sabiendo que para el
componente comercial no es posible una comparación de las metodologías dado que el
Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor –CCS- fue incorporado en
el 2005 por la Resolución CRA 351. Al respecto el documento aclara lo siguiente:
“Es importante anotar que, al igual que en el análisis de los costos
referencia, existen componentes del servicio de aseo, para los cuales no
posible comparar las tarifas entre una metodología y otra, como es el caso
la Tarifa de Facturación y Recaudo – TFR, la cual incorpora el Costo
Comercialización por Suscriptor (CCS).”
de
es
de
de
No obstante lo anterior, el documento avanza en los análisis de los componentes llegando
a estimar el peso de cada componente al calcular la participación en la tarifa total del
estrato 4 como se muestra en la siguiente tabla:
Tabla 10
Participación de cada componente dentro de la tarifa total (estrato 4)
COMPONENTES
Comercialización
Barrido y Limpieza
Disposición final
Recolección y
transporte
Tramo Excedente
PROMEDIO RESOLUCIÓN
CRA 151/01
PROMEDIO RESOLUCIÓN
CRA 351/05
0%
16%
14%
21%
28%
23%
68%
25%
2%
2%
Fuente: CRA, 2009. Análisis de comparativo de costos y tarifas del servicio de aseo
bajo las metodologías establecidas en las resoluciones CRA 151 de 2001 y CRA 351 y 352 de 2005
La CRA anota que con la implementación de las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005,
los componentes del servicio tienen una participación más similar entre ellos, en
comparación con la distribución observada para la metodología anterior.
El documento de la CRA no presenta mayores desarrollos con respecto a actividades
comerciales y del mismo se puede concluir que las metodologías no son comparables
frente a los costos de referencia relacionados con la actividad comercial. Sin embargo al
realizar la comparación de las metodologías tarifarias, cuando la regulación decidió incluir
un costo de referencia específico para la comercialización del servicio de aseo, reconoció
la necesidad de costear cada vez mejor las actividades relacionadas con la gestión
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comercial al interior de las empresas; si bien este componente tuvo un primer
acercamiento en la resolución CRA 351 de 2005 a través del componente CCS, la
regulación debe brindar con el paso del tiempo la posibilidad de costear cada vez mejor
las actividades comerciales y exigir resultados eficientes a los prestadores frente a este
componente.
3.5.2 Estudio Sectorial de Aseo 2006 – 2009
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios publicó en noviembre de 2010 el
último estudio sectorial del servicio público de aseo en el cual recopila análisis basados en
la información que administra esta Entidad, principalmente la información reportada al SUI
la cual ha tenido que ser depurada para el cálculo de las estadísticas.
El estudio presenta algunos aspectos comerciales de los prestadores del servicio de aseo,
principalmente aquellos relacionados con la aplicación de la resolución CRA 351 de 2005
como lo es el Costo de Comercialización por suscriptor CCS que ha sido reportado al SUI
y después de realizar una depuración de los datos, se conformó una muestra de 104
prestadores del servicio de aseo a partir de los cuales se compara el costo máximo
establecido en el artículo 9° de la resolución, el costo promedio reportado con facturación
conjunta y el costo promedio reportado sin facturación conjunta (CCSAJ):
Gráfica 2
Promedio costos de comercialización por característica de prestación
(Pesos de Junio 2004)
Fuente: SSPD, 2010. Estudio Sectorial de Aseo 2006-2009
La Superintendencia destaca la variación del costo para los prestadores que tienen la
posibilidad de facturación conjunta, con una disminución por parte de los prestadores con
referencia al costo techo de aproximadamente 3.3% y afirma que esta situación podría
indicar que el costo de facturación reconocido en este esquema se aproxima al costo real
de esta actividad o no existen incentivos para realizar disminuciones en el componente.
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El anterior planteamiento sugiere un ajuste en el techo establecido para el componente de
comercialización o que el margen para los prestadores no resulta ser significativo. Sin
embargo la metodología de costos y tarifas, al ser basada en precios techo, permite
adoptar un techo máximo, hecho que no compromete el valor promedio de $628 de
quienes poseen facturación conjunta.
El estudio profundiza mostrando el Costo de Comercialización adoptado con el ajuste
correspondiente CCSAJ ante la no posibilidad de facturar conjuntamente, el cual se
encuentra un 24% por encima del techo sin ajustar y un 32% por encima del promedio de
CCS. El mismo parámetro es graficado en función del tamaño del prestador:
Gráfica 3
Costos por componente y grupos de empresa Res. CRA 351 y 352 /05
(Pesos de junio de 2004)
Fuente: SSPD, 2010.
Con los datos presentados por la Superintendencia no es posible establecer una relación
del costo de comercialización con respecto al tamaño del prestador ante la dispersión que
presenta esta variable en los diferentes rangos de usuarios de la gráfica anterior. Si bien
al suponer que todos los costos de comercialización traen incorporado un ajuste por no
facturar conjuntamente con otro servicio, sigue llamando la atención que en todos los
rangos de usuarios su valor sin dicho ajuste podría estar muy cercano, o incluso por
encima, del valor del CCS de $668 para 2004. Este hecho confirmaría que, sin importar el
tamaño del prestador, el valor que suele adoptarse es muy cercano al techo y la tarifa a
los suscriptores no tienda a disminuir con este componente.
Otro aspecto comercial que se presenta en el estudio sectorial, es el relacionado con los
resultados promedio del Indicador Financiero Agregado IFA derivado de la Resolución
CRA 315 de 2005. Este indicador incluye el cálculo de la eficiencia de recaudo como uno
de los parámetros para estimar el nivel de riesgo de cada uno de los prestadores de
acueducto, alcantarillado y aseo. Los resultados publicados fueron los siguientes:
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Tabla 11
Resultados promedio IFA
Fuente: SSPD, 2010. Estudio Sectorial de Aseo 2006-2009
La eficiencia en el recaudo (ERi) calculada a partir de lo establecido en la resolución CRA
315 de 2005, posee tres rangos en los cuales se puede ubicar: ERi ≥ 0.85, 0.85>ERi≥0.56
y ERi<0.56. En los valores publicados por la Superintendencia de Servicios Públicos no se
aprecia un comportamiento estable en este indicador y para el año 2009 su valor es
inferior al recaudo de eficiencia (94,7%)19 establecido por la Resolución CRA 351 de 2005.
Lo anterior denota que existe la necesidad conocer con mayor detalle los índices de
recaudo en las empresas de aseo y actualizar un cálculo que refleje si los recaudos son o
no eficientes, de acuerdo con los criterios de la resolución CRA 351 de 2005 y no con
respecto con lo establecido en la resolución CRA 315 del mismo año.
Uno de los aspectos comerciales que más analiza el documento es el tratamiento dado a
las peticiones, quejas y reclamos interpuestos por los suscriptores, detallando las
causales y los recursos interpuestos.
De la recopilación de datos efectuada es claro que la causal que más motiva a los
suscriptores, con 1 de cada 3, es el descuento por predio desocupado (que no constituye
una queja por mal servicio sino una solicitud de cambio de estado del suscriptor), lo que
hace pensar en la importancia de disponer siempre una oficina de atención al usuario y de
la necesidad de la actualización permanente del catastro de suscriptores.
La disponibilidad de esta oficina reviste aún mayor importancia al notar que para el año
2009 el estudio sectorial muestra que por cada recurso interpuesto en segunda instancia
por el suscriptor, la mitad son de Apelación –RAP- y un 26% se convierten en una
solicitud de Silencio Administrativo Positivo –SAP-, situación que refleja ineficiencia del
prestador de aseo frente a los tiempos de respuesta.
La segunda causal que se presenta con mayor frecuencia se ha denominado “Otras
inconformidades”, sin embargo no se detalla en el informe sectorial y se desconoce a qué
hace referencia, pero se podría suponer que se relaciona con peticiones o reclamaciones
19
Valor ajustado por productividad anualmente desde 2007 a 2009 de conformidad a lo establecido
con el artículo 22 de la Resolución CRA 351 de 2005.
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diversas que no han sido clasificadas. Finalmente un 15% de las causales se relaciona
con la tarifa cobrada; si bien no es un valor muy alto, no se determina si la tarifa cobrada
no resulta clara para los suscriptores, aunque es posible asumir que este tipo de
reclamación indica que en la percepción de los suscriptores que interponen reclamaciones
el valor de la factura al parecer le resulta muy alta a 15% de los suscriptores.
Gráfica 4
Causales y PQRs en segunda instancia
Fuente: SSPD, 2010. Estudio Sectorial de Aseo 2006-2009
3.5.3 Concentración de la propiedad del mercado del servicio público de aseo
En abril de 2008 la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios publicó el estudio
“Cálculo de la concentración de la propiedad del mercado del servicio público de aseo a
nivel nacional y regional y diseño una metodología de monitoreo a través del SUI y otros
instrumentos de vigilancia.”
El desarrollo de este estudio no involucra en general aspectos comerciales, sin embargo
una de las obligaciones del contratista que desarrolló el estudio consistía en proponer la
definición de “Mercado” para el servicio de aseo en el ámbito nacional y regional para
efectos del análisis del numeral 14.13 del Artículo 14 de la Ley 142 de 1994 en
concordancia con los artículos 34, 98 y 133 sobre prácticas restrictivas de la competencia
y de abuso de posición dominante, respectivamente, las cuales son objeto de vigilancia y
control por la SSPD, debiendo precisar las variables y fórmulas, así como los
fundamentos de la propuesta.
Por lo anterior, en el citado estudio, desde el punto de vista de los agentes se definieron
dos tipos de mercados:
• Mercado de comercialización: Mercado en el cual se tienen como agentes de la oferta a
los comercializadores, como agentes de la demanda a los usuarios finales y como otros
agentes importantes del mercado están el ente regulador y el ente de supervisión,
vigilancia y control.
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• Mercado de disposición final: Están en la oferta los prestadores de esta actividad y en la
demanda fundamentalmente los prestadores de recolección y barrido y limpieza; como
otros agentes importantes del mercado están el MAVDT y demás autoridades
ambientales.
La definición de mercado relevante en comercialización finalmente quedó establecida así:
“El mercado relevante de comercialización, entendido como el mínimo
contexto en que una empresa puede ejercer su poder de mercado y por lo
tanto en que se debe evaluar ese poder frente al de sus competidores, se
circunscribe al área geográfica en que por razones de cohesión urbana es
factible desarrollar las actividades de recolección domiciliar de residuos
sólidos, barrido y limpieza de áreas públicas y transporte de tales residuos a
un costo razonable. En la práctica esta definición hace que los mercados
relevantes en comercialización correspondan en una gran mayoría de casos a
municipios y en otros a conjuntos conurbados de ellos que conforman áreas
metropolitanas.”
Con lo anterior simplemente cabe anotar que la actividad de comercialización en el
servicio de aseo es transversal a todos los componentes, exceptuando el componente de
disposición final. Lo anterior significa que la comercialización del servicio de aseo hace
referencia a la relación directa que las empresas de aseo, como agentes principales,
poseen con los suscriptores del servicio.
3.5.4 Estudio de regulación tarifaria de aseo
La comisión de regulación de agua potable y saneamiento básico, CRA, contrató en el
año 2003 a la firma Econometría S.A. para desarrollar las bases de un marco tarifario del
servicio público de aseo, expidiendo posteriormente las resoluciones CRA 351 y 352 de
2005. En este estudio se trataron los supuestos económicos y bases de cálculo para
estimar los costos de cada una de las actividades relacionadas con el servicio de aseo.
En concordancia con lo anterior en el análisis de los aspectos comerciales, el estudio
inicia con la descripción de la gestión comercial en el servicio público de aseo, la cual está
asociada con el manejo de la liquidez que genera la facturación y el recaudo por los
servicios prestados y su distribución a las diferentes empresas o centros de costos que
los originan y con todas las actividades complementarias requeridas para tal fin.
Continúa el documento afirmando que si existiera una gestión comercial integrada a nivel
municipal entre todos los operadores del servicio público domiciliario de aseo, tendría que
incorporar las siguientes cinco actividades:
1. Facturación y manejo de bases de datos y flujos de información
La facturación y el manejo general de la información deben administrarse en
consideración con las exigencias propias del servicio realizando las siguientes acciones:
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Tabla 12
Acciones de facturación y manejo de información
Facturación y manejo de
bases de datos y flujos de
información
Administración de sistemas de información comercial
Incorporación de suscriptores
Reporte de novedades
Facturación de acuerdo con normas tarifarias,
volúmenes aforados y asumidos, rutas de recolección
y normas generales
Cálculo de descuentos
Cálculo de FSRI
Liquidar y facturar el monto a pagar
Presentación de informes
Fuente: Estudio de regulación tarifaria de aseo, Presentación: Cydep Ltda.
2. Distribución de facturas
Esta actividad se asumió básicamente en el documento como un problema de mensajería
que debe ser contratada por el prestador del servicio de aseo.
3. Recaudo – Atención al cliente
En el estudio se planteó que el recaudo implica en esencia actividades relacionadas con
la atención al cliente a través de los siguientes medios:
Caja ventanilla
Medios magnéticos
Manejo temporal de la liquidez
Frente al manejo temporal de la liquidez se afirma que los prestadores subcontratan
convenios con la red bancaria y poseen tesorería propia encargada de realizar esta
administración.
4. Distribución de fondos entre empresas y manejo de la liquidez
El documento reconoce una serie de actividades a las que están sujetas las empresas del
servicio público de aseo y que deben realizar de manera conjunta con otros operadores,
como es aquel con el que realiza la facturación conjunta y que son indispensables para el
manejo del recaudo, la administración de la cartera y en general en el registro de cuentas
por pagar y por cobrar.
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Tabla 13
Actividades de distribución de fondos
Manejo de liquidez
Remisión al FSRI de los saldos
Actividades que
implican la distribución
de fondos entre
empresas, centros de
costos y el manejo de
la liquidez
Distribución del recaudo entre las ESP
Reporte a los operadores de moras en el pago de
facturas
Reporte al otro operador que ejerce la facturación
conjunta
Recuperación de cartera morosa
Fuente: Estudio de regulación tarifaria de aseo, Presentación: Cydep Ltda.
El documento a su vez afirma que “el operador de servicios de aseo debe subordinarse a
los acuerdos realizados por la empresa facturadora” demostrando con esta afirmación que
en el momento en que se realizó el estudio existía posición dominante del facturador en
su calidad de concedente frente al prestador de aseo en su condición de solicitante.
Igualmente el documento sugiere que el manejo del recaudo debe hacerse, de
preferencia, en la red bancaria por seguridad y transparencia.
5. Atención de quejas y reclamos
La atención de quejas y reclamos en el estudio se enfoca en tres aspectos básicos:
Atención de quejas y reclamos
Atención y remisión
Presentación de informes
El documento asegura que la combinación de formas posibles para organizar la gestión
comercial en el sector de aseo requiere considerar la desagregación de estas actividades
en grupos que podrían ser manejados a través de subcontratación (Outsoursing) o
fiducias que aumenten la eficiencia de los procesos.
En el estudio se resalta que un esquema conveniente para organizar conjuntamente el
recaudo y las actividades de distribución de fondos entre empresas o centros de costos y
el manejo de la liquidez es el de fiducia mercantil, el cual utilizó el Distrito Capital de
Bogotá en su última concesión de Áreas de Servicio Exclusivo. Continúa afirmando que
sería muy apropiado este esquema cuando existen varios operadores que prestan
diferentes componentes del servicio de aseo. Aclara que cuando hay facturación conjunta
con otro servicio público, la Fiducia mercantil tiene que someterse a los convenios con
entidades financieras que suscriba la entidad facturadora; en caso de no existir
facturación conjunta, la fiducia mercantil puede realizar estos convenios a nombre de los
operadores del servicio de aseo.
El documento establece como factores que determinan la forma institucional óptima de
llevar a cabo las actividades comerciales los siguientes:
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Economías de secuencia o integración vertical
Economías de escala
Economías de densidad, continuidad o contigüidad
Control del catastro de usuarios
Operación de fondos de solidaridad y redistribución de ingresos
Control del recaudo
Distribución del recaudo entre operadores
Naturaleza jurídica de la entidad que realice la gestión comercial
Necesidad de contratar un acuerdo de voluntades
De los anteriores factores, se realiza un análisis de los mismos para determinar cuáles
inciden en la decisión de una desintegración vertical de la gestión comercial y su
centralización en una comercializadora conjunta para servir a todos los operadores del
servicio de aseo.
Desde la perspectiva de la eficiencia y control público, son más los factores a favor que
los factores en contra; sin embargo desde la perspectiva del operador privado, esta mayor
eficiencia incorpora un riesgo comercial alto si una comercializadora centralizada o
agrupada no es el resultado de un acuerdo de voluntades que le garantice el control de la
liquidez.
El documento afirma que los factores a favor son: No existen economías de secuencia o
integración vertical y, por el contrario, parecen existir ganancias de eficiencia, por ser la
gestión comercial una actividad especializada que debe estar en manos de personas que
sepan manejar los riegos de la cartera; las economías de escala pueden ser importantes;
hay economías de densidad o contigüidad en la distribución de facturas, que se pueden
potenciar con economías de alcance o diversificación, si se distribuye un factura conjunta
con otro servicio público; se puede obtener una actualización del catastro de suscriptores
más económica para beneficio de todos los operadores; puede facilitar la operación del
FSRI municipal y facilita el control del recaudo.
En oposición, los factores en contra son: Los problemas de coordinación entre sistemas
de información para la distribución del recaudo entre operadores; la resistencia de los
operadores a la operación independiente de una comercializadora que no puedan
controlar; y la necesidad de contar con un acuerdo de voluntades, por razones legales
que no autorizan su imposición por parte del sector público.
El documento concluye estableciendo que la centralización de la facturación y el recaudo
podría permitir importantes ganancias en eficiencia y control, siempre y cuando sea el
resultado de un acuerdo de voluntades entre los operadores del servicio.
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3.6 Documento CREG 045-2009- Riesgos asociados a la actividad de
comercialización
Mediante el documento CREG-045 de 2009, la Comisión de Regulación de Energía y Gas
expuso los riesgos asociados a la actividad de comercialización de los prestadores del
servicio de energía, los cuales se resumen en los siguientes:
Ciclos económicos y estratos socio económicos bajos: Los recaudos de la
empresa que procedan de estos estratos serán particularmente sensibles a los
ciclos económicos.
Los hábitos de pago de servicios de las poblaciones objetivo difieren de manera
amplia.
Las estructuras de los diferentes mercados regionales no son equivalentes entre
sí, a la hora de explicar el riesgo de cartera.
La modalidad de post-pago propia del servicio. En otras palabras el cliente
consume “a crédito” hasta el momento de la facturación. El incentivo para pagar lo
ya consumido es distinto al existente en el caso de, por ejemplo, el pago de un
canon de arriendo, el cual por lo general es un pago anticipado.
La posibilidad de sustituir el servicio legítimo de la empresa con conexiones de
carácter ilegal y la dificultad técnica y legal para demostrar una defraudación.
También el documento aclara que el riesgo de cartera tiene asociadas numerosas
fuentes, algunas de las cuales se relaciona con las características socio-económicas del
grupo de clientes, en el caso de los regulados, y para los no-regulados, con
características que pueden ser jurídicas o contractuales, las cuales pueden interactuar
con ciclos económicos negativos para producir moras considerables o el abandono de los
pagos.
Todas las anteriores razones se consideran inherentes a la comercialización de cualquier
servicio público domiciliario, aclarando que en el servicio de aseo, la posibilidad de
presentar dificultades legales para demostrar una defraudación es mayor al ser un
servicio que recoge los residuos sin discriminar su procedencia20, siendo de esta manera
imposible determinar quién ha “evadido” la obligación de presentar sus residuos para
recolección.
La CREG describe en su documento estos elementos con el fin de señalar la alta
sensibilidad que implican para el recaudo alzas en la tarifa de electricidad, las cuales
podrían ser causadas por el cobro conjunto con el servicio de aseo. El documento
continúa describiendo las causas de los problemas de una cartera incobrable, las cuales
se analizan de manera comparativa con el servicio de aseo así:
CREG: Existe diferencia evidente entre aquellos usuarios con precio regulado y los
que no están sujetos a regulación.
20
Exceptuando los casos de grandes generadores y suscriptores aforados en general
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Esta diferencia también se evidencia en la prestación del servicio de aseo y otros
servicios públicos, es decir, es un riesgo asociado a cualquier prestador de servicios
públicos domiciliarios.
CREG: La condición económica de muchos usuarios, o el pago efectivo de
usuarios oficiales o sectores protegidos ante la imposibilidad de desconexión por
no pago.
Este riesgo es mucho más importante para un prestador del servicio de aseo dado que
para todos sus suscriptores existe la imposibilidad de “desconexión” o suspensión del
servicio.
CREG: Una causa importante del riesgo de cartera es la falta de “cultura de pago”
Este riesgo se asocia a todos los servicios públicos domiciliarios y afecta en mayor
medida al servicio de aseo ante la imposibilidad de corte del servicio.
CREG: “Todas las empresas tienen una secuencia en el proceso de cobro que va
desde la facturación regular, pasando por el corte, por el cobro persuasivo y
diferentes formas y protocolos de cobro coactivo. En algunos casos, el corte del
servicio llega después de que varias instancias en diligencia formal del cobro ya se
han agotado. En el otro extremo, algunas empresas realizan el corte del servicio a
los pocos días de que el límite para pagar puntual se ha vencido”
Todas las empresas siguen esta secuencia en el proceso de cobro exceptuando a los
prestadores del servicio de aseo quienes no pueden realizar cortes en la prestación del
servicio.
CREG: “Existe mucha mayor variabilidad en cuanto a la aplicación de criterios para
la toma de la decisión de cuando una gestión de cobro se considera útil. Con
frecuencia, el costo estimado de la diligencia en relación con el monto debido es el
criterio primario. Otras razones se relacionan más con clientes no residenciales,
tales como la determinación de insolvencia por quiebra. En un solo caso, uno de
los correspondientes comenta que ha hecho estudios cuantitativos para determinar
los verdaderos comparativos entre diligencia y deuda. Los demás usan criterios
más de apreciación, basados aparentemente en sus experiencias particulares del
negocio.”
Esto demuestra que la gestión de cobro y de recuperación de cartera no se ha medido de
manera estándar en cada prestador y los niveles de eficiencia frente a esta actividad son
muy variables en los comercializadores del servicio de energía. Esta es una situación muy
similar para prestadores de servicios públicos en general.
CREG: “Todas las empresas consultadas son conscientes de que las conexiones
ilegales son un sustituto frecuente cuando hay un corte del servicio. En la consulta
existe una pregunta explícita al respecto de las medidas que tienen para el control
de pérdidas no técnicas. Las respuestas dadas varían desde una relación de
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pasos relativamente detallada, en el caso de tres empresas, hasta no dar
respuesta alguna, en el caso de seis. Este rango tan amplio se alinea bastante
bien con las capacidades económicas y operativas que tienen las diferentes
empresas.”
El sustituto ilegal para las empresas de aseo es el arrojo de los residuos sólidos en
botaderos clandestinos y no presentarlos a su prestador de recolección y transporte. El
arrojo clandestino de residuos es un sustituto más fácil de ejecutar que realizar
conexiones ilegales dado que las mismas pueden representar un riesgo al ejecutor, así
que el riego de sustitutos es mayor en el servicio de aseo que en el servicio de energía
eléctrica.
CREG: “Todas las empresas consultadas coinciden en hacer una provisión de
cartera del 100% de la deuda cuando ésta tiene más de un año”
La provisión de la cartera es una práctica contable que debe realizarse en cualquier
empresa con el objetivo de asumir y contabilizar la pérdida cuando la edad de la misma
supera un determinado tiempo y se decide liquidarla.
CREG: “En la totalidad de la empresas, parece que la práctica de castigo de
cartera irrecuperable no sigue un patrón regular, ni es el resultado de una política
sistemática”
El castigo de cartera irrecuperable no sigue un patrón regular debido a que es una
decisión que depende exclusivamente de la junta directiva de cada prestador; esta es una
situación que se presenta en cualquier servicio y en cualquier empresa y no una
particularidad de las empresas comercializadoras de energía eléctrica.
El documento CREG-045 de 2009 concluye el análisis económico de la facturación
conjunta destacando los siguientes aspectos los cuales son analizados frente al servicio
de aseo de la siguiente manera:
CREG: “Se asume que las empresas comercializadoras de energía eléctrica han
definido una combinación de factores de producción que maximiza el valor de las
firmas para realizar la labor de facturación y recaudo del servicio público
domiciliario de energía eléctrica. Dada la presencia de retornos marginales
decrecientes en los factores de variables, la adición de la actividad de facturación
del servicio público de aseo puede resultar en uso ineficiente de la capacidad
instalada y un aumento en los costos totales por la adición de nuevos factores
variables”
Igualmente para las empresas de aseo, se asume que éstas han elegido una combinación
de factores de producción que maximice el valor de las mismas, sin embargo existen
condiciones propias del servicio que no hacen posible maximizar su producción cuando al
realizar los convenios de facturación conjunta se deben someter en condiciones
desiguales a negociar el valor de estos. De acuerdo con la teoría económica, los retornos
marginales decrecientes se asocian a una senda de producción en la cual existen etapas
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de producción de corto, mediano y largo plazo y para las cuales se generan costos
marginales, crecientes, decrecientes o incluso constantes, dependiendo de condiciones
particulares de la firma.
Con lo anterior, afirmar que “con la adición de la actividad de facturación del servicio de
aseo puede resultar en uso ineficiente de la capacidad instalada y un aumento en los
costos totales por la adición de nuevos factores variables”, no resulta claro que esto sea
así dado que se estima que el impacto sobre los costos totales al realizar facturación
conjunta es mínimo y la recuperación de dichos costos se puede realizar en un periodo de
tiempo muy corto.
De manera complementaria, debe ser claro que el cobro a la empresa solicitante debe ser
el valor de los costos directos marginales que signifique la incorporación de la facturación
del servicio de aseo y alcantarillado generados por causa de la modificación del sistema
existente, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 2668 de 1999 y en la Resolución
CREG 006 de 1999 dado que la marginalidad de los costos, normatividades que no han
incluido un análisis microeconómico del tipo de rendimientos que deben generarse en
este proceso.
CREG: “En línea con lo anterior, los costos totales de la firma al adicionar la nueva
actividad de facturación del servicio público de aseo debe incluir las inversiones
adicionales en factores de producción que ex post serán hundidos y valorados por
el costo de oportunidad de los mismos”
La inclusión de inversiones adicionales es un elemento que podría considerarse en los
convenios de facturación conjunta, sin embargo esto no quedó establecido claramente en
la Resolución CREG 006 de 1999 ni en el Decreto 2668 de 1999. Simplemente las
modificaciones que requiera el sistema de facturación utilizado pueden ser cobradas por
una sola vez sin hacer parte de los costos marginales de operación del mismo.
CREG: “Existen economías de alcance en el proceso de facturación, como por
ejemplo el reparto de la factura, por lo anterior una firma comercializadora de
energía eléctrica tendría incentivos para rentar su infraestructura instalada dado
que maximizaría el valor de la firma. El valor al cual rentaría dicha capacidad debe
igualar el costo de oportunidad de dicha infraestructura”
El valor al cual una empresa comercializadora de energía eléctrica debe rentar su
capacidad instalada o su infraestructura, frente a la facturación conjunta, solamente debe
ser, en concordancia con el Decreto 2668 de 1999 y la Resolución CREG 006 de 1999, el
costo marginal el cual debe ser igual al ingreso marginal al tener en cuenta la estructura
de mercado de estas empresas, las cuales normalmente corresponden a mercados
imperfectos en donde el precio de equilibrio y la cantidad demandada se igualan en
costos e ingresos marginales. Lo anterior justifica que el cobro por el uso de la capacidad
instalada no deba ser una oportunidad de mercado para capturar jugosos ingresos, sino
por el contrario, debe ser un cobro que apenas remunere los costos del servicio de
facturación, tal y como el legislador lo planteó en la expedición del Decreto 2668 de 1999.
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CREG: “Aparte de las actividades de facturación se deben contemplar los riesgos y
costos asociados a la nueva actividad, como son el riesgo de cartera en la
actividad de recaudo del servicio y el incremento de peticiones, quejas y reclamos
por la percepción primaria de los usuarios de un incremento en las tarifas de
energía eléctrica. Lo anterior requiere programas de publicidad y educación para
socializar los cambios en la factura del servicio de energía”
Se desconoce qué tanto aumentan las reclamaciones frente a la inclusión del servicio de
aseo en la facturación conjunta con el servicio de energía; es posible que ésta se
presente y ella puede ser trasladada al prestador del servicio de aseo en los casos en que
se conozca que la causa de la petición, queja o reclamación se relacione con el servicio
de aseo.
CREG: “Las diferencias en estructura empresarial y la composición del tipo de
usuarios que caracterizan la demanda de cada uno de los mercados de
comercialización de energía eléctrica en el país no permite homogenizar el riesgo
en que incurren las firmas en el evento que realizasen la facturación y el recaudo
conjuntamente”
Esta es también una conclusión que deben tener presente los prestadores de cualquier
servicio público e incluso es mayor para un prestador del servicio de aseo cuando emite
factura directa. Un riesgo que de manera adicional debe estimar un prestador de aseo, es
el porcentaje de recaudo de su facturador, la gestión de cobro que el mismo realiza,
incluso determinar si es conveniente o no incluir dentro de su convenio de facturación
conjunta, las actividades de recuperación de cartera. En algunos casos esto podría
resultar en beneficios del prestador de aseo y en otros no.
CREG: “De otro lado, el estudio identifica que el recaudo es sensible al alza en las
tarifas de energía eléctrica por un grupo de elementos que se pueden agudizar por
cuenta de la facturación conjunta y que los agentes comercializadores de energía
deben incluir en su función de costos”
Este es un riesgo que en efecto deben calcular los prestadores que realicen la facturación
conjunta y que la regulación que emita la CREG deba incluir en el Costo Eficiente de
Comercialización, el cual según el documento analizado, estableció un margen de 15%
que cubre tanto los riesgos de la actividad de comercialización como el retorno del capital
comprometido.
La anterior es una recomendación que se sugiere en el presente estudio para ser
transmitida a la CREG para que en virtud de sus funciones pueda analizar y ajustar dicho
margen de riesgos incluyendo la facturación conjunta con el servicio de aseo.
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3.7 Reportes SUI
Uno de los elementos del estudio, consistió en analizar la información que las empresas
reportan al SUI, por ello a continuación se presentan los resultados obtenidos de la
información analizada y que guarda relación con el servicio de aseo.
Es necesario precisar que la información que se utilizó para evaluar el comportamiento y
evolución de los costos de comercialización fue tomada de los estados financieros de los
años 2003 a 2009 de las mismas empresas seleccionadas como muestra para aplicar las
encuestas. Adicionalmente se tomó información de otras empresas del sector, para
realizar análisis adicionales, como se mostrará más adelante. En el Anexo N° 2 se
presenta el procedimiento utilizado en forma detallada.
De la información proveniente de los reportes del SUI se encontraron algunos problemas
relacionados con la calidad de la información reportada por los prestadores del servicio de
aseo, entre los cuales vale la pena destacar: valores superiores a los techos establecidos
en la normatividad, por errores en la deflactación de los costos de referencia y en los
ajustes por productividad, así como muchos valores reportados en cero o errores en la
aplicación de los subsidios y contribuciones.
3.7.1
Tarifas y Costos de Comercialización reportados
En el formato 9 denominado “Tarifas Aplicadas” de la Circular conjunta SSPD-CRA 006
de 2006 se reportan las tarifas cobradas por los prestadores del servicio de aseo, las
cuales se dividen en cada uno de los componentes (TFR + TBL + TRT + TTE + TDF). De
este formato, se ha analizado el peso de la Tarifa de Facturación y Recaudo TFR,
respecto al total de la tarifa Ti. A continuación se muestra el resultado del análisis
realizado con datos correspondientes al periodo 2007 a 2009, mostrando el valor que en
promedio se ha cobrado de TFR en proporción a Ti:
Gráfica 5
Tarifa Facturación y Recaudo Vs. Tarifa Total
Tarifa Facturación y Recaudo Vs. Tarifa Total
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
01 BAJOBAJO
02 BAJO
03 MEDIOBAJO
04 MEDIO
05 MEDIOALTO
06 ALTO
10
11
12 OFICIAL
INDUSTRIAL COMERCIAL
Fuente: SUI, elaboración Cydep Ltda.
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De la información analizada se aprecia que la tarifa de comercialización y recaudo
representa, entre el 4% y el 15% del total de las tarifas que son cobradas al suscriptor. Sin
embargo, ésta es tan sólo una información de referencia dado que como se mencionó
anteriormente, la información recopilada del SUI presenta serias deficiencias de calidad,
siendo lo anterior, un sondeo sin representatividad estadística.
Respecto al reporte del Costo de Comercialización, y teniendo en cuenta los errores de
calidad descritos, se han ilustrado los costos de 200 empresas de aseo que han reportado
valores coherentes en el periodo comprendido entre enero 2007 a diciembre 2009 así:
Costo Comercialización Ajustado –Reporte sin deflactar ($)
Gráfica 6
Costo de Comercialización CCSAj Reportado al SUI - 200 ESP sin
deflactar
880
860
840
820
800
780
760
740
720
700
1
2
3
4
5
6
7
2007
8
9 10 11 12 1
2
3
4
5
6
7
8
9 10 11 12 1
2008
2
3
4
5
6
7
8
9 10 11 12
2009
Fuente: SUI, elaboración Cydep Ltda.
El reporte de costos de referencia sin deflactar no permite conocer cuál es el valor, inferior
o igual del techo máximo permitido que cada prestador decidió adoptar como base para
establecer sus tarifas. No obstante lo anterior, se ha tratado de depurar la información
entregada, para así notar que si bien no todos los costos han sido reportados de manera
deflactada, los prestadores del servicio de aseo tienden a adoptar el techo del costo de
comercialización CCS o valores muy cercanos al mismo ($66821), reflejando con esta
situación que los incentivos para generar competencia por medio de una metodología
techo no se han traducido en la adopción de costos menores por parte de los prestadores.
Si bien se ha realizado una depuración de los valores de costos de comercialización que
han sido reportados, eliminando valores muy bajos o demasiado altos que resultan
ilógicos, no se puede establecer con claridad si cada prestador ha adoptado los costos
por encima o por debajo del techo establecido dado que es muy posible que las empresas
hayan cometido en su gran mayoría un error de reporte, dando una interpretación errónea
de la forma como debían reportar estos datos, tal y como los solicitaba la
Superintendencia de Servicios Públicos por medio de la Circular Conjunta SSPD-CRA 006
de 2006. Desafortunadamente al ser un reporte que debía realizarse de manera mensual,
una gran parte de los prestadores reportaban el valor de CCS que venían aplicando
después de actualización, mientras que otros prestadores lograron corregir esta situación
21
Pesos a junio de 2004 según Resolución CRA 351 de 2005.
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y reportaron el valor deflactado (aunque sin ajustes por productividad en la mayoría de los
casos), registrando generalmente un valor de $668.
Por lo anterior, la consultoría no puede concluir si algún prestador violó el techo máximo
establecido por la regulación para el componente CCS, y sería la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios quien a través de los Controles Tarifarios que realiza del
servicio público de aseo y su metodología, la Entidad encargada y avalada por la Ley 142
de 1994 quien pueda brindar dicha información. Al indagar la posibilidad de conocer esta
información, se conoció que dichos controles tarifarios se realizan en dos etapas a saber:
1. Control de costos de referencia y calidad de la información cargada al SUI y 2. Control
de tarifas aplicadas. En la actualidad la primera etapa ha sido adelantada y precisamente
la mayoría de las respuestas de las empresas resultó estar dirigida a reconocer errores en
el cargue de la información mas no en la aplicación de costos de referencia por encima
del techo establecido.
No obstante lo anterior, podría inferirse al encontrar valores muy cercanos al techo, que
esta situación podría estar motivada por alguna de las siguientes razones:
1. El techo establecido podría ser insuficiente para recuperar costos asociados con la
actividad comercial
2. Las empresas, teniendo la oportunidad de adoptar el costo de referencia CCS por
debajo de su techo, podrían no desear hacer esto, dado que no se encuentran en
un mercado en competencia o porque prefieren capturar el mercado con otro tipo
de estrategias diferentes a la reducción de precios o tarifas
Si bien, a la luz de la información recaudada, no se podría establecer con certeza cuáles
empresas superan o no el techo establecido, esta situación no representa dificultad para
el análisis de la presente consultoría, dado que se indagaron en la encuesta todos los
costos de las actividades comerciales, para establecer un techo que tenga en cuenta
todas las actividades del proceso comercial, incluyendo aquellas que no estaban incluidas
en la Resolución CRA 351 de 2005 en la formulación del costo de referencia CCS.
Por otra parte, se aprecia en los datos de la Gráfica 6, una caída de los costos reportados
en el mes de septiembre de 2009, dado el impacto que tuvo la adopción de la
denominada Resolución Compilatoria SSPD N° 15085 de 2009 para el sector de
Acueducto, Alcantarillado y Aseo. Este acto administrativo, si bien trató de agrupar toda la
normatividad relacionada con el cargue al SUI, generó una gran confusión en los
prestadores al momento de realizar el cargue de la información, dado que cambió el
número a los formatos que se venían manejando con la Circular Conjunta SSPD-CRA 006
de 2006, incluso cambiando la temporalidad de cargue de algunas variables. De igual
manera el formato en donde se aprecian los costos adoptados por los prestadores
incluyendo el CCS cambió de denominación, generando que para los meses posteriores a
septiembre de 2009, se presentaran menos reportes de los que normalmente se
realizaban.
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3.7.2
PQR - Peticiones, quejas y reclamos reportados
Respecto a la información de PQR, se encontró que el número de reclamaciones
atendidas, independientemente de su causal, se ha mantenido estable en el agregado
nacional con un valor cercano a 4350 reclamaciones por mes. Sin embargo, este dato no
corresponde con la capacidad instalada que deben tener las empresas para atender los
reclamos y peticiones de sus usuarios, dado que al tener en cuenta que existen 1036
prestadores del servicio público de aseo inscritos como comercializadores, es claro que
solamente a cada uno le correspondería recibir cerca de 4 reclamaciones por mes. Esta
cifra refleja falta de cumplimiento en el reporte de la información al SUI y refleja que la
gran mayoría de los prestadores que ejercen la comercialización, no se han adaptado a
realizar este tipo de reportes.
De manera complementaria, se tiene que la reclamación más frecuente relacionada con la
prestación del servicio de aseo, se refiere a los descuentos por predio desocupado, así
como los cobros relacionados con la tarifa. A continuación se muestra la evolución de las
causales reportadas y agregadas a nivel nacional, excluyendo aquellas que no se
relacionan con la prestación del servicio de aseo y las que se clasificaron como “otras
Inconformidades”:
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Gráfica 7
Principales causas de reclamación en el servicio de aseo
2007 – 2009
2008
2007
Años - Meses
2009
Principales causales - reclamaciones atendidas 2007 a 2009
Opción tarifaria de aseo para multiusuarios
Entrega y oportunidad de la factura
Cobro como multiusuario
Aforo
Estrato
Terminación de contrato
Calidad del servicio
Cobros por servicios no prestados
Falla en la prestación del servicio
Tarifa Cobrada
otras inconformidades
Descuento por predio desocupado
Opción tarifaria de aseo para multiusuarios
Entrega y oportunidad de la factura
Cobro como multiusuario
Aforo
Estrato
Calidad del servicio
Cobros por servicios no prestados
Tarifa Cobrada
Falla en la prestación del servicio
Terminación de contrato
otras inconformidades
Descuento por predio desocupado
Opción tarifaria de aseo para multiusuarios
Entrega y oportunidad de la factura
Cobro como multiusuario
Aforo
Terminación de contrato
Estrato
Falla en la prestación del servicio
Calidad del servicio
Cobros por servicios no prestados
Tarifa Cobrada
otras inconformidades
Descuento por predio desocupado
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
Número de Reclamaciones
Fuente: SUI, elaboración Cydep Ltda.
Frente a la distribución en el total de reclamaciones por Departamento, Bogotá predomina
ampliamente frente al resto del país con cerca de 10.000 reclamaciones anuales, seguido
de Cundinamarca, Risaralda y Santander las cuales se mueven en un rango de 4.000 a
5.000 reclamaciones anuales. Por lo anterior, no es de extrañar, que los prestadores del
Distrito Capital sean aquellos que poseen mayores reclamaciones individualmente, y
probablemente sean quienes manejen sistemas de información más robustos y
desarrollados con respecto al resto del país.
De los datos de reclamaciones, se aprecia que las regiones más apartadas del país, como
los Departamentos de Amazonas, Vichada, San Andrés, Vaupés, Putumayo, son los que
reportan el menor número de PQR. Esta situación se explica en dos aspectos
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fundamentalmente: los prestadores de las zonas aún no poseen sistemas comerciales
robustos que garanticen el reporte de esta información, y la tecnificación de los aspectos
comerciales aún es escasa, así como la prestación de este componente aún no se realiza
de manera regionalizada o integrada. Como razón adicional, la no existencia de reportes
de estas zonas podría relacionarse a factores sociales y culturales de las mismas, así
como posibles factores geográficos como la densidad de población urbana y su
concentración.
Gráfica 8
Reclamaciones por Departamento – año 2009
Total Reclamamaciones por Departamento - Año 2009
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
Fuente: SUI, elaboración Cydep Ltda.
En relación con las reclamaciones, para poder efectuar una medición justa de las mismas,
se realizó el ejercicio de obtener la proporción de las reclamaciones por usuario para cada
ESP. El resultado sorprende dado que las principales empresas y las que atienden las
ciudades grandes, en términos de reclamaciones instauradas, no terminan siendo las que
mayor proporción de reclamaciones por usuario registran, como se ilustra en la Gráfica 9.
Las mayores reclamaciones por usuario se presentan en prestadores con pocos
suscriptores, o por lo menos pocos registrados en el SUI, siendo todos menores de 5.000
suscriptores en donde el impacto de realizar una reclamación se convierte en una
proporción significativa.
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Gráfica 9
Proporción de reclamaciones por usuario
Principales Empresas Proporción PQR´s por usuario
UNIDAD ADMINISTRATIVA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DEL MUNICIPIO DE SAN JOSE
DE CRAVO NORTE
INGENIERIA ASEO Y SERVICIOS S.A. E.S.P.
EMPRESAS PUBLICAS MUNICIPALES DE MALAGA E.S.P.
EMPRESA REGIONAL DE SERVICIO PUBLICO DE ASEO DE CANDELARIA SA ESP
EMPRESA MIXTA MUNICIPAL DE SERVICIOS PUBLICOS S.A.E.S.P.- EMS S.A. E.S.P.
EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE FUSAGASUGA E.S.P.
EMPRESA MUNICIPAL DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE MOCOA
AGUAS DE SAN JERÓNIMO E.S.P.
GESTION INTEGRAL DE ASEO S.A. E.S.P.
EMPRESA MUNICIPAL DE SERVICIOS PUBLICOS DE VILLA DE LEYVA E.S.P.
EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE PARATEBUENO E.S.P.
AGUAS DEL MORROSQUILLO S.A E.S.P.
UNIDAD ADMINISTRADORA DE SERVICIOS PUBLICOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO
DEL MUNICIPIO DE TOTA-BOYACA
UNIDAD DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE PISBA
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Fuente: SUI, elaboración Cydep Ltda.
Gráfica 10
Total Reclamaciones por Empresa – año 2009
Total Reclamamaciones por Empresa - Año 2009
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
LIMPIEZA
METROPOLITANA
S.A E.S.P.
ATESA DE
CIUDAD LIMPIA
OCCIDENTE S.A BOGOTÁ S.A. E.S.P.
E.S.P.
PROACTIVA
ORIENTE S.A.
E.S.P.
CONSORCIO ASEO
CAPITAL S.A.
EMPRESA DE
SERVICIOS
PUBLICOS DE
CARACTER
PRIVADO
GRUPO DE ASEO EMPRESA DE ASEO
MUNICIPAL DE
DE PEREIRA S.A.
POPAYAN
E.S.P.
EMPRESA DE
SERVICIOS
PUBLICOS DE
FUSAGASUGA
E.S.P.
SOCIEDAD DE
ACUEDUCTO,
ALCANTARILLADO
Y ASEO DE
BARRANQUILLA
S.A. E.S.P.
INTERASEO S.A
E.S.P
CORASEO S.A.
E.S.P.
Fuente: SUI, elaboración Cydep Ltda.
Al analizar las reclamaciones por empresa registradas en 2009, se encuentra que el
mayor número está asociado a las que atienden mayor número de usuarios, es decir las
que atienden las principales ciudades del país, siendo lógico que este tipo de empresas
sean las que poseen sistemas más robustos para la atención de reclamos y personal
administrativo contratado para este fin, en contraste con las empresas que resultan en
proporción con mayores reclamaciones por usuario dado que éstas corresponden a
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municipios de menor tamaño y no poseen fuertes sistemas para la administración y
solución de reclamaciones.
De acuerdo con el estudio sectorial de servicios públicos de año 2008, publicado por la
Superintendencia de Servicios Públicos en el año 2009, los motivos de peticiones y
quejas a nivel Nacional son muy variados, como se cita a continuación:
“Un 26,82% corresponde a solicitudes de descuento por predio desocupado,
consistente en una reducción en el pago del servicio considerando que los
usuarios con predios desocupados no generan residuos sólidos de origen
domiciliario; un 59,15% de estos recursos ha tenido respuesta positiva por
parte de las empresas y un 32,87% se encuentra pendiente de respuesta.
La tarifa cobrada es el segundo motivo de reclamación, teniendo para el
último año 81.283 peticiones, quejas y recursos relacionados con las tarifas
del servicio de aseo. De estas reclamaciones, las empresas accedieron al
37,41%, y no accedieron a un 14,89%; un 36,65% está pendiente de
respuesta. Otras reclamaciones relacionadas con la tarifa corresponden a los
cobros y las opciones de tarifas para multiusuarios, tema respecto al cual se
presentaron 4.317 reclamaciones en 2007.
La calidad en la prestación del servicio de aseo también ha sido motivo de
reclamación por parte de los usuarios. Las fallas en la prestación del servicio
abarcan el 7,61%. Las reclamaciones sobre aspectos de calidad un 5,98%,
para un total de 64.323 reclamaciones relacionadas con este tema.
En cuanto a los aforos, o procedimientos para estimar la cantidad de basura
que produce un usuario, se presentó un total de 30.349 reclamaciones, un
6,41% del total”.
En el gráfico siguiente se observan los tipos de reclamaciones en el servicio público de
aseo.
Gráfica 11
Causas de las reclamaciones en el servicio de aseo
Tarifas; 49%
Otras
inconformida
des; 33%
Calidad del
Servicio; 14%
Terminación
Contrato; 4%
Fuente: Estudio Sectorial 2008, SSPD
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El estudio sectorial expone con relación a las causales de PQR, en segunda instancia lo
siguiente:
Gráfica 12
Causales de PQR en Segunda Instancia más frecuentes
3500
3287
3000
2500
Clase de uso incorrecto
Cobro desconocido
Cobro sin prestacion
Cobros inoportunos
Solicitud de retiro
Traslado
Unidad Habitacional
2000
1500
1000
500
497
387
343
222
268
332
0
Fuente: Estudio Sectorial 2008, SSPD
“Desde el punto de vista de los departamentos donde más se presentan
reclamaciones en segunda instancia, se encuentran Atlántico con el 48.44%,
Bogotá D.C., con el 21.18% y Santander con el 12.96%, seguido por Norte de
Santander, Nariño y Valle del Cauca (4.20%, 1.68% y 1.16%
respectivamente).”
Una vez analizada la información de PQRs que ha sido reportada al SUI, así como la
información de estudios sectoriales de la Superintendencia de Servicios Públicos, es
posible concluir que ésta información resulta útil para los objetivos de regulación
planteados por la Comisión de regulación CRA en el presente estudio, dado que si bien se
requiere analizar con cuidado la calidad de dicha información, una vez la misma es
depurada, revela costos comerciales directos e implícitos en la prestación del servicio
público de aseo que deben ser tenidos en cuenta en la propuesta regulatoria que se
establezca para el componente de comercialización CCS y su correspondiente
actualización.
Por lo anterior, la encuesta que se formuló a los prestadores del servicio de aseo tuvo en
cuenta el análisis de información del SUI y para el caso de las Peticiones, quejas y
reclamaciones en general, se asumió que cada ESP debe tener la disponibilidad para
atender cada una de ellas, independiente de su resultado. Es por esta razón que se
incluyó en el formulario el total de PQR y de recursos que cada ESP recibió anualmente
desde 2007 a 2009 y adicionalmente se preguntó el número de silencios administrativos
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positivos, con lo cual se pretende dar un indicador de la eficiencia de la empresa en esta
actividad, así como los costos en que se incurre por ofrecer esta disponibilidad de
atención al usuario.
3.7.3
Edades de la cartera reportadas
Frente a la cartera de empresas prestadoras del servicio público de aseo, el reporte de
edades de la misma refleja que existe una gran proporción de cartera vencida con una
edad que supera los 361 días (51%), hecho que refleja la inexistencia de mecanismos
eficientes que motiven la recuperación de la cartera y que conlleven a que la edad de la
misma tienda ser creciente hasta el momento en que cada junta empresarial, decida
hacer un castigo contable de estos valores. Esta gran proporción también refleja que las
empresas del servicio de aseo, debido a que muchas de ellas aún son del orden
Municipal, no han tomado la decisión contable de castigar estos valores acumulados
debido al alto impacto que pueden tener sobre la estructura de activos del Balance
General. A continuación se muestra la participación de las edades en el agregado del
sector de aseo en Colombia, para el año 2009:
Edades de Cartera Servicio Público de Aseo
Gráfica 13
Edades de Cartera servicio público de aseo
CARTERA NORMAL 1 A
60 DIAS-Pesos
22%
CARTERA VENCIDA MAS
DE 361 DIAS-Pesos
51%
CARTERA VENCIDA 180
A 360 DIAS-Pesos
12%
CARTERA VENCIDA 61 A
90 DIAS-pesos
4%
CARTERA VENCIDA 91 A
180 DIAS-Pesos
11%
Fuente: SUI, elaboración Cydep Ltda.
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3.8 Comportamiento histórico de las variables asociadas a la
comercialización para empresas de la muestra
Con base en la información tomada del SUI para las empresas que formaron parte de la
muestra, se hicieron diferentes análisis los cuales se presentan en los numerales
siguientes.
3.8.1 Catastro de suscriptores
En el periodo analizado 2003 - 2009, los suscriptores promedio reportados al SUI por los
grandes prestadores fueron 198.795, para los medianos 40.191 y para los pequeños
6.551, mostrando que en efecto en la muestra de empresas seleccionadas, existen
diferencias considerables de tamaño y por ende de volumen de actividades comerciales a
atender.
Los prestadores pequeños y medianos, en promedio se comportaron más estables en la
evolución de sus suscriptores, mientras que los grandes prestadores han tenido
comportamientos más variables. Todos los grupos tendieron a incrementar de manera
más estable sus suscriptores entre los años 2007 a 2009, hecho que supone un mejor
reporte de información al SUI a partir de la metodología de la Resolución CRA 351 de
2005, así como se presume que en años anteriores pueden haber captado grandes
mercados o municipios. Para analizar las variaciones anuales, se calcularon los
promedios de las mismas para cada grupo de prestadores, obteniendo lo siguiente:
Gráfica 14
Variación anual de suscriptores
50%
40%
30%
20%
10%
0%
-10%
2004
2005
2006
2007
2008
Grandes
44%
33%
Medianas
5%
7%
Pequeñas
6%
1%
2009
3%
3%
7%
9%
3%
36%
9%
12%
-1%
1%
5%
10%
Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI
En efecto se aprecian amplias diferencias en las variaciones de las empresas grandes
durante los años 2004 a 2006 y posteriormente estabilizan su crecimiento a niveles muy
cercanos a las empresas medianas y luego con las pequeñas. Si bien en las empresas
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medianas en el año 2007 existe un dato atípico que altera la gráfica22, en los años 2008 y
2009 las variaciones se estabilizaron y en promedio han mostrado crecimientos anuales
de 9%, mostrando valores de desviación estándar de 0.11 y 0.21 respectivamente.
De lo anterior se concluye que la actividad comercial de las empresas grandes ha sido
más volátil con respecto a las empresas medianas y pequeñas, tendiendo a incrementar
sus suscriptores por medio de la entrada a nuevos mercados lo que genera variaciones
considerables en sus catastros. Igualmente, es posible que la calidad de la información
reportada al SUI se haya incrementado a partir del año 2007, ya sea porque existen
mayores mecanismos para el reporte de la misma que se han depurado y porque las
empresas han venido reportando de mejor manera la información de sus suscriptores.
3.8.2 Facturación
Costo de Facturación Conjunta
La variable costo facturación conjunta reportada al SUI se encuentra para los años 2006 a
2009 y ha sido expresada en pesos corrientes por suscriptor para cada año, apreciando
variaciones notorias en los mismos. En la siguiente tabla se muestra el valor promedio de
cada año, expresada en pesos por suscriptor, obteniendo datos para 38 empresas, de
acuerdo al tamaño:
Gráfica 15
Costo facturación conjunta por suscriptor ($ corrientes)
1.800
1.600
$ / Suscriptor
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
Grandes
Medianas
Pequeñas
Promedio de 2006
$ 1.621
$ 844
$ 109
Promedio de 2007
$ 1.113
$ 852
$ 110
Promedio de 2008
$ 477
$ 1.267
$ 168
Promedio de 2009
$ 361
$ 1.120
$ 262
Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI
22
Empresa de Servicios Público de Pitalito reportó una variación de suscriptores para el año 2007
equivalente a 559%, dato que afectó considerablemente el promedio.
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La información anterior no se encuentra coherente, mientras el promedio del valor
obtenido de las empresas grandes se reduce significativamente entre los años 2006 y
2009, para las medianas y pequeñas el valor se incrementa, lo cual resulta más lógico,
pues lo normal es que el convenio se ajuste anualmente.
Con los anteriores datos no resulta posible determinar un valor que se adapte a las
diversas condiciones de un convenio de facturación conjunta, dado que se requiere
conocer qué actividades contempla el mismo, así como la duración del convenio. En
consecuencia, esta información tomada del SUI no ha sido de utilidad, por lo cual el
análisis detallado del tema se realizó a partir de los resultados de la encuesta, lo cual se
analizará más adelante.
Entrega de Facturas (cuenta 757005)
La subcuenta entrega de facturas corresponde a la cuenta PUC 7570 órdenes y contratos
por otros servicios, en el entendido que las empresas realizan esta tarea a través de
terceros o de sus facturadores -acueducto o energía eléctrica.
En esta cuenta los reportes encontrados corresponden al 54,34% de empresas de la
muestra, dado que 16 no tienen información en SUI y 5 registran valores en cero, es decir,
este costo se analiza con 25 empresas.
Se puede considerar atípica la información que registra Limpieza Metropolitana S.A E.S.P.
con valores extremadamente altos en todos los años, presentando el mayor valor para el
2009, mostrando un costo de $ 9.034 por suscriptor, por lo cual no se tiene en cuenta
para los promedios.
En la siguiente gráfica se puede apreciar el comportamiento del costo de entrega de
facturas, expresado en pesos corrientes de cada periodo, con los promedios de todas las
empresas.
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Gráfica 16
Promedio histórico del costo de entrega de facturas
5.000
$ Mes / Suscriptor
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente: Cydep Ltda. con base información SUI
Al expresar la información en forma mensual se tiene que para el año 2009 el costo
promedio por concepto de entrega de facturas fue $346 por suscriptor. A continuación se
presenta el costo de entrega de facturas en cada grupo de empresas:
Gráfica 17
Promedios del costo en entrega de facturas por grupos
$ 12.000
$/Suscritor/Año
$ 10.000
$ 8.000
$ 6.000
$ 4.000
$ 2.000
$Grandes
Año 2003
Año 2004
Medianas
Año 2005
Año 2006
Pequeñas
Año 2007
Año 2008
Año 2009
Fuente: Cydep Ltda. con base información SUI
Se destaca que para las empresas grandes este costo es decreciente, para las medianas
tiende a incrementarse y para las pequeñas resulta ser estable. La conclusión, en un
grupo de 25 empresas que registran en sus estados financieros este costo, es que como
costo unitario, el reparto y entrega de facturas resulta más económico a medida que se
tienen más suscriptores.
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3.8.3 Gestión de cartera
Valor de la cartera del servicio público de aseo
El valor de la cartera reportada en el plan único de cuentas PUC de los años 2003 a 2009
en el SUI, registrada por las 46 empresas de la muestra, corresponde a los saldos de la
cuenta 140804 de cada prestador.
Es de anotar que esta cuenta corresponde únicamente a la cartera del servicio de aseo y
que la misma es de carácter acumulativo. Las variaciones en los saldos representan en
muchos casos ineficiencias de los medios de recaudo utilizados, así como también falta
de una gestión de recuperación de cartera y una política frente a los deudores, los cuales
en muchos casos poseen malos hábitos de pago que pueden ser combatidos con
campañas, acuerdos de pago y acciones legales.
No obstante lo anterior, la gran particularidad de la cartera y su registro radica en que el
prestador puede decidir liquidar o castigar el saldo acumulado mediante la convocatoria
de junta directiva, con el fin de realizar un saneamiento contable de sus estados
financieros, ya que al reflejar el valor de la misma en sus activos no se transmite el valor
real de los mismos al ser considerado un activo poco productivo, cuando la edad es
mayor a 360 días y se considera prácticamente irrecuperable.
En la siguiente tabla se observa el comportamiento de los reportes durante los años
analizados, notando que 2 empresas tienen reporte de un año, una durante dos años, lo
que corresponde a la creación de las empresas en los respectivos municipios o la entrada
en vigor de un nuevo esquema de contratación del servicio público de aseo.
Tabla 14
Comportamiento del reporte de cartera por empresas
N° AÑOS CON REPORTE
N° DE EMPRESAS
PORCENTAJE DE
EMPRESAS
7
6
5
4
3
2
1
Total
34
1
3
2
3
1
2
46
73,92%
2,17%
6,52%
4,35%
6,52%
2,17%
4,35%
100%
Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI
El comportamiento general de la cartera en todas las empresas se puede analizar en dos
períodos diferentes, marcados por las reformas que ha tenido el Plan Único de Cuentas:
uno de 2003 a 2005 y el otro de 2006 a 2009; la otra forma es según el tamaño de
mercado que atienden las empresas.
Con respecto a las reformas del PUC, se aprecia un incremento en los reportes de cartera
a partir del año 2006, con registro de solo 3 empresas (6.52% de la muestra) que
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presentan vacíos durante este tiempo. Estos vacíos fueron subsanados, indexando o
deflactando según el caso, en promedio el incremento o decremento del 2% con respecto
a los valores encontrados.
En la siguiente tabla se observan las empresas que se les afectó el valor de la cartera en
los años no reportados o encontrados vacíos en el sistema de información SUI.
Tabla 15
Empresas con vacíos en reporte de cartera
Nº
EMPRESA
AÑOS
1
Rio Aseo Total S.A. E.S.P.
2006, 2007, 2008, 2009
2
Interaseo de la Frontera S.A. E.S.P
2003, 2004, 2005, 2006
3
Buenaventura Medio Ambiente S.A.
E.S.P.
2009
Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI
Desde el punto de vista del tamaño del mercado que manejan las empresas, se aprecia
un incremento gradual del valor de la cartera en el primer período y una leve reducción a
partir del año 2006. La reducción en los valores de cartera son generalizados para
aquellas empresas que han entrado a facturar conjuntamente con otro servicio público,
bien sea acueducto o energía eléctrica y el incremento en cartera se aprecia de una parte
en la empresas públicas municipales y las conocidas como triple A y de otra en los grupos
empresariales que paulatinamente han ganado mercado con la prestación del servicio en
varios municipios.
En la siguiente tabla se aprecia el porcentaje y número de empresas que han tenido
reducción o incremento en el valor de la cartera en los diferentes años analizados.
Tabla 16
Número de empresas con reducción o incremento en cartera, por cada año
AÑO
EMPRESAS CON
REDUCCIÓN
PORCENTAJE
EMPRESAS CON
INCREMENTO
PORCENTAJE
2004
2005
2006
2007
2008
2009
18
5
13
14
17
11
32,6%
10,86%
28,26%
30,43%
36,95%
23,91%
18
32
27
28
26
33
32,6%
69,56%
58,69%
60,87%
56,52%
71,74
Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI
Cartera por suscriptor
La eficiencia en cartera se mide mediante el valor que por suscriptor tendría una empresa
al dividir el valor total de cartera de un año determinado, sobre el total de suscriptores. En
este sentido el valor de la cartera se homogeniza al expresarse en un misma unidad –
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Recaudo
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suscriptores- reflejando el peso y su valor ante el manejo y administración de la misma. A
continuación se muestran los datos obtenidos para cada uno de los grupos de empresas:
Gráfica 18
Evolución del valor de la cartera por suscriptor ($ corrientes)
$ 90.000
Valor Cartera por Suscriptor
$ 80.000
$ 70.000
$ 60.000
Grandes
$ 50.000
Medianas
$ 40.000
Pequeñas
$ 30.000
$ 20.000
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Años
Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI
Los valores de la cartera tienden a converger en el tiempo entre los diferentes grupos de
empresas; en el primer año de análisis, la diferencia del valor de la cartera por suscriptor
entre los tamaños de empresas fue de $38.749, para el año 2007 tan solo de $6.040 y en
el año 2009 de $14.001. Para el 2009, el valor de la cartera por suscriptor para empresas
grandes fue de $63.607, para medianas de $50.351 y para las pequeñas el valor fue de
$49.606.
De igual manera se destaca que en las empresas pequeñas y medianas el valor de la
cartera tiende a aumentar, posiblemente porque su crecimiento no amerita hacer la
provisión en el gasto; en otra situación se encuentran las empresas grandes que sí han
reducido el saldo de cartera, aunque se aprecia una inflexión creciente a partir del 2007.
Es de recordar que a medida que conquistan nuevos mercados, las empresas grandes
generan mayores acumulados y a pesar de que lleguen a liquidar o a reducir en una parte
sus saldos (los de mayor edad), la cartera es de manera inequívoca una consecuencia no
deseada del crecimiento empresarial en la prestación de servicios públicos y genera
costos en su administración y seguimiento.
De manera agregada y una vez estimada la cartera por suscriptor, al analizar la
participación de cada grupo en el total de cartera promediada que se ha calculado, se
encuentra que el aporte en el valor total de la cartera por suscriptor se distribuye de una
manera muy similar entre los tres grupos en el periodo 2006 a 2009, como se muestra a
continuación:
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Gráfica 19
Evolución participación de la cartera por suscriptor
27%
26%
25%
23%
29%
33%
50%
2003
29%
32%
27%
30%
33%
31%
37%
31%
45%
43%
38%
37%
35%
39%
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Grandes
Medianas
Pequeñas
Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI
De las 46 empresas analizadas se ha podido notar que el valor de la cartera por suscriptor
no representa al año 2009 una diferencia significativa entre los tres grupos de empresas
analizados, mostrando así que el valor unitario de la cartera podría considerarse como
una herramienta para estimar el costo de la cartera.
Edad de la cartera
El valor de la cartera presentado por edades registra comportamientos variables que no
son sencillos de analizar, por lo que el análisis se hace para cada grupo de empresas de
acuerdo con los datos reportados al SUI.
Los datos reales obtenidos son bastante significativos para la muestra, sin embargo hay
que tener en cuenta que se registran valores en cero, lo que cambia el porcentaje de año
a año. En todas las empresas que han reportado cartera por edades y donde se registran
valores en cero, se tomó asumiendo que para ese lapso de tiempo no hay valores de
cartera vencida.
Con respecto a la empresa Atesa de Occidente S.A E.S.P., el dato del año 2008 es cero,
razón por la cual la variación entre 2007 y 2008 da un porcentaje negativo muy alto y la
variación entre el año 2008 y 2009 da un pico de porcentaje realmente alto.
Las siguientes empresas no registraron información al SUI por edades de la cartera o el
registro encontrado es cero para los años analizados:
• Empresa de Servicios Públicos de Chaparral E.S.P. del grupo 1, pequeñas empresas y
• Empresa de Servicios Públicos de Pitalito E.S.P. del grupo 2 de las empresas medianas.
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De la información obtenida en los reportes de la edad de cartera se han tomado los
valores reportados de las 46 empresas en cada segmento de edad, calculando la
proporción de cada edad o segmento con respecto al total de la cartera para así obtener
la distribución del total de la cartera en cada uno de los segmentos. Los resultados para el
año 2009 son los siguientes:
Gráfica 20
Distribución de la cartera en edades
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Promedio de 1 A 60 DIAS Promedio de 61 A 90
DIAS
Grandes
Promedio de 91 A 180 Promedio de 180 A 360
DIAS
DIAS
Medianas
Promedio de MAS DE
361 DIAS
Pequeñas
Fuente: Cydep Ltda., a partir de información SUI.
Resulta lógico y esperado que la principal acumulación de cartera se presente en los dos
primeros meses al ser éste el tiempo en que normalmente se puede recuperar la misma y
las acciones persuasivas cobran resultado. En los periodos comprendidos de 61 a 360
días no se aprecia una tendencia en el comportamiento de la cartera para ninguno de los
grupos, con un comportamiento muy variable para cada ESP. Finalmente la acumulación
de cartera de edad avanzada, es decir, mayor a 360 días, representa en promedio el 35%
del total de la cartera para los tres grupos de empresas, siendo este valor casi imposible
de recuperar.
3.8.4 Índice de recaudo
La resolución CRA 351 de 2005 estableció el costo de manejo de recaudo fijo y variable
en los artículos 11 y 19 de la siguiente manera:
“Artículo 11. Costo de manejo de recaudo fijo – CMRF - El Costo de manejo de
recaudo fijo será, como máximo, el equivalente a lo siguiente ($/suscriptor-mes):
CMRF = [CCS + CBL * (K/NB)] * 0,075
Donde: 0,075 corresponde al factor por manejo de recaudo (adimensional)
Artículo 19. Costo de Manejo de Recaudo Variable – CMRV El costo de manejo de
recaudo variable será, como máximo, el equivalente a lo siguiente:
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Recaudo
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CMRV = [ CRT + CTE + CDT ]* 0,075”
P
P
Los anteriores artículos muestran cómo cada uno de los componentes o costos de
referencia, tanto fijos como variables, están afectados por un factor de manejo de recaudo
equivalente a 7,5% el cual refleja el porcentaje de recaudo mínimo que una empresa de
aseo debe obtener. Este factor de manejo de recaudo se estimó de la siguiente manera:
Factor Manejo de Recaudo
=
Por lo anterior, el recaudo mínimo que una empresa de aseo debía obtener al año 2007,
como un patrón de eficiencia, fue el 93,02%, valor que ha se ha venido ajustando por
productividad de manera anual como se muestra en la siguiente tabla:
Tabla 17
Factor Manejo de Recaudo y su ajuste por productividad
AÑO
FMR
R
2007
2008
2009
2010
2011
7,50%
6,47%
5,58%
4,81%
4,15%
93,02%
93,92%
94,71%
95,41%
96,01%
Fuente: elaboración Cydep Ltda. A partir de la res. CRA 351/05
Dadas las anteriores condiciones de eficiencia en el recaudo, se analizaron las empresas
de la muestra con base en la información reportada en los estados financieros23 con el
objetivo de conocer la verdadera eficiencia en el recaudo del servicio y estimar qué tan
cercanas se encontraban las empresas con respecto a este parámetro en el año 2009.
Teniendo en cuenta lo anterior, se estimó el índice de recaudo con base en la información
de ingresos operacionales del servicio público de aseo, reportados en la cuenta 4323 del
Plan único de Cuentas PUC, comparando los valores de cada empresa con la cartera de
60 días. Lo anterior se estimó de esta manera para evitar edades de carteras
irrecuperables, las cuales son acumuladas en la cuenta de “Deudores Servicio de Aseo”
23
Se excluyeron empresas por no reportar información al SUI o simplemente por no tener
información discriminada de sus estados financieros separados por área de prestación del servicio.
Por ello, para el presente análisis únicamente se han tomado 35 empresas que poseían
información completa y coherente para analizar su índice de recaudo y costos del convenio de
facturación conjunta.
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de la cuenta 140804, mostrando únicamente cartera de fácil recuperación y saldos sin
alteraciones que impidan calcular un índice de recaudo de facturación corriente. Los
resultados se muestran a continuación:
Gráfica 21
Promedio índice de recaudo con cartera a 60 días en 2009
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
ACUEDUCTO ENERGÍA
ELÉCTRICA
GAS
Grandes
ACUEDUCTO ENERGÍA ACUEDUCTO ENERGÍA
ELÉCTRICA
ELÉCTRICA
Medianas
Pequeñas
Fuente: SUI. Cálculos: Cydep Ltda.
El índice de recaudo registrado por las empresas en promedio es de 89,1%, estimado con
un valor mínimo de 64.6% y un valor máximo de 99,8%. Este promedio es inferior al
recaudo de eficiencia para el año 2009, correspondiente a 94,71% de la Resolución 351
de 2005. En la anterior gráfica no se aprecian diferencias significativas en el recaudo
cuando la facturación conjunta es realizada con una empresa de acueducto o con una
empresa de energía eléctrica, aunque en la única empresa que factura con un prestador
del servicio de gas, su porcentaje de recaudo es de 98,4%, hecho destacable dado que
refleja la posibilidad de lograr la meta eficiente de recaudo, ya sea mediante una fuerte
gestión de recuperación de cartera reflejada en bajos saldos en la cartera de baja edad.
Si bien el análisis de los índices de recaudo se realizó sobre los datos de las empresas de
la muestra, dada la importancia de este indicador, se han consultado valores sectoriales
publicados en el Estudio Sectorial de Aseo 2006-2009 de la SSPD, en los cuales se
encuentra la siguiente información:
Tabla 18
Eficiencia de recaudo – Promedio IFA
AÑO
2006
Eficiencia del Recaudo (%)
92,60
2007
99,9
24
2008
2009
93,23
91,22
Fuente: SSPD-SUI, Cálculos: SSPD
La eficiencia en el recaudo (ERi) calculada a partir de lo establecido en la resolución CRA
315 de 2005 poseen tres rangos en los cuales se puede ubicar: ERi >= 0.85,
0.85>ERi>=0.56 y ERi<0.56. Esta eficiencia en el recaudo ha sido calculada de la
siguiente manera:
24
Este valor no se considera consistente, sin embargo es mostrado en virtud de la publicación en
el Estudio Sectorial de Aseo 2006-2009.
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Donde i es el periodo de análisis.
El anterior indicador no posee la bondad de conocer la edad de la cartera con la que se
está calculando cada año y por lo tanto conserva saldos de cuentas por cobrar de
diferentes edades. Esto podría tener cierta alteración en los cálculos del índice y diferir un
poco con el índice de recaudo real de los prestadores. No obstante lo anterior, cabe
destacar que en los rangos estimados, el mejor de éstos considera un recaudo igual o
mayor a un 85%, valor que difiere con lo establecido inicialmente en la resolución CRA
351 de 2005, en donde el valor de eficiencia que se exigió para el primer año fue de 93%
Ver Tabla 17. En consecuencia, si se tuvieran en cuenta los rangos de eficiencia, muchas
de las empresas estarían en promedios cercanos o superiores al 85%, se exceptúan las
empresas pequeñas que facturan con energía eléctrica.
Sin embargo, para un análisis más detallado, se tomaron las empresas que fueron objeto
de la muestra, con el fin de analizar el nivel de recaudo del prestador y estimar si en cada
uno de los casos se cumple con el índice de recaudo eficiente, para ello se tomó la
información reportada al SUI, adicionalmente y para hacer una mejor comparación se
graficó el recaudo reportado en la encuesta25, como se muestra en la Gráfica 22.
Gráfica 22
Recaudo de eficiencia Vs. Recaudo real 2009
Promedio de Recaudo Eficiente de Referencia 2009
Promedio de Recaudo Real con cartera a 60 dias
Promedio de Porcentaje Recaudo 2009 - Encuesta
95%
90%
85%
80%
75%
70%
GAS
ACUEDUCTO
SINCELEJO
VALLEDUPAR
SANTA FE DE ANTIOQUIA
RIONEGRO
SAN ANDRES
PEREIRA
PRADERA
MAICAO
LOS PATIOS
FLORENCIA
EL CERRITO
CUCUTA
BUGA
CARTAGENA
BUENAVENTURA
TAME
TUNJA
SOCORRO
PASTO
POPAYAN
MEDELLIN
MONTERIA
MANIZALES
LIBANO
MADRID
DOS QUEBRADAS
CALARCA
CARTAGENA
BOGOTA
BUCARAMANGA
ANSERMA
BARRANQUILLA
60%
LA UNIÓN, BUGALAGRANDE, GIBEBRA,…
65%
VILLAVICENCIO
Porcentaje de Recaudo 2009
100%
ENERGÍA ELÉCTRICA
Servicio con el que factura / Ciudades
Fuente: SUI. Cálculos: Cydep Ltda.
Al realizar una separación de los prestadores por el servicio público con el que facturan
conjuntamente resultan mayores los prestadores que al facturar con acueducto alcanzan
25
En el capítulo correspondiente a la encuesta se hacen los análisis detallados.
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el nivel de eficiencia, que aquellos que lo realizan con energía eléctrica. En la estimación
del índice de recaudo con cartera a 60 días, solamente en 11 casos se alcanza el
porcentaje de recaudo eficiente, 9 de los cuales lo realizan facturando con el servicio de
acueducto, 1 con gas y otro con energía eléctrica. Este análisis se hará en el capítulo
correspondiente, a partir de los datos reportados por las empresas en la encuesta
realizada.
En el cálculo del índice de recaudo, influye si parte de la cartera –de 60 días- tiene su
origen en la emisión de facturas directas las cuales normalmente resultan más difíciles de
recaudar, al no tener el respaldo del cobrarse en conjunto con un servicio público que sea
sujeto de corte. De manera similar, no es posible determinar la eficacia en la gestión de
recuperación de cartera para cada caso y si la misma deteriora o no el nivel de recaudo;
en algunos casos la gestión de recuperación está a cargo del facturador y estipulada en el
convenio de facturación conjunta y en otros es el mismo prestador de aseo quien debe
realizarla.
Por lo anterior, si bien es posible llegar a cumplir las condiciones de eficiencia respecto al
nivel de recaudo establecido en la resolución CRA 351 de 2005 para el año 2009, no
resulta claro que al facturar conjuntamente con un servicio específico este nivel sea más
fácil o difícil de obtener y las condiciones particulares frente al manejo, administración y
recuperación de cartera podrían ser incidentes en algunos casos para incrementar el nivel
de recaudo. Lo anterior indica que cada prestador debe poseer una política clara frente a
la gestión de riesgo y recuperación de cartera, ya sea realizada por medio del facturador o
por sí misma para así enfrentar problemas como la cultura de no pago en sus áreas
atendidas y evitar la acumulación de carteras de edades avanzadas.
3.8.5 Atención al usuario
Total de PQR
La información sobre PQR recopilada en el SUI tiene registros de los años 2006 al 2009
para las 46 empresas de la muestra, pero con datos dispersos al comparar entre las
empresas, incluso dentro de un mismo grupo de empresas, razón por la cual se determinó
la relación de PQR por suscriptor para unificar la medida de las mismas y analizar su
variación anual por cada grupo de la siguiente manera:
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Peso PQR / Suscriptor
Gráfica 23
7%
6%
5%
4%
3%
2%
1%
0%
Evolución PQR por suscriptor
Grandes
Medianas
Pequeñas
Promedio de 2006
6,05%
5,14%
2,62%
Promedio de 2007
6,26%
4,08%
3,12%
Promedio de 2008
6,13%
4,21%
4,18%
Promedio de 2009
5,18%
3,02%
2,37%
Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI
En el periodo analizado, el peso que posee cada PQR por suscriptor es en promedio 5,9%
para empresas grandes, 4,1% para medianas y 3,1% para pequeñas. El promedio general
de todos los grupos es 4,2%, es decir, que por cada 100 suscriptores se radican
anualmente 4,2 PQR. Como este no es necesariamente un indicador de calidad o de
eficiencia del servicio, revelaría que los usuarios no tienen el hábito de reclamar.
Publicidad y propaganda (cuenta 511120)
Esta subcuenta hace parte de la cuenta PUC 5111 gastos generales, y representa las
erogaciones por publicidad y propaganda, gastos que guardan cierta relación con
aspectos comerciales.
En este rubro no se han tomado en cuenta los reportes de 2003 a 2006 dado que son
pocas las empresas que poseen esta información y existen valores atípicos que afectan
los promedios. Por lo anterior, para el periodo 2007 a 2009, el gasto por publicidad y
propaganda registrado por 46 empresas y convertido en pesos por suscriptor, es el
siguiente:
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Gráfica 24
Gastos en publicidad y propaganda - $ Corrientes por suscriptor
$ 1.400
$/Suscriptor/Año
$ 1.200
$ 1.000
$ 800
$ 600
$ 400
$ 200
$0
Grandes
Promedio de 2007
Medianas
Promedio de 2008
Pequeñas
Promedio de 2009
Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI
El comportamiento de estos gastos unitarios por suscriptor se relaciona con el tamaño de
las empresas dado que para empresas grandes resulta ser menor este costo comparado
con las medianas y a su vez el costo de éstas es menor comparado con el costo de las
pequeñas.
Para el año 2009, el gasto promedio por suscriptor fue de $304, $1.110 y $1.254 para
empresas grandes, medianas y pequeñas respectivamente. Es en este año donde se
presentan valores más altos en este rubro dado que en los años previos la variación fue
menor.
Los gastos reportados no representan una erogación mensual fuerte en las empresas de
aseo, muy posiblemente porque el servicio es un bien de consumo básico, no siempre en
competencia.
Impresos, publicaciones, suscripciones y afiliaciones (cuenta 511121)
La subcuenta de impresos, publicaciones, suscripciones y afiliaciones pertenece a la
cuenta PUC 5111 gastos generales y se analiza teniendo en cuenta que guarda relación
con los gastos en que pueden incurrir las actividades de comercialización.
En la siguiente gráfica se puede observar el comportamiento del promedio en cada uno de
los grupos de las 46 empresas así:
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Gráfica 25
Impresos, publicaciones, suscripciones y afiliaciones
$ Corrientes por suscriptor
$ 800
$/Suscriptor/Año
$ 700
$ 600
$ 500
$ 400
$ 300
$ 200
$ 100
$0
Grandes
Medianas
Promedio de 2003
Promedio de 2004
Promedio de 2005
Promedio de 2007
Promedio de 2008
Promedio de 2009
Pequeñas
Promedio de 2006
Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI
Al calcular los respectivos promedios para el año 2009, las empresas grandes reportan un
valor de $255 anuales por suscriptor, las medianas $492 y las pequeñas $657 mostrando
que el tamaño de empresa es inverso a los gastos por publicaciones e impresos.
De igual manera, de la gráfica se aprecia que este gasto unitario tiende a ser variable en
cada grupo de empresas sin reflejar una tendencia clara en su comportamiento, hecho
que refleja que las erogaciones por estos conceptos se realizan aleatoriamente de
acuerdo con la necesidad y no por una causa específica.
Promoción y divulgación (cuenta 751027)
La subcuenta de promoción y divulgación corresponde a la cuenta PUC 7510 costos
generales, la cual tiene información relacionada con las actividades que en general no
corresponden a Campañas de Educación Ambiental y de Información al usuario, lo que
dificulta evaluar la variabilidad en los costos relacionados con esta actividad y estimar el
porcentaje relacionado con la actividad de comercialización.
El comportamiento general de esta subcuenta es intermitente y la información está
registrada solo por 15 empresas, un 32,6% de la muestra, mientras que 31 empresas no
tienen información. Algunas empresas registran valores realmente altos para esta
actividad durante el periodo analizado, como la empresa Interaseo S.A E.S.P., que en
2009 reportó $22.193.675.933, lo cual lleva a un valor anual de $215.546 por suscriptor,
valor fuera de los promedios del resto de las empresas.
En la siguiente gráfica se puede observar el comportamiento en promedio de la subcuenta
de promoción y divulgación en las empresas de la muestra.
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Gráfica 26
Costo de promoción y divulgación de las empresas
$ Corrientes por suscriptor
$ 160.000
$/Suscriptor/Año
$ 140.000
$ 120.000
$ 100.000
$ 80.000
$ 60.000
$ 40.000
$ 20.000
$0
Grandes
Medianas
Promedio de 2003
Promedio de 2004
Promedio de 2005
Promedio de 2007
Promedio de 2008
Promedio de 2009
Pequeñas
Promedio de 2006
Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI
En los promedios, las empresas grandes reportan un valor de $57.304 anuales por
suscriptor, las medianas $44.073 y las pequeñas $99.424 mostrando que para estas
últimas los costos por promoción y divulgación son mucho mayores.
3.8.6 Costo ajustado de comercialización por factura cobrada al suscriptor
Para la variable CCS ajustado se dispone de datos para 38 empresas a partir del año
2006, sin embargo debido a que algunas empresas presentan vacíos en algunos años, se
hicieron algunas proyecciones para complementar la información. Los promedios
obtenidos por grupo y año son los siguientes:
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Gráfica 27
Promedio CCSAJ 2006 a 2009
(Pesos corrientes)
Promedio de 2006
Promedio de 2007
Promedio de 2008
Promedio de 2009
1205
1182
1189
1141
965
601
693
694
766
732
719
496
Grandes
Medianas
Pequeñas
Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI
Se aclara que se desconoce la calidad de la información reportada dado que no es
posible determinar si el costo de comercialización CCS reportado se encuentra o no
deflactado y con los pertinentes ajustes anuales por productividad. No obstante lo
anterior, por la magnitud de los datos reportados se infiere que las empresas pequeñas
estarían facturando solamente una parte de sus usuarios con el servicio de acueducto,
llevando así a ajustar el valor del componente CCS por encima de los $668 de junio de
2004.
3.9 Facturación conjunta y eficiencia en el recaudo
Un aspecto que incide altamente en los costos de comercialización y de manejo de
recaudo, es el relacionado con el convenio de facturación conjunta. Este costo, a pesar de
la normatividad expedida por las comisiones de regulación, no está claramente regulado
para los facturadores o concedentes, bien sea en empresas de energía eléctrica o gas,
como en empresas de acueducto y alcantarillado, aunque para estas últimas existe mayor
control en los convenios que establecen con empresas de aseo al ser parte de un mismo
sector en el cual se puedan presentar actitudes solidarias frente al cobro de este servicio.
En consecuencia con lo anterior, se ha tomado la información sobre este costo, el cual ha
sido brindado por las empresas en la encuesta realizada, así como de la información
existente en el SUI, datos que no necesariamente son coincidentes. En la siguiente
gráfica se muestra el promedio del valor del convenio reportado por las empresas de la
muestra en el SUI.
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Gráfica 28
Costo promedio Convenio de facturación conjunta por suscriptor
$ 1.200
$ 1.000
$ 800
$ 600
$ 400
$ 200
$0
Grandes
Medianas
ACUEDUCTO
Pequeñas
Grandes
Medianas
Pequeñas
Grandes
ENERGÍA ELÉCTRICA
GAS
Fuente: SUI. Cálculos: Cydep Ltda.
El cobro del convenio de facturación conjunta resulta mayor en las empresas de energía
eléctrica, para cada uno de los grupos de empresas de aseo. Es importante mencionar
que el cobro de este convenio, al no estar claramente regulado, termina siendo dejado a
la suerte y capacidad negociadora del prestador del servicio de aseo, quien es posible
que en muchos casos deba asumir el costo de oportunidad de facturar con este servicio,
ya sea porque ofrece mayor garantía para el recaudo con respecto a otros servicios y
puede incluirle las actividades de procesamiento, facturación, impresión, distribución y
reportes. Se aclara que no todos los valores de los convenios incluyen todas estas
actividades, hecho que puede alterar el valor final del convenio.
Al tomar en cuenta los costos del convenio de facturación conjunta, expresado en pesos
por suscriptor en 2009, se ha obtenido un valor promedio de $680/suscriptor, a partir del
cual se muestra comparativamente para cada prestador su valor particular, como se
aprecia en la siguiente gráfica:
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Gráfica 29
Costo convenios de facturación conjunta
$ 1.800
$ 1.600
$ 1.400
$ 1.200
$ 1.000
$ 800
$ 600
$ 400
Medianas
Pequeñas
ACUEDUCTO
Medianas
ENERGÍA ELÉCTRICA
Promedio de Costo Convenio Fact Conj/Sucrip2
VILLAVICENCIO
BUGA
SANTA FE DE ANTIOQUIA
SINCELEJO
VALLEDUPAR
RIONEGRO
SAN ANDRES
MAICAO
PRADERA
LOS PATIOS
EL CERRITO
Grandes
FLORENCIA
CARTAGENA
PEREIRA
BUENAVENTURA
TAME
CUCUTA
LIBANO
SOCORRO
TUNJA
ANSERMA
POPAYAN
PASTO
MADRID
MANIZALES
CALARCA
DOS QUEBRADAS
MEDELLIN
Grandes
MONTERIA
CARTAGENA
BOGOTA
BUCARAMANGA
BARRANQUILLA
$0
LA UNIÓN, BUGALAGRANDE, …
$ 200
Pequeñas
Grandes
GAS
Promedio de Promedio Costo Convenio Facturación Conjunta
Fuente: SUI. Cálculos: Cydep Ltda.
Los valores de los convenios de facturación conjunta al ser comparados con el techo
máximo posible del componente CCS al mes de diciembre de 2009, el cual corresponde a
$843/suscriptor26, sin incluir ajuste (CCSAJ), muestra que al ser éste un costo techo se
está dejando un margen muy escaso para cubrir otro tipo de actividades comerciales
como aquellas relacionadas con manejo de los medios de recaudo, atención integral al
usuario incluyendo el mantenimiento y administración de la oficina de PQRs, costos de
software, actualización y mantenimiento del catastro de suscriptores, campañas y en
general otro tipo de actividades relacionadas con la gestión comercial.
Con lo anterior queda claro que no existen incentivos para adoptar un valor inferior al
techo en el componente CCS, dejando la posibilidad de reducir tarifas exclusivamente a
través de otros componentes y del esquema de solidaridad y redistribución del ingreso por
medio de la asignación de subsidios a estratos bajos.
Si no es posible obtener un valor de recaudo eficiente (94,71%27), los prestadores
incurrirán en déficits frente a este valor de recaudo al ser éste una referencia del recaudo
reconocido por el regulador. De esta manera, es necesario valorar los déficits y posibles
superávits generados por cada una de las empresas y expresarlos en costos por
suscriptor, como se muestra a continuación:
26
27
Valor expresado a pesos constantes de diciembre de 2009.
Valor de eficiencia en el recaudo para el año 2009
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Gráfica 30
Déficit o superávit por recaudos inferiores al recaudo eficiente
$0
-$ 1.000
-$ 2.000
-$ 3.000
ANSERMA
BARRANQUILLA
BOGOTA
BUCARAMANGA
CALARCA
CARTAGENA
DOS QUEBRADAS
LIBANO
MADRID
MANIZALES
MEDELLIN
PASTO
POPAYAN
SOCORRO
TAME
TUNJA
BUENAVENTURA
CARTAGENA
CUCUTA
EL CERRITO
FLORENCIA
LA UNIÓN, …
LOS PATIOS
MAICAO
PEREIRA
PRADERA
RIONEGRO
SAN ANDRES
SANTA FE DE ANTIOQUIA
SINCELEJO
VALLEDUPAR
VILLAVICENCIO
$ 1.000
-$ 4.000
ACUEDUCTO
ENERGÍA ELÉCTRICA
GAS
-$ 5.000
-$ 6.000
-$ 7.000
Fuente: SUI. Cálculos: Cydep Ltda.
De acuerdo con el gráfico, para la mayoría de las empresas se genera un déficit que en
promedio representa cerca de $1.551/suscriptor al no cumplir con el recaudo de
eficiencia. Algunas de las empresas que presentan superávit son empresas que prestan
los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo simultáneamente, como lo son los
municipios de Madrid, Barranquilla, Tame y Líbano.
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4 ANÁLISIS DESCRIPTIVO DE LA INFORMACIÓN PRIMARIA
La información primaria se tomó mediante encuestas realizadas a las empresas
prestadoras del servicio público de aseo que reportan información al SUI, se enviaron un
total de 51 encuestas a empresas clasificadas en grandes (más de 80.000 suscriptores),
medianas (entre 8.000 y 80.000) suscriptores y pequeñas (menos de 8.000
suscriptores)28, habiéndose recibido respuesta de 50 empresas.
Se procesó la información de las 50 empresas, con la cual se hicieron análisis
descriptivos. Considerando que la información de tres de las empresas fue muy
inconsistente, ella no se tuvo en cuenta para los análisis estadísticos y en especial todo el
análisis de costos. Los siguientes numerales presentan los análisis de la información
reportada por las empresas de la muestra.
4.1 Base de datos
Una vez realizada la depuración estadística (ver anexo), la base de datos muestral quedó
conformada por tres grupos, pequeñas (23%), medianas (43%) y grandes (34%) según la
cantidad de suscriptores reportados en la encuesta, como se aprecia en la gráfica de
distribución por mercado atendido.
Gráfica 31
Distribución de la muestra por tamaño de mercado
GRA, 16
PEQ, 11
MED, 20
Fuente: Cydep Ltda.
El total de usuarios que cubre la muestra corresponde a 3’873.716, cifra que representa
un 69% del total de usuarios del país (5’646.465) estimado para el 2009 según el último
estudio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.29
La base de datos se puede consultar en el anexo digital: BD CCS n47 final.xls
28
Clasificación definida por la CRA.
SSPD, Estudio sectorial de aseo 2006-2009. Pág. 129, Tabla 30 "comportamiento suscriptores
servicio aseo (Total y por estrato)
29
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119
4.2 Catastro de suscriptores
Los aspectos evaluados en las actividades correspondientes al Catastro de Suscriptores
fueron:
fecha de actualización de catastral,
número de vinculaciones y desvinculaciones obtenida de la actualización del
catastro,
periodicidad de la actualización del catastro,
costo de actualización del catastro de suscriptores,
número de suscriptores a 2009 y
costo de administración del catastro.
Suscriptores por empresas
Antes de proceder a calcular los indicadores de gestión y de costo por suscriptor, es
necesario conocer la composición de la muestra, para lo cual se construye el siguiente
histograma, que revela la alta concentración de las pequeñas empresas en la muestra.
Gráfica 32
Distribución de la muestra por rangos
% Distribución de usuarios
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
0 - 8 mil
8 mil - 24
mil
24 mil - 40 40 mil - 80 80 mi - 160 160 mil +
mil
mil
mil
Usuarios
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
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Vinculaciones año 2009
En la siguiente gráfica se establece la capacidad de las empresas de generar nuevos
suscriptores (vinculaciones) y de mantenerlos (desvinculaciones) para el año 2009
(porcentajes calculados respecto al número de suscriptores del grupo). Se puede apreciar
que la diferencia entre vinculaciones y desvinculaciones es positiva para todos los grupos
de empresas de la muestra.
Gráfica 33
Vinculaciones y desvinculaciones, 2009
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
El porcentaje de nuevos suscriptores o vinculados en 2009 nos indica cuales empresas
son más dinámicas en la consecución de usuarios teniendo así que la dinámica de las
nuevas suscripciones no es determinada por el tamaño de empresa, pues las empresas
pequeñas tienen mayor promedio de suscriptores nuevos con un aumento superior al
10%, porcentaje que sobrepasa en más del doble la proporción de las empresas
medianas y grandes.
4.2.2 Periodicidad de actualización del Catastro de Suscriptores
La periodicidad de la actualización del catastro en el año indica cuales empresas realizan
esta actividad y cuantas veces al año lo hacen. Se identificaron cuatro comportamientos:
actualizar el catastro al menos 1 vez por año, semestralmente, mensualmente y no hacer
actualización catastral.
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% Peridicidad actualización Catatro año
Gráfica 34
Análisis de la periodicidad de actualización del catastro
50%
44%
45%
40%
36%36%
35%
35%
30%
27%
30%
25%
25%
25%
19%
20%
15%
10%
13%
10%
5%
0%
0%
Pequeñas
No lo hace
Medianas
Mensual
Semestral
Grandes
anual
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
Las empresas pequeñas presentan un comportamiento polarizado entre no hacer la
actualización del catastro y hacerlo mensualmente.
Las empresas medianas también presentan la mayor frecuencia entre no hacer la
actualización del catastro y hacerlo mensualmente.
Las empresas grandes muestran una dispersión mayor siendo la actualización mensual el
comportamiento más común seguido de la actualización semestral. La no actualización no
es práctica usual de este grupo
Se concluye en este análisis que las dos tendencias que prevalecen son la actualización
mensual del catastro de suscriptores con una sumatoria de los grupos cercano al 35%% y
la no actualización con una proporción de 28%.
4.2.3 Costos unitarios de administración del catastro
La actividad de administración del catastro reporta30 costos unitarios por suscriptor que
fluctúan entre $2 y $849, con una media general de $202 (ver gráfica), que fluctúa entre
$159 para las pequeñas empresas y $248 para las de tamaño mediano. La mayor
dispersión de este indicador se presenta en el grupo de empresas medianas.
En la siguiente gráfica se pueden observar, por cada grupo, los costos unitarios mínimos,
máximos y medios de administración del catastro calculados por la consultoría a partir de
lo reportado en la encuesta.
30
Cálculos sobre las 20 empresas que reportaron costos desagregados para esta actividad.
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122
Gráfica 35
Costo de catastro por tamaño de mercado
$ por suscriptor de 2009
$ 900
$ 849
$ 800
$ 700
$ 600
$ 553
$ 500
$ 452
$ 400
$ 300
$ 248
$ 200
$ 177
$ 159
$ 100
$ 31
$-
PEQ
$2
MED
$ 16
GRAN
Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta
4.3 Facturación
Los elementos primordiales de la facturación corresponden a los recursos y servicios con
que las E.S.P. cuentan para generar facturas, ya sea directamente o a través de
convenios (con empresas de servicio público de agua o energía principalmente) o
subcontratos.
Los costos de la facturación corresponden a las actividades de procesamiento de los
datos, impresión y distribución de la factura y entrega de reportes, de los cuales dos,
impresión y distribución, corresponden al mínimo de actividades llevadas a cabo por la
empresa de facturación conjunta. Las demás actividades pueden o no ser subcontratadas.
Cabe aclarar que la labor de procesamiento del convenio de facturación conjunta requiere
actualmente de un proceso previo de liquidación derivado fundamentalmente de las
fórmulas de la resolución 352 de 2005, situación que anteriormente no se presentaba
porque las tarifas se calculaban una sola vez y solo se modificaban como resultado de las
actualizaciones de precios.
Ello quiere decir que entre los costos reportados para el proceso de construcción del
actual marco tarifario no se encontraban los recursos (personal capacitado y software
especializado para aseo) que hoy se emplean en el procesamiento y que este sólo
correspondía al cruce de bases de datos que lleva a cabo el facturador conjunto para
incorporar los datos de suscriptores de aseo a su base de facturación.
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123
4.3.1 Cobertura de la facturación conjunta
La facturación conjunta es aquella que se realiza a través de otra empresa facturadora
que puede ser una E.S.P. de acueducto o de energía en la mayoría de los casos. La
facturación directa es aquella que las empresas hacen sin necesidad de acudir a otra
ESP, generalmente debido a que la cobertura de usuarios del facturador conjunto es
menor a la propia del servicio de aseo.
A continuación se presenta la relación entre facturación conjunta y facturación directa por
grupo de empresas, indicador de la cobertura de la facturación.
Gráfica 36
Porcentaje de facturación conjunta y directa, 2009
100%
99%
98%
97%
96%
95%
99,8%
94%
98%
98%
Mediana
Grande
93%
92%
91%
90%
Pequeña
Facturas Conjuntas emitidas al mes
Facturas Directas emitidas al mes
Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta
La gráfica muestra una proporción del 99.8% en facturación conjunta Vs. 0,2% en
facturación directa para el segmento de las empresas pequeñas, es decir que en este
grupo el recaudo depende totalmente de su facturador.
Las empresas medianas y grandes muestran una tendencia de recaudo conjunto
ligeramente menor con cerca del 98%, dejando solo un 2% a la facturación directa.
4.3.2 ESP de Facturación conjunta
Los datos derivados de la fuente primaria revelan que el sector de preferencia para la
facturación conjunta es el servicio de acueducto, bien sea por convenios o bien porque el
prestador es una triple A (ESP de acueducto, alcantarillado y aseo).
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Como se aprecia en la gráfica, la facturación se comporta así: 47% corresponde a
facturación conjunta con energía eléctrica, 51% a facturación con acueducto (17% lo hace
por ser triple A y 34% lo hace mediante convenio) y solo el 2% de la muestra (una
empresa) realiza su facturación a través del servicio de gas.
Gráfica 37
Facturación conjunta por sector en la muestra
Gas
2%
AAA
17%
ENE
47%
ACU
34%
Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta
Es de anotar que las empresas pequeñas de la muestra facturan en proporciones
similares con acueducto y con energía, en tanto las medianas facturan las dos terceras
partes con el servicio de energía eléctrica y solo la tercera parte con el servicio de
acueducto, finalmente las empresas grandes prefieren el servicio de acueducto; en este
grupo se presenta además el único caso de facturación conjunta con el servicio de gas.
4.3.3 Criterios para seleccionar al facturador conjunto
Las empresas de aseo aplican varios criterios para tomar la decisión de con quién
suscribir el convenio de facturación conjunta: la tecnología ofrecida por el facturador, el
costo del convenio, la cobertura de la empresa facturadora y la capacidad de recaudo
entre otras.
A continuación se presenta gráficamente el criterio de preferencia por grupos de E.S.P. de
aseo.
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125
Gráfica 38
Preferencia para realizar facturación conjunta
38%
40%
37%
% de preferencia
35%
30%
25%
20%
29%
26%
29%
24%
22%
19%
16%
19%
14%
15%
12%
10%
10%
5%
5%
0%
0%
Pequeña
Tecnológia
Costo
Mediana
Cobertura
Grande
Recaudo
Otra
Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta
La principal razón reportada por las empresas pequeñas y medianas para realizar la
facturación conjunta con el servicio de acueducto es la cobertura de facturación; para las
empresas grandes la principal razón la constituye el recaudo.
Limitaciones de facturación conjunta con acueducto
Los acuerdos para realizar convenios con empresas de acueducto se ven limitados por
diferentes circunstancias, que en ocasiones llegan a debilitar el proceso de facturación
perjudicando a las empresas del servicio público de aseo. Las mayores circunstancias
identificadas son las siguientes (ver gráfica):
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126
Gráfica 39
Limitaciones para facturar conjuntamente con el servicio de acueducto
35%
29%
% Restricciones
30%
25%
20%
24%
23%
19%
19%
18%
15%
15%
14%
12%
12%
10%
24%24%
14%14%
8%
12%
12%
6%
4%
5%
0%
0%
0%
Pequeña
Mediana
Cobertura
Tecnológicas
Altos Costos
información
Cobros adicionales
Otros
Grande
Nivel de Recaudo
Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta
Como primera limitación para establecer convenios de facturación se identifica la baja
cobertura de las empresas de acueducto, limitación que es común para todos los grupos
de empresas. Esta aparente contradicción con la sección anterior puede explicarse
porque las empresas que aducen la cobertura como factor negativo son precisamente las
empresas que facturan con otro servicio.
Para el segmento de empresas pequeñas la segunda razón con mayor peso que limita la
realización del convenio con el servicio de acueducto es el acceso a la información y la
baja tecnología manejada por los facturadores de acueducto.
Para las empresas medianas el segundo factor limitante es el bajo nivel de recaudo.
Para las empresas grandes los altos costos de convenio y el bajo nivel de recaudo son los
factores que ocupan el segundo lugar como limitantes en la suscripción de convenios con
las empresas de acueducto.
En conclusión para las empresas pequeñas y medianas además de percibir la cobertura
como un obstáculo, consideran el acceso a la información y la tecnología como factores
limitantes, mientras que las empresas grandes buscan mejorar las condiciones
económicas de los convenios y no ven ningún obstáculo con el acceso a la información.
Es de anotar que las empresas de acueducto argumentan que como consecuencia del
convenio de facturación conjunta con las empresas de aseo, se incrementa la cartera
morosa del servicio de acueducto. También es de resaltar el obstáculo y sobrecosto que
pueden representar las revisiones, conciliaciones y auditorías a las cuentas del acueducto
para establecer los desembolsos que le corresponden al servicio de aseo cuando no se
recauda con cupones separados.
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127
De las 45 empresas de la muestra que reportaron información consistente sobre el
número de facturas conjuntas y directas se obtuvo un índice ponderado de cobertura en la
facturación conjunta del 98%. Como se observa en la siguiente tabla el 54% de las
empresas que facturan con acueducto dependen exclusivamente de dicho facturador, al
facturar al 100% de los suscriptores con acueducto. De las empresas que facturan con
energía el 75% factura la totalidad de sus suscriptores con dicho facturador, obteniendo
para el consolidado de empresas que el 62% factura el 100% con la empresa facturadora,
mientras que el 4% factura menos del 95% con el facturador, lo que indica que la
diferencia la facturan directamente.
COBERTURA
AAA O
FAC.
FACTURA CON
CONJUNTA
ACUEDUCTO
%
100
98-99
95-97
˂ 95
FACTURA
CON
ENERGÍA
FACTURA
CON GAS
N° EMPRESAS
75%
20%
5%
0%
100%
-
62%
20%
13%
4%
54%
21%
17%
8%
Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta
4.3.4 Costo de la facturación conjunta
En la siguiente gráfica se ilustra el comportamiento de los costos del convenio por sector
facturador y se establece que el costo medio de la muestra fluctúa entre $762
suscriptor/mes (promedio) y $798 suscriptor/mes (mediana).
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Gráfica 40
1.500
ACU
Costo de facturación conjunta por sector
$ por suscriptor – mes de 2009
ENE
MEDIA
MEDIANA
1.300
$/suscriptor-mes
1.100
900
700
500
300
100
1
3
5
7
9
11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47
Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta
Se destaca en primer lugar que las AAA no reportan el costo de la actividad, es decir que
no se aplica el costeo por actividades entre servicios de un mismo prestador; para las
empresas que facturan con acueducto el costo medio es $543 por suscriptor/mes en tanto
que para las que facturan con energía el costo promedio es de $941 por suscriptor/mes.
Es de resaltar el bajo valor de la única empresa que factura con el servicio de gas, $113
por suscriptor/mes.
Este resultado sin embargo se ve afectado por el alcance de los convenios, es claro que
el alcance del convenio es diferente entre las diferentes empresas, como se aprecia en la
siguiente tabla, un 73% de las empresas que facturan con energía contratan cuatro
actividades, en tanto que para los convenios con acueducto solo un 44% contrata las
mismas 4 actividades:
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129
Tabla 19
Actividades incluidas en el convenio de facturación
EMPRESAS FACTURAN
CON ACUEDUCTO
ACTIVIDADES CONTRATADAS
Procesamiento, impresión,
distribución, reporte y recaudo
Procesamiento, impresión,
distribución y reporte
Procesamiento, impresión y
distribución
Impresión y distribución
Sin datos
EMPRESAS FACTURAN
CON ENERGÍA
1
8
16
2
1
5
2
4
1
Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta
En la siguiente gráfica se aprecian además las actividades contratadas con mayor
frecuencia, en relación con el tamaño de la empresa:
Gráfica 41
Actividades del convenio de facturación conjunta
35%
31%
30%
27%
% de actividades
25%
25%
22%
21%
18%
20%
15%
12%
8%
10%
3%
5%
0%
0%
Pequeña
Procesamiento
Impresión
Mediana
distribución
Grande
Reportes
otras
Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta
Se aprecia el alto interés en incluir principalmente la impresión y distribución de facturas,
lo que corrobora que son estas dos actividades, entre todo el portafolio que puede ofrecer
el facturador conjunto, las que determinan los beneficios del convenio, cual es el de
obtener el mayor índice de recaudo.
4.3.5 Costos asociados al proceso de facturación conjunta con Acueducto
Los convenios de facturación conjunta con el servicio de acueducto presentan dos
situaciones para el grupo que se está analizando:
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130
-
Que sean empresas de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo (triple
A), en cuyo caso no realizan convenios y no presentan costos desagregados para el
servicio de aseo; se determina que el costo de facturación conjunta corresponde a los
costos de actividades asociadas a la facturación que registraron en la encuesta.
-
Que siendo solo prestadores de aseo hacen convenio con ESP de acueducto para
realizar algunas o todas las actividades de facturación y el costo registrado en la
encuesta, como costo de convenio, agrupa el costo de estas actividades
En términos generales el convenio de facturación conjunta puede llevar dos o más
actividades asociadas al proceso de facturación, siendo el conjunto de actividades las
siguientes: Procesamiento, Impresión, Distribución, Reporte y Recaudo.
En la siguiente tabla se relacionan las empresas que hacen facturación conjunta con
acueducto, agrupadas por las actividades contratadas, de acuerdo a la información
suministrada mediante encuesta.
Tabla 20
Empresas con facturación conjunta con Acueducto
ACTIVIDADES CONTRATADAS
PROCESAMIENTO, IMPRESIÓN,
DISTRIBUCIÓN, REPORTE Y RECAUDO
PROCESAMIENTO, IMPRESIÓN,
DISTRIBUCIÓN Y REPORTE
PROCESAMIENTO, IMPRESIÓN Y
DISTRIBUCIÓN
IMPRESIÓN Y DISTRIBUCIÓN
TODAS LAS ACTIVIDADES
SIN CONVENIO
31
N° DE EMPRESAS
1
8
2
5
8
SIN DATOS
2
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
Si bien la mayoría de las empresas que realizan convenio de facturación contratan las
actividades de procesamiento, impresión, distribución y reportes, es de resaltar que las
empresas de las ciudades grandes, como Bogotá y Medellín solo contratan la impresión y
la distribución.
Costos de facturación con Acueducto por grupos
Los costos de facturación asociados con las empresas de acueducto, recopilados
mediante encuesta presentan características similares, por lo que el análisis por grupo se
realiza comparativamente con el fin de determinar la variabilidad de los costos entre los
grupos identificados por tamaño, para determinar el promedio mensual con referencia al
suscriptor que se está manejando en el servicio público de aseo.
31
Empresas AAA.
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131
Grupo 1 - empresas pequeñas
El promedio del costo mensual de la facturación conjunta en el grupo de empresas
pequeñas se sitúa en $1.101 por factura, el triple del promedio de los otros dos grupos.
Puede explicarse el mayor costo en todas las actividades no solo por la escala sino por el
hecho de ser empresas triple A en su mayoría, caso en el cual es posible que no se
reporte el costo marginal sino el costo medio de la actividad.
En el grupo de empresas pequeñas los mayores costos de la facturación conjunta
corresponden a la actividad de impresión y la actividad de menor valor es la de
distribución.
Grupo 2 - empresas medianas
El promedio del costo mensual de la facturación conjunta en el grupo de empresas
medianas se sitúa en $236 por factura.
Las empresas medianas guardan similitud en los costos relacionados con impresión,
distribución y reportes, mientras que el costo de procesamiento se aleja por encima de los
otros costos en más del 60% del costo, siendo el valor más bajo el reportado en la
actividad de procesamiento.
El costo de procesamiento está relacionado con el número de suscriptores y el número de
facturas, por lo que en este grupo se nota que va en crecimiento acorde con el tamaño de
la empresa. Es de entenderse que la herramienta tecnológica para este grupo sea más
avanzada, lo que se puede traducir en mayor capacidad y eficiencia para la emisión de
facturas.
Grupo 3 - empresas grandes
El promedio del costo mensual de la facturación conjunta en el grupo de empresas
grandes se sitúa en $425 por factura.
El grupo de empresas grandes presenta el mayor valor en la actividad de procesamiento,
situándose intermedio entre las empresas pequeñas y medianas, lo que indicaría que las
empresas de acueducto tienen mayor desarrollo tecnológico para procesar la información
que las hace más eficientes, pero al mismo tiempo el volumen de facturación es mayor a
los otros grupos. En este grupo de empresas se encuentran aquellas que no contratan
con acueducto la actividad de procesamiento, dado que la realizan en sus propias
empresas y contratan solo el servicio de impresión y distribución, lo cual reduce un poco
el promedio del costo total para facturación conjunta.
4.3.6 Facturación conjunta con servicios diferentes al acueducto
Las empresas de aseo tienen alternativa de facturación conjunta, bien sea cuando no
llegan a acuerdo con la empresa de acueducto o por razones de calidad en el servicio,
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mediante acuerdos con empresas de otros servicios públicos, siendo la facturación con
empresas de energía la opción de mayor utilización, sin embargo también hay empresas
que facturan con el servicio de gas natural.
Costos asociados a la facturación conjunta con Energía Eléctrica
En términos generales el convenio de facturación conjunta con energía eléctrica puede
incluir dos o más actividades asociadas al proceso de facturación, siendo las que
mayoritariamente contratan las empresas las siguientes: procesamiento, impresión,
distribución, reporte.
En la siguiente tabla se relacionan las empresas que hacen facturación conjunta con
energía eléctrica, agrupadas por las actividades contratadas, de acuerdo a la información
suministrada en la encuesta.
Tabla 21
Empresas con facturación conjunta con Energía
ACTIVIDADES CONTRATADAS
Procesamiento, impresión,
distribución y reporte
Procesamiento, impresión y
distribución
Impresión y distribución
Sin datos
N° DE EMPRESAS
16
1
4
1
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
De la tabla anterior se puede concluir que las empresas de servicios públicos contratan
con empresas de energía eléctrica en primer lugar las actividades relacionadas con
procesamiento, impresión, distribución y reportes y en menor escala contratan únicamente
la impresión y distribución.
Los costos asociados con energía eléctrica recopilados mediante la encuesta presentan
características parecidas, por lo que el análisis por grupo se realiza comparativamente
con el fin de determinar la variabilidad de los costos entre los grupos identificados por
tamaño para determinar el promedio mensual con referencia al suscriptor que se está
manejando en el servicio público de aseo.
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Facilidades y ventajas de la facturación conjunta con Energía Eléctrica
Las facilidades que se encuentran para facturar con el servicio público de energía
eléctrica están asociadas principalmente al cubrimiento para la distribución de facturas,
dado el gran potencial de suscriptores que tienen las empresas, inclusive en zonas
rurales.
Gráfica 42
Razones para facturar con Energía
Ventajas de facturar con Energía
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Opción
tecnológica
Costo
Cobertura
Recaudo
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
Dificultades y obstáculos de la facturación con Energía Eléctrica
La mayores dificultades que se presentan para realizar convenios de facturación conjunta
con el servicio de energía eléctrica tienen que ver con la diferencia de regulaciones entre
CRA y CREG y entre empresas y la diferencia entre los software de procesamiento.
Algunas empresas subsanan los obstáculos mediante convenios que pueden resultar
onerosos en algunas circunstancias como en el costo inicial para actualizar el software de
procesamiento o la ampliación de la plataforma de facturación.
Costos asociados a la facturación conjunta con Gas
Dentro del grupo de empresas de la muestra se encuentra que solo una empresa, del
grupo de las grandes, está facturando conjuntamente con el servicio de gas natural, lo
cual permite obtener una somera idea del comportamiento que se presenta en estos
casos. La empresa referida es Bioagrícola del Llano S.A. Empresa de servicios públicos
de Villavicencio, quien registra costos mensuales del convenio de facturación y los
procesos que tiene contratados.
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Los costos asociados a la facturación que tiene en convenio con gas natural hacen
referencia a la impresión y distribución de las facturas, lo que significa que el
procesamiento y los reportes los realiza directamente la empresa de aseo.
Las principales razones que expresa la empresa para facturar con GN se refieren a que
encuentra mejor opción tecnológica y en las limitaciones u obstáculos para facturar con
los otros servicios hace referencia a los altos costos.
4.3.7 Software utilizado por las empresas de Aseo
A partir del año 2005, con la expedición de la resolución 352 de la CRA que define los
parámetros para la estimación del consumo, surgió una nueva actividad de carácter
mensual para las empresas de aseo, cual es la liquidación de las facturas. Además de no
encontrase incluida, por no existir, en el CCS establecido con la resolución 351 del mismo
año, dicha actividad tiene la característica particular de requerir un software especializado,
hecho a la medida para las empresas de aseo.
La herramienta tecnológica también debe tener la capacidad para los procesos comunes
de facturación que siempre ha requerido el servicio, llevar el control de los recaudos,
administrar la cartera y en general mantener la base de suscriptores el servicio y generar
el archivo de facturación que se entrega a las empresas de facturación conjunta.
El siguiente análisis corresponde al tipo de herramienta tecnológica utilizada en la
facturación, como muestra la siguiente grafica los tipos de software utilizados en las
E.S.P. de aseo son: Software con licencia para su uso, software, plataforma con
desarrollo propio y otros.
Gráfica 43
Tipo de software o herramienta tecnológica utilizada para facturación
60%
56%
50%
45%
45%
40%
% Tipo de software
40%
36%
31%
30%
20%
13%
10%
9%
10%
9%
5%
0%
0%
Pequeñas
Medianas
Grandes
SOFTWARE CON LICENCIA PARA USO
SOFTWARE Y PLATAFORMA CON DESARROLLO PROPIO
ARCHIVOS DE EXCEL Y TABLAS DE CALCULO EN GENERAL
NO RESPONDE
Fuente: Cydep Ltda.
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En la gráfica se muestra la preferencia por la utilización del tipo de software de las
empresas, en primera instancia las pequeñas en una proporción del 56% usan software
con licencia, las empresas medianas y grandes prefieren el software y plataforma con
desarrollo propio con un 45%.
4.3.8 Costos unitarios de Facturación
La actividad total de facturación reporta costos unitarios por suscriptor que fluctúan entre
$103 y $2.023, con una media general de $818, que fluctúa entre $682 para las pequeñas
empresas -grupo que presenta la mayor dispersión- y $871 para las medianas.
En la siguiente gráfica se pueden observar los costos unitarios mínimos, máximos y
medios de facturación por cada grupo, calculados por la consultoría a partir de lo
reportado en la encuesta.
Gráfica 44
Costo de facturación por tamaño de mercado
$ por suscriptor de 2009
$ 2.500
$ 2.023
$ 2.000
$ 1.500
$ 1.000
$ 1.612
$ 1.537
$ 871
$ 846
$ 167
$ 103
$ 682
$ 500
$ 282
$-
PEQ
MED
GRAN
Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta
4.4 Recaudo y gestión de cartera
Para el análisis del recaudo y el manejo del recaudo se tienen en cuenta factores
importantes como los medios que disponen las empresas para que el usuario pueda
acceder al pago, establecer si las cuentas del servicio de aseo son separadas o conjuntas
con el facturador, el comportamiento de los suscriptores morosos y la correspondiente
acción jurídica de la E.S.P. y el comportamiento del recaudo para los años 2007 al 2009.
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4.4.1 Medios de Recaudo
El recaudo y manejo de recaudo consiste en determinar la capacidad que tienen las
empresas para ofrecer a sus usuarios la posibilidad de pagar el servicio de aseo en los
diferentes medios, no solo físicos sino electrónicos y remotos, que en la época actual se
encuentran disponibles en la mayoría de las regiones de Colombia, con el fin de facilitar el
pago y por ende mejorar el recaudo.
Estos medios son los bancos con sus oficinas y sucursales, las propias oficinas de la
empresa de aseo, las oficinas y medios del ente facturador y otros medios de mayor
tecnología como la Internet, cajeros electrónicos y cajas de supermercados y almacenes.
% de uso de medios de Recaudo
Gráfica 45
Medios de Recaudo
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Bancos
Oficina ESP
OficnaFact
urador
Otros
medios
Pequeña
33%
39%
28%
0%
Mediana
30%
25%
34%
11%
Grande
27%
15%
27%
32%
Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta
Se concluye que los medios ofrecidos por las E.S.P. de aseo dependen del tamaño de las
mismas y que todas en su conjunto tienden a ofrecer tres o más formas o sitios para
facilitar el pago a los usuarios.
En el caso de las empresas pequeñas se evidencia que el recaudo en bancos y oficinas
de la empresa de aseo son las más utilizadas por los usuarios para realizar el pago del
servicio. El 100% de las empresas de este grupo ofrecen estos medios como los
principales para el pago del servicio, evidenciando que corresponde a regiones más
apartadas o un poco distantes de la última tecnología.
Las empresas medianas ofrecen las oficinas del facturador como la mayor opción para
pagar el servicio y en un segundo lugar utilizan los bancos. En este grupo de empresas se
evidencia el uso de otros medios como los virtuales en un 11%.
Las grandes empresas utilizan todos los medios disponibles para la realización del pago
del servicio de aseo, siendo los más utilizados los electrónicos y la Internet en el 32%. Lo
anterior se puede explicar dada la presencia de las grandes empresas en los centros
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urbanos donde la oferta de medios es amplia y diversa, facilitando el pago en tiempo
oportuno.
4.4.2 Tipo de cuenta para recaudo
La facturación conjunta con otra empresa de servicio público conlleva el manejo de
cuentas bancarias para el recaudo de los valores cobrados en la factura. Las empresas
toman la determinación de abrir cuentas compartidas o cuentas separadas dependiendo
de los costos en que se incurra con el facturador y con el banco y de las facilidades para
llevar a cabo esta actividad por parte del facturador.
En la gráfica siguiente se puede observar la tendencia que en el país tienen las empresas
para establecer la forma del recaudo con las siguientes alternativas: cuenta conjunta o
cuenta separada.
% de cuenta utilizada
Gráfica 46
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Tipo de cuenta para el recaudo en bancos
Pequeña
Mediana
Grande
Total
Cta.Separada
64%
32%
69%
51%
Cta.Compartida
36%
68%
31%
49%
Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta
Se demuestra que para el total de las empresas existe una distribución similar en la clase
de cuenta que se tiene en bancos para la recepción de los recaudos, es decir que en
promedio no hay mayor diferencia entre una u otra, estableciéndose que las cuentas
separadas para cada empresa corresponde al 51%, mientras que la compartida ocupa un
49%.
Analizando este comportamiento en cada grupo, se puede establecer que en las
empresas pequeñas y grandes tienen mayor preponderancia las cuentas separadas,
mientras que en las empresas medianas la tendencia generalizada es a mantener cuentas
compartidas.
Estos comportamientos dependen de las condiciones internas de los convenios
establecidos y los cuales a su vez dependen de las condiciones técnicas, logísticas y
financieras del facturador.
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4.4.3 Gestión de cartera
La gestión de cartera constituye las acciones que la E.S.P. de aseo realiza para asegurar
el recaudo de las facturas dejadas de pagar con la facturación corriente, es decir la
gestión de deudores morosos; estas actividades son, en su orden: el cobro pre jurídico, el
cobro jurídico y la realización de acuerdos de pago. Los arreglos de pago pueden darse
en cualquier momento de la dinámica de la gestión de cartera.
De acuerdo con el total de suscriptores para cada grupo de empresas, se establece el
porcentaje de suscriptores morosos, como se muestra en la siguiente gráfica:
Gráfica 47
% de suscriptores morosos por grupo de empresas, 2009
% suscriptores morosos
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Morosos
Pequeña
Mediana
Grande
9%
27%
12%
Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta
De acuerdo con lo anterior, es notable la diferencia en las empresas medianas con
respecto de las empresas pequeñas y grandes, respecto al total de usuarios morosos,
mostrando que este grupo de empresas mantiene un 27% de suscriptores en mora, frente
al 9% y 12 % de las pequeñas y grades respectivamente. En el promedio de los tres
grupos de empresas, se tiene que los suscriptores en mora son el 14%.
Las gráficas subsiguientes son tomadas de los datos representados en la tabla de gestión
de cartera que se muestra a continuación, en la cual se presenta el total del número de
suscriptores morosos del año 2009 y el estado de ellos.
Tabla 22
Pequeña
Mediana
Grande
Datos de la gestión de cartera año 2009
Numero de
morosos
748
9900
59345
Prejuridicos
28
3400
3388
Juridicos
0
29
21
Acuerdos de
pago
64
926
7155
Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta
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Acciones de la gestión de cartera
La gestión de cartera que reportaron las empresas durante el año 2009, se compone de
las acciones de cobros pre jurídico, jurídico y convenios de pago. El comportamiento de
estas acciones, respecto del número de morosos de cada grupo de empresas, se aprecia
en la siguiente gráfica.
% de suscriptores en gestión de cartra
Gráfica 48
Acciones de Gestión de cartera
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Prejuridicos
Juridicos
Acuerdos de pago
Pequeña
3%
0,00%
13%
Mediana
39%
0,26%
12%
14%
0,12%
13%
Grande
Fuente. Cydep Ltda., a partir de la encuesta
En el conjunto general de las empresas se puede observar que el cobro jurídico no es el
mayor determinante para la persuasión de los pagos por deuda, presentando mayor
relevancia las acciones de cobro pre jurídico y los acuerdos de pago directos con el
suscriptor.
Estas acciones permiten establecer que los costos asociados a la gestión de cartera están
soportados directamente por los gastos y costos del personal que para estas actividades
tienen las empresas, sin llegar al cobro jurídico, que tendría que sufragar el suscriptor
moroso.
Al interior de los grupos, las empresas pequeñas tienen en promedio un 3% de acciones
pre jurídicas, mientras que el 13% prefieren llegar a los acuerdos de pago, lo cual indica
una buena gestión de cartera para recuperar los pagos en mora sin recurrir a mayores
costos.
Contrario a lo anterior, el grupo de empresas medianas muestra un comportamiento
persuasivo por medio de acciones pre jurídicas en un 39%, que se presenta acorde con el
número de suscriptores morosos en este grupo, con pocos acuerdos de pago (12%) y
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cobros jurídicos inferiores al 1%, indicando que en este grupo la gestión de cartera es aún
deficiente.
El grupo de empresas grandes tiene un comportamiento similar a los otros dos grupos,
hallándose equilibrio entre los cobros pre jurídicos y los acuerdos de pago, lo que indica la
gestión de mejoramiento de la cartera en este grupo, lo cual redunda en menores costos
para las empresas por esta actividad.
4.4.4 Índice de recaudo
El índice o porcentaje de recaudo mide la capacidad de la empresa de tener una cartera
sana, además de medir su grado de eficiencia en el manejo de los medios que pone a
disposición de los usuarios para el pago de facturas del servicio de aseo.
Las empresas encuestadas registraron el valor porcentual del comportamiento del
recaudo frente a la facturación emitida en cada año solicitado (2007 a 2009). El promedio
ponderado de recaudo32 para el conjunto de empresas, fue del 92,3% en 2007, 92,1% en
2008 y del 93,3% en 2009, siempre inferior a las metas establecidas por la regulación
tarifaria vigente (93.0%, 93.9% y 94.7% respectivamente).
A nivel de los tres grupos de análisis, las empresas pequeñas registran los menores
valores y las grandes los mayores, como se aprecian a continuación.
Gráfica 49
Índice de recaudo por grupos
100%
95%
90%
85%
80%
75%
70%
Pequeña
Mediana
Grande
2007
83%
82%
95%
2008
83%
85%
94%
2009
80%
88%
95%
Fuente. Cydep. Ltda., a partir de la encuesta
32
Promedio ponderado por el número de suscriptores atendidos por las empresas de la muestra
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Las empresas pequeñas y medianas registran mayor variabilidad que las grandes; las
medianas y grandes muestran una tendencia a mejorar el recaudo y por tanto mayor
eficiencia en facturación y cobranza.
Las empresas pequeñas han perdido efectividad del recaudo, alejándose del indicador
nacional.
Las empresas medianas por el contrario muestran un incremento progresivo en la gestión
del recaudo sobresaliendo el indicador del año 2009 en donde subió su recaudo al 88%
acercándose al índice nacional.
Las empresas grandes se mantienen estables por encima del promedio nacional lo que
representa una gestión de recaudo eficiente, seguramente asociados a la apertura hacia
las nuevas tecnologías en medios de pagos y de buscar eficacia en la gestión de cartera.
4.4.5 Costos de recaudo y gestión de cartera
La actividad de recaudo y gestión de cartera reporta33 costos unitarios por suscriptor que
fluctúan entre $10 y $1.058, con una media general de $363, que fluctúa entre $246 para
las empresas grandes y $481 para las de tamaño mediano. La mayor dispersión de este
indicador se presenta en los grupos de empresas medianas y grandes.
En la siguiente gráfica se pueden observar los costos unitarios de recaudo mínimos,
máximos y medios calculados por la consultoría a partir de lo reportado en la encuesta.
Gráfica 50
Costo de recaudo por tamaño de mercado
$ por suscriptor de 2009
$ 1.200
$ 1.058
$ 1.000
$ 800
$ 989
$ 798
$ 600
$ 481
$ 400
$ 360
$ 246
$ 200
$ 42
$PEQ
$ 29
MED
$ 10
GRAN
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
33
Cálculos sobre las 40 empresas que reportaron costos desagregados para esta actividad.
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4.5 Atención al usuario
Los componentes del análisis de la atención al usuario están dados por el número de
Peticiones Quejas y Reclamos (PQR) y su variación entre los años 2007 a 2009, el
número de silencios administrativos positivos y su variación para los mismos años, el
número de publicaciones realizadas en 2009 y el número de campañas informativas,
educativas y ambientales en el mismo año.
4.5.1 Comportamiento PQR
Los promedios porcentuales de las PQR durante el año 2009 muestran que, respecto del
número promedio de usuarios las empresas pequeñas tienden a tener mayor porcentaje
en comparación con las empresas de los otros grupos.
Para el 2007 el porcentaje de PQR fue de 7% para este grupo, bajando al 4% en el 2008
para volver a incrementarse al 6% en el año 2009, lo que conlleva a mayores costos por
este concepto.
Las empresas medianas y grandes registran mejores comportamientos con solo una
acción por cada cien usuarios del servicio.
La siguiente grafica muestra en grado porcentual el comportamiento cronológico, entre los
años 2007 a 2009, las PQR con respecto al promedio de suscriptores de cada grupo.
Podcentaje de PQR
Gráfica 51
8%
7%
6%
5%
4%
3%
2%
1%
0%
Comportamiento de PQR
Pequeñas
Medianas
Grandes
2007
7%
0,5%
1%
2008
4%
1%
1%
2009
6%
1%
1%
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
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La diferencia de PQR en las empresas pequeñas con respecto a las otras empresas, se
analiza como el costo de la insatisfacción de los usuarios con respecto a las diferentes
actividades de la prestación del servicio, la menor capacidad logística y técnica de las
empresas y la menor capacidad de solución a los conflictos, lo cual se va a manifestar en
mayores costos en atención a los usuarios.
Comportamiento de SAP
Los silencios administrativos positivos (SAP) no tienen mayor representatividad en los
registros de la encuesta, lo que se percibe como una actividad no muy común entre las
empresas y que el comportamiento general está vinculado dentro de las estadísticas de
soluciones de PQR.
Publicaciones para el año 2009 por grupo
Las publicaciones se refieren a los reportes de información que por ley están obligadas
las empresas a dar a conocer a los usuarios en medios de alta circulación, referentes a
actualizaciones tarifarias, horarios y condiciones del servicio, contrato de condiciones
uniformes, etc.
Gráfica 52
Publicaciones 2009
Publicaciones
Pequeñas
6%
Medianas
19%
Grandes
75%
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
Las empresas con mayor participación en el tema de publicaciones son las
correspondientes a las grandes con promedio de 1,5 publicaciones mes durante el año
2009.
Esta relación directa entre la cantidad de usuarios y el número de publicaciones se explica
porque a mayor tamaño de la empresa hay más complejidad en las operaciones y más
aspectos por informar a los usuarios.
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Campañas informativas, educativas y ambientales
Las campañas educativas y ambientales suelen ser derivadas de los Planes municipales
de gestión integral de residuos, PGIRS. Sin ser los únicos responsables de su
implementación, los prestadores de aseo se deben vincular a la mismas, y en la medida
que estas campañas buscan crear una cultura de la no basura, los recursos invertidos se
traducen en menores frecuencias de barrido y limpieza, minimización de los residuos y en
general mayor eficiencia de la operación para el prestador y menores impactos
ambientales pera la comunidad.
Como se aprecia en la gráfica, las campañas tienen la misma tendencia de
comportamiento que las publicaciones, a mayor cantidad de usuarios mayor cantidad de
campañas, por la mayor complejidad de los municipios atendidos.
Gráfica 53
Porcentaje de Campañas informativas, educativas y ambientales
Campañas
Pequeñas
10%
Medianas
11%
Grandes
79%
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
4.5.2 Costos de atención al usuario
La actividad de atención al usuario reporta34 costos unitarios por suscriptor que fluctúan
entre $5 y $818, con una media general de $211, que fluctúa entre $173 para las
empresas medianas y $302 para las pequeñas. La mayor dispersión de este indicador se
presenta en el grupo de empresas grandes.
34
Cálculos sobre las 46 empresas que reportaron costos desagregados para esta actividad.
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En la siguiente gráfica se pueden observar los costos unitarios mínimos, máximos y
medios de atención al usuario por cada grupo, calculados por la consultoría a partir de lo
reportado en la encuesta.
Gráfica 54
Valores reportados del costo de atención al usuario
$ por suscriptor de 2009
$ 900
$ 818
$ 800
$ 707
$ 700
$ 600
$ 516
$ 500
$ 400
$ 300
$ 302
$ 200
$ 173
$ 100
$ 207
$ 82
$ 20
$PEQ
MED
$5
GRAN
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
4.6 Resumen de costos observados por grupo de empresas
De los resultados de la encuesta se llega preliminarmente a un valor medio del costo
unitario de comercialización, de $ 1.329 para las empresas pequeñas, $ 1.553 para las
medianas y $ 1.428 para las grandes, para un total general de $1.458 por suscriptor al
mes. Sin embargo, como se ilustra en la siguiente gráfica, los resultados presentan una
alta dispersión.
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Gráfica 55
Consolidado de los costos unitarios por grupo de empresas
$ / suscriptor 2009
$ 3.000
$ 2.611
$ 2.500
$ 2.385
$ 2.326
$ 2.000
$ 1.553
$ 1.500
$ 1.428
$ 1.329
$ 1.000
$ 500
$ 560
$ 382
$ 378
$PEQ
MED
GRAN
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
Adicionalmente es de anotar que de las cuatro actividades en que se desagregó el costo,
administración del catastro, facturación, recaudo y atención al usuario, solo para esta
última el grupo de las empresas medianas presenta el menor promedio; en los otros tres
casos, así como en el agregado de actividades, su media es superior a los grupos de
pequeñas y de grandes:
Gráfica 56
costos unitarios por actividad y por grupo de empresas
$ / suscriptor 2009
$ 1.000
$ 900
CATASTRO
$ 800
$ 700
FACTURACIÓN
$ 600
$ 500
RECAUDO
$ 400
$ 300
ATENCIÓN a
USUARIOS
$ 200
$ 100
$PEQ
MED
GRAN
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
En cuanto a la distribución de los costos por actividad, el mayor peso lo tienen los costos
de Facturación para todos los grupos, con un 48% en promedio, mientras que el menor
peso se encuentra, según el grupo, en el catastro o en la atención al usuario:
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Gráfica 57
Distribución del costo por actividad y por grupo
100%
90%
80%
70%
Atención al usuario
60%
Recaudo
50%
40%
Facturación
30%
Catastro
20%
10%
0%
PEQUEÑAS
MEDIANAS
GRANDES
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
El análisis estadístico de la información obtenida de las encuestas, el modelo estadístico y
la propuesta correspondiente se presentan en los capítulos siguientes.
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148
5 ANÁLISIS ESTADÍSTICO DE LA INFORMACIÓN PRIMARIA
Para la determinación del costo de comercialización por suscriptor (CCS) con base en la
información reportada por las empresas consideradas en la muestra, se seleccionaron en
primera instancia las variables que podrían ser explicativas de este costo. A continuación
se presenta el listado de variables cuya incidencia en el costo se explora posteriormente:
Número de suscriptores
Empresa de servicios públicos con la cual se realiza la facturación conjunta
(Acueducto/ Energía eléctrica)
Índice de recaudo
Indicadoras de contratación de diferentes actividades: administración del catastro
de suscriptores, administración de la oficina de PQR, gestión de cartera,
realización de aforos, procesamiento, impresión o distribución de la facturación y
otras actividades.
La relación de estas variables con el costo de comercialización por suscriptor CCS y la
interacción entre ellas se explora mediante el análisis de componentes principales. Este
procedimiento estadístico permite encontrar un número reducido de variables no
correlacionadas que son combinaciones de las variables iniciales, simplificando así el
proceso de análisis.
La siguiente gráfica presenta este resultado con las dos primeras componentes. Las dos
variables obtenidas por el método de componentes principales explican el 53% de la
variabilidad total de los datos35 así:
Gráfica 58
Relaciones de las diferentes variables
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
35
Corresponde a la suma de las varianzas de las dos compontes principales.
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Como el ángulo entre las líneas asociadas a las diferentes variables indica el grado de
correlación entre ellas, donde ángulos muy pequeños son indicativos de una alta
correlación positiva y ángulos cercanos a los 180 grados indicativos de una alta
correlación negativa, un análisis del gráfico lleva a las siguientes conclusiones:
a. Una alta correlación positiva del costo de comercialización por suscriptor –CCScon las empresas que realizan la facturación conjunta con empresas de energía
eléctrica –variable Energía-, es decir si se factura con las empresas de energía se
aumentan los costos de comercialización por suscriptor.
b. Una alta correlación negativa del costo de comercialización por suscriptor –CCScon el número de suscriptores –Suscriptores-, el índice de recaudo –IRecaudo- y
con las empresas que realizan la facturación conjunta con empresas de acueducto
–Acueducto-, indicando que estas variables se asocian con una reducción en los
costos de comercialización por suscriptor.
c. Una relativamente baja correlación del costo de comercialización por suscriptor –
CCS- con la contratación de otros servicios -Cartera, PQR, Aforos y Catastro-.
d. Una correlación relativamente baja del costo de comercialización por suscriptor –
CCS- con las actividades de procesamiento, impresión o distribución de la
facturación las cuales se representan de manera agregada en la variable
Facturación.
5.1.1
El CCS y la contratación de actividades
Dada la estructura de las relaciones de las variables, se explora a continuación en las
gráficas y tablas siguientes la relación de las diferentes variables con el costo de
comercialización por suscriptor. Las gráficas muestran las diferencias entre los costos de
comercialización por suscriptor dependiendo las diferentes actividades contempladas se
contratan (tercerización) o se realizan directamente por la Empresa.
Las siguientes gráficas de Box Plot representan una forma clara de distribución de los
datos y sus principales características, mostrando aspectos de simetría y haciendo
posible la comparación de diferentes poblaciones. Estos gráficos agrupan cerca del 98%
de las observaciones y en la caja ilustran el 50% central de las observaciones.
Gráfica 59
Contratación de la facturación
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-
Contratación oficina de PQR
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Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
Gráfica 60
Contratación catastro
-
Contratación gestión cartera
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
Gráfica 61
Contratación de Aforos
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
Para cada una de las variables graficadas se analizó la relación que guardan al ser
contratadas o tercerizadas, con el costo de comercialización por suscriptor CCS. El
resultado de este análisis muestra que solamente la contratación de la oficina de PRQ
muestra diferencias significativas. Como complemento y para poder afirmar lo anterior, se
han analizado las significancias de estas variables y su relación con el CCS al ser
contratadas, en la siguiente tabla:
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Tabla 23
Actividad
Facturación
PQR
Catastro
Cartera
Aforos
Comparación del CCS cuando se contratan o no los diferentes servicios
n
Media
Desviación
típ.
Diferencia de
medias
Valor p
Sí
39
1432,18
609,89
55,82
0,88
No
5
1376,37
379,32
407,25
0,04
166,82
0,36
281,13
0,11
201,61
0,29
Contrata
Sí
11
1742,20
406,38
No
34
1334,95
599,06
Sí
17
1538,30
572,29
No
28
1371,48
588,09
Sí
20
1590,68
554,48
No
25
1309,56
582,84
Sí
14
1573,39
477,72
31
1371,78
619,51
No
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
De la anterior tabla, de acuerdo a una probabilidad de p<0.05, es decir una correlación
significativa al 5%, es claro que solamente la contratación de la oficina de PRQ muestra
diferencias significativas. Las demás actividades analizadas no son estadísticamente
representativas, de acuerdo con la probabilidad mostrada.
5.1.2
El CCS y el índice de recaudo
Continuando con el análisis de relaciones, a continuación se muestra la relación hallada
entre el Costo de Comercialización CCS y el índice de recaudo:
Gráfica 62
Relación índice de recaudo y CCS
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
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La gráfica muestra una clara asociación entre el índice de recaudo y el costo de
comercialización por suscriptor, variables que tienen un coeficiente de correlación de 0.36,
el cual resulta ser significativo (p = 0,015), mediante una prueba t, indicando así que el
CCS decrece a medida que aumenta el índice de recaudo de las empresas.
5.1.3
El CCS, los suscriptores y el tamaño de la ESP
La siguiente tabla muestra el promedio del costo de comercialización por suscriptor, para
cada tamaño de empresas, la desviación estándar, así como su coeficiente de variación
(CV).
Promedios del CCS según el tamaño de la empresa
Tabla 24
Tamaño
Pequeñas
Medianas
Grandes
Total
n
11
20
16
47
Promedio
1343,7
1621,7
1430,3
1491,5
Des. Est.
613,9
664,7
627,4
637,7
CV
45,7%
41,0%
43,9%
42,8%
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
Al explorar un poco más el carácter de esta relación por medio de las gráficas, se
encuentra que las empresas grandes inciden para que la relación CCS-tamaño de
empresa sea de tipo parabólico como se muestra en las siguientes gráficas:
Gráfica 63
Promedio CCS por tamaño de empresa
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
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Gráfica 64
CCS y Número de suscriptores
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
A pesar de que la dispersión de los datos de suscriptores es notable, el comportamiento
parabólico refleja dos etapas en los costos de comercialización, una creciente y otra
decreciente, mostrando distintas productividades marginales que se pueden relacionar
con la escala del prestador; es posible lograr un punto de inflexión en los costos por
efecto de las economías de escala las cuales generan costos marginales decrecientes en
el largo plazo.
5.1.4
El CCS y el servicio con el que factura
La variación de los promedios del costo de comercialización por suscriptor según la
empresa facturadora se establece en la siguiente tabla y sus diferencias se ilustran en la
Gráfica 65. La diferencia observada resulta estadísticamente significativa a un nivel
inferior al 1%. De la tabla y gráfica citadas se concluye que la facturación es menos
costosa cuando se contrata con las empresas de acueducto que cuando se hace con las
empresas de energía.
Promedios del CCS según la empresa facturadora
Tabla 25
Empresa
Acueducto
Energía
Gas
Total
n
24
22
1
47
Promedio
1224,3
1768,6
1809,4
1491,5
Des. Est.
635,1
531,1
CV
51,0%
30,0%
637,7
42,8%
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
Como solo una empresa factura con empresa de gas, esta categoría no será tenida en
cuenta para los análisis posteriores.
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Gráfica 65
Comparación CCS según empresa facturadora
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
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6 MODELOS ESTADÍSTICOS
6.1 Modelos de regulación aplicados
Para expresar el costo de comercialización por suscriptor en términos de las variables
cuya relación ha sido establecida en los numerales anteriores, se consideran en principio
dos tipos de modelos: un modelo de regresión múltiple y un modelo de fronteras
estocásticas.
Los dos modelos tienen la propiedad de que las estimaciones de los parámetros que
definen las relaciones se establecen de manera probabilística, de tal manera que es
posible determinar su significancia estadística.
Antes de presentar los resultados de estos dos modelos se hacen dos advertencias sobre
el manejo de los datos. La primera se relaciona con el número de suscriptores, pues dado
su amplio rango, de 3.973 a 685.716, esta variable se divide por 10.000 para efectos de la
estimación de los parámetros de los modelos.
La segunda se relaciona con dos observaciones atípicas que tienen mucha influencia en
la construcción de los modelos; la Empresa Aseo Sincelejo Limpio y la Empresa de
Servicios Públicos de Chaparral. Estas dos empresas no se consideran en la construcción
del modelo, de manera que se trabaja con 45 empresas.
6.1.1 Modelo de regresión múltiple
En la siguiente tabla aparecen los resultados del modelo de regresión múltiple. Este
modelo muestra que la facturación con una empresa de energía aumenta en promedio los
costos en $522.58 y que un aumento porcentual de un punto en el índice de recaudo los
reduce $28.25.
Aunque el número de suscriptores/10.000 solo es significativo a un nivel del 9%, su
inclusión en el modelo será reconsiderada teniendo en cuenta que en los análisis previos
la relación del número de sus suscriptores con el costo de comercialización por usuario no
es de tipo lineal.
La contratación de la oficina de PQR no resulta significativa, por lo cual este aspecto no
será considerado en el modelo.
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Modelo de regresión múltiple para el CCS
Tabla 26
Variable
Parámetro
Error típ.
t
Valor p
3542,51
719,04
4,93
0,00
Energía
522,58
163,13
3,20
0,00
Irecaudo
-28,25
831,07
-3,40
0,00
9,46
5,50
1,72
0,09
180,03
1,17
0,25
Constante
Suscriptores/10000
PQR
210,47
2
2
R =39.2 R ajustado=33.1
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
La no significancia de la variable número de suscriptores/10.000 se da porque, como se
vio en la Gráfica 64, la relación entre el CCS y esta variable es de tipo parabólico. Por ello
se incluye en el modelo el número de suscriptores/10000 al cuadrado. Las estimaciones
de los parámetros de este modelo modificado se presentan en la siguiente tabla.
Tabla 27
Modelo de regresión múltiple modificado para el CCS
Variable
Parámetro
Error típ.
679,75
t
Valor p
3759,17
5,53
0,00
Energía
679,81
145,10
4,69
0,00
Irecaudo
-33,09
802,51
-4,12
0,00
Suscriptores/10000
52,70
17,16
3,05
0,09
-0,66
0,25
-2,62
0,25
Constante
Suscriptores/10000 al cuadrado
2
2
R =46.1 R ajustado=40.9
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
El modelo modificado confirma los resultados del modelo anterior y produce estimaciones
significativas para los parámetros asociados al efecto del número de suscriptores; el signo
negativo del coeficiente del cuadrado del número de suscriptores indica que, como lo
mostraban los gráficos descriptivos, el costo por unidad decrece para las empresas
grandes.
6.1.2 Modelo de frontera estocástica
Un modelo alternativo que se ha considerado es el de fronteras estocásticas. Los
resultados de este modelo se presentan en la tabla siguiente.
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Tabla 28
Modelo de frontera estocástica para el CCS
Variable
Parámetro
Error típ.
2608,99
z
Valor p
3771,02
1,45
0,14
Energía
660,78
157,71
4,19
0,00
Irecaudo
-31,97
899,04
-3,56
0,02
Suscriptores/10000
44,93
19,01
2,36
0,04
Suscriptores/10000 al cuadrado
-0,57
0,28
-2,04
0,01
Constante
Estadística de Wald =27.06 Valor p= 0.000
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
Aunque con este modelo no es posible calcular un R2 que sea comparable con el de los
modelos de regresión, la estadística de Wald muestra que tiene un poder explicativo
significativo.
En la siguiente gráfica se presentan los valores de CCS obtenidos por el modelo de
regresión modificado y por el modelo de frontera estocástica para cada una de las
empresas contempladas en la muestra. Estos valores estimados se presentan en conjunto
con los valores de CCS reportados por las empresas de la siguiente manera:
Gráfica 66
Comparación de los resultados obtenidos para CCS con los dos modelos
$ 3.000
$ 2.500
$ 2.000
$ 1.500
$ 1.000
$ 500
SOACHA
TUQUERRES
MANIZALES
MONTERIA
PASTO
SOCORRO
MEDELLIN
POPAYAN
LIBANO
SANTAFE DE ANTIOQUIA
TUNJA
CALI
RIONEGRO
FLORENCIA
PITALITO
GIRARDOT
SAN ANDRES
BUGALAGRANDE
CALARCA
BUENAVENTURA
ANSERMA
CARTAGENA
BARRANQUILLA
CUCUTA
IBAGUE
PEREIRA
BOGOTA
TAME
RIOHACHA
DOS QUEBRADAS
SANTA MARTA
VILLAVICENCIO
GINEBRA
LA UNION
GUACARI
BUCARAMANGA
BOGOTA
PRADERA
ZARZAL
EL CERRITO
MAICAO
BUGA
LOS PATIOS
VALLEDUPAR
CARTAGENA
$-
CCS
Regresion
Frontera
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
Al comparar entre sí los CCS estimados con cada uno de los dos modelos y estos con los
costos reportados con las empresas se observa en primera instancia gran coincidencia en
las dos estimaciones. Además, las estimaciones de los modelos tienen un
comportamiento alrededor de un promedio general. Estos modelos constituyen la base
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para generar una función que estime el costo de comercialización con base en el tipo de
empresa facturadora, el índice de recaudo y el número de suscriptores.
La selección de uno de los dos modelos como propuesta para la construcción de una
función de costo de comercialización por suscriptor, se basa en la suma de cuadrados del
error (SCE) definida como:
Siendo
el valor de CCS estimado por un modelo para la empresa .
Como en general un modelo de regresión es el que minimiza la suma de cuadrados del
error, es este modelo el que se propone como base para la estimación del costo de
comercialización por suscriptor. La expresión formal de este modelo es:
Siendo la variable indicadora dicotómica que señala con 1 cuando la empresa factura
con una empresa de energía,
el índice de recaudo y
el número de suscriptores
dividido por 10.000.
6.1.3 Análisis del modelo propuesto con DEA
Los resultados obtenidos mediante el modelo de regresión son analizados por medio de
un modelo DEA, sigla del nombre de esta metodología en inglés conocida como Data
Envelopment Analysis. Antes que pretender construir un modelo de eficiencia de las
empresas con respecto al costo de comercialización, DEA será usado para determinar
cuál de las variables incide para que las empresas no se ajusten al modelo seleccionado
anteriormente.
Para la realización del análisis que aquí se presenta se ha usado el paquete
computacional PIM-DEA 3.0 (2009).
El modelo se ha construido de tal manera que la solución que se logre minimice una
función de ajuste construida con el valor absoluto de la diferencia entre el CCS reportado
por las empresas y el CCS estimado por el modelo. Como el paquete usado está
desarrollado para maximizar un criterio dado, el cual se ha considerado como función de
ajuste, esta función está definida por:
siendo
una constante que garantice que todos los
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sean mayores o iguales a cero.
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Gráfica 67
Curva envolvente número de suscriptores
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
La gráfica muestra la curva envolvente de la función objetivo cuando ésta se relaciona con
la variable Número De Suscriptores. En general se observa que las empresas más
cercanas a la frontera de buen ajuste son en general las de menor número de
suscriptores.
De otra parte , el gráfico detecta un grupo de empresas identificadas con los números 15,
23, 32 y 34 que difieren considerablemente del modelo teniendo en cuenta el número de
suscriptores; las empresas de los municipios de Los Patios (15), Calarcá (16) y
Promoambiental Cartagena (34) reportan costos de comercialización relativamente altos
para su número de suscriptores, mientras que las de Florencia (23) y Soacha (32)
reportan costos inferiores a los que deberían tener de acuerdo al número de suscriptores.
Integrando los aspectos mencionados, se puede concluir que la falta de ajuste se
presenta tanto en empresas grandes como pequeñas.
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Gráfica 68
Curva envolvente índice de recaudo
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
De manera similar, la Gráfica 68 muestra la discrepancia de los costos de
comercialización reportados y estimados por las empresas y su relación con el índice de
recaudo. Es interesante anotar que la mayor discrepancia se presenta en empresas con
índices de recaudo relativamente altos.
Finalmente se muestra el nivel de ajuste que se obtiene al facturar con acueducto o con
energía; de acuerdo con la predicción del modelo, las empresas que facturan con la
empresa de acueducto poseen mayor grado de ajuste a pesar de que existen valores muy
inferiores y alejados de la frontera.
Gráfica 69
Curva envolvente empresa facturadora energía (1) y acueducto (0)
Fuente: Cydep Ltda., a partir de la encuesta
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6.2 Modelo de comportamiento de costos seleccionado
Con base en los métodos estadísticos analizados en el numeral 6.1, es posible explicar el
comportamiento de los costos de comercialización CCS y su relación con variables
significativas como los son los suscriptores, el índice de recaudo y el servicio con el que
factura.
De los tres métodos utilizados, se ha escogido el modelo de regresión múltiple modificado
para CCS debido a que este modelo, además de cumplir con la minimización de la suma
de cuadrados del error SCE, posee un mayor grado de ajuste al tener un coeficiente de
correlación mayor. Igualmente, este modelo se ha escogido debido a que captura el
efecto de las economías de escala por medio de una parábola formada con el número de
suscriptores, como se explicará más adelante.
En la siguiente gráfica se presentan los valores de CCS obtenidos por el modelo de
regresión modificado para cada una de las empresas contempladas en la muestra. Estos
valores estimados se presentan en el siguiente gráfico junto con los valores de CCS
reportados por las empresas de la siguiente manera:
Gráfica 70
Comparación de los resultados obtenidos el modelo
$ 3.000
$ 2.500
$ 2.000
$ 1.500
$ 1.000
$ 500
SOACHA
TUQUERRES
MANIZALES
MONTERIA
PASTO
SOCORRO
MEDELLIN
POPAYAN
LIBANO
SANTAFE DE ANTIOQUIA
TUNJA
CALI
RIONEGRO
FLORENCIA
PITALITO
GIRARDOT
SAN ANDRES
BUGALAGRANDE
CALARCA
BUENAVENTURA
ANSERMA
CARTAGENA
BARRANQUILLA
CUCUTA
IBAGUE
PEREIRA
BOGOTA
TAME
RIOHACHA
DOS QUEBRADAS
SANTA MARTA
VILLAVICENCIO
GINEBRA
LA UNION
GUACARI
BUCARAMANGA
BOGOTA
PRADERA
ZARZAL
EL CERRITO
MAICAO
BUGA
LOS PATIOS
VALLEDUPAR
CARTAGENA
$-
CCS
Regresion
Fuente: Encuestas Comercialización Cálculos: Cydep Ltda.
Una vez más, al comparar entre sí los CCS estimado por el modelo de regresión
escogido, con los costos reportados con las empresas, se observa coincidencia en las
estimaciones las cuales tienen un comportamiento alrededor de un promedio general.
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Este modelo constituye la base para generar una función que estime el costo de
comercialización por suscriptor CCS con base en el tipo de empresa facturadora E, el
índice de recaudo IR y el número de suscriptores S. Retomando las funciones descritas
en el numeral anterior y la ecuación que representa este modelo, a continuación se
formula la función de costos de comercialización y la ecuación general que describe el
comportamiento de los costos en CCS así:
Ecuación 3
Función de costos de comercialización
Aplicando el criterio de suma de cuadrados del error (SCE), se obtiene lo siguiente;
Ecuación 4
Sumatoria de cuadrados del error en CCS
siendo
el valor de CCS estimado por un modelo para la empresa . Finalmente, la
expresión formal de este modelo escogido es:
Ecuación 5
Ecuación general comportamiento costos en CCS
siendo la variable indicadora dicotómica que señala con 1 cuando la empresa factura
con una empresa de energía,
el índice de recaudo y
el número de suscriptores
dividido por 10.000.
Esta ecuación refleja el comportamiento de los costos de comercialización por suscriptor
con sus variables explicativas más incidentes36, sin embargo se requiere adoptar una
forma funcional que introduzca señales de eficiencia y regionalización, para lo cual se
debe adoptar un modelo de eficiencia propuesto para CCS.
36
La Ecuación 5 coloca de manifiesto la dependencia de los costos de comercialización en términos del
recaudo, el facturador y el número de suscriptores, sin dejar de lado las demás variables que componen este
costo; si bien no se incluyeron directamente en la ecuación al no resultar estadísticamente significativas, al
minimizar la suma de cuadrados del error, el modelo de costos toma en cuenta todos los componentes del
costo y ajusta una ecuación con las variables explicativas.
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7 MODELO PROPUESTO PARA CCS
A partir de la significancia estadística de las variables y el comportamiento de los costos
de comercialización por suscriptor, es necesario adoptar los siguientes supuestos para
determinar un modelo de ajuste para el CCS y señales regulatorias específicas:
Parámetros de eficiencia en el recaudo
Discriminación de precios techo por facturador
Promoción de las economías de escala
Promoción de la regionalización
Promoción de la formalización y calidad comercial del prestador
Simplicidad en la formulación y aplicación
Al adoptar estos supuestos, se requiere modificar la Ecuación 5 en términos del índice de
recaudo y separarla de acuerdo a cada facturador con el objeto de adaptar las eficiencias
en cada caso; por lo anterior la ecuación propuesta es la siguiente:
Ecuación 6
Propuesta para CCS
En donde S es el número de suscriptores del prestador dividido por 10.000 y E = 0 si se
factura conjuntamente con el servicio de acueducto, E = 1 si lo hace con otro servicio
público domiciliario.
La anterior es una función techo para todos los prestadores del servicio público de aseo
que cumplan toda la normatividad vigente y normas relacionadas con la actividad
comercial. Para los casos en que un prestador de aseo posea 750.000 suscriptores o
más, facturados conjuntamente con el servicio de acueducto, tomará un valor techo de
$1021; de igual manera, se tomará este mismo valor para los casos en que el prestador
facture conjuntamente con otro servicio público 850.000 suscriptores o más.
En los casos en que el prestador, siendo la misma persona jurídica, preste el servicio de
aseo en el componente de comercialización en más de un municipio, podrá sumar los
suscriptores de diferentes áreas facturados conjuntamente con un mismo servicio público
domiciliario, y aplicar el CCSregional que corresponda al total de suscriptores atendidos en
todas sus áreas de prestación.
En los casos en que el prestador posee más de un municipio y emite facturación conjunta
con diferentes servicios públicos domiciliarios37, se deberá aplicar la fórmula del
CSSRegional en la cual se ponderan los suscriptores atendidos así:
37
Para efectos de la aplicación de la fórmula de CCS, se entenderá que los servicios de acueducto y
alcantarillado son los mismos, aparte de los demás servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas.
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Ecuación 7
CCS regional
Donde:
SA Son todos los suscriptores de los municipios facturados conjuntamente con empresas
de acueducto y/o alcantarillado
SE Son todos los suscriptores de los municipios facturados conjuntamente con empresas
de otros servicios públicos diferentes a acueducto y/o alcantarillado
Una vez definida la propuesta, la elaboración de la misma y la obtención de la Ecuación 6
proviene de la aplicación de cada uno de los supuestos y señales que a continuación se
detallan.
7.1 Parámetros de eficiencia en el recaudo
El valor del recaudo depende en gran medida del facturador escogido aunque esto no
significa que el prestador del servicio de aseo no pueda tomar acciones para aumentar el
recaudo, ya sea realizando acciones de recuperación de cartera, acuerdos de pago,
cobros persuasivos, cobros jurídicos e incluso optimizando los procesos de conciliaciones
con el facturador.
Igualmente, si bien se entiende que los convenios de facturación conjunta se establecen
en un proceso de negociación entre el solicitante y el concedente, el prestador de aseo
debe poder exigir a su facturador los campos y requisitos mínimos a incluir en la factura,
pero también debe abogar por la eficiencia en el recaudo de los servicios que se facturan
conjuntamente e incluso, en la medida de lo posible, atar el nivel de recaudo a las
condiciones contractuales y lograr una negociación justa cuyo eje central sea la eficiencia
en el recaudo.
La importancia en el recaudo radica en que los costos de comercialización observados
tienden a disminuir a medida que se logra un mayor recaudo, Ver Gráfica 62, aunque
lograr un nivel determinado de recaudo eficiente guarda relación con el servicio con el que
se factura, por lo tanto ha sido necesario adoptar niveles de recaudo discriminando por
cada servicio con el que se factura al tener cuenta lo siguiente:
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Tabla 29
Eficiencia de Recaudo IFA AAA
INDICADOR
2008
2009
Eficiencia
de
Recaudo (%)
92.23
91.22
Fuente: Documento SSPD,
Clasificación de riesgo financiero sector de acueducto y saneamiento básico, 2009
Tabla 30
Índice de recaudo Energía
AÑO
RECAUDO
2004
2005
2006
2007
2008
94,92%
94,25%
97,62%
97,03%
97,56%
Fuente: Estudio Sectorial de Servicios Públicos SSPD, 2008
En el cálculo de los prestadores de acueducto y alcantarillado se incluyen empresas de
aseo, hecho que altera un poco el cálculo de la eficiencia en el recaudo. Sin embargo, con
las empresas de aseo de la muestra encuestadas, se ha podido establecer que para estos
mismos años su eficiencia en el recaudo, con una edad de cartera de máximo 2 meses, el
recaudo fue de 88% y 89% respectivamente. Por lo anterior, al promediar y al descontar
las respectivas diferencias, resulta que el valor se sitúa en 90%38, valor que podrá ser
tomado como parámetro de eficiencia en el recaudo.
En el caso de la comercialización del servicio público de energía eléctrica, para el año
2009 se ha estimado un recaudo del 98,25%39, cifra que representa el parámetro de
eficiencia en el recaudo de un facturador comercializador.
El índice de recaudo se analiza de manera particular al tener en cuenta que existe una
buena proporción de prestadores del servicio público de aseo que han decidido elegir un
comercializador de energía como su facturador conjunto, hecho que no se presentaba en
el año 2003 cuando se formuló la resolución CRA 351 de 2005. La motivación principal de
estas empresas de aseo radica en que pueden obtener mayor recaudo de su servicio, ya
sea por cobertura o por eficiencia en el recaudo ante diversas circunstancias socio
económicas, resultando beneficioso en algunos casos elegir el servicio de energía como
su facturador en comparación con el servicio de acueducto y alcantarillado.
38
Valor medio entre las eficiencia de recaudo IFA de empresas AAA y los valores del índice de recaudo
obtenido en las encuestas para los mismos años 2008 y 2009.
39
Valor obtenido al proyectar los índices de recaudo históricos a la tasa media de variación en el periodo
2004-2008
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7.2 Discriminación de precios techo por facturador
Al tener en cuenta la eficiencia en el recaudo de cada servicio con el que se factura
conjuntamente es necesario realizar una discriminación en el precio techo en cada una de
las alternativas, y basados en la Ecuación 5, al reemplazar los parámetros eficientes de
recaudo se obtiene lo siguiente:
Para la facturación conjunta con el servicio de acueducto:
Ecuación 8
Obtención CCS para empresas que facturan con acueducto
Para la facturación conjunta con otro servicio público domiciliario:
Ecuación 9
Obtención CCS para empresas que facturan con otros servicios públicos
De las ecuaciones propuestas es preciso anotar que si bien existe un mayor
reconocimiento para los prestadores cuyo facturador es una empresa de servicios
públicos que presta servicios diferentes al acueducto y alcantarillado, esto no significa que
se promueva la facturación únicamente hacia otro tipo de facturador ya que las
condiciones de eficiencia en el recaudo son mayores que con las empresas facturadoras
del servicio de acueducto y alcantarillado.
Estas condiciones de eficiencia diferenciadas con respecto al facturador, colocan de
manifiesto las herramientas de negociación que los prestadores del servicio de aseo
deben tener en cuenta al momento de establecer convenios de facturación conjunta.
Lograr un recaudo superior a las condiciones de eficiencia reconocidas en cada fórmula,
es un valor apropiable por parte del prestador del servicio de aseo, por lo tanto una
empresa deberá evaluar las ventajas que le ofrezca su facturador con respecto al índice
de recaudo, que en el caso de empresas de acueducto resulta más favorable, así como la
compensación adicional ($407) que recibe si factura con el servicio de energía o con otro
servicio público domiciliario diferente al acueducto y alcantarillado.
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Por lo anterior y por simplicidad y practicidad en el manejo matemático de las fórmulas, se
propone una ecuación simplificada de CCS que reúna las dos ecuaciones en una sola.
7.3 Promoción de las economías de escala
Lograr costos marginalmente decrecientes en el largo plazo a partir del aumento de una
escala de producción, representa la obtención de economías de escala. Para el caso de
las actividades comerciales del servicio público de aseo, este concepto se traduce en
lograr disminuir los costos unitarios a medida que se atienden más suscriptores por un
mismo prestador.
Este concepto fue analizado y verificado en el comportamiento de los costos asociados a
las actividades comerciales, notando que aquellas empresas con mayor número de
suscriptores lograban en efecto menores costos de comercialización por suscriptor, tal y
como se mostró en la Gráfica 64.
Por lo tanto las economías de escala se pueden presentar a partir de la agrupación de
mercados o áreas de prestación de un mismo prestador, logrando una escala de
suscriptores considerable a partir de la cual pueda el costo de comercialización por
suscriptor resultar decreciente. Esto se puede apreciar en las ecuaciones propuestas de
la siguiente manera:
Ecuación 10
Costo marginal y número de suscriptores para economía de escala
Al realizar la equivalencia por cada 10.000 suscriptores, el valor máximo a partir del cual
se logra obtener economías de escala es 399.242 suscriptores. Las fórmulas propuestas,
al estar expresadas en términos de suscriptores, reconocen menores costos de
comercialización a partir de este valor asumiendo el efecto de las economías de escala.
De igual manera el costo marginal que cada prestador puede calcular, está expresado en
la ecuación anterior y muestra el valor (máximo) que cuesta cada suscriptor adicional; el
costo de poseer un suscriptor adicional es cada vez menor, razón por la cual se puede
afirmar que se generan costos marginales decrecientes como lo muestra la siguiente
gráfica:
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Gráfica 71
Costo Marginal por suscriptor
60
50
40
30
CMg
20
10
0
-10
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
Suscriptores
-20
-30
y = -0,0001x + 52,7
R² = 1
-40
CMg
Lineal (CMg)
Cálculos: Cydep Ltda.
En el punto máximo de la función techo, es decir al calcular con 399.242 suscriptores, el
costo marginal tiende a ser cero y a partir de este punto el reconocimiento es negativo en
virtud de la gran escala de suscriptores; lo anterior significa que cada suscriptor adicional
no genera costos adicionales debido a las economías de escala que ha logrado obtener el
prestador con ese nivel de suscriptores.
Para fomentar la generación de economías de escala y la regionalización, la función techo
de CCS es creciente hasta su valor máximo de 399.242 suscriptores, reconociendo los
costos incrementales que el prestador debe asumir a medida que amplía sus suscriptores
o incluso sus mercados atendidos, pero exigiendo mayor eficiencia a medida que obtiene
cada suscriptor adicional ya que si bien se reconoce un valor por cada suscriptor
adicional, este valor es cada vez menor. Por lo anterior, la variación del costo marginal es
una función decreciente, mostrando así que en la función techo de CCS, existen
economías de escala las cuales se generan en el largo plazo a medida que se atienden
más suscriptores y se da un proceso de regionalización para el prestador.
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Gráfica 72
Variación CMg y reconocimiento adicional por suscriptor
$0
0%
0
0
50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 300.000 350.000 400.000 450.000
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
-$ 1
Reconocimiento adicional
-10%
Variación % CMg
40
-20%
-30%
-40%
-50%
-$ 2
-$ 3
-$ 4
-$ 5
-$ 6
-$ 7
-60%
Suscriptores
Suscriptores
Cálculos: Cydep Ltda.
Límites a las economías de escala
Al tener en cuenta que las economías de escala poseen un límite de eficiencia, se ha
estimado a partir de los suscriptores proporcionados en la encuesta, una desviación
estándar la cual se suma al máximo valor de suscriptores reportado (685.716). Este
resultado proporciona un límite a partir del cual el techo resultante del CCS no puede
decrecer más dado que podría afectar al prestador al reducir demasiado su valor. Por lo
anterior, los límites para cada caso en las ecuaciones propuestas son los siguientes:
Para 750.000 suscriptores o más facturados con el servicio de acueducto, el techo
máximo de CCS será de $1021 de diciembre de 2009
Para 829.000 suscriptores o más facturados con el servicio de energía, el techo
máximo de CCS será de $1021 de diciembre de 2009
En la actualidad estos límites aún no han sido alcanzados, sin embargo se aclaran por si
eventualmente a futuro se lograran alcanzar por parte de algún prestador y dada la
naturaleza parabólica del costo de comercialización con respecto al número de
suscriptores.
7.4 Promoción de la regionalización
Regionalizar es un propósito deseado para generar economías de escala y en el servicio
de aseo suele asociarse a actividades como la disposición final y la recolección y
transporte de residuos sólidos. Sin embargo, la gestión comercial puede ser aún más
factible de regionalizar ya que lograr el agrupamiento de mercados, no necesariamente
colindantes, es posible a través de compartir recursos tecnológicos y procesos de
centralización de la información comercial.
40
CMg y reconocimiento adicional modelado con una tasa de crecimiento en el número de suscriptores de
5%.
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Para lograr la regionalización comercial, un prestador del servicio público de aseo debe
invertir en la consecución de sistemas de procesamiento de información y manejo de
bases de datos que le permitan cubrir bajo un mismo esquema todas sus áreas de
prestación. Esta inversión puede llegar a ser considerable y muy necesaria, así como
también pueden ser considerables los costos e incrementarse a medida que se obtienen
más áreas atendidas y por ende más suscriptores.
En consecuencia, un prestador pequeño en virtud de su escala de usuarios atendidos,
obtiene menores costos de comercialización por suscriptor en comparación con un
prestador que posea más suscriptores. Lo anterior es un crecimiento lógico que se
reconoce en las fórmulas propuestas, aunque este crecimiento posee el límite en el cual
los costos ya no deban ser incrementales y se generen economías de escala, como se
explicó en el numeral anterior.
Las ecuaciones planteadas son crecientes hasta un límite cercano a 400.000 suscriptores,
considerando que en Colombia 1116 municipios están por debajo de dicha cifra, existiría
incentivo a la regionalización para que las empresas consoliden agrupación de mercados,
para lograr obtener costos decrecientes.
Finalmente se debe considerar que para que una empresa pueda aplicar un mayor techo
de comercialización, podrá sumar los suscriptores que posee en cada una de sus áreas
atendidas, exclusivamente bajo su mismo nombre, razón social y número de identificación
tributaria, y así obtener los beneficios que se reconocen por regionalización.
7.5 Promoción de la formalización y calidad comercial del prestador
Acreditar unos requisitos mínimos legales establecidos para ejercer la prestación del
servicio y actividad comercial sobre el mismo, son condiciones que promueven la calidad
en la prestación del servicio. Comúnmente se asocia la calidad del servicio y de sus
actividades comerciales con el número de PQRs, hecho que no resulta ser muy
explicativo al notar que lo que debe ofrecer un prestador a sus usuarios, es la capacidad
instalada y disponibilidad permanente para atenderlos, así como para asegurar que se
realizan cobros acordes con la normatividad, respuestas oportunas y en general prestar el
servicio bajo las condiciones legales y normativas que garanticen un competencia justa en
los mercados donde ésta se presenta.
Por lo anterior, se propone que la aplicación de la función techo para CCS, únicamente se
aplique por los prestadores que demuestren o acrediten el cumplimiento de una serie de
requisitos aprobados por el ente de vigilancia y control, para así garantizar al suscriptor
que la aplicación del techo es legal y se dan unas condiciones mínimas de calidad en la
prestación del servicio en aspectos comerciales. En los casos en que no se cumplan
todos los requisitos mínimos, se propone aplicar un descuento sobre el techo máximo que
resulte de aplicar la fórmula; tasar el incumplimiento de unos requisitos mínimos se ha
estimado en un descuento del 50% como medida de penalización, siendo este un valor
que castigue el incumplimiento pero que no vaya en contravía del criterio de suficiencia
financiera.
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Se propone aplicar esta penalización durante el primer año de vigencia de la norma que
modifique el CCS, con el fin de transmitir una señal de incentivos a la formalización de las
actividades comerciales, así como para que las ESP puedan adaptar sus presupuestos
frente al cambio normativo y se adopten los mecanismos de vigilancia y control; después
del primer año, se entenderá que todos los prestadores habrán cumplido con los
requisitos y por lo tanto quienes no cumplan con todos los requisitos, no podrán cobrar el
componente ni trasladar a la tarifa del suscriptor.
Al tener en cuenta lo establecido en el artículo 87 de la LSPD, numeral 8, conforme al cual
"Toda tarifa tendrá un carácter integral, en el sentido de que supondrá una calidad y grado
de cobertura del servicio, cuyas características definirán las comisiones reguladoras. Un
cambio en estas características se considerará como un cambio en la tarifa", así como
demás artículos de esta Ley que tienen en cuenta la calidad como un parámetro
fundamental41, se propone la acreditación y cumplimiento de los siguientes requisitos por
parte de cada prestador42:
1. Realizar el estudio de costos de referencia bajo la metodología aprobada
2. Cumplir con la metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios
y las contribuciones para el servicio de aseo43
3. Poseer un contrato de condiciones Uniformes y mantenerlo publicado a disposición
del usuario/suscriptor en la oficina de PQRs
4. Tener habilitada y permanentemente disponible una oficina de PQRs
5. Mantener al día las publicaciones que por concepto de costos y tarifas deben
realizarse
6. Realizar cargues al Sistema Único de Información SUI
De manera adicional, el prestador debe aprovechar el uso de medios electrónicos para
facilitar la respuesta oportuna ante peticiones, quejas, reclamaciones y solicitudes, así
como para tener disponibles medios de pago, tramitar vinculaciones y desvinculaciones,
atender solicitudes de aforo e informar al usuario de sus frecuencias, horarios y otros
aspectos operativos y en general para realiza la promoción de sus servicios, campañas y
acciones de marketing que desarrolle.
La política de calidad comercial en la prestación del servicio de aseo, debe ser, más que
el cumplimiento de unos requisitos legales, el uso de todos los medios posibles para
garantizar información comercial plena y clara con los suscriptores y usuarios y su
divulgación genera transparencia para todos los actores de un mercado determinado.
41
Artículo 136, Artículo 2 numeral 1, artículo 3 numeral 3, artículo 73 numeral 4, artículo 88 numeral 1 y
artículo 87 numeral 8.
42
Requisitos que se deberán cumplir sin perjuicio de las investigaciones y las acciones de vigilancia y control
que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios pueda adelantar
43
Decreto MAVDT 1013 de 2005
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7.6 Simplicidad y transparencia en la formulación y aplicación
Las fórmulas propuestas se adaptan a cada uno de los supuestos explicados y poseen el
soporte estadístico en su formulación, sin embargo la aplicación de las mismas es
bastante simple ya que cada prestador únicamente debe conocer dos aspectos para
aplicarlas:
Número de suscriptores de su área
Servicio con el que factura
Con estas variables se calcula el costo de referencia CCS, el cual es a su vez adaptativo
con las condiciones específicas del prestador. La simplicidad, así como la transparencia,
son principios que deben aplicarse en la formulación tarifaria, en concordancia con lo
establecido en los artículos 87.5 y 87.6 de la Ley 142 de 1994.
Por su parte la transparencia está reflejada en una mayor discriminación de costos, la cual
ha sido tenida en cuenta desde las encuestas que fueron diligenciadas, hallando la
incidencia y su significancia estadística en la formulación, llegando a conocer condiciones
particulares de alta incidencia como la facturación conjunta, el recaudo y el número de
suscriptores.
Periodicidad
Para mayor facilidad en la aplicación de las fórmulas propuestas, la periodicidad que debe
manejarse es de 6 meses teniendo en cuenta el promedio de los suscriptores de ese
periodo. En síntesis la variable suscriptores deberá promediarse en los siguientes
semestres:
De julio a diciembre
De enero a junio
Este periodo es conveniente44 dado que en la actualidad existen datos como las toneladas
del componente de disposición final que se manejan con estos mismos promedios
semestrales y que obligan al prestador a recalcular semestralmente su CDT y efectuar la
correspondiente publicación de costos y tarifas. Igualmente estos promedios semestrales
de suscriptores deben resultar coincidentes con los periodos de facturación de febrero a
Julio y de agosto a enero, según lo establece el artículo 16 de la Resolución CRA 351 de
2005.
44
En mercados en competencia, para este componente se considera necesario tener cuenta suscriptores por
semestre porque se considera que la competencia en los mercados debe ser dinámica y por lo tanto un
semestre es un tiempo considerable para captar los cambios por vinculaciones; no se consideran los
suscriptores al año base debido a que se requiere captar el dinamismo propio de la actividad comercial. Los
prestadores deberán adaptar sus sistemas de información para reportar las novedades ante nuevos
suscriptores y desvinculaciones, evitando doble facturación a un mismo suscriptor.
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Es claro que cada prestador deberá ajustarse a los ciclos de facturación que maneje el
facturador, los cuales generalmente son mensuales. De igual forma es de resaltar que
dado que la facturación es vencida, los recursos ingresan al prestador, del orden de dos
meses después de haber prestado el servicio, debido a los procesos relacionados con la
liquidación, facturación, impresión, distribución y recaudo.
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8 CONDICIONES PARA LA IMPLEMENTACIÓN
8.1 Propuesta actualización y ajuste por productividad para CCS
Conociendo las bondades relacionadas con el índice de precios al consumidor IPC, así
como el tipo de actividades relacionadas con la actividad comercial, no se requiere usar
un índice de actualización diferente al IPC al ser este tipo de actividades muy generales y
no estar relacionadas con insumos volátiles como los combustibles o aquellos que se
encuentren expuestos a riesgos de tasa de cambio como sería el caso las importaciones.
Una propuesta alternativa frente al índice de actualización, consiste en adoptar al salario
mínimo legal vigente SMLV, como fuente para actualizar el costo de comercialización al
suscriptor. Esta alternativa puede adaptarse a este costo dado que las actividades
comerciales son, en muchos casos, intensivas principalmente en mano de obra y salarios,
más que en tecnología y capital en las empresas de aseo. Sin embargo, a continuación se
analizan las ventajas y desventajas de adoptar al SMLV como índice de actualización
comercial y una comparación con el IPC:
Tabla 31
Principales ventajas y desventajas del SMLV como índice de actualización
VENTAJAS
DESVENTAJAS
Simplifica el cálculo de las actualizaciones
al ser una vez al año y ser coincidente con
las actualizaciones del componente de
barrido
Lo anterior agrega simplicidad a las
actualizaciones de costos, los cual es un
principio de las metodologías tarifarias
Si bien reconoce ajustes a los salarios, no sucede
igual con las erogaciones de capital (Adquisiciones
de tecnológicas, renovaciones software y otros
relacionados)
Facilita la labor de vigilancia y control
Los contratos de facturación conjunta, se actualizan
generalmente con índices como la inflación
En casos en los que el incremento al salario mínimo
no supere el 3%, no es posible realizar la
actualización del componente, creando malestar es
los prestadores del servicio
Fuente: Cydep Ltda.
Tabla 32
ASPECTO
Comparación entre SMLV e IPC
SMLV
Periodicidad - Publicación
Anual
para calcular su índice
Cálculo de las
Anuales
actualizaciones
Coincidencia con otros
costos de referencia
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Coincidiría con CBL
IPC
Mensual
Cuando se acumule el 3%
Su publicación es mensual igual
que IOExp, IPCC e ICCP. Su
acumulación es independiente
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ASPECTO
Simplicidad en la
aplicación
SMLV
Al ser una vez al año facilita su
conocimiento y aplicación
Facilidad en la vigilancia y Representa mayores ventajas en
control
la vigilancia y control
Relación con actividades
comerciales y CCS
Reconoce ajustes a salarios, sin
embargo el componente CCS
también incluye aspectos de
capital, ya sea por la inversión en
tecnología
e
infraestructura,
elementos que no se relacionan
con el SMLV
Posibles problemas
En los casos en que se
presentan
datos
bajos
de
inflación, el valor del SMLV
podría ajustarse por debajo del
3%
imposibilitando
una
actualización por un tiempo
prolongado
IPC
Se requiere cada mes acumular su
valor y estar pendiente de la
publicación
Lo momentos de acumulación
pueden ser particulares en cada
prestador, siendo esta circunstancia
una dificultad en el seguimiento y
control
Posee gran relación con el
componente CCS al usarse como
referencia para actualizar convenio
de facturación conjunta y contratos
de actividades comerciales. Es un
índice más integral al reconocer
más aspectos relacionados con el
capital
Si bien es una ventaja acumular de
manera mensual dado que se
mantiene mayor coincidencia con el
ritmo
de
la
economía,
si
eventualmente existieran periodos
negativos, esta situación retardaría
el tiempo de acumulación para
llegar al 3%
En la comparación se destaca que la importancia del SMLV radica en la simplicidad que
genera su publicación anual y la coincidencia con el costo de barrido y limpieza, aspectos
que por simplicidad resultan convenientes al escogerlo como índice para actualizar CCS.
Sin embargo, el IPC representa mejor a las actividades comerciales y todas aquellas
relacionadas con el CCS, en especial aquellas de mayor peso como son los convenios de
facturación conjunta y otras erogaciones de capital.
Frente a los ajustes por productividad, cabe anotar que a pesar de que han sido múltiples
los estudios que sobre la misma se han desarrollado en el país, ninguno es aún
determinante frente a un valor que deba adoptarse con respecto a las actividades
comerciales, y menos aquellas relacionadas exclusivamente con el servicio de aseo.
Como se ha descrito en el documento “Productividad: Metodologías de estimación y
determinantes en Colombia”, “La principal enseñanza que surge de estudiar el crecimiento
en la productividad de un país, es que no existe una explicación macroeconómica simple
a la que pueda atribuirse el grueso de las variaciones en esta variable (De Long y
Summers, 1992). Un ambiente macroeconómico saludable es una condición necesaria
más no suficiente para un buen desempeño en la productividad. El implemento de
políticas macroeconómicas desfavorables obstaculizan el uso eficiente de los factores, no
obstante, buenas políticas macroeconómicas no aseguran un desempeño productivo
sobresaliente.
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Con lo anterior, las dificultades para encontrar referencias macroeconómicas que
expliquen claramente los incrementos o disminuciones de la productividad aún persisten.
De manera complementaria, el citado documento explica lo siguiente:
“Existen características idiosincrásicas de las firmas y estructurales de la industria a la
que éstas pertenecen que gobiernan estos procesos, así como factores externos que
influyen en el resultado final de los niveles de productividad de las firmas. Estas
características pueden surgir por el lado de la oferta o de la demanda. La gran mayoría de
los estudios se concentran en el lado de la oferta, es decir las diferencias de productividad
entre firmas dentro de una industria o entre industrias es explicada a partir de choques
tecnológicos idiosincrásicos, habilidades gerenciales, esfuerzos en investigación y
desarrollo o patrones de inversión. Los estudios por el lado de demanda se concentran en
la estructura de mercado y como esta puede permitir la persistencia de diferencias entre
las productividades de firmas e industrias”.
Al realizar un análisis de la industria, es decir de las empresas que prestan el servicio
público de aseo, es claro que se incumplen varias de las características mencionadas en
el párrafo anterior; existe un bajo nivel de progreso tecnológico acompañado de bajos
esfuerzos en investigación y desarrollo, así como también la oferta de servicios resulta
muy particular ya que a pesar que se ha promovido la competencia en el sector, aún
predomina la existencia de mercados monopólicos en la prestación del servicio, hecho
derivado desde la misma responsabilidad de los Entes territoriales de garantizar la
prestación del mismo. De manera complementaria, no existen patrones de inversión para
la comercialización del servicio de aseo dada la misma estructura heterogénea entre los
diversos prestadores y diferencias muy marcadas entre las áreas de servicio atendidas
(municipios).
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones frente a la productividad, y al no existir
una referencia adicional frente a su aplicación en una metodología de precios techo usada
específicamente para el servicio público de aseo, se propone dar continuidad al valor
aplicado en la resolución CRA 351 de 2005 (0.5%). De igual manera, adoptar este valor
resulta conveniente a la estructura tarifaria al tener en cuenta el principio de simplicidad,
ya que los ajustes por productividad X2 a X4, son idénticos y su aplicación de forma anual
se realizó sin mayores problemas a los prestadores del servicio.
8.2 Propuesta para el factor de manejo del recaudo, FMR
Como se estableció en el numeral 2.2, ninguno de los promedios históricos del recaudo
supera las metas establecidas en la resolución CRA 351 de 2005. Ello significa que en la
actualidad muy pocas empresas estarían recuperando en la tarifa, por la vía del factor de
manejo de recaudo (FMR), los valores dejados de recaudar.
Esta diferencia entre el reconocimiento económico de los costos y el recaudo, afecta no
solo al componente de comercialización sino a todas las actividades del servicio de aseo
de las ESP, lo que derivaría en un riesgo financiero manifiesto. Sin embargo, la resolución
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CRA 315 de 2005 define tres rangos en los cuales se puede ubicar la eficiencia en el
recaudo y establece que cuando ER ≥ 0.85 el riesgo es bajo.
Se observa entonces una inconsistencia entre lo que se ha definido como riesgo bajo y la
regulación tarifaria porque una pérdida económica real significaría, cuando menos, un
riesgo medio. Por ejemplo, un prestador que en 2009 haya recaudado el 85% de su
facturación estaría perdiendo un 9.7% (85% - 94.7%), en tanto que si su recaudo fuera del
95% no tendría esa pérdida, pero en ambos casos su riesgo se calificaría como bajo.
Surge por lo tanto y como primera medida, la necesidad de armonizar las eficiencias
exigidas a los prestadores en el recaudo con las señales de riesgo financiero que se
deriven del mismo índice.
Traducido a los parámetros de la regulación tarifaria quiere decir que el recaudo asociado
al factor de manejo de recaudo, FMR, no debería estar muy por encima del límite
considerado como de riesgo bajo, pero la diferencia ha sido del orden de 10% (meta del
95% entre 2009 y 2010, vs. 85% del riesgo calificado bajo).
Ahora bien, el establecimiento de unos parámetros que cumplan dichas funciones debe
considerar los indicadores históricos porque ellos reflejan la realidad macroeconómica del
sector y la capacidad de gestión del prestador del servicio. Pero si se quiere fijar no solo
un indicador de eficiencia, sino además una meta creciente para dicha eficiencia, caben
algunas consideraciones adicionales:
En primer lugar, que los indicadores disponibles no solo son insuficientes para mostrar
una tendencia definida, sino que las diferentes fuentes no son del todo comparables
por la posibilidad de aplicar diferentes criterios para depurar la información.
En segundo lugar, como ya se había explicado, el índice de recaudo no depende solo
de factores controlables por el prestador de aseo, como son: la calidad de factura en
sí misma (es decir, que no dé lugar a reclamos por valores erróneamente facturados),
la disponibilidad de suficientes medios para realizar el pago o la gestión de
recuperación de cartera. Deben considerarse también factores exógenos: los hábitos
de pago de los usuarios, la situación socioeconómica y los incrementos tarifarios por
causas ajenas a la gestión del prestador, como el desmonte de subsidios o la
localización cada vez más alejada de los rellenos sanitarios.
Una segunda medida tiene que ver con el costo financiero que representa para los
prestadores de aseo la facturación conjunta. De la encuesta practicada no se pudo
establecer una diferencia significativa entre el costo de emitir la factura directa o conjunta.
El impacto financiero real de una u otra medida radica precisamente en los motivos que
dan lugar a buscar la facturación conjunta, el cual es obtener el mayor recaudo, resultado
que se obtiene no solo al maximizar el índice de recaudo sino también la cobertura de la
facturación conjunta.
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Del análisis gráfico de los datos de la encuesta se puede apreciar la relación directa entre
la cobertura de facturación conjunta45 y el índice de recaudo, la cual sirve de base para
establecer los rangos a partir de los cuales es factible obtener un recaudo más cercano al
óptimo. Así por ejemplo, con una cobertura del 90% el recaudo sería del orden de 85%,
en tanto que para obtener un índice del 90% la cobertura debería ser como mínimo del
98%.
Gráfica 73
Recaudo vs. Cobertura de la Facturación conjunta
105%
y = -3,547x 2 + 7,253x - 2,801
100%
% Recaudo
95%
90%
85%
80%
75%
70%
65%
80,0%
82,0%
84,0%
86,0%
88,0%
90,0%
92,0%
94,0%
96,0%
98,0%
100,0%
102,0%
Cobertura de Factura. Conjunta
Fuente: Cydep Ltda. a partir de la encuesta
Se propone entonces atar el índice de recaudo de eficiencia a la cobertura de la
facturación conjunta, para lo cual habría que establecer un rango mínimo de cobertura
aceptable o, de forma complementaria, un máximo de facturación directa. Para ello se
debe considerar bajo qué circunstancias una empresa factura directamente una mayor o
menor proporción de sus usuarios.
Las mayores diferencias se presentarían cuando se factura con acueducto, que tiene una
menor cobertura, tanto urbana como rural46. Si bien la mayoría de usuarios urbanos se
pueden facturar conjuntamente, la situación en zonas rurales difiere porque el prestador
rural de acueducto no siempre es el mismo prestador urbano, lo que significa que la
facturación conjunta con acueducto no garantiza cobertura rural del convenio.
Se encuentra en general que casi todas las empresas de aseo, sin importar su tamaño,
pueden tener unos pocos usuarios fuera del casco urbano, usuarios que son fácilmente
atendidos por ser grandes productores. Este tipo de usuario tiene un tratamiento especial
en cuanto a su gestión de cobro y el hecho de no ser facturado conjuntamente no debería
tener un impacto apreciable en el índice de recaudo.
45
Calculado como el cociente entre Nfc y N
De acuerdo con la Encuesta Nacional de Calidad de Vida 2010 (ENCV-Dane), la cobertura total
de energía en hogares es del 97.7% y de acueducto del 87.6%
46
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Diferente al caso en el cual el prestador de aseo atiende un centro poblado de la zona
rural o un barrio subnormal en la zona urbana, donde en caso de contar con el servicio de
acueducto es usual encontrar soluciones no convencionales o sistemas veredales, que no
garantizan al prestador de aseo establecer procesos de facturación conjunta. Además
estas zonas tienen una elevada proporción de usuarios de estratos bajos, cuyo índice de
recaudo sí es menor que el resto del área de servicio.
En Colombia, un prestador típico que solo atienda el área urbana tendría una cobertura de
facturación con acueducto del orden del 92%47; entonces, si la cobertura de aseo fuera
total tendría que facturar directamente un 8%. Si además atiende una parte rural que deba
facturar conjuntamente y la composición de su mercado es, por ejemplo, 90% urbano y
10% rural, su facturación directa sería del 13%. El caso más extremo probable48 sería una
composición 84% urbano y 16% rural, cuya facturación directa sería del 23%.
Considerando estos escenarios se propone un límite del 10% para facturación directa, con
lo que se pretende además enviar una señal para que los prestadores no dejen de
atender zonas rurales o subnormales aduciendo un bajo nivel de recaudo.
Finalmente, la propuesta consiste en tomar el valor más probable del recaudo (90% de
acuerdo con los análisis previos) y dividir el universo de prestadores en dos:
aquellos que por tener una significativa facturación directa se encuentran por debajo
de dicho valor y
aquellos que tienen una alta cobertura de facturación directa y pueden estar por
encima del promedio.
Tabla 33
Factor de manejo de recaudo y ajuste anual por productividad
COBERTURA DE FACTURACIÓN CONJUNTA
≤ 90%
COBERTURA DE FACTURACIÓN CONJUNTA ˃
90%
AÑO
META DE RECAUDO
FMR
META DE RECAUDO
FMR
1
86,0%
0,1630
91,0%
0,0990
2
87,0%
0,1490
92,0%
0,0870
3
88,0%
0,1360
93,0%
0,0750
4
89,0%
0,1240
94,0%
0,0640
5
90,0%
0,1110
95,0%
0,0530
De esta forma, los prestadores con significativa facturación directa (10% o más), que se
supone se encuentran por debajo del recaudo medio actual, deben hacer un esfuerzo en
la gestión de cobranza y en cinco años alcanzar como mínimo dicha media. Mientras que
47
ENCV 2003: 97,6%
SSPD 2008: 91,0%
ENCV 2010: 87,6%
48
Considerando la composición típica de la población colombiana de 76% urbana y 24% rural,
según el censo DANE 2005
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para los prestadores que no dependen tanto de su facturación directa, se supone están
por encima del promedio actual a partir del cual deben mejorar su gestión de cartera hasta
llegar a la meta del 95%
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9 IMPACTO DE LA PROPUESTA
El impacto de la propuesta se refleja principalmente en la diferencia existente entre el
reconocimiento establecido actualmente para el componente CCS en la Resolución CRA
351 de 2005, y el cálculo propuesto por medio de la Ecuación 5 que representa el
comportamiento de los costos en CCS.
Como se mostró en la Gráfica 70, en la cual se comparan entre sí los CCS estimados del
modelo con los costos reportados con las empresas, es claro que la propuesta resulta
beneficiosa para una parte de los prestadores de la muestra, mientras que para otros no.
Si bien la mayoría de los resultados se mueven alrededor de un promedio general, es
claro que para todas las empresas se deberán exigir nuevas condiciones de eficiencia
relacionadas con el número de suscriptores, el nivel de recaudo dependiendo el servicio
con el que factura y en general un ajuste de sus condiciones operativas frente al nuevo
valor propuesto.
Al realizar el ejercicio de comparar el valor que actualmente reconoce la regulación al
CCS contra el valor propuesto, la nueva propuesta significa un aumento respecto a lo que
hoy facturan49, de $523 en promedio (un 62% adicional) para empresas que facturan con
energía; aquellas empresas que facturan con acueducto obtienen un incremento respecto
al marco actual de $311 en promedio (un 37%).
49
Sobre un valor de CCS= $844 por suscriptor para el año 2009
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Gráfica 74
Diferencia entre propuesta tarifaria y costo reconocido actualmente
MEDELLIN
BOGOTA
BOGOTA
BARRANQUILLA
CALI
BUCARAMANGA
MANIZALES
IBAGUE
VILLAVICENCIO
CARTAGENA
SOACHA
PASTO
MONTERIA
POPAYAN
DOSQUEBRADAS
TUNJA
GIRARDOT
PITALITO
% con A
CALARCA
LIBANO
SOCORRO
% con E
ANSERMA
TAME
TUQUERRES
PEREIRA
CUCUTA
CARTAGENA
SANTA MARTA
VALLEDUPAR
BUENAVENTURA
FLORENCIA
BUGA
RIONEGRO
RIOHACHA
MAICAO
LOS PATIOS
SAN ANDRES
EL CERRITO
ZARZAL
PRADERA
LA UNION
GUACARI
S.FE DE ANTIOQ.
BUGALAGRANDE
GINEBRA
-20%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
Fuente: Cydep Ltda. a partir de la encuesta
El impacto que se muestra en la gráfica anterior se ha calculado sin el ajuste respectivo
que actualmente puede realizarse al CCS (NFC / N) dado que este ajuste existe en la
nueva formulación propuesta a través de las metas del factor del manejo de recaudo FMR
ya que en estas se asocia la cobertura de la facturación con la expedición de facturas
directas por parte del prestador.
Las condiciones de eficiencia cambian notablemente al comparar el CCS actual con la
propuesta como se muestra a continuación:
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Tabla 34
ASPECTO
Comparación CCS Res. 351 de 2005 Vs. CCS propuesto
CCS RES. 351DE 2005
CCS PROPUESTA
Suscriptores
No inciden en el valor de
CCS
Son una de las variables explicativas del costo
y de la generación de economías de escala
Índice de recaudo
o eficiencia en el
recaudo
Se asoció al FMR y no al
CCS
Está asociada al CCS por cada tipo de
facturador y también se asocia al FMR
Servicio público
con el que factura
Se reconoce un ajuste con
los
suscriptores
facturados con el servicio
de acueducto
Hay una función específica para facturar con el
servicio de acueducto y alcantarillado, y existe
un reconocimiento diferenciado al facturar con
otro servicio público diferente
Actividades y
variables
involucradas
Cf, Ca y Cp
Se reconocen muchas más actividades
adicionales relacionadas en la encuesta
Tipo de función
Techo fijo
Cobertura del
servicio con que
factura
Se asocia al servicio de
acueducto con el CCSAJ
Techo variable y adaptativo al tamaño de
mercado atendido (suscriptores), discrimina
tipo de facturador
Se relaciona al FMR y se estipulan metas
separadas de recaudo y cobertura
Fuente: Cydep Ltda.
En la comparación es posible apreciar que se ha realizado un esfuerzo por involucrar más
variables relacionadas con la actividad comercial en general, así como una mayor
discriminación de los costos. Por estas razones es que se propone un mayor
reconocimiento esperando un impacto positivo en la propuesta que exigirá mayores
condiciones de eficiencia comercial a los prestadores.
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10 TRATAMIENTO DE LA FACTURACIÓN CONJUNTA
La facturación conjunta en los servicios públicos es una actividad regulada, pero reviste
un cuidadoso tratamiento regulatorio frente al servicio público de aseo dadas las
características propias de este servicio. A continuación se examinan las particularidades
regulatorias frente a estos temas, sus incidencias en la eficiencia, riesgos comerciales,
mecanismos de control y las particularidades normativas cuando se factura
conjuntamente con el servicio de acueducto o el servicio de energía eléctrica.
10.1 La facturación conjunta y la eficiencia en el servicio de aseo
La facturación es una actividad que las empresas del servicio público de aseo han
realizado de manera conjunta con otros prestadores de servicios públicos, normalmente
buscando mayor cobertura y recaudo de su servicio. Si bien esta práctica fue avalada por
el legislador en la Ley 142 de 1994, solamente hasta el Decreto 2668 de 1999 se
reglamentó la facturación conjunta estableciendo que las entidades prestadoras de
servicios públicos domiciliarios, solo pueden cobrar a la empresa solicitante el valor de los
costos directos marginales, que signifique la incorporación de la facturación del servicio
de aseo y alcantarillado generados por causa de la modificación del sistema existente.
Las empresas de aseo, quienes por lo regular tendían a facturar con empresas de
acueducto y alcantarillado al ser éstas entidades de servicios públicos más cercanos50 y
regulados por la misma Comisión, establecieron convenios de facturación conjunta en
virtud de esta facultad normativa. Sin embargo, con el paso del tiempo, la facturación
conjunta del servicio de aseo ha venido migrando a otros servicios públicos,
principalmente a energía eléctrica. Es de aclarar que la facturación no suele hacerse de
manera directa en las empresas de aseo debido principalmente a la imposibilidad de
realizar suspensiones o cortes del servicio en zonas urbanas ante la falta de pago de sus
suscriptores, situación que no implica la suspensión de la prestación del servicio dada la
obligación de garantizar la continuidad y calidad del mismo, hechos que obligan al
prestador de aseo a utilizar la facturación conjunta como la mejor herramienta para evitar
la evasión en el pago.
Frente a esta situación, la comisión de regulación de agua potable y saneamiento básico
CRA estableció por medio del Artículo 1.3.23.3 de la Resolución CRA 151 de 2001 el
cálculo de costos correspondientes a cada ciclo de facturación conjunta entre prestadores
del servicio de acueducto y alcantarillado con empresas de aseo. Esta normatividad no
estableció un valor, tarifa o tasa que debía cobrarse entre el concedente y el solicitante,
pero si describió los costos de procesamiento, impresión, distribución, reportes y recaudo
los cuales se deben tener en cuenta al momento de realizar un convenio de facturación
conjunta.
50
Teniendo en cuenta que tradicionalmente la prestación del servicio de aseo venía siendo ejercida por los municipios o por
empresas de acueducto y alcantarillado antes de la entrada en vigencia de la Ley 142 de 1994. Normalmente las únicas
empresas de servicios públicos que prestan el servicio de aseo, además de otro servicio diferente, son las empresas de
acueducto y alcantarillado.
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De igual manera, en la citada norma se estableció que en el cálculo de los costos
relacionados con la facturación conjunta, se debían incluir los costos de recuperación de
cartera morosa al tener en cuenta que la persona prestadora solicitante reconocería a la
persona prestadora concedente, en cada período de facturación, un porcentaje entre cero
(0) y el ocho (8) por ciento de los costos de cada ciclo de facturación como margen de
gestión, de acuerdo con el porcentaje de recaudo de cada período de facturación.
A su vez, en esta misma resolución, se establecieron las condiciones de los convenios de
facturación conjunta, incluyendo el procedimiento para suscribirlo y sus etapas como
negociación directa, mediación, conciliación e imposición del convenio de facturación
conjunta para resolver posibles conflictos que surgieran entre las empresas de servicios
públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, mostrando con esto la gran dependencia de
las empresas de aseo frente a la facturación conjunta y siendo esta situación en algunos
casos aprovechada por los entes facturadores dada su posición dominante.
Por su parte, la comisión de regulación de energía y gas CREG, expidió la resolución
CREG-006 de 1999 mediante la cual reguló el cobro de los costos de facturación conjunta
de los servicios de aseo y alcantarillado por parte de las empresas prestadoras de los
servicios de electricidad y gas combustible. Esta regulación contempló los siguientes
aspectos para definir costos directos marginales frente a la facturación:
Estudio de costos marginales planteado en términos de la empresa concedente o
de los costos evitados de la empresa solicitante
Análisis de la rotación de cartera de la empresa solicitante y de compatibilización
de predios a facturar
Frente a la primera consideración, es de anotar que la resolución CREG 006 de 1999 no
considera de manera general la regulación de los costos marginales para las empresas
concedentes, es decir, aquellas comercializadoras del servicio de energía eléctrica,
mientras que para las empresas de aseo, la regulación si es de carácter general y el
componente asociado CCS se estableció bajo la metodología de precios techo, cuyo valor
es conocido por cualquier empresa de energía eléctrica.
Con lo anterior, los análisis y estudios de costos marginales que cada empresa
concedente realiza, difieren bastante entre sí al ajustarse a las condiciones particulares de
cada comercializador de energía eléctrica. En contraste, las empresas de aseo en su
componente comercial, no están reguladas bajo condiciones particulares y todas deben
ajustarse a parámetros de eficiencia estándar a través de un techo establecido en el costo
de sus actividades comerciales, sin importar su tamaño empresarial o de sus mercados
atendidos.
Si se analizan los costos evitados del solicitante, en este caso un prestador del servicio de
aseo, se obtendrán particularidades las cuales se asocian principalmente a la
imposibilidad de realizar cortes del servicio, hecho que simplemente no se compara con la
facturación conjunta con cualquier otro servicio dado que aseo posee la particularidad de
no tener un medidor permanente y no poder cortar el servicio, hecho que genera la
necesidad de tener que facturar con otro servicio. Con estas características, los costos
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evitados simplemente se representan con el índice de recaudo que cada empresa
comercializadora posea, el cual va a ser mayor que si la empresa de aseo recauda
facturando de manera independiente. Otro escenario es aquel en que comparativamente
una empresa de aseo obtiene mayor recaudo con el servicio de energía eléctrica que con
otro servicio, caso en el cual una parte de los costos evitados se refleja en la diferencia en
el nivel de recaudo.
En el caso de calcular los costos evitados, sin importar cuál sea el valor de estos, ya sea
el facturador una empresa de energía, o de acueducto, si ésta no ofrece un nivel de
recaudo igual o superior al índice de recaudo eficiente estipulado para las empresas de
aseo, no existirán mayores beneficios para estas empresas y los motivos para elegir
facturar entre una empresa de energía o acueducto se derivará de escoger la que ofrezca
mayor recaudo, plataforma tecnológica y cobertura51 de los usuarios del servicio de aseo.
Por lo tanto, las condiciones para elegir un facturador que pueda emitir una factura
conjunta con el servicio de aseo, se limitan a poder negociar un convenio bajo la premisa
de que el facturador sea la mejor alternativa, o la única disponible, dejando toda la
posición dominante a cargo del concedente o facturador y dejando poco a gestión del
solicitante, creando así unas condiciones adversas para ejercer una negociación justa
para el prestador de aseo del cual se conocen sus techos de comercialización, mientras
que para empresas comercializadoras, en especial de energía eléctrica, es desconocido
su costo de referencia y por ende sus costos marginales.
Otro elemento a destacar respecto a los costos marginales es que éstos son cambiantes
dependiendo las economías de escala generadas por una empresa, el tiempo de
evolución de los mismos e incluso la estructura propia del mercado atendido. Para
empresas que con el tiempo han logrado formar y establecer economías de escala, sus
costos en el largo plazo son marginalmente decrecientes, hecho que debería ser tenido
en cuenta al momento de estimar dichos costos. Al momento de evaluar los costos, se
tienden a incluir factores que contablemente se encuentran depreciados, tal es el caso del
software de facturación, que si bien es una inversión que puede ser considerable y que
genera eficiencia y costos decrecientes en el largo plazo, su implementación se ha
concebido para facturar esquemas tarifarios de energía o acueducto y cualquier uso
adicional, representa una ganancia susceptible de ser explotada por parte del facturador;
ya sea una ganancia marginal.
Frente al análisis de la rotación de cartera de la empresa solicitante, ésta es una
condición que no se ha especificado claramente su alcance, pero supone que las
diferencias en las edades de cartera no deben ser muy grandes. En los casos en que la
empresa de aseo lleve realizando la facturación de manera directa, es muy posible que la
rotación de su cartera sea más lenta que la del comercializador de energía debido a las
características propias del servicio que se han descrito previamente. En los demás casos,
51
Entiéndase cobertura en facturación y no necesariamente cobertura en la prestación del servicio;
existen casos en los cuales gran parte de la cobertura en facturación es realizada por medio de un
convenio de facturación conjunta, y aquella parte de los usuarios a los que se le presta el servicio
pero no se factura a través del convenio, es cubierta directamente por el prestador del servicio de
aseo para así tener una cobertura en facturación de la totalidad de sus suscriptores.
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la rotación de la cartera del servicio viene influenciada por las eficiencias o ineficiencias
del facturador con el que ha estado realizando su facturación, de manera que los
prestadores del servicio de aseo no poseen argumentos para demostrar su gestión de
rotación sin depender de la influencia de un tercero.
En el proceso de compatibilización de predios a facturar, es posible que no todos los
predios atendidos por el prestador del servicio de aseo estén cubiertos por el facturador
de energía, en especial zonas en las cuales la prestación del servicio no se encuentra
normalizada. Para los suscriptores normalizados, este proceso no debería presentar
mayores diferencias ya que ambas empresas de servicios deberían basarse en la
actualización catastral que la oficina de planeación les ha proporcionado.
En conclusión, la facturación conjunta para el servicio de aseo ha sido regulada con el
servicio de acueducto y existen mecanismos para exigir posiciones justas mediante la
intervención del regulador, aunque aún no existen mecanismos que garanticen un nivel de
recaudo específico o una eficiencia que pueda ser exigible directamente al prestador de
aseo, razón por la cual la regulación comercial para los prestadores del servicio de aseo
deberá tener en cuenta estas particularidades.
Con los comercializadores del servicio de energía, la regulación existente otorga posición
dominante a estos prestadores al imponer condiciones particulares para el cálculo de sus
costos marginales mientras que para los prestadores del servicio de aseo, sus
condiciones y eficiencias exigidas son de carácter general. Esta situación crea asimetrías
en la información con facturadores de energía y sumadas a las particularidades propias
del servicio de aseo, se generan condiciones de negociación desiguales para los
prestadores del servicio de aseo. Por estas razones, es fundamental obtener una actitud
solidaria frente a los prestadores de aseo respecto a la facturación conjunta de este
servicio con los comercializadores de energía, lo cual puede plasmarse con exigencias
que la comisión de regulación CREG puede exigir a sus comercializadores.
10.2 Propuesta frente a la eficiencia en el recaudo
De acuerdo con lo expresado en el numeral 3.9, y como se observa en la Gráfica 29, los
costos del convenio de facturación conjunta son muy diferentes entre las empresas, por
razones diversas, entre las que se encuentran las diferencias en el alcance del convenio,
así como el tipo de empresa con la que se factura, igualmente se observa que el valor del
convenio de facturación conjunta, en algunos casos sobrepasa el valor del CCS
establecido en la normatividad, esta situación de déficit representa una oportunidad para
considerar las condiciones de eficiencia impuestas por el regulador frente a parámetros en
una actividad que posee variables exógenas al control del prestador de aseo, como lo es
el valor de los convenios de facturación conjunta, la cultura de no pago de varias
poblaciones, la existencia de un techo bajo para cubrir de manera eficiente los costos
asociados a todas las actividades comerciales y en general al considerar costear mayores
actividades dentro del techo de actividades comerciales.
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Las anteriores circunstancias no permiten ofrecer con claridad un tratamiento diferencial a
la facturación conjunta, ya sea que esta actividad se realice con empresas del servicio de
acueducto y alcantarillado o con empresas de energía eléctrica o gas. Debe ser claro que
imponer un nivel de recaudo como meta de eficiencia, la cual no se garantiza al facturar
con una empresa de un servicio público determinado, es una condición que no debe ser
impuesta al prestador del servicio de aseo sino que la misma solo puede ser exigida a su
facturador.
Sin embargo, una propuesta que debe ser analizada por la comisión de regulación de
agua potable y saneamiento básico CRA y por la comisión de regulación de energía y gas
CREG, consiste en incluir en la regulación comercial de los facturadores, tanto para
empresas de energía como de acueducto, un margen que cubra tanto los riesgos de la
actividad de comercialización como el retorno del capital comprometido.
Este retorno del capital debe cubrir los costos marginales que debe asumir el facturador
ante posibles modificaciones en su sistema de facturación originadas por la emisión de los
campos asociados para aseo, ya sea para uno o más prestadores. El estudio de costos
marginales en facturación debe ser adelantado por cada ente comercializador y remitido a
su respectiva comisión de regulación con el propósito de ser analizado y así autorizar un
valor máximo que pueda cobrarse al solicitante del servicio de aseo.
En consecuencia, el costo marginal de emitir factura conjunta por parte del concedente
debería cubrir el porcentaje de recaudo eficiente y el Factor de Manejo de Recaudo que
se exige a los prestadores solicitantes como lo serían las empresas de aseo, a través de
un porcentaje de cobertura de riesgos fijado desde los costos de referencia asociados a la
comercialización.
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10.3 Mecanismos de control para la facturación conjunta con el
servicio público de energía
Por mecanismos de control se entienden las condiciones, requisitos y lineamientos que
puedan identificarse para garantizar que las empresas de energía accedan a prestar el
servicio de facturación conjunta, a cambio del cobro de un precio justo basado en los
costos reales de la prestación de ese servicio, ya sea que estén o no previstos en la
normatividad o regulación actual aplicable al sector de energía.
Bajo este entendido, para desarrollar este punto inicialmente se hará referencia al entorno
legal de lo que se ha denominado la facturación conjunta del servicio de aseo, para
identificar en ella los mecanismos de control que haya introducido.
El mismo ejercicio se hará con la regulación expedida en el sector de agua potable, para
luego seguir con la propia del sector de energía y, finalmente, con base en el análisis
realizado, hacer una propuesta de mecanismos de control para la facturación conjunta
con el servicio de energía.
10.3.1 Unas consideraciones iniciales
Dadas las características propias del servicio público domiciliario de aseo y las
repercusiones que él mismo tiene sobre la salubridad pública, el servicio de aseo no se
puede suspender ni cortar, aun cuando se presente la falta de pago por parte del usuario.
Ello ha llevado a facturar el servicio de aseo conjuntamente con otro servicio que sí pueda
ser suspendido y cortable.
Colombia es uno de los pocos países en los que el servicio de aseo no se cobra a través
de un impuesto una vez al año, sino que se cobra mensual o bimestralmente a través de
una factura de servicios públicos.
A Colombia se sumará Panamá, país éste en el que a finales del 2010 la Asamblea
Nacional aprobó un proyecto de norma que propone crear la Autoridad Nacional de Aseo
(ANA), entidad que estará facultada para negociar con las empresas eléctricas el cobro
del servicio de aseo.
Conforme a la información que se puede consultar en la dirección electrónica
http://www.laestrella.com.pa/mensual/2010/09/27/contenido/08160504.asp,
“El director de la Autoridad Nacional de los Servicios Públicos (ASEP), Dennis
Moreno, manifestó que "no es fácil" la adecuación de las empresas eléctricas
para el cobro de la tasa de aseo.
Las declaraciones del funcionario surgen luego que la Asamblea Nacional
aprobara en tercer debate el proyecto que crea la Autoridad Nacional de Aseo
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(ANA), la que podrá negociar con las empresas eléctricas para cobrar el
servicio.
Moreno en Telemetro Reporta recordó que el sistema informático habría que
adecuarlo, porque por ejemplo hay tres causales de corte de luz: fraude
comprobado, morosidad y por defectos de la instalación, se agregó una
causal del no pago de aseo.
"Si eso queda establecido en la ley las empresas eléctricas tendrían que
adecuar todos los contratos de electricidad para cumplir con la ley, incluyendo
el corte de la luz por el no pago de aseo", explicó el director de la ASEP.
En países como Guatemala y Honduras, en Centroamérica; y Colombia, en
Suramérica, se casa el cobro de aseo con la electrificación”.
En Colombia, en la práctica las personas prestadoras del servicio de aseo realizan la
facturación conjunta del servicio principalmente con personas prestadoras del servicio de
acueducto, debido a que estos prestadores tienen cobertura si no igual, similar para los
mismos usuarios. Sin embargo, existen casos en los que las coberturas de estos dos
servicios no son iguales, lo que impide una facturación conjunta del servicio de aseo con
el servicio de acueducto para todos los usuarios de dicho servicio.
En estos casos, la persona prestadora del servicio del servicio de aseo tiene dos
alternativas:
(i)
Facturar directamente el servicio de aseo, lo cual le genera problemas en el
recaudo y amenaza la continuidad del servicio de aseo, dada la imposibilidad de
interrumpir el servicio de aseo y la inexistencia de un mecanismo rápido que obligue al
usuario a ponerse al día en el pago del servicio. Obviamente a la empresa de aseo le
queda la vía del cobro ejecutivo o coactivo de las facturas impagas, solución legal ésta
que puede tardar varios meses y tiene un costo adicional.
(ii)
Facturar el servicio de aseo en forma conjunta con un servicio público domiciliario
distinto al de acueducto, que sea susceptible de ser suspendido y cortado, quedando
disponibles para el efecto solo los de energía y gas, dado que el de telefonía ya no es un
servicio público domiciliario.
En materia de facturación con energía, vale la pena recordar lo que señaló el documento
Conpes 3530 de 23 de junio de 2008 denominado Lineamientos y Estrategias para
Fortalecer el Servicio Público de Aseo en el Marco de la Gestión Integral de Residuos
Sólidos”. Conforme a este documento:
“Según lo establecido en la Ley 142 de 1994, los servicios de saneamiento
básico (alcantarillado y aseo), deben ser facturados con otro servicio como
acueducto y/o energía eléctrica. En el caso de aseo, los prestadores han
encontrado problemas para definir condiciones de facturación con energía
eléctrica específicamente, dada la falta de reglamentación en el tema”.
(Subraya fuera de texto).
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Como veremos más adelante, aunque la posibilidad de facturar el servicio de aseo
con energía eléctrica está abierta, la regulación existente no lo permite o, por lo
menos, no la promueve.
10.3.2 Marco legal de la facturación conjunta
En materia de facturación conjunta, en la Ley 142 de 1994 (LSPD) se encuentran dos
referencias principales sobre la facturación conjunta:
(i)
El Artículo 146 de la Ley 142 de 1994 (LSPD) que señala en su inciso séptimo que:
“Las empresas podrán emitir factura conjunta para el cobro de los diferentes
servicios que hacen parte de su objeto y para aquellos prestados por otras
empresas de servicios públicos, para los que han celebrado convenios con tal
propósito”.
(ii)
El Parágrafo del Artículo 147 de la LSPD dispone que:
“Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los
de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público
domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los
servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos
casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente
interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico,
aseo o alcantarillado.
Es precisamente este parágrafo el que da a entender que la facturación conjunta del
servicio de aseo se ideó por el legislador como un mecanismo para obligar al usuario de
aseo a pagar el valor del servicio, puesto que de no hacerlo no se le recibirá el pago de
los otros servicios que conforman la factura conjunta. Y si este no pago ocurre por el
número de veces consecutivas que prevean las condiciones uniformes del contrato del
servicio público suspendible, le acarreará al usuario la suspensión o el corte del servicio
suspendible, obligándolo de esa manera a ponerse al día con la deuda que haya
acumulado por todos los servicios que se hayan facturado en forma conjunta.
En otras palabras, la facturación conjunta se constituye en el mecanismo legal cuyo fin
principal consiste en garantizar el cobro, el recaudo y la continuidad del servicio de aseo.
Este mismo entendimiento es el que se encuentra en la regulación expedida por la CRA
cuando definió en el Artículo Primero de la Resolución CRA 162 de 2001 el término
“Facturación Conjunta” como “ (…) el conjunto de actividades tendientes a garantizar el
recaudo de pagos por la prestación de los servicios de saneamiento básico y,
consecuentemente, la continuidad de los mismos”; así mismo cuando en el parágrafo 2º
de la cláusula 18 del modelo de condiciones uniformes del contrato del servicio público de
aseo contenido en la Resolución CRA 376 de 2006 señaló que “En las facturas en las que
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se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno
de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del
servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico (…)”; o
cuando en la cláusula 18 del modelo de condiciones uniformes del contrato de servicios
públicos de acueducto y alcantarillado contenido en la Resolución CRA 375 de 2006
señaló que “(…) Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico, conjuntamente
con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia
de los servicios de aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de
mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria de
los servicios de saneamiento básico”.
Ahora bien, las dos normas legales antes mencionadas son complementadas por el
numeral 11.6 del Artículo 11 de la LSPD, conforme al cual la función social de la
propiedad de las empresas de servicios públicos les impone la obligación de “11.6.
Facilitar el acceso e interconexión de otras empresas o entidades que prestan servicios
públicos, o que sean grandes usuarios de ellos, a los bienes empleados para la
organización y prestación de los servicios”.
En otras palabras, las empresas de servicios públicos deben permitir el acceso a los
bienes que destinen para la organización y prestación de servicios públicos a otras
empresas de servicios públicos.
A partir de estas fuentes legales se han expedido dos decretos reglamentarios que han
desarrollado la ley a este respecto. Ellos son los Decretos 2668 de 1999 y 1987 de 2000.
El primero de ellos, el Decreto 2668 de 199952, cuyo ámbito de aplicación cobija a todas
las empresas de servicios públicos domiciliarios, estableció las siguientes reglas:
52
Este decreto fue objeto de demanda de nulidad, demanda que fue resuelta por la Sección
Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 14 de junio de 2001, Radicación número: 1100103-24-000-2000-6421-01(6421), Consejero ponente: Camilo Arciniegas Andrade, en la que señaló:
“En sentir de esta Sala, la obligación para las entidades prestadoras de otros servicios públicos
domiciliarios de prestar a las de aseo y alcantarillado el servicio de facturación, salvo que medien
razones técnicas insalvables comprobables- ante la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios-que justifiquen la imposibilidad de hacerlo; el deber de suscribir el convenio de
facturación conjunta, distribución y/o recaudo de pagos; y de asegurar su continuidad; la
consiguiente prohibición de dar por terminados los convenios de facturación conjunta vigentes,
mientras no se garantice la celebración de un nuevo contrato de facturación conjunta con otra
empresa prestadora de servicios públicos (artículo 2º., parágrafo 2º.; artículo 3º., parágrafos 1º. y
2º. y artículo 4º.) ; la prohibición de cobrar conceptos distintos de los costos directos marginales
ocasionados por la incorporación de la facturación del servicio de aseo y alcantarillado, así como el
deber de determinar los costos con base en los análisis de costos unitarios (artículo 2º.),
constituyen concreción constitucionalmente válida de los límites impuestos a la autonomía privada,
a la libre actividad económica y a la iniciativa privada en aras de la prevalencia del interés general y
el bien común (artículo 333 C.P.). Asimismo, tienen fundamento en la función social de la empresa
y de la finalidad social inherente a los servicios públicos domiciliarios, cuya prestación,
especialmente tratándose de servicios básicos-agua potable, aseo público y alcantarilladoconstituye principalísimo deber del Estado (artículos 1º., 2º., 333, 334 y 365 a 370 C.P.)
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1.
Las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, sólo podrán
cobrar a la empresa solicitante del servicio de facturación conjunta, el valor de los costos
directos marginales que signifique la incorporación de la facturación del servicio de aseo y
alcantarillado generados por causa de la modificación del sistema existente.
2. Definió los costos directos de facturación como los costos en que incurre la entidad
prestadora del servicio público domiciliario para generar la factura, distribuirla a sus
usuarios y hacer el recaudo por todo concepto.
Así mismo señaló que la determinación de dichos costos se hará con base en los análisis
de costos unitarios.
3.
No se podrán dar por terminados los convenios de facturación conjunta vigentes,
hasta tanto no se garantice la celebración de un nuevo contrato con otra empresa
prestadora de servicios públicos.
4.
Para estos efectos la facturación es absolutamente potestativa de la empresa
prestadora del servicio de saneamiento básico.
5.
Estableció la obligación para las entidades prestadoras de servicios públicos
domiciliarios de facturar los servicios de alcantarillado y aseo, suscribir el convenio de
facturación conjunta, distribución y/o recaudo de pagos; así como garantizar la
continuidad del mismo, si son del caso, salvo que existan razones técnicas insalvables
A juicio de la Sala, el acto impugnado, además, desarrolla las competencias de intervención en los
servicios públicos que conforme a los artículos 334 C.P. y 365 a 370 C.P. y al artículo 2º. de la Ley
142 de 1994 corresponde ejercer al Ejecutivo para asegurar la atención prioritaria de las
necesidades básicas insatisfechas en materia de saneamiento básico (numeral 2.3., art.2º. Ley
142) y la prestación continua e ininterrumpida y eficiente de este servicio (numerales 2.4. y 2.5., art.
2º. Ib.) .), mediante el empleo de los instrumentos contemplados en el artículo 3º. de la Ley 142 de
1994 en regulaciones como las cuestionadas, para dar apoyo a las empresas que lo prestan
(numeral 3.1.) y, por esa vía, estimular la inversión de los particulares en los servicios públicos
(numeral 3.8) y garantizar la prestación continua, permanente y eficiente de los servicios públicos
de saneamiento básico-de aseo y alcantarillado con miras a satisfacer necesidades sociales
básicas insatisfechas, finalidad que es inherente a la finalidad social del Estado.
Las razones expuestas por la Directora de Agua Potable del Ministerio de Desarrollo y por la Jefe
de la Oficina Jurídica del Ministerio de Minas ilustran suficientemente la problemática que originó el
mandato de intervención en los servicios públicos. Obligando a las empresas prestadoras de otros
servicios públicos domiciliarios- que desde luego posean las condiciones técnicas-a facturar
conjuntamente el de aseo y alcantarillado, se facilita el acceso de estas últimas a la infraestructura
de facturación, cobro y recaudo de las primeras (numeral 11.6 artículo 11 Ley 142 de 1994); y
facilitando su pago, se asegura su prestación eficiente y oportuna (numeral 11.1. ib.) aplicando en
la práctica el parágrafo del artículo 147 o.b., en cuanto señala que cuando se facturen los servicios
de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro
servicio público domiciliario, no podrá pagarse este último con independencia de los servicios de
saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar
petición, queja o recurso ante la entidad prestadora del mismo”.
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comprobables que justifiquen la imposibilidad de hacerlo. De existir justificación, la misma
debe acreditarse ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
6.
Finalmente, señala que el prestador del servicio suspendible no podrá imponer
condiciones que atenten contra la libre competencia ni abusar de una posible posición
dominante.
Como puede observarse este decreto estableció las siguientes reglas de obligatorio
cumplimiento que, en nuestra opinión, se constituyen en mecanismos de control a la
actuación de la empresa prestadora receptora de la solicitud de facturación conjunta:
(a) Es obligatorio acceder a la solicitud del servicio de facturación conjunta, salvo que
exista una justificación de carácter técnico que lo impida, y suscribir el convenio de
facturación conjunta. Con esto se evita, en principio, cualquier actitud arbitraria de
negativa a prestar el servicio de facturación conjunta.
No obstante, como se verá cuando se analice la regulación aplicable en el sector de
energía, la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) ha establecido unos
lineamientos bastante amplios frente a lo que constituye una justificación de carácter
técnico, lo cual que le ha permitido a las empresas de energía con relativa facilidad
negarse a prestar el servicio de facturación conjunta.
(b) La existencia de una justificación de carácter técnico debe acreditarse ante la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, toda vez que la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios está instituida para, entre otras
funciones, vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los
que estén sujetos quienes presten servicios públicos.
(c) La empresa receptora de la solicitud sólo podrá cobrar por el servicio el valor de los
costos marginales involucrados en la incorporación del servicio de aseo en la
facturación del servicio de aseo generados por la modificación del sistema de
facturación. Para este efecto el valor que se cobre debe estar fundamentado en un
análisis de costos unitarios.
(d) Los convenios de facturación conjunta no pueden terminarse a menos que la
empresa prestadora del servicio de aseo haya celebrado o esté ad portas de celebrar
un convenio de facturación conjunta con otra empresa. Esta regla es consecuente
con el derecho que tiene el prestador de aseo a escoger a quien le preste el servicio
de facturación conjunta.
Como se dijo al inicio, estos mecanismos de control son aplicables a todas las empresas
de servicios públicos, puesto que el ámbito de aplicación del decreto no está limitado a
ningún sector de servicios públicos en particular.
A diferencia del Decreto 2668 de 1999, el Decreto 1987 de 2000 aplica únicamente a las
personas prestadoras de los servicios de agua potable y saneamiento básico. Esta norma
establece a grandes rasgos que:
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1.
Las entidades de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y
aseo, suscribirán el convenio de facturación conjunta, distribución de ésta y/o recaudo de
pago, y prestarán este servicio a las personas prestadoras de servicios de saneamiento
básico, de conformidad con la regulación que al respecto expida la Comisión de
Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, sin perjuicio de que este servicio se
pueda contratar con empresas prestadoras de otros servicios públicos domiciliarios.
2.
Lo anterior no será aplicable a aquellas entidades prestadoras de servicios
públicos domiciliarios que, por razones técnicas insalvables, justifiquen la imposibilidad de
hacerlo ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Rasgos comunes de este decreto con el Decreto 2668 de 1999 son los siguientes:
(i)
Permite a las personas prestadoras del servicio de aseo la libre escogencia del
prestador que les preste el servicio de facturación conjunta.
(ii) Establece, en desarrollo de las normas legales superiores antes mencionadas, la
obligación para las empresas escogidas por el prestador de aseo de prestar el
servicio de facturación conjunta, salvo que existan razones de carácter técnico que le
impidan hacerlo.
(iii) Deja a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) la
expedición de la regulación sobre el servicio de facturación conjunta.
10.3.3 Marco regulatorio en agua potable y saneamiento básico
La regulación a la que se refiere el Decreto 1987 de 2000 está contenida principalmente
en la sección 1.3.22 de la Resolución CRA 151 de 2001 y en la Resolución CRA 422 de
2007.
Esta regulación estableció las condiciones mínimas de los convenios de facturación
conjunta53, las reglas que rigen la solicitud de servicio de facturación conjunta y la
metodología de cálculo de costos del proceso de facturación conjunta.
Como mecanismos de control identificables dentro de esta regulación encontramos los
siguientes:
1.
El contenido mínimo obligatorio del convenio de facturación conjunta, en los términos
establecidos por el Artículo 1.3.22.1 (1). de la Resolución CRA 151 de 2001,
adicionado por el Artículo 1 de la Resolución CRA 422 de 2007.
El contenido mínimo está compuesto, entre otros temas, por el ámbito o alcance del
servicio de facturación conjunta; el objeto exclusivo del convenio referido a las
actividades de vinculación, facturación, conjunta, recuperación de cartera y
53
Ver anexo 1
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modificación por novedades; la duración del convenio; el cronograma de entregas de
la información para la facturación de la persona prestadora solicitante a la persona
prestadora concedente; las características de la factura; las condiciones de pago por
parte de la persona prestadora solicitante, así como las sanciones en caso de mora;
la recuperación y los costos de recuperación de cartera; el plazo y condiciones de los
giros a la persona solicitante de los dineros recaudados por la empresa concedente.
El contenido mínimo del convenio le permite, tanto a la CRA como a la
Superintendencia de Servicios Públicos, verificar que las partes hayan acordado los
términos mínimos de prestación del servicio y que se hayan incluido los derechos e
impuesto las obligaciones a cada una de las partes del mismo; de igual manera se
constituye en el referente que utilizará la CRA para imponer el convenio de
facturación conjunta, cuando la empresa solicitante y la concedente no lleguen a un
acuerdo, luego de seguir el procedimiento establecido en la Resolución CRA 422 de
2007.
2.
La exigencia para la empresa solicitante de enviar a la CRA una copia de la solicitud
de facturación conjunta y de todos los documentos que la componen que haya
radicado en las oficinas de la potencial persona prestadora –utilizando los términos
empleados por la regulación de la CRA- empresa concedente, así como la indicación
de la fecha de recibo por parte de la Potencial Persona Prestadora Concedente.
3.
La indicación de que, tanto la persona prestadora solicitante, como la potencial
persona concedente, deberán mantener informada a la CRA de todas y cada una de
las solicitudes, discusiones, acuerdos, controversias presentadas, el avance y estado
de la negociación entre ellas, tendientes a la suscripción del convenio, so pena de las
sanciones previstas en el Artículo 81 de la LSPD, sin necesidad de requerimiento
alguno.
Las prevenciones establecidas en los numerales 2 y 3 son mecanismos de control
muy importantes, en la medida en que dan a entender a las partes, en especial a la
empresa ante quien se radica la solicitud, que (i) la CRA conoce la existencia de la
solicitud, así como los términos que empiezan a correr para las partes para llegar a
un mutuo acuerdo, so pena de que la CRA intervenga e imponga el convenio, a
menos que la empresa solicitante desista de celebrar el convenio con esa potencial
persona prestadora concedente; y (ii) las partes deben mantener en todo tiempo
informada a la CRA del avance de la negociación directa, so pena de la imposición de
sanciones.
En otras palabras, son mecanismos de control disuasorios de conductas arbitrarias o
contrarías a la ley por parte de las potenciales empresas concedentes.
4.
La imposición del convenio de facturación conjunta por parte de la CRA, si al término
de la negociación directa las partes no hayan suscrito el convenio de facturación
conjunta.
5.
La metodología de cálculo de costos del proceso de facturación conjunta y la
advertencia de que los costos deberán estar plenamente justificados por la persona
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prestadora concedente, mediante análisis de costos unitarios y a disponibilidad de las
verificaciones que realice la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en
cumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia y control.
Como se puede observar, la regulación expedida por la CRA es detallada en esta materia
e incluye varios mecanismos de control dirigidos a garantizar la celebración y ejecución de
convenios de facturación conjunta y, por ende, la continuidad del servicio de aseo.
10.3.4 Marco regulatorio en energía y gas combustible
Contrario a lo que sucede en la regulación de agua potable y saneamiento básico sobre
facturación conjunta de los servicios de saneamiento básico, la cual puede definirse como
garantista de tales servicios, la regulación de la CREG, por el contrario, puede definirse
como garantista de los servicios de energía y gas combustible.
A continuación se explicará brevemente qué establece la regulación expedida por la
CREG para soportar nuestra afirmación.
En primer lugar señala que los costos que podrán cobrar las empresas de energía y gas
combustible a las empresas prestadoras de los servicios de aseo y alcantarillado, cuando
facturen conjuntamente estos servicios, para generar la factura, distribuirla a sus usuarios
y hacer el recaudo por todo concepto, se cobrarán de la siguiente manera:
a) Las empresas distribuidoras-comercializadoras y comercializadoras de electricidad
y gas combustible deberán (i) realizar sus estudios de costos de facturación
conjunta por los conceptos de generación de factura, distribución de la misma
entre los usuarios y recaudo; (ii) establecer y publicar los mismos, e (iii) informarlos
a la CREG, a más tardar al 31 de diciembre de 2000.
Este es el primer mecanismo de control que establece la resolución, aunque no se aclara
en qué fechas con posterioridad al 31 de diciembre de 2000 deberá cumplirse con el
reporte de los estudios de costos de facturación conjunta.
b) Los costos adoptados por las empresas señaladas aplicarán para cualquier
empresa de servicio de aseo o alcantarillado que le solicite el servicio de
facturación conjunta. Se trata de una aclaración que a nuestro modo de ver no se
requería.
c) El estudio de costos marginales podrá ser planteado en términos de costos de la
empresa concedente o de los costos evitados a la empresa solicitante.
d) La CREG podrá pronunciarse sobre la evaluación que haga de tales estudios,
dentro de los tres meses siguientes a la fecha de la presentación del respectivo
estudio.
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Este puede considerarse el segundo mecanismo de control que introduce esta resolución,
sin embargo la resolución no indica en qué consiste el pronunciamiento y de qué manera
se formaliza (mediante resolución o un simple oficio). Tampoco es claro si la CREG
aprueba o no los estudios de costos que le presenten; o si los puede modificar o ajustar
de oficio o no, y obligar a la empresa concedente a asumir los valores que resulten de tal
modificación.
e) Las empresas distribuidoras-comercializadoras y comercializadoras de los
servicios públicos domiciliarios de electricidad y de gas combustible no podrán
transferir a sus usuarios, en los costos de facturación de estos servicios, los costos
directos de facturación conjunta de los servicios de aseo y alcantarillado.
Aunque es evidente que los costos de la facturación conjunta deben ser asumidos por la
empresa de aseo, esta advertencia de la resolución no sobraba hacerla.
f) En los respectivos contratos que se suscriban para la facturación conjunta, se
podrá pactar el pago anticipado de los costos directos de facturación conjunta, o
podrá exigirse el otorgamiento de garantías que le permitan a la empresa de
energía o gas cubrirse contra su riesgo de cartera.
g) Para efectos de determinar si no existen razones técnicas insalvables para la
facturación conjunta, las empresas prestadoras de los servicios públicos
domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible deberán exigir a las empresas
solicitantes que con la solicitud de facturación conjunta, se aporte la siguiente
información:
Estudio de rotación de cartera de la empresa solicitante.
Estudio de compatibilización de predios a facturar.
Información completa sobre el número de usuarios a facturar y detalle completo
de los mecanismos o parámetros de determinación del consumo de
conformidad con lo establecido en el Artículo 144 de la Ley 142 de 1994.
La resolución indica que si del análisis de la información antes señalada se encuentra que
se presenta cualquiera de las siguientes condiciones, se entenderá que existen razones
técnicas insalvables, las cuales deberán ser acreditadas ante la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios por la empresa que recibió la solicitud:
(i)
Que la rotación de cartera de la empresa solicitante sea mayor que la de la
empresa distribuidora-comercializadora o comercializadora de electricidad o
gas combustible que recibió la solicitud.
(ii) Que el número de usuarios de la empresa solicitante sea mayor que los
atendidos y facturados por la empresa que recibió la solicitud.
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Como puede observarse la resolución sólo establece la rotación de cartera y el número de
usuarios de aseo atendidos como los indicadores o referentes para determinar si existen
razones técnicas insalvables que justifiquen la negativa a prestar el servicio de facturación
conjunta.
Se considera que ninguno de estos dos indicadores o referentes son o constituyen
razones técnicas para soportar una decisión de negativa a contratar. El primero, el de
rotación de cartera, es un argumento de naturaleza económica mas no técnica. En
ninguna parte de la LSPD o de sus normas reglamentarias se establece este indicador
como excepción a la obligación de prestar el servicio de facturación conjunta.
El segundo indicador, el de usuarios atendidos, tampoco es un indicador de naturaleza
técnica. Es más tampoco se constituye en una circunstancia insalvable, irresistible o que
imposibilite en forma total la prestación del servicio de facturación conjunta. Por el
contrario, ante la no correspondencia entre los usuarios atendidos por la empresa de aseo
y los usuarios atendidos por la empresa de energía, la empresa de aseo tendría una de
dos alternativas:
 Celebrar el convenio de facturación conjunta con la empresa de energía y facturar
directamente a los usuarios de aseo que no estén cubiertos por el convenio.
Obviamente esta alternativa tiene el inconveniente de la facturación directa del
servicio de aseo, pero en ningún momento la no coincidencia de usuarios imposibilita
o enerva la celebración del convenio de facturación conjunta con la empresa de
energía.
 Celebrar dos convenios de facturación conjunta, uno con la empresa de energía, y
otro con la empresa de gas o acueducto que atienda a los usuarios que no atiende la
empresa de energía. Esta posibilidad no está prohibida en la LSPD, por lo que
ninguna autoridad puede prohibirla o limitarla.
Conforme a lo anterior, en ningún momento la solución legal ante la no coincidencia de
usuarios debe ser de imposibilidad de celebrar el convenio con la empresa de energía.
Esta posibilidad ni siquiera debe promoverse o permitirse, puesto que atenta contra la
función social que deben cumplir constitucional y legalmente los bienes de propiedad de
las empresas de servicios públicos, y compromete la sostenibilidad o viabilidad financiera
de la empresa de aseo, así como la continuidad del servicio.
Se considera entonces que existe solo una razón técnica insalvable, la cual está
acompañada, además, de un elemento económico. Nos referimos a la insuficiencia del
sistema de facturación de la empresa de acueducto, de energía o de gas para facturar el
servicio de aseo. En estos casos para acceder a la solicitud de la empresa de aseo, la
potencial empresa concedente puede requerir efectuar modificaciones a su software de
facturación o, incluso, cambiarlo. En ambos casos los costos, debidamente justificados,
por supuesto, deben ser asumidos total o parcialmente por la empresa de aseo.
Por todo lo anterior es evidente, en nuestro concepto, que la CREG lo que buscó al
establecer los dos indicadores antes mencionados fue dejar un amplio margen de
actuación de las empresas de energía y gas que les permita negar en la mayoría de los
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casos la prestación del servicio de facturación conjunta. Se trata de una medida
netamente garantista de los intereses de las empresas de energía y gas, en perjuicio de
los intereses de las empresas de aseo.
En la exposición de motivos de la resolución es fácil encontrar este criterio protector en
los considerandos que transcribimos a continuación:
“Que un recaudo ineficiente de las empresas distribuidoras-comercializadoras
de energía eléctrica y de gas combustible afecta no solamente a tales
empresas, sino a todo el Mercado Mayorista de electricidad y a las demás
actividades del sector y a la industria del gas, pues los pagos a los demás
agentes de cada sector tienen una relación directa con el recaudo de las
tarifas al usuario final;
Que de acuerdo con lo establecido en el Artículo 181 de la Ley 142 de 1994,
una empresa no es viable cuando no está en capacidad de pagar sus
obligaciones financieras y operativas, lo cual depende fundamentalmente del
recaudo de sus ingresos;
Que, como lo concluyó reiteradamente la Comisión de Regulación de Energía
y Gas al analizar la viabilidad empresarial de las empresas del sector en
cumplimiento del Artículo 181 de la Ley 142 de 1994, una empresa que no
está en capacidad de recaudar los ingresos de sus ventas, no solamente
pone en peligro su propia viabilidad sino además, compromete gravemente la
continuidad en la prestación del servicio, como lo exigen las Leyes 142 y 143
de 1994;
Que la Ley 142 de 1994, Artículo 100, prohíbe a las empresas de servicios
públicos subsidiar a otras empresas de servicios públicos;
Que de conformidad con lo establecido en la Ley 143 de 1994, Artículos 20 y
23, corresponde a la Comisión de Regulación de Energía y Gas, asegurar una
adecuada prestación del servicio mediante el aprovechamiento eficiente de
los diferentes recursos energéticos, en beneficio del usuario en términos de
calidad, oportunidad y costo del servicio; (…)”
Es por esto que consideramos que la legislación vigente en materia de facturación
conjunta en energía y gas combustible contradice claramente normas superiores y, por lo
mismo, requiere ser modificada para hacerla armónica con el ordenamiento legal superior.
10.3.5 Comparación de los mecanismos de control para agua potable y para energía
y gas combustible
En este apartado se pretende comparar los mecanismos de control existentes en los dos
sectores, junto con los establecidos por los decretos reglamentarios analizados. Para este
efecto se ha elaborado la siguiente matriz:
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Tabla 35
N°
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Mecanismos de control sector acueducto vs. Sector energía
M ECANISMOS DE CONTROL
Obligatoriedad de (i) acceder a la solicitud del
servicio de facturación conjunta y (ii) suscribir el
convenio de facturación conjunta, salvo que exista
una justificación de carácter técnico que lo impida,
y.
Acreditación ante la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios de la existencia de una
justificación de carácter técnico.
La potencial empresa concedente sólo podrá cobrar
por el servicio el valor de los costos marginales
involucrados en la incorporación del servicio de
aseo en la facturación del servicio de aseo
generados por la modificación del sistema de
facturación.
Los convenios de facturación conjunta no pueden
terminarse a menos que la empresa prestadora del
servicio de aseo haya celebrado o esté ad portas de
celebrar un convenio de facturación conjunta con
otra empresa
El establecimiento del contenido mínimo obligatorio
del convenio de facturación conjunta
La exigencia para la empresa solicitante de enviar a
la CRA una copia de la solicitud de facturación
conjunta radicada en las oficinas de la potencial
persona prestadora concedente, con todos los
documentos que la componen, así como la
indicación de la fecha de recibo por parte de la
potencial persona prestadora concedente.
La indicación de que tanto la persona presta-dora
solicitante como la potencial persona concedente
deberán mantener informada a la CRA de todas y
cada una de las solicitudes, discusiones, acuerdos,
controversias presentadas, el avance y estado de la
negociación entre ellas, tendientes a la suscripción
del convenio, so pena de las sanciones previstas en
el Artículo 81 de la LSPD, sin necesidad de
requerimiento alguno.
La imposición del convenio de facturación conjunta
por parte de la CRA, si al término de la negociación
directa las partes no hayan suscrito el convenio de
facturación conjunta.
La metodología de cálculo de costos del proceso de
facturación conjunta y la advertencia de que los
costos deberán estar plenamente justificados por la
persona prestadora concedente, mediante análisis
de costos unitarios y a disponibilidad de las
verificaciones que realice la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios, en cumplimiento
de sus funciones de inspección, vigilancia y control.
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Abril de 2011
DECRETO
2668/99
DECRETO
REGULACIÓN
REGULACIÓN
1987/00
CRA
CREG

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CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del
Recaudo

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

202
N°
10
11
M ECANISMOS DE CONTROL
DECRETO
2668/99
DECRETO
REGULACIÓN
REGULACIÓN
1987/00
CRA
CREG
Las empresas distribuidoras-comercializadoras y
comercializadoras de electricidad y gas combustible
deberán (i) realizar sus estudios de costos de
facturación conjunta por los conceptos de
generación de factura, distribución de la misma
entre los usuarios y recaudo; (ii) establecer y
publicar los mismos, e (iii) informarlos a la CREG, a
más tardar al 31 de diciembre de 2000.
La CREG podrá pronunciarse sobre la evaluación
que haga de tales estudios, dentro de los tres
meses siguientes a la fecha de la presentación del
respectivo estudio.
Fuente: Cydep Ltda.


Como se puede observar, la tabla indica que la regulación de la CRA no solo contiene los
mecanismos de control establecidos por las normas superiores, sino que adicionó 5 más.
Por el contrario, la regulación de la CREG sólo acoge 3 de los 4 mecanismos de control
establecidos por el Decreto 2668 de 1999 e introduce 2 adicionales; mecanismos
adicionales que, además, son faltos de claridad acerca de su alcance y oportunidad de
cumplimiento, como se explicó en el apartado anterior.
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CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del
Recaudo
203
10.3.6 Propuesta de mecanismos de control para facturar con empresas de energía
Se propone que para el sector de energía se implementen los mecanismos de control
introducidos por la CRA en su regulación, con las adaptaciones que sean del caso. Estos
se refieren a los mecanismos de control identificados con los números 5 al 9 de la Tabla
35.
En este sentido la propuesta supone una modificación de la regulación vigente expedida
por la CREG en materia de facturación conjunta.
Adicionalmente, dado que no existe información disponible en el Sistema Único de
Información (SUI) sobre los convenios de facturación conjunta celebrados, consideramos
que es deseable establecer como mecanismo de control el reporte al SUI de la
información relacionada con cada convenio de facturación conjunta celebrado y vigente,
así como los que hacia el futuro se celebren. Para este efecto, se considera que la
obligación de reportar debe estar en cabeza de la empresa de aseo, puesto que es ella
quien requiere contar con el mecanismo de facturación conjunta para garantizar su
sostenibilidad y la continuidad del servicio.
El reporte consistiría no solo en suministrar una copia del convenio, sino en reportar la
información relacionada con:
1. Partes.
2. Objeto del convenio.
3. Número de suscriptores de aseo facturados conjuntamente vs. usuarios de aseo
atendidos por la empresa
4. Duración del convenio.
5. Costos unitarios desagregados por actividad.
6. Causales de terminación del convenio
La propuesta en este sentido supone la expedición de una resolución por parte de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en ejercicio de la facultad que le
confieren los Artículos 14 y 15 de la Ley 689 de 2001 conforme al cual:
"Corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en
desarrollo de sus funciones de inspección y vigilancia, establecer, administrar,
mantener y operar un sistema de información que se surtirá de la información
proveniente de los prestadores de servicios públicos sujetos a su control,
inspección y vigilancia, para que su presentación al público sea confiable,
conforme a lo establecido en el Artículo 53 de la Ley 142 de 1994"
Con ello se cumpliría con varios de los propósitos para los cuales fue creado el SUI, a
saber:
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CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del
Recaudo
204
Evitar la duplicidad de funciones en materia de información relativa a los servicios
públicos.
Servir de base a la Superintendencia de Servicios Públicos en el cumplimiento de
sus funciones de control, inspección y vigilancia.
Apoyar las funciones asignadas a las Comisiones de Regulación, entre las que se
destacan, a propósito del tema, imponer el convenio de facturación conjunta, si los
prestadores no llegan previamente a un acuerdo sobre su contenido.
Finalmente, conforme al Artículo 73, numeral 73.8 de la LSPD, le corresponde a la CRA
"Resolver, a petición de cualquiera de las partes, los conflictos que surjan entre empresas,
por razón de los contratos o servidumbres que existan entre ellas y que no corresponda
decidir a otras autoridades administrativas. La resolución que se adopte estará sujeta al
control jurisdiccional de legalidad".
Y en concordancia con lo anterior, el Artículo 1.3.23.1 de la Res CRA 151 de 2001 señala
que "Los costos deberán estar plenamente justificados por la persona prestadora
concedente, mediante análisis de costos unitarios y a disponibilidad de las verificaciones
que realice la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en cumplimiento de
sus funciones de inspección, vigilancia y control".
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Recaudo
205
11 CONCLUSIONES
1. Para la mayoría de los prestadores del servicio de aseo, el valor que actualmente
reconoce la resolución CRA 351 de 2005 por el componente de CCS no resulta
suficiente, situación que se refleja en el costeo de actividades relacionadas con
este componente en las empresas de la muestra. Teniendo en cuenta esta
situación, el valor de CCS planteado en la presente propuesta es mayor al que
actualmente se reconoce a los prestadores y reconoce variables estadísticamente
significativas que afectan dicho costo.
2. El componente CCS se estima teniendo en cuenta variables incidentes como el
número de suscriptores atendidos por el prestador y el índice de recaudo
dependiendo el servicio con el que se factura conjuntamente. Estas variables se
asocian con el tamaño de la empresa, la promoción a la regionalización del
componente y la generación de economías de escala, así como un tratamiento
específico a la facturación conjunta en condiciones de eficiencia y suficiencia
financiera.
3. Las metas de eficiencia en el recaudo establecidas en la resolución CRA 351 de
2005 no han sido cumplidas por la mayoría de prestadores del servicio de aseo y
por lo tanto ha sido necesario ajustarlas a valores reales a partir de los cuales se
busca mejorar dicha eficiencia.
4. No existe claridad ni consenso en la normatividad ni en la práctica frente a la
definición de las actividades que componen la comercialización del servicio de
aseo; esta situación ocasiona que exista dispersión en los costos comerciales
reportados por las empresas. Las definiciones de actividades que existen en la
normatividad frente a aspectos comerciales se han realizado con diversos
propósitos específicos y no de manera unificada y coordinada teniendo en cuenta
la expedición de normas previas.
5. Se requiere asociar la calidad de las actividades comerciales del servicio de aseo
con el cumplimiento de la normatividad, la transparencia en los costos adoptados y
acceso a la información para los suscriptores y usuarios del servicio y diversos
actores involucrados en la prestación del servicio.
6. En el servicio público de aseo existe una fuerte dependencia de la facturación
conjunta para el logro de un recaudo eficiente del servicio, razón por la cual se
deben reconocer particularidades relacionadas con el servicio que se factura
conjuntamente.
7. Los convenios de facturación conjunta se establecen con condiciones particulares
y no de una forma estándar, situación que ocasiona que estos convenios no sean
comparables entre sí.
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Recaudo
206
8. El costo de los convenios de facturación conjunta se realiza sin tener en cuenta los
costos marginales del facturador o concedente, siendo esta situación un obstáculo
para el solicitante que en este caso corresponde a las empresas del servicio
público de aseo. Frente a estos convenios, aún no existe un mecanismo de control
regulatorio efectivo que evite este tipo de cobros, siendo este un aspecto a tener
en cuenta en la regulación, especialmente de otros servicios públicos no
relacionados con el saneamiento básico.
9. El impacto de la presente propuesta se refleja en el mayor reconocimiento de
costos asociados con las actividades de comercialización, en el ajuste del techo de
acuerdo al tamaño de mercado atendido y en la eficiencia del recaudo, que a su
vez está en función del servicio con que se factura conjuntamente.
10. En la mayoría de los casos, la facturación conjunta se emite sin tener en cuenta
todos los requerimientos normativos exigidos para el servicio de aseo, omitiendo
campos indispensables necesarios para proveer toda la información de los
componentes del servicio, porcentajes de subsidio y contribución, estimaciones de
consumos, históricos, frecuencias y otros aspectos del servicio que debe conocer
el suscriptor.
11. La información de costos y variables comerciales reportados al Sistema Único de
Información SUI no coincide en muchos casos con la información recolectada de
fuentes primarias.
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Recaudo
207
12 RECOMENDACIONES FINALES
Las recomendaciones generales que se presentan a continuación son una síntesis de la
propuesta regulatoria en aspectos que se consideran claves para ajustar y actualizar
exitosamente el costo de comercialización por suscriptor en el servicio público de aseo:
Solicitar a los prestadores el cálculo del índice de recaudo por separado para la
facturación conjunta y para la facturación directa.
La regulación de comercializadores de energía eléctrica y gas debe poder incluir la
eficiencia en el recaudo del servicio aseo en el margen calculado para cubrir
riesgos de la actividad de comercialización como el retorno del capital
comprometido.
Exigir a los prestadores del servicio de aseo, adoptar costeo detallado de
actividades comerciales (Costeo ABC), para así realizar mejor seguimiento de los
mismos a través del SUI.
Adoptar el costo de referencia CCS propuesto como una función de eficiencia en
las empresas de aseo, ajustándose al techo que reconoce discriminadamente los
convenios de facturación conjunta con los servicios de acueducto y alcantarillado y
con otros servicios públicos domiciliarios.
En promedio, existe un mayor precio en los convenios de facturación conjunta con
el servicio de energía, situación que se reconoce en la presente propuesta al ser
un elemento que no depende de la eficiencia del prestador de aseo.
A este respecto puede pensarse en la posibilidad de que la regulación sea
expedida en forma conjunta por la CRA y la CREG. Con el propósito de darle
mayor obligatoriedad a esta figura puede proponerse al Gobierno Nacional la
promulgación de un decreto reglamentario de la LSPD que ordene a las dos
Comisiones de Regulación expedir la regulación conjunta dentro de un plazo
determinado.
Se propone modificar la regulación vigente expedida por la CREG en materia de
facturación conjunta para incorporar corresponsabilidades al comercializador
concedente.
Se propone solicitar mediante Sistema Único de Información (SUI), los convenios
de facturación conjunta celebrados con empresas comercializadoras de energía
eléctrica con el fin de evitar asimetrías de información.
Realizar una mayor discriminación del factor de gastos administrativos
en el componente del costo de comercialización por suscriptor
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CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del
Recaudo
e incluirlo
208
Dado que a la fecha de corte de la información tomada como base de análisis para
los costos del componente de CCS aún no se había expedido el Decreto Nacional
007 de 2010, reglamentario del artículo 11 de la Ley 509 de 1999 y del artículo 6
de la Ley 732 de 2002, los costos relacionados con la actualización de la
estratificación no se incluyeron en el análisis, considerando que estos son
particulares en cada municipio y por lo tanto diferentes en cada prestador, se
recomienda analizar la posibilidad de incluirlos como un costo directo, dado que
van a ser un costo que afecte el componente de CCS.
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13 ANEXO 1- NORMATIVIDAD RELACIONADA
ACTIVIDAD DE COMERCIALIZACIÓN
CON
LA
El siguiente listado identifica las normas que existen en relación con la actividad de
comercialización del servicio de aseo. Es de aclarar que en el listado se muestran en
forma separada las normas vigentes en materia de facturación de las de comercialización,
sin que ello implique que la facturación no forma parte de la comercialización. La razón de
presentarlas en forma separada obedece únicamente al hecho de que existe sólo en
materia de facturación un número importante de artículos en la LSPD, sus decretos
reglamentarios (en este caso el Decreto 1713 de 2002) y la regulación de la CRA.
Tabla 36
Análisis de la normatividad relacionada con la actividad de comercialización
TEMA / FUENTE LEGAL
CONTENIDO
ANÁLISIS LEGAL
Definición general de
factura
Ley 142 de 1994
(LSPD), Art. 14, num.
14.9.
Dec. 1713 /02, Art. 1º.
Obligación de facturar
y entregar
oportunamente la
factura
Decreto 1713 de 2002,
Artículo 115.
Factura de servicios públicos. Es la cuenta que una
persona prestadora de servicios públicos entrega o
remite al usuario, por causa del consumo y demás
servicios inherentes en desarrollo de un contrato de
prestación de servicios públicos.
Es la definición legal de factura
de servicios públicos. Como se
indicó
anteriormente,
la
facturación hace parte de las
actividades de comercialización
del servicio público domiciliario.
Como se indicó anteriormente,
la facturación hace parte de las
actividades de comercialización
del servicio público domiciliario.
Condiciones para el
cobro del servicio.
Res. 151 de 2001, Art.
4.1.1.1. a
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Abril de 2011
Facturación y cobros oportunos. La persona
prestadora del servicio público de aseo, tendrá la
obligación de facturar el servicio de forma tal que se
identifique para usuarios residenciales la frecuencia
y valor del servicio, y para usuarios no residenciales
la producción y el valor del servicio. Así mismo, está
obligada a entregar oportunamente las facturas a los
suscriptores o usuarios, de conformidad con las
normas vigentes y los duplicados cuando haya lugar.
Las personas que presten el servicio de aseo sólo
podrán cobrar lo correspondiente a la frecuencia real
semanal. Así mismo, no podrán cobrar por el
servicio, si en un mes determinado la frecuencia de
recolección es inferior al cincuenta por ciento (50%)
de lo establecido para cada zona.
En las facturas de cobro del servicio de aseo, las
personas prestadoras deben informar al suscriptor lo
dispuesto en el presente Artículo.
Parágrafo. Para dar aplicación a lo dispuesto en el
presente Artículo, el suscriptor o usuario deberá
presentar la queja en la forma prevista en el Artículo
51 del Decreto 1842 de 1991. La fecha de
presentación de la queja servirá como base para que
se comience a contar la duración de la falla en la
prestación del servicio.
Como se indicó anteriormente,
la facturación hace parte de las
actividades de comercialización
del servicio público domiciliario.
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Recaudo
210
TEMA / FUENTE LEGAL
Derechos del usuario
en materia de
facturación.
Decreto 1140 de 2003,
Artículo 3º
Obligaciones del
usuario en materia de
facturación.
Decreto 1713 de 2002,
Artículo 125.
CONTENIDO
ANÁLISIS LEGAL
De los derechos. Son derechos de los usuarios:
5. El cobro individual por la prestación del servicio en
los términos previstos en la legislación vigente.
6. Recibir oportunamente la factura por la prestación
del servicio en los términos previstos en la
legislación vigente.
7. Obtener el descuento en la factura por falla en la
prestación del servicio de aseo imputable a la
persona prestadora.
Artículo 125. De los deberes. Son deberes de los
usuarios, entre otros: (…) 7. Pagar oportunamente el
servicio prestado. En caso de no recibir
oportunamente la factura, el suscriptor o usuario
está obligado a solicitar duplicado de la misma a la
empresa.
Como se indicó anteriormente,
la facturación hace parte de las
actividades de comercialización
del servicio público domiciliario.
Función social de la
propiedad de las ESP /
acceso compartido a
bienes indispensables
para prestar el servicio
/ facturación conjunta
Ley de Servicios
Públicos Domiciliarios.
(LSPD), Art. 11.
FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD EN LAS
ENTIDADES PRESTADORAS DE SERVICIOS
PÚBLICOS. Reglamentado. Decreto 1987 de 2000.
Para cumplir con la función social de la propiedad,
pública o privada, las entidades que presten
servicios públicos tienen las siguientes obligaciones:
(…) 11.6. Facilitar el acceso e interconexión de otras
empresas o entidades que prestan servicios
públicos, o que sean grandes usuarios de ellos, a los
bienes empleados para la organización y prestación
de los servicios.
Contratos especiales/
acceso compartido a
bienes indispensables
para prestar el servicio
/ facturación conjunta
LSPD, Art. 39.
CONTRATOS ESPECIALES. Para los efectos de la
gestión de los servicios públicos se autoriza la
celebración, entre otros, de los siguientes contratos
especiales: (…) 39.4. Contratos en virtud de los
cuales dos o más entidades prestadoras de servicios
públicos o éstas con grandes proveedores o
usuarios, regulan el acceso compartido o de
interconexión de bienes indispensables para la
prestación de servicios públicos, mediante el pago
de remuneración o peaje razonable.
Las empresas podrán emitir factura conjunta para el
cobro de los diferentes servicios que hacen parte de
su objeto y para aquellos prestados por otras
empresas de servicios públicos, para los que han
celebrado convenios con tal propósito.
Costos adicionales de facturación conjunta. Son los
que se generan como resultado de la facturación
conjunta del proceso periódico de facturación. Estos
costos estarán a cargo del solicitante, en caso de ser
prestado el servicio de facturación por un tercero,
este deberá ofrecer las mismas condiciones
económicas y comerciales de la persona prestadora
concedente a la persona prestadora solicitante y
esta acogerse a ellas.
Costos de facturación. Son aquellos en que incurre
Facturación conjunta
LSPD, Art. 146
Facturación conjunta
Res. CRA 151, Art.
1.1.1.2. y Sección
1.3.22, la última
modificada por la Res
CRA 422 de 2007
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Abril de 2011
Esta norma es desarrollo de,
entre otras normas, de los
Artículos 8, 146 y 147 de la
LSPD.
Como se indicó anteriormente,
la facturación hace parte de las
actividades de comercialización
del servicio público domiciliario.
Esta norma es desarrollo de,
entre otras normas, de la parte
primera del Parágrafo del
Artículo 16 de la LSPD.
Dentro
de
los
bienes
empleados por las empresas
de servicios públicos para
prestar dichos servicios se
encuentran los destinados a
procesar, liquidar y emitir las
facturas.
Se trata, por tanto, bienes
destinados al proceso de
facturación y, como se indicó
anteriormente, la facturación
hace parte de las actividades
de comercialización del servicio
público domiciliario.
CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del
Recaudo
211
TEMA / FUENTE LEGAL
Facturación conjunta
Res. CREG 006 de 2000
CONTENIDO
la persona prestadora del servicio público
domiciliario para generar la factura, distribuirla a sus
usuarios y hacer el recaudo.
Costos de modificación por novedades. Son los
derivados de la modificación o actualización de las
bases de datos y/o registros en que incurre la
persona prestadora concedente por actualizar la
información de los usuarios de los servicios de agua
potable y saneamiento básico, a petición de la
persona prestadora solicitante.
Costos de recuperación de cartera. Son los
incurridos por la persona prestadora concedente en
programas de recuperación de cartera de los que se
beneficia directamente la persona prestadora
solicitante.
Costos de vinculación. Son los que se generan por
vincular al sistema de facturación a la persona
prestadora de servicios públicos solicitante. Son los
necesarios para modificar el sistema de facturación
existente de la persona prestadora a la cual se
solicita la vinculación.
Estos costos sólo se cobrarán por una vez y no
podrán incluir valores como primas o derechos de
vinculación, entre otros.
Factura conjunta. Es el documento en que se cobran
dos o más servicios, los cuales deben ser
cancelados en forma conjunta, salvo en la situación
prevista en el parágrafo del artículo 147 de Ley 142
de 1994.
Facturación conjunta. Es el conjunto de actividades
tendientes a garantizar el recaudo de pagos por la
prestación de los servicios de saneamiento básico y,
consecuentemente, la continuidad de los mismos.
Artículo 2o. Cobro de costos directos de facturación
conjunta. De conformidad con lo establecido en el
Decreto 2668 de 1999, los costos para generar la
factura, distribuirla a sus usuarios y hacer el recaudo
por todo concepto, que podrán cobrar las empresas
señaladas en el artículo anterior, a las empresas
prestadoras de los servicios de aseo y alcantarillado,
cuando facturen conjuntamente estos servicios en
cumplimiento del Artículo 4o. del Decreto 2668 de
1999, se cobrarán de la siguiente manera:
a) Las empresas distribuidoras-comercializadoras y
comercializadoras de electricidad y gas combustible
deberán realizar sus estudios de costos de
facturación conjunta por los conceptos señalados en
el Parágrafo 3o. del Artículo 2o. del Decreto 2668 de
1999, establecer y publicar los mismos, e informarlos
a la CREG, a más tardar al 31 de diciembre de 2000.
b) Los costos adoptados por las empresas
señaladas, aplicarán para cualquier empresa de
servicio de aseo o alcantarillado que le solicite el
servicio de facturación conjunta.
c) El estudio de costos marginales a que se refiere
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Abril de 2011
ANÁLISIS LEGAL
Dentro
de
los
bienes
empleados por las empresas
de servicios públicos para
prestar dichos servicios se
encuentran los destinados a
procesar, liquidar y emitir las
facturas.
Se trata, por tanto, bienes
destinados al proceso de
facturación y, como se indicó
anteriormente, la facturación
hace parte de las actividades
de comercialización del servicio
público domiciliario.
La LSPD no hace distinción
alguna entre los servicios
públicos domiciliarios con los
cuales se puede facturar el
servicio de aseo. Por tanto, el
servicio de energía es uno de
los
servicios
públicos
CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del
Recaudo
212
TEMA / FUENTE LEGAL
Facturación conjunta
Res. CREG 006 de 2000
Garantía de acceso e
interconexión de redes
Res. CRA 151 de 2001,
Art. 1.3.8.1.
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Abril de 2011
CONTENIDO
ANÁLISIS LEGAL
este Artículo podrá ser planteado en términos de
costos de la empresa concedente o de los costos
evitados a la empresa solicitante. (…)
Parágrafo 1o. Los costos establecidos en la forma
antes indicada solamente podrán ser cobrados a las
empresas prestadoras de los servicios de aseo y
alcantarillado. La forma de cobro de estos costos a
los usuarios finales de estos servicios se sujetará a
lo que la Comisión de Agua Potable y Saneamiento
Básico disponga en ejercicio de sus facultades.
Artículo 3o. Estudios de factibilidad de la facturación
conjunta. Para efectos de determinar si, de
conformidad con lo establecido en el Artículo 4o. del
Decreto 2668 de 1999, no existen razones técnicas
insalvables para la facturación conjunta, las
empresas prestadoras de los servicios públicos
domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible
deberán exigir a las empresas solicitantes que con la
solicitud de facturación conjunta, se aporte la
siguiente información:
domiciliarios con los que se
puede facturar el servicio de
aseo.
Estudio de rotación de cartera de la empresa
solicitante;
Estudio de compatibilización de predios a
facturar;
Información completa sobre el número de
usuarios a facturar y detalle completo de los
mecanismos o parámetros de determinación del
consumo de conformidad con lo establecido en el
Artículo 144 de la Ley 142 de 1994
En desarrollo de la función social de la propiedad
que las personas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios tienen sobre las redes y bienes
asociados a la prestación de los servicios, estas
personas prestadoras deberán facilitar el acceso e
interconexión a sus redes y bienes empleados en la
organización y prestación de los servicios a otras
personas prestadoras o entidades que presten
servicios
públicos
o
realicen
actividades
complementarias de dichos servicios, o que sean
grandes usuarios de los mismos; lo anterior deberá
ajustarse a la regulación general de la Comisión de
Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
sobre el particular.
Dentro
de
los
bienes
empleados por las empresas
de servicios públicos para
prestar dichos servicios se
encuentran los destinados a
procesar, liquidar y emitir las
facturas.
Se trata, por tanto, bienes
destinados al proceso de
facturación y, como se indicó
anteriormente, la facturación
hace parte de las actividades
de comercialización del servicio
público domiciliario.
CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del
Recaudo
213
TEMA / FUENTE LEGAL
CONTENIDO
ANÁLISIS LEGAL
Cobro de más de dos
servicios
Res. CRA 151 de 2001,
Art. 1.3.10.2
En el evento en que la persona que presta los
servicios públicos domiciliarios de acueducto,
alcantarillado y aseo, cobre dentro de una misma
factura más de dos servicios públicos de los que
trata la Ley 142 de 1994, es obligación totalizar por
separado cada servicio, cada uno de los cuales
podrá ser pagado de manera independiente con
excepción de los servicios de alcantarillado y aseo.
Parágrafo. Cuando se facturen los servicios de
saneamiento básico, conjuntamente con otro servicio
público domiciliario, no podrá cancelarse este último
con independencia de los servicios de aseo o
alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista
prueba de mediar petición, queja o recurso
debidamente interpuesto ante la persona prestadora
de los servicios de aseo o alcantarillado.
Las facturas de los servicios públicos se pondrán en
conocimiento de los suscriptores o usuarios para
determinar el valor de los bienes y servicios
provistos en desarrollo del contrato de servicios
públicos.
En las facturas en las que se cobren varios servicios,
será obligatorio totalizar por separado cada servicio,
cada uno de los cuales podrá ser pagado
independientemente de los demás con excepción del
servicio público domiciliario de aseo y demás
servicios de saneamiento básico. Las sanciones
aplicables por no pago procederán únicamente
respecto del servicio que no sea pagado.
En las condiciones uniformes de los contratos de
servicios públicos podrá preverse la obligación para
el suscriptor o usuario de garantizar con un título
valor el pago de las facturas a su cargo.
Parágrafo. Cuando se facturen los servicios de
saneamiento básico y en particular los de aseo
público y alcantarillado, conjuntamente con otro
servicio público domiciliario, no podrá cancelarse
este último con independencia de los servicios de
saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en
aquellos casos en que exista prueba de mediar
petición, queja o recurso debidamente interpuesto
ante la entidad prestataria del servicio de
saneamiento básico, aseo o alcantarillado.
Los requisitos formales de las facturas serán los que
determinen las condiciones uniformes del contrato,
pero contendrán, como mínimo, información
suficiente para que el suscriptor o usuario pueda
establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley
y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y
valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y
su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y
modo en el que debe hacerse el pago.
En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y
modo en los que la empresa hará conocer la factura
a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se
presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo
Dentro
de
los
bienes
empleados por las empresas
de servicios públicos para
prestar dichos servicios se
encuentran los destinados a
procesar, liquidar y emitir las
facturas.
Naturaleza y requisitos
de las facturas
LSPD, Art. 147.
Requisitos de las
facturas
LSPD, Art. 148
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Se trata, por tanto, bienes
destinados al proceso de
facturación y, como se indicó
anteriormente, la facturación
hace parte de las actividades
de comercialización del servicio
público domiciliario.
Como se indicó anteriormente,
la facturación hace parte de las
actividades de comercialización
del servicio público domiciliario.
Como se indicó anteriormente,
la facturación hace parte de las
actividades de comercialización
del servicio público domiciliario.
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Recaudo
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TEMA / FUENTE LEGAL
Revisión previa
LSPD, Art. 149.
Cobros inoportunos
LSPD, Art. 150.
Las facturas y la
democratización de la
propiedad de las
empresas.
LSPD, Art. 151.
Cobro ejecutivo o
coactivo de las
facturas impagas /
Suspensión del
servicio por no pago
LSPD, Art. 130.
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CONTENIDO
estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su
cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará
obligado a cumplir las obligaciones que le cree la
factura, sino después de conocerla. No se cobrarán
servicios no prestados, tarifas, ni conceptos
diferentes a los previstos en las condiciones
uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la
estructura tarifaria definida para cada servicio
público domiciliario.
Al preparar las facturas, es obligación de las
empresas investigar las desviaciones significativas
frente a consumos anteriores. Mientras se establece
la causa, la factura se hará con base en la de
períodos anteriores o en la de suscriptores o
usuarios en circunstancias semejantes o mediante
aforo individual; y al aclarar la causa de las
desviaciones, las diferencias frente a los valores que
se cobraron se abonarán o cargarán al suscriptor o
usuario, según sea el caso.
Al cabo de cinco meses de haber entregado las
facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o
servicios que no facturaron por error, omisión, o
investigación de desviaciones significativas frente a
consumos anteriores. Se exceptúan los casos en
que se compruebe dolo del suscriptor o usuario.
En el contrato de Condiciones Uniformes se podrá
establecer que una parte del pago de los servicios
públicos confiera al suscriptor o al usuario el derecho
a adquirir acciones o partes de interés social en las
empresas oficiales, mixtas o privadas. Así mismo, en
dichos contratos se podrá establecer que una parte
del pago de los servicios públicos otorgue a los
suscriptores o usuarios el derecho a participar en los
Fondos de Capitalización Social que se constituyan,
para la prestación de los servicios públicos de los
cuales son beneficiarios.
Las deudas derivadas de la prestación de los
servicios
públicos
podrán
ser
cobradas
ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien
ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas
industriales y comerciales del Estado prestadoras de
servicios públicos. La factura expedida por la
empresa y debidamente firmada por el representante
legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de
acuerdo con las normas del Derecho Civil y
Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las
facturas del servicio de energía eléctrica con destino
al alumbrado público. El no pago del servicio
mencionado acarrea para los responsables la
aplicación del artículo que trata sobre los "deberes
especiales de los usuarios del sector oficial.
ANÁLISIS LEGAL
Como se indicó anteriormente,
la facturación hace parte de las
actividades de comercialización
del servicio público domiciliario.
Como se indicó anteriormente,
la facturación hace parte de las
actividades de comercialización
del servicio público domiciliario.
Como se indicó anteriormente,
la facturación hace parte de las
actividades de comercialización
del servicio público domiciliario.
Mencionamos esta norma en la
medida en que se refiere a
facturas
debidamente
expedidas.
La
facturación,
como se explicó anteriormente,
hace parte de la gestión
comercial del servicio.
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TEMA / FUENTE LEGAL
Falla del servicio/
facturación
LSPD, Art. 137
Facturación a
multiusuarios / opción
tarifaria en aseo
Res CRA 233 de 2002,
Art. 6 y 20.
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CONTENIDO
Parágrafo. Si el usuario o suscriptor incumple su
obligación de pagar oportunamente los servicios
facturados dentro del término previsto en el contrato,
el cual no excederá dos períodos consecutivos de
facturación, la empresa de servicios públicos estará
en la obligación de suspender el servicio. Si la
empresa incumple la obligación de la suspensión del
servicio se romperá la solidaridad prevista en esta
norma.
La falla del servicio da derecho al suscriptor o
usuario, desde el momento en el que se presente, a
la resolución del contrato, o a su cumplimiento con
las siguientes reparaciones:
137.1. A que no se le haga cobro alguno por
conceptos distintos del consumo, o de la adquisición
de bienes o servicios efectivamente recibidos, si la
falla ocurre continuamente durante un término de
quince (15) días o más, dentro de un mismo período
de facturación. El descuento en el cargo fijo opera
de oficio por parte de la empresa.
137.2. A que no se le cobre el servicio de
recolección, transporte y disposición final de
residuos sólidos, si en cualquier lapso de treinta días
la frecuencia de recolección es inferior al cincuenta
por ciento (50%) de lo previsto en el contrato para la
zona en la que se halla el inmueble.
Art. 6. Facturación. El servicio ordinario de aseo
deberá cobrarse mediante factura individual para
cada uno de los usuarios que conforman el
multiusuario. En la factura deberá establecerse un
cargo fijo y un cargo por la parte proporcional de los
residuos sólidos generados y presentados. La
cantidad de residuos sólidos presentados por el
usuario agrupado y aforados se distribuirá entre los
usuarios individuales que lo conforman, de acuerdo
con la alternativa que éste haya reportado en la
solicitud, a saber: por los coeficientes de propiedad
horizontal del multiusuario, por coeficiente simple de
acuerdo con el número de usuarios individuales que
lo conforman, o por distribución porcentual.
Parágrafo. - En los casos de facturación conjunta del
servicio de aseo con otro servicio público, la persona
prestadora del servicio ordinario de aseo deberá
informar a la empresa concedente del convenio de
facturación conjunta, la decisión de otorgar la opción
tarifaria que se establece en la presente resolución
con el fin de que ésta proceda a facturar el servicio a
cada usuario individual, de acuerdo con la
generación de residuos sólidos y efectúe los ajustes
que se requieran en su sistema de facturación,
teniendo en cuenta los términos establecidos en el
Artículo 5º de esta resolución.
ANÁLISIS LEGAL
Como se indicó anteriormente,
la facturación hace parte de las
actividades de comercialización
del servicio público domiciliario.
Como se indicó anteriormente,
la facturación hace parte de las
actividades de comercialización
del servicio público domiciliario.
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TEMA / FUENTE LEGAL
Obligación de contar
con una oficina de
PQR.
Decreto 1713 de 2002,
Artículo 119.
Vinculación al servicio
de aseo
LSPD, Art. 16,
parágrafo.
CONTENIDO
Artículo 20. Cobro de la tarifa total del servicio de
aseo. Si la persona prestadora del servicio ordinario
de aseo comprueba que el inmueble no estuvo
desocupado, podrá facturar el servicio no cobrado
de los periodos frente a los cuales la persona
prestadora desvirtuó la acreditación efectuada por
parte del usuario, incluyendo los intereses de mora
sobre éste valor, acorde con lo establecido en el
Artículo 150 de la Ley 142 de 1994.
Oficina de reclamos. Todas las personas
prestadoras del servicio público de aseo deben
disponer de una oficina especial para recibir,
atender, tramitar y resolver todo tipo de peticiones,
quejas y reclamos que presenten los usuarios y/o
suscriptores de conformidad con lo establecido en la
Ley 142 de 1994.
Estas oficinas llevarán un registro y harán un
seguimiento detallado de cada una de las peticiones,
quejas y reclamos donde aparezca: motivo de la
queja o reclamo, fecha en que se presentó, medio
que utilizó el usuario y/o suscriptor, respuesta que se
le dio y tiempo que utilizó la empresa para
resolverla. La anterior información debe estar
disponible en todo momento para consulta de las
personas naturales o jurídicas que lo soliciten y en
particular de la autoridad competente.
Parágrafo. Cuando haya servicios públicos
disponibles de acueducto y saneamiento básico será
obligatorio vincularse como usuario y cumplir con los
deberes respectivos, o acreditar que se dispone de
alternativas que no perjudiquen a la comunidad. La
Superintendencia de Servicios Públicos será la
entidad competente para determinar si la alternativa
propuesta no causa perjuicios a la comunidad.
Las autoridades de policía, de oficio o por solicitud
de cualquier persona procederán a sellar los
inmuebles residenciales o abiertos al público, que
estando ubicados en zonas en las que se pueden
recibir los servicios de acueducto y saneamiento
básico no se hayan hecho usuarios de ellos y
conserven tal carácter.
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ANÁLISIS LEGAL
Como se indicó anteriormente,
la atención de PQR hace parte
de
las
actividades
de
comercialización del servicio
público domiciliario.
Conforme a los Sistemas
Unificados de Información de
Costos
y
Gastos
por
Actividades
para
Entes
Prestadores
de
Servicios
Públicos Domiciliarios de la
Superintendencia de Servicios
Públicos
Domiciliarios,
la
gestión de clientes forma parte
de la comercialización del
servicio.
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TEMA / FUENTE LEGAL
Costos fijos de
clientela
LSPD, Art. 90.
Costo de
comercialización por
suscriptor - CCS
Res CRA 351 de 2005,
Art. 9.
Costo de manejo de
recaudo fijo – CMRF
Res CRA 351 de 2005,
Art. 11
CONTENIDO
ANÁLISIS LEGAL
ELEMENTOS DE LAS FORMULAS DE TARIFAS.
Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir
las comisiones de regulación, podrán incluirse los
siguientes cargos: (…) 90.2. Un cargo fijo, que
refleje los costos económicos involucrados en
garantizar la disponibilidad permanente del servicio
para el usuario, independientemente del nivel de
uso.
Se considerarán como costos necesarios para
garantizar la disponibilidad permanente del
suministro aquellos denominados costos fijos de
clientela, entre los cuales se incluyen los gastos
adecuados de administración, facturación, medición
y los demás servicios permanentes que, de acuerdo
a definiciones que realicen las respectivas
comisiones de regulación, son necesarios para
garantizar que el usuario pueda disponer del servicio
sin solución de continuidad y con eficiencia.
El costo de comercialización por suscriptor será,
como máximo, de $668 (pesos de junio de 2004)
mes.
Como
lo
mencionamos
anteriormente,
puede
entenderse que dentro de los
costos
de
clientela
se
encuentran
los
de
comercialización del servicio.
El Costo de manejo de recaudo fijo será, como
máximo, el equivalente a lo siguiente ($/suscriptor
mes):
CMR [CCS CBL *( K / NB)]* 0,075
Donde: 0,075 corresponde al factor por manejo de
recaudo (Adimensional)
Este costo, conforme a la
metodología vigente de la CRA,
reconoce
los
costos
de
comercialización en los que
incurren los prestadores del
servicio de aseo.
Como se indicó anteriormente,
el recaudo hace parte de las
actividades de comercialización
del servicio público domiciliario.
Fuente: Cydep Ltda. Con base en información publicada por la CRA, SSPD y otros Entes Gubernamentales
Condiciones del convenio de facturación conjunta
De acuerdo con la CRA, los convenios de facturación conjunta deben contener, como
mínimo, las siguientes condiciones:
a) Determinación del ámbito de prestación del servicio de facturación conjunta: En el
convenio debe quedar claramente estipulado el alcance de la obligación de facturación
conjunta, en los términos de las secciones 1.3.22 y 1.3.23 de esta resolución;
b) Catastro de usuarios: Es la relación de los usuarios, con sus datos identificadores para
los efectos de la facturación;
c) Usuarios especiales: Son los que estén dentro del catastro de usuarios del solicitante,
pero no se encuentren dentro del catastro de usuarios del concedente;
d) Delimitación del objeto del convenio: En el convenio debe quedar claramente
especificado su objeto exclusivo referido a las actividades de vinculación, facturación
conjunta, recuperación de cartera y modificación por novedades;
e) Información de la persona prestadora solicitante: El convenio incluirá un cronograma de
entregas de la información para la facturación de la persona prestadora solicitante a la
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persona prestadora concedente. Cuando la empresa concedente no reciba
oportunamente la información en los medios y fechas convenidas, ella estará facultada
para elaborar la facturación con base en los registros del periodo de facturación
inmediatamente anterior;
f) Características de la factura: El convenio debe ceñirse, en cuanto a los requisitos de la
factura, a lo dispuesto en los Artículos 147 y 148 de la Ley 142 de 1994 y el Artículo 11
del Decreto 1842 de 1991 y normas concordantes;
g) Recaudos: En el convenio deberá quedar claramente estipulado el mecanismo de
recaudo. El recaudo podrá hacerse por medio de una entidad financiera, de tal forma que
se efectúe en cuentas separadas o, en su defecto, en las cajas de la persona prestadora
concedente. En todo caso, la persona prestadora solicitante debe someterse a los
convenios suscritos entre la persona prestadora concedente y las entidades financieras;
h) Recuperación de cartera: Los montos de los recaudos parciales o totales por concepto
de la gestión de recuperación de cartera morosa, se distribuirán proporcionalmente para
cada servicio de acuerdo con su participación en el valor total de la factura recaudada;
i) Costos de recuperación de cartera: En el convenio se establecerá claramente la
distribución de los costos de los programas de recuperación de cartera de los que
directamente se beneficie la persona prestadora solicitante y que, preferentemente, se
estimarán a prorrata de los montos recuperados de la cartera morosa;
j) Pago independiente: En el convenio quedará estipulado el mecanismo por el cual el
usuario pueda realizar el pago en forma independiente, cuando se suscite petición, queja
o recurso debidamente interpuesto ante alguna de las personas prestadoras que lo
suscriben;
k) Giros: Cuando el recaudo de la facturación se efectúe en las cajas de la persona
prestadora concedente, en el convenio debe establecerse con precisión las fechas de los
cortes de cuentas en las que se determinen las sumas efectivamente recaudadas que por
concepto de recaudo girará la persona prestadora concedente a la solicitante de acuerdo
al recaudo efectivamente realizado. La persona prestadora concedente dispondrá de un
plazo máximo de veinte (20) días calendario para realizar el giro a la cuenta de la persona
prestadora solicitante;
l) Mora en el giro: Pasado el término del numeral anterior, la persona prestadora
concedente reconocerá intereses de mora sobre las sumas efectivamente recaudadas y
pendientes de giro a la persona prestadora solicitante que en cualquier caso, no serán
inferiores al interés corriente, certificado por la Superintendencia Bancaria, vigente al
momento del vencimiento del plazo para el giro;
m) Ciclos de facturación: En el convenio se estipularán los ciclos de facturación de la
persona prestadora concedente a los cuales se sujetará la persona prestadora solicitante;
n) Pago por el servicio de facturación conjunta: En el convenio se estipularán las
condiciones de pago por parte de la persona prestadora solicitante, así como las
sanciones en caso de mora;
ñ) Garantías y legalización: Los costos de legalización del convenio de facturación
conjunta, así como el costo de las garantías a que haya lugar, serán sufragados en su
totalidad por la persona prestadora solicitante;
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o) Duración: En el convenio de facturación conjunta se fijará la duración, la cual será de
tres (3) años, salvo que las partes acuerden un plazo diferente;
p) Acuerdos de pago: Cuando como consecuencia de la mora en el pago por parte del
usuario de los servicios sea necesario establecer acuerdos de pago, prevalecerán las
condiciones que otorgue la persona prestadora concedente del convenio de facturación
conjunta al usuario moroso. Las condiciones que otorgue la persona prestadora solicitante
al usuario moroso, serán por lo menos iguales en plazo y forma de pago a las que otorgue
la persona prestadora concedente, salvo expresa renuncia del usuario. Cada persona
prestadora definirá en su acuerdo de pago las garantías que según la ley considere
pertinentes para asegurar el recaudo de la cartera morosa.
q) Obligaciones adicionales: la persona prestadora solicitante que tenga intención de
suscribir convenio de facturación conjunta, deberá presentar, ante la potencial persona
prestadora concedente, lo siguiente:
1. Una descripción de los componentes integrantes del servicio y de sus
actividades complementarias, que solicita sean objeto de la facturación conjunta.
2. En los términos del literal b), del presente artículo, debe presentarse el catastro
actualizado de usuarios, indicando los principales elementos que lo estructuran,
permitiendo identificar individualmente la base de datos de sus usuarios, estrato
socioeconómico, clase de uso del servicio y área de prestación en la cual se presta
el respectivo servicio. En caso de no contarse con la información anterior, la
persona prestadora solicitante pedirá a la persona prestadora concedente la
misma, asumiendo los costos que se puedan generar.
3. Una descripción de los registros de impresión requeridos para la adecuada
facturación del servicio de saneamiento cuya facturación conjunta se solicita,
entendidos estos, como los espacios dentro de la factura que se requieren para tal
efecto, especificando cuáles son los registros mínimos y los adicionales que el
solicitante requiera, siempre y cuando sean inherentes a la prestación del servicio.
4. Una descripción de los reportes que requerirá de la potencial persona
prestadora concedente, indicando las necesidades de contenido y periodicidad, así
como las actividades de procesamiento y distribución, requeridas para el servicio
objeto de facturación conjunta”.
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14 ANEXO 2- FUENTES DE INFORMACIÓN
14.1 Información secundaria
La información secundaria consultada corresponde a dos tipos de datos:
Documentación institucional: de entidades gubernamentales, como La Comisión de
Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, La Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Bases de datos: corresponde al sistema unificado de información de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, SUI.
14.1.1 Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
La Ley 142 de 1994 creó por medio del Artículo 69, las Comisiones de Regulación dentro
del régimen de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, como unidades
administrativas especiales, con independencia administrativa, técnica y patrimonial, y
adscritas al respectivo Ministerio. Es así como la Comisión de Regulación para Agua
Potable y Saneamiento Básico CRA es un organismo creado y adscrito, actualmente, al
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT.
En el artículo 73 de la ley 142 de 1994, se describe las facultades que le han sido
asignadas a las Comisiones de Regulación, entre la cuales se destacan: la regulación de
los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea
de hecho posible; y en los demás casos, tendrá la función de promover la competencia
entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o
de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abusos de la posición
dominante, y produzcan servicios de calidad.
Por lo anterior, una de sus funciones se relaciona con el establecimiento de fórmulas para
la fijación de las tarifas de los servicios públicos, cuando ello corresponda según lo
previsto en el Artículo 88 de la Ley 142 de 1994, y señalar cuándo hay suficiente
competencia como para que la fijación de las tarifas sea libre. Con este propósito, la
Comisión de regulación comparte con la Superintendencia de Servicios Públicos el
acceso a consulta y elaboración de reportes derivados del SUI, ya sea que el uso de la
información no sea de vigilancia y control, sino relacionado con el establecimiento de
costos de referencia y tarifas relacionadas con el servicio público de aseo.
14.1.2 Superintendencia de Servicios Públicos
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es un organismo de carácter
técnico creado por la Constitución de 1991 para que, por delegación del Presidente de la
República, ejerza el control, la inspección y la vigilancia de las entidades prestadoras de
servicios públicos domiciliarios.
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Además de su función principal descrita, el artículo 14 de la Ley 689 de 2001 establece
que a la Superintendencia de Servicios Públicos le corresponde establecer, administrar,
mantener y operar el Sistema Único de Información SUI, el cual se alimenta de la
información proveniente de los prestadores de servicios públicos domiciliarios sujetos a su
control, inspección y vigilancia, conforme a lo establecido en el Artículo 53 de la Ley 142
de1994.
14.1.3 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
“El rol principal que desempeña el Viceministerio de Agua y Saneamiento es el de trabajar
por el manejo social de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, con el
fin de garantizar su prestación con calidad, por medio de empresas eficientes, con tarifas
justas y equitativas, y que tengan por finalidad mejorar los índices de calidad de vida de la
población”54.
Investigadas las fuentes de información susceptibles de ser consultadas dentro del
Ministerio de Ambiente, se encontró que básicamente la fuente más cercana corresponde
a la que se encuentra dentro de los distintos PGIRS de los municipios y sobre los cuales
Cydep ya dispone de la información correspondiente.
El contenido de los PGIRS, si bien presenta una información desactualizada de costos y
proyectos, resulta ser muy interesante en cuanto a la caracterización específica del
servicio de aseo en los municipios que se seleccionen como parte de la muestra,
permitiendo identificar algunos aspectos particulares de dichos municipios asociados al
tipo de mercado (disperso/concentrado), forma de la vía (ondulado, plano o montañoso),
distancias al relleno sanitario, entre otros.
14.1.4 Sistema Único de Información SUI
El Sistema Único de Información de Servicios Públicos está compuesto esencialmente por
dos componentes, unos utilizados para vigilancia y control, y otros para registro.
Mediante la Ley 142 de 1994, se da origen a la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, como un organismo de carácter técnico, a quien se le asigna como
principales funciones, entre otras, el control y vigilancia de personas prestadoras de
servicios públicos, y en materia de sistemas de información se le encarga como funciones
especiales, el mantenimiento de un registro actualizado de las entidades que prestan los
servicios públicos, establecer sistemas de información uniformes de información y
contabilidad.
Previo a la entrada en funcionamiento del SUI, existía el sistema RENASER (Registro
Nacional de Empresas de Servicios Públicos), dirigido a los prestadores de servicios
54
Información disponible en internet en: http://www.minambiente.gov.co//contenido/contenido.aspx?catID=88&conID=1008
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públicos, en donde se les solicitaba información, en capítulos, acerca de la Identificación y
naturaleza de la Empresa, los Servicios y actividades que prestaba, la Composición de
capital y junta directiva e información de herramientas informáticas que la empresa
poseía. Este sistema aunque incipiente y limitado ofrecía información de buena calidad
que permitía conocer básicamente los servicios y actividades que prestaban las ESP.
A los prestadores que enviaban la información requerida y eran ingresados en el sistema
RENASER, se les entregaba un número único de identificación de registro, denominado
NUIR (Ej.: 1-11001000-2.) A mediados del año 1995, ya existía una base de datos de
prestadores de servicios públicos conocida como RENASER V1 se constituyó entonces
como la primera versión de un sistema de registro de empresas prestadoras de servicios
públicos.
Posteriormente, se dio el desarrollo de un segunda versión de RENASER, lo que originó
la implantación de un procedimiento de registro en donde los prestadores previamente
realizaban una solicitud de registro, anexaban documentación legal que soportaba la
información consignada en el formulario, la cual era estudiada por las correspondientes
Superintendencias Delegadas, quienes finalmente autorizaban el ingreso del registro y
otorgamiento del NUIR al prestador.
Otro sistema previo al SUI, era el denominado SIVICO (Sistema de Vigilancia y Control) el
cual era usado en las Superintendencias Delegadas, para cada sector de servicio público,
con un número significativo de prestadores ya registrados. A través de este sistema se
establecieron y definieron las variables y datos que permitieron construir la información
para el control y vigilancia de los prestadores. En el desarrollo de este ejercicio nacieron
los ya conocidos "Tópicos de Información", como Tópico Comercial, Tópico Técnico y
Tópico Administrativo y Financiero y las periodicidades que aplicaban, a partir de estos
tópicos, y asociando las variables definidas, se crean los formularios de SIVICO
organizados y presentados en los diferentes tópicos. Estos formularios fueron realizados
inicialmente por la Delegada de Acueducto, Alcantarillado y Aseo. Teniendo en cuenta
estos desarrollos, se logró una base de datos relacional, en Oracle, desde 1997 hasta el
2002, año en que comenzó operaciones el SUI.
Todos estos formatos en sus diferentes tópicos se entregaban para su diligenciamiento a
un conjunto de empresas previamente seleccionadas por la Delegada correspondiente
(registradas en RENASER), en un diskette, para un período determinado (trimestral,
semestral o anual) y vía correo certificado. Como respuesta ante este requerimiento, el
vigilado enviaba su información, por este mismo medio. Estos archivos o libros (Excel),
eran llevados a un recurso de red organizado previamente para este fin. Para efectos de
control y vigilancia, la Superintendencia Delegada, extraía información del mencionado
recurso, para un período, tópico y formulario determinado, obteniendo un consolidado de
empresas, el cual era consignado igualmente en hojas de cálculo.
También existe SIAS (Sistema de información del sector de agua potable y saneamiento
básico), el cual fue creado por el Ministerio de Desarrollo Económico, en cumplimiento
con la Ley 142 de 1994 y para satisfacer las necesidades de información de las personas
y entidades que conforman el sector, el cual se ve sustentado en dos grandes proyectos:
El inventario nacional del sector y el diseño, montaje y sistematización del SIAS.
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Los resultados del inventario se han agrupado en dos áreas principales: la que se refiere
a la infraestructura física de los sistemas y la que tiene que ver con la gestión de los
servicios. Las instituciones que hicieron parte del Comité técnico Interinstitucional fueron
Findeter, CRA, IDEAM, DANE, DNP, SSPD, el Ministerio de Salud y por supuesto el
Ministerio de Desarrollo económico, con el apoyo financiero del Banco Mundial. En las
tareas de revisión, procesamiento y publicación de la información colaboraron el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD y el equipo técnico de la
Dirección de Servicios Públicos Domiciliarios. El desarrollo del SIAS estuvo organizado
por un equipo de trabajo en unión temporal, conformado por un gerente de proyecto,
director operativo de campo y análisis de resultados, un coordinador administrativo, tres
coordinadores de campo, 23 supervisores, 71 entrevistadores, 10 críticos y 8 digitadores.
El Inventario sanitario nacional se realizó durante 1997 y se incorporó al SIAS en 1998,
como un subproyecto. Durante 18 meses se adelantó un trabajo con firmas consultoras,
para recolectar y procesar el Inventario nacional del sector de agua potable y
saneamiento básico en 1068 cabeceras municipales y en más de 1600 entidades
prestadoras de servicios públicos. El Inventario contiene 600 variables que consultan
sobre aspectos físicos, operativos, administrativos, comerciales financieros e
institucionales de las entidades de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo
de las cabeceras municipales del país, mediante la consulta directa a dichas entidades,
incluyendo a las empresas que dependen directamente del municipio. La información fue
obtenida mediante la combinación de dos sistemas de recolección: La entrevista directa y
el auto diligenciamiento.
Posteriormente, la Superintendencia para el año 2000 venía desarrollando el SIVICO para
el sector de Acueducto y Saneamiento Básico, pero fundamentalmente por decisiones de
la alta dirección, este sistema fue entregado al Ministerio de Desarrollo que venía
desarrollando el SIAS, quien integró el SIVICO versión acueducto y saneamiento básico al
SIAS, formando lo que se llamó el SIAS-SIVICO.
Fue un sistema concebido para recolectar información de los prestadores de servicios
públicos domiciliarios para el sector de acueducto y saneamiento básico por medio de un
programa cliente servidor y utilizando MS Access como herramienta de manejo de los
datos. Los prestadores recibían un CD y a través de las aplicaciones allí contenidas
generaban reportes que finalmente enviaban por diskette a la Superintendencia.
Con la anterior reseña histórica de los sistemas que han venido desarrollándose para la
administración y manejo de la información del sector de servicios públicos, la información
que suministran las ESP a partir de la Ley 142 de 1994, se puede establecer que a
medida que se mejoran los programas de recepción de información, se ha incrementado
la calidad y el tamaño de los mismos hasta llegar a lo que se tiene en el Sistema Único de
Información “SUI”.
Actualmente la Superintendencia de Servicios Públicos, al tener la responsabilidad de
establecer, administrar, mantener y operar el sistema único de información para los
servicios públicos, SUI, de conformidad con lo establecido en la Ley 689 de 2001,
centraliza las necesidades de información de las Comisiones de Regulación, los
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Ministerios y demás organismos gubernamentales que intervienen en la prestación de
servicios públicos.
Se ha buscado a través del tiempo y con la evolución virtual de los reportes a través de
internet, estandarizar requerimientos de Información y aportar datos que permitan a las
entidades del Gobierno evaluar la prestación de los servicios públicos. Por todo lo
anterior, y dado su desarrollo constante, el SUI es un Sistema Suprainstitucional que
busca eliminar asimetrías de Información, y la duplicidad de esfuerzos. Así mismo, trabaja
en pro de garantizar la consecución de datos completos, confiables y oportunos
permitiendo el cumplimiento de las funciones misionales de los Entes relacionados con los
servicios públicos, como lo es la CRA, y convirtiéndose en una de las fuentes principales y
primarias utilizadas para consulta y recopilación de información relacionada con la
comercialización del servicio público de aseo.
Finalmente, se puede afirmar que el desarrollo del Sistema Único de Información SUI
permite tener acceso a la información que han suministrado las empresas, incluido el
tópico comercial relacionado con el servicio público de aseo con una calidad aceptable
que permite la desagregación, principalmente de información del Plan Único de Cuentas a
un nivel de 6 dígitos. No obstante se puede hallar información intermitente de algunas
empresas que no han cargado juiciosamente la información al sistema como también se
encuentran algunas que se esmeran por entregar toda la información con mayor detalle
del solicitado.
14.1.5 Información disponible en el SUI
El grupo de empresas analizado corresponde a las mismas a las cuales se les envió el
cuestionario de encuesta y también se evalúan por tamaño del mercado como empresas
pequeñas, medianas y grandes.
De la información proveniente de reportes del SUI se encontraron los siguientes
problemas, que están relacionados con la calidad de la información reportada por los
prestadores del servicio de aseo:
Los reportes relacionados con costos de referencia de la Resolución CRA 351 de
2005, debían haberse reportado de manera deflactada y con los ajustes por
productividad aplicados anualmente. No obstante lo anterior, los reportes en la
mayoría de los casos no siguieron estas instrucciones al reportar valores que
exceden los techos permitidos, como es el caso del Costo de Comercialización y
manejo del recaudo CCSAJ.
Existen vacíos en la información relacionada con tarifas y costos que no hacen
posible tener un análisis completo de la evolución de los mismos. Aparecían
bastantes valores en cero.
Existen valores inconsistentes de tarifas cobradas y costos de referencia
reportados por lo que resulta imposible incluirlos en el análisis, teniendo en cuenta
que presentan valores muy elevados o muy inferiores, hecho que genera mucha
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dispersión y confusión en el análisis, tal y como se puede demostrar al calcular la
desviación estándar de costos y tarifas.
Existen causales de peticiones, quejas y reclamos reportadas que no han sido
contempladas en la Resolución que las solicita y que no se relacionan con la
prestación del servicio público de aseo
Existen estratos con valores de subsidio o contribución que van contra de lo
establecido con la normatividad; ej. Estrato 4 con subsidio o contribución.
14.1.6 Información histórica
La información histórica utilizada para evaluar el comportamiento y evolución de los
costos de comercialización fue tomada de los estados financieros de los años 2003 a
2009 de las mismas empresas seleccionadas como muestra para aplicar las encuestas.
Este sistema de costos por órdenes de producción y costo del producto, permitirá realizar
proyecciones y tomar adecuadas decisiones, con el propósito de fijar el precio de venta,
dado que son datos reales suministrados por las ESP.
El dato se obtuvo a partir de la información SUI suministrada por La CRA y
complementada por página web del SUI, descargando los estados financieros de cada
empresa para los años mencionados, que permite obtener el registro de las operaciones
asociadas con la determinación del costo o gasto de un producto o servicio comercial
correspondiente al servicio de aseo. Una vez obtenida esta información se procede a
organizar y consolidar una base de datos con el fin de iniciar un análisis minucioso.
Consolidada la información del PUC desde el año 2003 al año 2009 de cada una de las
empresas, se verificó y procedió a hacer un listado de códigos contables de cuentas de
gastos y cuentas de costos de ventas, en los cuáles se detectaron los registros de
aspectos comerciales por cada Empresa de Servicio Público.
Estos códigos serán las cuentas correspondientes a los gastos (clase 5) y las cuentas
correspondientes a los costos de ventas (clase 6), que se desplegará a las cuentas de
costos de producción o de operación (clase 7), debido a que la sumatoria de las cuentas
de cuatro (4) dígitos de este ítem será el valor total de la cuenta de costos de ventas
(clase 6).
Con este listado se buscó evaluar el comportamiento de estas cuentas y su evolución
(variación del saldo); cuanto ha cambiado porcentualmente en el período de tiempo a
partir del año 2003 y hasta el año 2009 y así establecer la variación de los costos y gastos
relacionados con registros comerciales y lograr la comparación entre prestadores que se
desarrolló detalladamente en el producto 2 de la fase 2 de esta consultoría.
También se hizo el análisis de la variación del valor total de los costos de ventas y de los
gastos de las empresas en el mismo período de tiempo indicado.
Las variables que se obtuvieron se relacionan con aspectos comerciales de las empresas,
analizando su variación anual en cada grupo y expresando su valor unitario en términos
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del número de usuarios atendidos. Una vez agrupados y calculados los datos, se procedió
a analizar sus promedios en cada grupo y sus tendencias.
De manera adicional se analizaron las principales cuentas de costos y gastos obtenidas
de los PUC para cada una de estas empresas, cuentas que poseen exclusivamente una
relación con el registro de aspectos comerciales, ya sea insumos, actividades o
erogaciones que se relacionan con la gestión comercial de las empresas.
Una vez obtenida esta información se procedió a organizar y consolidar una base de
datos realizando filtros de calidad de la misma información, con el fin de iniciar un análisis
minucioso. Los datos no registrados o encontrados en vacío se completaron con valores
promedio de los reportes mensuales que realizó la empresa en el respectivo año con el fin
de lograr una matriz que pueda ser usada y con valores lógicos.
Las variables encontradas que son susceptibles de análisis y evaluación corresponden,
unas a registros de información y otras a rubros de las cuentas del PUC que a
continuación se relacionan:
Suscriptores.
Valor de la cartera del servicio público de aseo.
Edades de la cartera del servicio público de aseo.
Total PQR.
Costo facturación Conjunta.
Costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor.
Principales cuentas de gastos asociadas a la actividad de comercialización.
Principales cuentas del costo de ventas asociadas a la comercialización.
14.1.7 Suscriptores
La información recopilada de la variable de suscriptores encontrada en SUI para los años
2003 al 2009 presenta consistencia razonable para todas las empresas de la muestra, lo
cual permite sustraer los valores apropiados para establecer los costos relacionados de
las actividades de administración, comercialización y manejo del recaudo del servicio
público de aseo por suscriptor.
En la siguiente tabla se observa el comportamiento de los reportes durante los años
analizados, notando que solamente 2 empresas tienen reporte de un año, 3 durante tres
años, correspondiendo esto a la creación de las empresas en los respectivos municipios o
la entrada en vigor de un nuevo esquema de contratación del servicio público de aseo.
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227
Tabla 37
Comportamiento del reporte de suscriptores por empresas
N° AÑOS CON REPORTE
N° DE EMPRESAS
PORCENTAJE
7
6
5
4
3
2
1
Total
27
7
5
2
3
0
2
46
58,69%
15,22%
10.87%
4.35%
6,52%
0%
4.35%
100%
Fuente: Cydep Ltda.
Los vacíos presentados en años intermedios como son para el año 2005 de la Empresa
de servicios públicos domiciliarios de Túquerres E.S.P e Interaseo de La Frontera S.A.
ESP y para el año 2008 de la empresa de aseo de Pereira S.A. ESP. y otros vacíos en
años y empresas, se proyectaron teniendo en cuenta la variación incremental de los
suscriptores tomando una tasa fija anual de 2%. La empresa Sespa Santander S.A. E.S.P
registra datos a partir del año 2007, hallándose que su creación, funcionamiento y reporte
de información financiera tiene registros desde el año 2005, por lo que se deflactaron los
datos de suscriptores en 2 años para llenar el vacío. Las empresas que registran
información a partir del año de su creación o entrada en funcionamiento y que concuerda
con la información financiera se dejan con los datos encontrados.
En la siguiente tabla se listan las empresas a las que se les afectó el número de
suscriptores en los años no reportados o encontrados en vacío en el sistema de
información SUI.
Tabla 38
Empresas con vacío en uno o dos años
Nº
EMPRESA
1
2
3
4
5
6
Empresa de servicios públicos domiciliarios de Túquerres ESP
Interaseo de la frontera S.A. E.S.P
Sespa Santander S.A. E.S.P.
Rio Aseo Total S.A. E.S.P.
Aseo Sincelejo limpio S.A. E.S.P.
Empresa de servicios públicos de acueducto alcantarillado y aseo del
Líbano E.S.P.
Empresa de Aseo de Pereira S.A. E.S.P.
Empresa de servicios públicos de Tame Caribabare E.S.P.
Empresa de servicios públicos domiciliarios de Honda
Trash Busters S.A. E.S.P.
7
8
9
10
AÑOS
2005
2005
2005 y 2006
2006 y 2009
2006
2007 y 2008
2008
2008 y 2009
2009
2009
Fuente: Cydep Ltda.
Es de anotar que durante los años 2006 y 2007 algunas empresas reportaron información
decreciente en el número de suscriptores (se exceptúan cinco de las empresas de la
muestra), lo que se debe principalmente a actualizaciones en su catastro de usuarios y a
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las directrices emanadas por la circular SSPD-CRA 6 de 2006 de la forma de reportar al
SUI, que son consecuentes con el comportamiento financiero reportado por las empresas.
Casos atípicos en catastro
Los casos con relevancia significativa por presentar datos con porcentajes de crecimiento
muy elevados o porcentajes de reducción de suscriptores negativos son los siguientes:
1. EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DE TUQUERRES E.S.P.
con incremento de suscriptores en el año 2009 con respecto al año anterior en
97,73%, pasando de 3.970 a 7.850 suscriptores, puede tener fundamento en
actualización del catastro de usuarios o en la expansión del servicio a nuevos
mercados o a nuevos sectores de la misma zona.
2. EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE PITALITO E.S.P. Esta empresa registra
decrementos e incrementos elevados en los años 2005,2006 y 2007, pasando de
9.095 suscriptores en el año 2004 a 3.454 suscriptores en el 2005, 1.979 en el año
2006 y de nuevo a 13.045 para el año 2007, manteniéndose estable en los siguientes
años, lo que supone un error de digitación o conformación de los reportes al SUI por
parte de esta empresa.
3. CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P. Los registros de la información contenida en
SUI para esta empresa, presenta un incremento significativo en los años 2004 y 2005
pasando de 84.659 suscriptores en 2003 a 136.668 en 2004 y 264.004 suscriptores
para el año 2005 y logrando incremento gradual y sostenible en los años siguientes.
Esta variación se debe a los cambios de área exclusiva que atiende esta empresa en
Bogotá y que en período de transición inició reportando un número determinado de
suscriptores que luego actualizó durante este período de tiempo modificando el
catastro de usuarios.
4. EMPRESA MULTIPROPOSITO DE CALARCA S.A. E.S.P. La empresa registra un
reporte de suscriptores que incrementa en 163,91% para el año 2007 con respecto al
año anterior que de 3.380 suscriptores, pasó a 8.920 que se puede suponer, se debe
a censo para actualización del catastro de suscriptores, expansión del mercado o
incursión en nuevos sectores de la zona.
5. LIMPIEZA METROPOLITANA S.A E.S.P. Al igual que la empresa Ciudad limpia
Bogotá, esta empresa presenta una variación significativa en el reporte se suscriptores
durante los años 2003, 2004 y 2005, debido al cambio de contratación de las áreas de
servicio exclusivo de la capital. Para el año 2003 registra 84.287 suscriptores, que en
el año 2004 incrementa a 297.362 y para el 2005 en 625.569 suscriptores con
variaciones de 252,80% y 110,37% respectivamente, atribuyéndose a la nueva
contratación que hizo el Distrito Capital, en la cual se reasignaron las áreas de servicio
exclusivo y en el caso de LIME se incrementó considerablemente el número de
suscriptores, al haber ganado dos áreas de la ciudad.
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Casos atípicos en Cartera
La Empresa de Servicios Públicos de Chaparral presenta un porcentaje en su cartera muy
relevante ya que venía de tener porcentajes negativos y en la variación del año 2008 al
2009 incremento desproporcionadamente.
Otro caso que representa un valor muy alejado del promedio es Promoambiental Caribe
S.A ESP quien para el año 2007 aumenta su cartera en 4318% con respecto al año
anterior, reflejando con esto una situación muy particular dado su incremento desmedido.
Se ha eliminado el dato reportado dado que el mismo afecta significativamente los
promedios de la cartera, aún si se homogenizara en término de cartera por suscriptor.
14.1.8 Principales cuentas de gastos asociadas a la comercialización
Las principales cuentas asociadas a la actividad de comercialización se tomaron conforme
a las cuentas PUC que las empresas registran en el SUI y que en gran medida
suministran información relacionada con la actividad comercial, con el objetivo de realizar
un análisis del comportamiento de los gastos en estos rubros.
A continuación se presenta una descripción de las cuentas del PUC, algunas de las
cuales se han consultado para traer la información de las empresas de la muestra:
5
51
5111
511120
511121
GASTOS
ADMINISTRACIÓN
GENERALES
Publicidad y propaganda
Impresos, publicaciones, suscripciones y afiliaciones
De las estas cuentas se han analizado cuáles han sido utilizadas por las empresas de la
muestra, notando que aquellas que poseen 6 dígitos no siempre son usadas, es decir, no
todas las empresas poseen las especificaciones de gasto que en estas se describe. A
continuación una se describe del uso de las mismas por medio de la de empresas que
manejan un número de cuenta en la que se hace referencia a los gastos generados por la
operación de la E.S.P:
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Tabla 39
Principales cuentas de gastos en las empresas de la muestra
% EMPRESAS
QUE UTILIZAN LA
CUENTA
% EMPRESAS
QUE NO UTILIZAN
LA CUENTA
100%
0%
51 11 20
95.66%
4.34%
51 11 21
97.83%
N° DE
CUENTA
51 11
OBSERVACIONES
El 2.17% de estas empresas manejan
información de esta cuenta entre 2003-2005 ó
en el periodo comprendido entre el 2005-2009.
El 25% de las empresas que manejan esta
cuenta poseen información completa del
periodo 2003-2009.
2.17%
Fuente: Cydep Ltda. con base en información SUI
14.1.9 Principales cuentas de costo asociadas a la comercialización
Las principales cuentas de costos de ventas o producción asociadas a la actividad de
comercialización se tomaron conforme a las cuentas PUC que las empresas registran en
el SUI y que en gran medida suministran información relacionada con esta actividad
comercial, con el objetivo de realizar un análisis del comportamiento de los gastos en
estos rubros.
A continuación se presenta una descripción de las cuentas del PUC, algunas de las
cuales se han consultado para traer la información de las empresas de la muestra:
7
75
7510
751027
7570
757005
COSTOS DE PRODUCCIÓN
SERVICIOS PÚBLICOS
GENERALES
Promoción y divulgación
ÓRDENES Y CONTRATOS POR OTROS SERVICIOS
Entrega de facturas
A continuación en la siguiente tabla se muestra la relación de empresas que manejan
cuentas, en la que se hace referencia a los costos relacionados con administración,
comercialización y manejo del recaudo en el ejercicio de sus funciones.
Tabla 40
N° DE
CUENTA
Comportamiento de la información de costo en las empresas de la muestra
% EMPRESAS
QUE UTILIZAN LA
CUENTA
% EMPRESAS
QUE NO UTILIZAN
LA CUENTA
OBSERVACIONES
100%
0%
El 2.17% de las empresas maneja información
hasta el 2005 y un mismo porcentaje maneja
información solo del 2009.
75 10
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N° DE
CUENTA
% EMPRESAS
QUE UTILIZAN LA
CUENTA
% EMPRESAS
QUE NO UTILIZAN
LA CUENTA
75 10 27
32.61%
67.39%
75 70 05
65.22%
34.78%
OBSERVACIONES
Es una de las cuentas más completas en
cuanto al número de registros del periodo
2003-2009, sin embargo, más del 50% de las
empresas no manejan esta cuenta.
El 16.66% de las empresas que manejan esta
cuenta no presentan registro alguno en el
periodo 2003-2009.
Fuente: Cydep Ltda.
Los costos financieros de operación de las empresas mostraron fuertes variaciones en el
periodo comprendido entre el 2005-2009, ya que en este lapso de tiempo se presentó con
mayor frecuencia una reducción de costos de operación en las diferentes cuentas
analizadas.
La cuenta 751027, correspondiente a “Costos de Promoción y Divulgación” fue creada a
partir del 2006, este es el motivo por el cual el 67.39% de las empresas no manejan esta
cuenta, sin embargo, se cree que en el periodo 2003-2005, se reportaban registros en una
cuenta diferente que relacionaba la promoción y la divulgación financiera empresarial.
14.2 Información primaria - Encuesta a prestadores
La información que se quiere compilar hace referencia a las actividades asociadas a la
administración, comercialización y manejo del recaudo, facturación conjunta, atención a
usuarios y campañas educativas, con el fin de garantizar que los costos que se incluyan
en el modelo sean representativos de las actividades, para cada grupo de prestadores
definidos en la selección de las empresas.
Para el efecto se diseñó un formulario con los temas y datos requeridos, el cual se
distribuyó entre una muestra de prestadores que registran la actividad de comercialización
de aseo en el RUPS.
14.2.1 Formulario de la encuesta
El formulario se elaboró en formato Excel, el cual permite responder en forma numérica o
de selección de texto, cada una de las preguntas elaboradas por segmentos en diferentes
hojas (pestañas) que se han desarrollado en la estructura de la encuesta. Estas hojas
(pestañas) corresponden a las siguientes actividades:
• Datos generales.
• Catastro de suscriptores.
• Facturación, convenio de facturación y software asociado.
• Recaudo y manejo del recaudo.
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• Atención a usuarios.
• Costos de ventas.
Datos generales
La hoja de datos generales hace referencia a los objetivos de la encuesta, instrucciones
generales para diligenciar y tiempo de respuesta, la cual pretende suministrar al
encuestado la orientación necesaria para una mejor comprensión y desarrollo de los
temas sobre los cuales versa la investigación.
En datos generales, el encuestado encuentra el nombre de su empresa para que sea
seleccionada dentro del listado de empresas del servicio público de aseo que tienen
relación con temas comerciales, sin necesidad de volver a llenar o seleccionar el nombre
de su empresa en el formulario restante.
De igual manera en la hoja de datos generales se pide la selección de la forma en que la
ESP administra las diferentes actividades del tópico comercial, para establecer
comparación entre los costos que directamente tiene la empresa contra los costos de
administración tercerizada.
Figura 3
Esquema del formulario diseñado para datos generales
Fuente: Consultoría y Dirección de Proyectos - Cydep Ltda.
Catastro de suscriptores
En la pestaña nombrada como catastro de suscriptores, el encuestado deberá responder
las preguntas del formulario que hacen referencia al costo de actualización del catastro
por medio de censos, costos de vinculación y desvinculación de suscriptores, No. De
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suscriptores a diciembre de 2009 y las unidades independientes, residenciales y no
residenciales que figuran en el catastro de suscriptores a la misma fecha.
En la siguiente figura se puede observar el detalle de las preguntas del formulario:
Figura 4
Esquema formulario para catastro de suscriptores
Catastro de suscriptores (Actualización y administración)
Código Variable
C1
C2
C3
C4
Última fecha actualización catastro
de Suscriptores
No. de vinculaciones obtenidas en la
actualización del catastro de
Suscriptores
Periodicidad o frecuencia de la
actualización del catastro de
suscriptores
Costo de actualización de catastro
de suscriptores
Unidad
Valor /
respuesta
Descripción
Día/Mes/Año
Es la última fecha en la cual se realizó una actualización del catastro de suscriptores
mediante censo y/o verificaciones en campo de los mismos.
No. Total
Es el número de nuevos suscriptores vinculados en la última actualización del catastro
realizada mediante censo y/o verificaciones en campo.
No. Veces cada 5 años
$
Es el número de veces por año en que la ESP ha realizado la actualización del catastro
de suscriptores mediente censo y/o verificaciones en campo durante los últimos 5 años
(2005 a 2009)
Es el valor -en la fecha- correspondiente a la última actualización del catastro de
suscriptores realizada por la ESP.
Es el número total de suscriptores que se encontraban vinculados con la ESP a
diciembre de 2009
C5
Suscriptores a diciembre de 2009
No. Total
C6
Vinculaciones en 2009
No. Total
Es el total de nuevos suscriptores vinculados en el año 2009
C7
Desvinculaciones en 2009
No. Total
Es el total usuarios desvinculados en el año 2009
C8
Total de Unidades Independientes a
diciembre de 2009
No. Total
Es el total de Unidades Independientes (Residenciales + No Residenciales) incluidas en
el catastro de Suscriptores a diciembre de 2009
C9
Costo de Administración del
Catastro de Suscriptores
$
Costo total del año 2009 de la administración del catastro de suscriptores. El costo
incluye el recurso humano con dedicación parcial y/o total a esta actividad y el alquiler
y/o mantenimiento de equipos y programas.
Fuente: Cydep Ltda.
Facturación, convenio de facturación y software asociado
En la hoja (pestaña) relacionada con la facturación, se quiere averiguar sobre los costos
en que incurre la empresa por esta actividad y para ello se dividió en tres segmentos que
se renombran como facturación, facturación conjunta y software o herramienta de
facturación. En esta parte, el encuestado debe responder los temas sobre los costos
mensuales de facturación por procesos, No. de facturas emitidas en facturación directa o
en convenio con facturación conjunta con otra empresa de servicio público.
La siguiente figura muestra el detalle del formulario para costos de facturación.
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Figura 5
Esquema del formulario para costos de facturación
Facturación
Código
F1
F2
F3
Variable
Costo por
Procesamiento
Unidad
Costo mensual Costo por
de
la Impresión
Facturación por Costo por
proceso (*)
Distribución
Costo por
Reportes
F4
Valor / respuesta
Descripción
$
Es el costo promedio mensual del año 2009 del procesamiento de la facturación.
$
Es el costo promedio mensual del año 2009 de la impresión de facturas.
$
Es el costo promedio mensual del año 2009 de la distribución de facturas.
$
Es el costo promedio mensual del año 2009 de la elaboración de reportes
relacionados con facturación, incluyendo los reportes al SUI
F5
Facturas Conjuntas emitidas al
mes
No.
Es el número promedio mensual del año 2009 de facturas emitidas en forma
conjunta con otro servicio público domiciliario
F6
Facturas Directas emitidas al
mes
No.
Es el número promedio mensual del año 2009 de facturas emitidas directamente
por la ESP
(*) Es el costo de las cuatro actividades asociadas el proceso de facturación. La ESP deberá proporcionar la información de este costo mensual de manera discriminada para cada uno de los cuatro
procesos solicitados, bien sea que lo realice la ESP directamente o sea tercericado. En caso de tener un valor global del costo de facturación , la ESP debe presentarlo desagregado para cada
actividad.
Fuente: Consultoría y Dirección de Proyectos - Cydep Ltda.
Los costos en que incurre la empresa por medio de convenios de facturación conjunta se
detallan en la siguiente figura:
Figura 6
Esquema del formulario para facturación conjunta
Fuente: Cydep Ltda.
Los costos asociados al software de facturación representan costos para las empresas,
los cuales se quiere conocer por medio del siguiente formulario:
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Figura 7
Esquema formulario para herramienta de facturación
Software o Herramienta para Facturación
Código
Unidad
Valor / respuesta
Tipo de software o herramienta
F11 tecnológica que utiliza para la
facturación
Nombre
ESCOJA UNA OPCIÓN
Año de adquisición de la
herramienta
Año
F12
Variable
Descripción
Es la herramienta que la ESP utiliza para calcular, liquidar y emitir la facturación .
Es el año en que fue comprada la herramienta. En caso de ser un desarrollo propio,
es el año en que fue desarrollada y adoptada la herramienta por la empresa.
Es el costo de la herramienta tecnológica usada para calcular tarifas, generar
archivos planos para facturación, etc. Puede corresponder a cualquiera de las
siguientes situaciones:
Costo de la herramienta
tecnológica
$
Costo de mantenimiento de la
F14 herramienta durante el año
2009
$
F13
1) Es el valor de compra de la herramienta en el año en que fue adquirida 2) En
caso de ser un desarrollo propio, es el costo de este desarrollo 3) En caso de ser un
desarrollo contratado, es el valor del contrato correspondiente .
Es el costo durante el año 2009 del mantenimiento de la herramienta
tecnológica mencionada anteriormente
Fuente: Cydep Ltda.
Recaudo y manejo del recaudo
El formulario de la encuesta está diseñado para que en la hoja de recaudo y manejo del
recaudo, el encuestado conteste las preguntas relacionadas con el manejo del recaudo en
cada medio y los costos relacionados con esa actividad. El formulario se divide en dos
segmentos, el primero sobre el manejo del recaudo y el segundo guarda relación con los
niveles de recaudo y gestión cartera.
En la siguiente figura se ilustra el detalle que contiene el formulario:
Figura 8
Esquema formulario para manejo del recaudo y gestión de cartera
Fuente: Cydep Ltda.
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Niveles de Recaudo y Gestión de Cartera
Código
Variable
R10
Año 2007
Porcentaje de
R11
Año 2008
recaudo
R12
Año 2009
Unidad
%
%
%
Valor / respuesta
Descripción
Es el porcentaje promedio mensual de recaudo con relación a la facturación en el año 2007
Es el porcentaje promedio mensual de recaudo con relación a la facturación en el año 2008
Es el porcentaje promedio mensual de recaudo con relación a la facturación en el año 2009
Es el costo promedio mensual en el año 2009 en el que incurrió la ESP por gestionarla recuperación
de cartera.
Costo mensual de la gestión para
recuperar cartera
$
R14
Número de suscriptores morosos
No.
Es el número promedio mensual en el año 2009 de suscriptores morosos que tuvo la empresa. Los
deudores morosos se consideran aquellos que no cancelaron su servicio después de la fecha límite
de pago. Ej. Si la ESP factura mensualmente, son aquellos cuya edad de cartera superaba 30 días
R15
Número de suscriptores en cobro
prejurídico
No.
Es el número promedio mensual en el año 2009 de suscriptores en cobro prejurídico que tuvo la
empresa
R16
Número de suscriptores en cobro
jurídico
No.
Es el número promedio mensual en el año 2009 de suscriptores en cobro jurídico que tuvo la
empresa
R17
Número de suscriptores que
hacen acuerdos de pago
No.
Es el número promedio mensual en el año 2009 de suscriptores con acuerdo de pago que tuvo la
empresa
R13
Cuando la recuperación la realiza directamente la ESP con su personal administrativo, este valor
debe ser cero ($0).
Fuente: Cydep Ltda.
Atención a usuarios
El formulario de la encuesta relacionado con atención a usuarios, hace referencia a los
costos en que incurren las empresas por estas actividades y se dividió en dos segmentos
denominados, el uno PQR y SAP y el otro publicaciones, campañas educativas,
informativas y ambientales.
La figura siguiente ilustra el contenido del formulario:
Figura 9
Código
O1
Esquema formulario para PQR y campañas educativas
Variable
PQRPeticiones,
quejas,
reclamaciones
y recursos
SAP - Silencios
administrativos
positivos
Info. final CRA CCS
Consolidado.docx
Abril de 2011
Unidad
Año 2007
No.
Año 2008
No.
Año 2009
No.
Año 2007
No.
Año 2008
No.
Año 2009
No.
PQR y SAP
Valor / respuesta
Descripción
Es el número promedio mensual de PQR atendidas en el año
2007.
Es el número promedio mensual de PQR atendidas en el año
2008.
Es el número promedio mensual de PQR atendidas en el año
2009.
Es el número promedio mensual de casos de SAP ocurridos en
el año 2007.
Es el número promedio mensual de casos de SAP ocurridos en
el año 2008.
Es el número promedio mensual de casos de SAP ocurridos en
el año 2009.
CRA 100 – Consultoría Regulación Comercial y Manejo del
Recaudo
237
Código
Publicaciones, Campañas informativas y Ambientales
Unidad
Valor / respuesta
Variable
Publicaciones
No.
$
Es el costo total en el que la ESP incurrió por el pago de las
publicaciones realizadas en el 2009
No.
Es el número de campañas informativas, educativas y
ambientales realizadas en el año 2009 relacionadas con la
prestación del servicio o aspectos ambientales relacionados
$
Es el costo total en el que la ESP incurrió en las campañas
informativas y/o educativas realizadas en el año 2009
Costo Publicaciones
Campañas Informativas,
educativas y ambientales
Descripción
Es el número total de publicaciones en medios de amplia
circulación efectuadas en el año 2009, relacionados con el
servicio público de aseo. No se incluyen las publicaciones
relacionadas con campañas informativas, educativas y
ambientales.
Costo de Campañas
Fuente: Cydep Ltda.
Costos de ventas
La pestaña de costos de ventas pretende recopilar la información, por medio de la
encuesta, sobre los costos en que incurren las empresas en diferentes actividades como
la administración de la comercialización y el manejo del recaudo, impuestos y otros,
relacionados según cuentas del PUC. El encuestado debe suministrar la información
estableciendo el porcentaje de participación de las actividades de comercialización con
respecto al costo registrado en libros en el año 2009.
En la siguiente figura se puede observar el detalle de la información que se quiere
recopilar:
Figura 10
Variable
Código
7505
7510
7515
7517
7520
7525
7537
7540
7542
7545
Registro en Costos de Ventas de la actividad comercial
Valor /
Descripción
respuesta
%
Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Servicios Personales durante el año 2009
%
Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Generales durante el año 2009
%
Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Depreciaciones durante el año 2009
%
Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Arrendamientos durante el año 2009
%
Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Amortizaciones durante el año 2009
%
Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Agotamientos durante el año 2009
Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Costo de bienes y servicios públicos para la
%
venta durante el año 2009
Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Licencias, contribuciones y regalías durante el
%
año 2009
Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Consumo de insumos directos durante el año
%
2009
Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Ordenes y Contratos de mantenimiento y
%
reparaciones durante el año 2009
%
Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Honorarios durante el año 2009
%
Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta servicios públicos durante el año 2009
Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Materiales y Otros costos de operación
%
durante el año 2009
%
Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Seguros durante el año 2009
%
Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta Impuestos y tasas durante el año 2009
Es el porcentaje de los costos de aspectos comerciales dentro de la subcuenta órdenes y contratos por otros servicios
%
durante el año 2009
Unidad
SERVICIOS PERSONALES
GENERALES
DEPRECIACIONES
ARRENDAMIENTOS
AMORTIZACIONES
AGOTAMIENTO
COSTO DE BIENES Y SERVICIOS PÚBLICOS PARA
LA VENTA
7530
7535
Esquema formulario relacionado con los costos de ventas
Participación LICENCIAS, CONTRIBUCIONES Y REGALÍAS
de la actividad
Comercial en CONSUMO DE INSUMOS DIRECTOS
Costos
de
ORDENES Y CONTRATOS DE MANTENIMIENTO Y
Ventas (*)
REPARACIONES
HONORARIOS
SERVICIOS PÚBLICOS
7550
MATERIALES Y OTROS COSTOS DE OPERACIÓN
7560
7565
SEGUROS
IMPUESTOS Y TASAS
7570
ÓRDENES Y CONTRATOS POR OTROS SERVICIOS
(*) Para cada una de las siguientes subcuentas del Costo de Ventas dentro del PUC, se requiere conocer la participación porcentual que tienen
las erogaciones de los aspectos comerciales durante el año 2009
Fuente: Cydep Ltda.
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Recaudo
238
14.2.2 Selección de empresas para el estudio
Teniendo en cuenta el tamaño mínimo de la muestra (30 empresas) solicitado por la
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA, así como las
características descritas en los pliegos de condiciones, como regiones geográficas,
tamaño del mercado atendido, nivel de industrialización del área del prestador y
analizando la información disponible en el SUI, que fue entregada por la CRA, se
definieron y presentaron cinco criterios de selección para escoger las 50 empresas,
optando siempre por variables que mantuvieran una fuerte relación con la actividad
comercial de la prestación del servicio de aseo en Colombia.
La propuesta de los criterios de selección y las variables incidentes, se aplicaron al
universo de empresas, lo cual fue presentado a la Comisión de Regulación el día 22 de
octubre del año 2010, posteriormente se corrigió con base en las observaciones
realizadas por esta entidad, haciendo la entrega definitiva de la propuesta el día 12 de
octubre de 2010. En consecuencia se aplicaron criterios concertados con la Comisión, al
universo de las empresas, habiendo obtenido de la aplicación de dichos criterios la
población objetivo y posteriormente la muestra aleatoria para realizar la encuesta.
A continuación se presenta la Metodología usada y la lista de empresas resultantes para
aplicar la encuesta.
14.2.3 Empresas con actividad de comercialización del servicio de aseo
El primer criterio se deriva de realizar un filtro con aquellos prestadores que han inscrito
en el Registro Único de Prestadores RUPS, la actividad de comercialización del servicio
de aseo, al ser este parámetro una clara delimitación de la población (ESP de Aseo) a un
grupo foco-objetivo (Muestra acotada) que se asume realiza directamente la
comercialización del servicio de aseo, o que se relaciona directamente con el usuario a
través de un Contrato de Condiciones Uniformes.55
Al aplicar este criterio, a la fecha de elaboración del presente informe, se han obtenido un
total de 1036 empresas de servicios públicos, las cuales se distribuyen de la siguiente
manera de acuerdo a cada departamento del país:
55
En concordancia con la definición de comercialización, Circular SSPD 005 de 2007
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239
Tabla 41
Empresas de Servicios Públicos con comercialización, por departamento
DEPARTAMENTO
AMAZONAS
ANTIOQUIA
ARAUCA
ATLANTICO
BOLIVAR
BOYACA
CALDAS
CAQUETA
CASANARE
CAUCA
CESAR
CHOCO
CORDOBA
CUNDINAMARCA
D.C.
GUAINIA
GUAVIARE
TOTAL ESP CON
COMERCIALIZACIÓN
DEPARTAMENTO
TOTAL ESP CON
COMERCIALIZACIÓN
2
126
8
21
18
123
24
17
21
39
15
27
18
115
4
1
HUILA
LA GUAJIRA
MAGDALENA
META
NARIÑO
NORTE DE SANTANDER
PUTUMAYO
QUINDIO
RISARALDA
SAN ANDRES
SANTANDER
SUCRE
TOLIMA
VALLE
VAUPES
VICHADA
34
13
16
29
43
40
8
10
23
2
96
20
50
61
3
5
4
TOTAL GENERAL
1036
Fuente: SUI – Reporte Servicios y Actividades AAA
La concentración de prestadores por Departamento guarda relación con la cantidad de
Municipios que cada Departamento posee, por lo tanto no es coincidencia que los
Departamentos con un nivel más alto de concentración, sean Antioquia (126), Boyacá
(123), Cundinamarca (115), Santander (96), Valle (61) y Tolima (50).
14.2.4 Tamaño del Mercado Atendido
El criterio de tamaño del mercado atendido está representado por el número de
suscriptores de cada prestador y se aplica una vez se hayan filtrado las empresas con la
actividad de comercialización inscrita en cada Municipio donde efectivamente la realice.
Una vez aplicado el criterio de tamaño de mercado, se ordenan de forma descendente las
empresas con el fin de conocer cuáles son las empresas de servicios públicos que al
haber inscrito la actividad de comercialización del servicio público de aseo, poseen mayor
número de usuarios atendidos, es decir, mayores tamaños de mercados atendidos.
A partir de este momento, habiendo aplicado los criterios 1 y 2, se dividió la muestra en
tres grandes grupos a saber: Grandes prestadores (Mayores a 80.000 suscriptores),
medianos prestadores (Entre 8.001 y 80.000 suscriptores) y pequeños prestadores
(Menores a 8.000 suscriptores). Esta subdivisión se realizó de acuerdo con lo establecido
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240
por el grupo de trabajo de la Comisión de regulación de agua potable y saneamiento
básico CRA.56
Una vez definidos los tres grupos, se ha obtenido el siguiente número de empresas en
cada grupo así:
Tabla 42
GRUPO
1
2
3
Número de ESP por Grupo
RANGO
Pequeños ≤ 8.000 Suscriptores
Medianos 8.001 ≤ Suscriptores ≥ 80.000
Grandes > 80.000 Suscriptores
SUSCRIPTORES
948
72
16
Fuente: Cydep Ltda. a partir de información SUI
14.2.5 Atención al usuario
El criterio de atención al usuario se asocia a cada prestador, relacionando el total de PQR
radicadas a cada ESP contra el total del número de usuarios atendidos, sin importar qué
tipo de respuesta fue dada al usuario ya que se asume que cada ESP debe poseer
personal e instalaciones disponibles (Oficina de PQR y otros medios) para recibir cada
petición, queja o reclamo. Por lo anterior, para cada ESP se calculó la siguiente relación:
Ecuación 11
Atención al Usuario
La información se calculó teniendo en cuenta el reporte de PQR y usuarios con corte al
año 2009 y combinando esta información con la de usuarios del año 2008, para los casos
en que no hubieran datos reportados de 2009. El valor promedio del indicador para el total
de la población (todos los grupos) fue de 3,2 PQR por cada 100 usuarios. Este indicador
se calcula para cada ESP y se utilizará de manera combinada con el criterio 4 al interior
de cada grupo para así seleccionar empresas en cada uno.
14.2.6 Proporción de la Cartera
El criterio de proporción de la cartera se asocia con el peso relativo que cada ESP, que
presta la actividad de comercialización, posee de la cartera (cuenta acumulativa) con
respecto al valor total de sus activos. Este criterio no tiene en cuenta la edad de la cartera
acumulada ni los castigos de la misma, dado que estas decisiones se realizan de manera
56
La Consultoría propuso subdividir los tres grupos de la siguiente forma: Pequeños: Menos de
2.500 suscriptores, medianos: entre 2.500 y 8.000 suscriptores y grandes: más de 8.000
suscriptores.
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Recaudo
241
particular e independiente en cada prestador de servicios públicos. Por lo anterior, se ha
tomado la siguiente relación:
Ecuación 12
Proporción de la cartera
El resultado promedio del indicador, en el total de la muestra, reflejó que el peso de la
cuenta relacionada con la cartera derivada exclusivamente del servicio de aseo (140804)
frente al total del activo (1), representa un peso de 29%. El uso de este criterio refleja las
consecuencias de la gestión comercial en términos financieros.
14.2.7 Menor número de reportes pendientes al SUI
Este criterio se deriva de conformidad a lo expresado por la Comisión de Regulación
respecto a la recomendación de tener en cuenta como criterio, que la información
comercial y financiera cargada al SUI, deberá ser actualizada por lo menos para los años
2003 a 2009.
Por lo anterior, la Consultoría ha realizado una búsqueda de reportes que pudieran
relacionar el grado de cumplimiento de las empresas, encontrado el reporte agregado de
“estados de información”, con el cual se han ordenado las empresas de acuerdo con la
cantidad de reportes pendientes que posean.
14.2.8 Procedimiento de selección
Una vez establecidos los criterios de selección de empresas, así como los grupos o
segmentos para su aplicación, el procedimiento al interior de cada grupo fue el siguiente:
1. Se ordenan, de mayor a menor, las ESP que poseen mayor representatividad y
tamaño de mercado (Mayor número de usuarios).
2. En seguida, se ordenan y se escogen por mayor proporción de la cartera
acumulada sobre el activo
3. Después, se ordenan y se escogen por mayor volumen de atención al usuario, es
decir, por mayor número de PQR por usuario.
4. Finalmente, se ordenan, de menor a mayor, por la cantidad de reportes pendientes
al SUI (promedio anual) que cada ESP posee entre el año 2003 a 2009.
5. Con los anteriores pasos, se combina esta información y se escogen las empresas
cuyo puesto en la numeración de cada criterio haya sido menor, es decir, las que
hayan sido clasificadas en los primeros lugares en cada criterio.
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242
De forma esquemática, y en consecuencia con lo planteado previamente, se supone que
para cada criterio existe una variable y la combinación de ambos se le aplica a cada
segmento o grupo, así:
Figura 11
Criterios, Variables y Segmentos
Fuente: Cydep Ltda.
14.2.9 Grupos de empresas seleccionadas
Se enviaron un total de 51 encuestas, las cuales son atendidas por un total de 46
prestadores, se recibieron finalmente 50 encuestas diligenciadas.
En el anexo se presenta el listado de empresas escogidas por cada grupo.
14.2.10
Conformación de la base de datos de la encuesta
El método que se escogió para obtener la información por parte de las empresas consistió
en la elaboración de una encuesta en formato Excel, remitida por medio electrónico (email) y por medio físico, la cual fue devuelta por los prestadores por correo electrónico.
Teniendo en cuenta el tamaño mínimo de la muestra (30 empresas) solicitado por la
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA, así como las
características descritas en los pliegos de condiciones, como regiones geográficas,
tamaño del mercado atendido, nivel de industrialización del área del prestador y
analizando la información disponible en el SUI, que ha sido entregada por la CRA, se
definieron y presentaron cinco criterios de selección para escoger las 50 empresas,
optando siempre por variables que mantuvieran una fuerte relación con la actividad
comercial de la prestación del servicio de aseo en Colombia.
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243
Una vez seleccionados los diferentes municipios la CRA procedió a su respectivo envío
vía correo electrónico y físico. La encuesta se envió a una muestra de 46 empresas del
servicio público de aseo que atienden 51 municipios del país en la mayoría de los
departamentos de Colombia.
Una vez enviada la solicitud con el respectivo formulario por parte de la CRA, la
consultoría realizó un trabajo de verificación de recepción de la información encontrando
dos posibles respuestas con sus respectivas acciones.
La E.S.P NO confirma recepción de la información y desconoce el tema.
Acciones:
El funcionario de Cydep Ltda., se identifica
Se solicita al responsable del área comercial de la empresa.
Se informa detalladamente la solicitud.
Se procede a reenviar el formulario al correo determinado por la E.S.P.
Se establece un responsable del diligenciamiento del formulario
Se fija un compromiso verbal para la fecha de entrega del formulario
Se recuerdan las condiciones establecidas por la CRA para el envío de la
información
La E.S.P SI confirma recepción de la información.
Acciones:
El funcionario de Cydep Ltda., se identifica.
Se informa detalladamente la solicitud.
Se establece un responsable del diligenciamiento del formulario
Se fija un compromiso verbal para la fecha de entrega del formulario
Se recuerdan las condiciones establecidas por la CRA para el envío de la
información
El proceso de recepción de la información contenida en el formulario de encuesta
debidamente diligenciado empieza en la última semana del año 2010, exactamente el día
28 de diciembre, cuando la empresa Servicios Integrales Efectivos E.S.P. devolvió la
encuesta correspondiente a la ciudad de Florencia correctamente diligenciada.
Las mayoría de las encuestas fueron recibidas en el lapso comprendido entre el 4 de
enero y el 13 del mismo mes, por lo cual fue necesario ampliar el plazo inicial (31 de
diciembre de 2010) hasta 13 de enero de 2010.
El día 13 de enero de 2011 se recibieron los últimos formularios correspondientes a la
empresa Proactiva de Servicios S.A., los cuales presentaron omisión de algunos campos
de la información solicitada.
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244
La tabulación de la información fue realizada en orden de llegada el mismo día de su
recepción, verificando los datos de identificación, que consisten en: código de
identificación de la empresa, nombre de la empresa y municipio al cual corresponde.
El procesamiento continuo de la información correspondiente a las condiciones de los
municipios genero un archivo matriz con toda la información diligenciada por las E.S.P.
Una vez obtenidos todos los formularios de encuesta diligenciados hasta el día 13 de
enero de 2011 se obtuvo la información de 50 municipios que componen la muestra no
depurada para el estudio de costo de actividades comerciales del servicio público de
aseo.
La única empresa cuya información no fue allegada a pesar de la gestión vía correo
electrónico y vía telefónica fue la Empresa de servicios públicos domiciliarios de Honda.
14.2.11
Depuración de la muestra
Teniendo en cuenta el comportamiento de envío de los formularios de encuestas se
establece que el 98% de las solicitudes para la realización de la muestra fue atendido,
para un total de 50 encuestas tabuladas como se mencionó anteriormente.
Posteriormente, una vez procesada la muestra estadísticamente se establece que la
información de los municipios de Dosquebradas, Madrid y Garzón deben ser eliminados
de la muestra ya que sus resultados se salen ampliamente de los rangos estadísticos de
la misma.
Por lo anterior la muestra definitiva motivo de análisis queda con 47 municipios (92%) que
se relacionan a continuación.
Tabla 43
Empresas del Grupo 1 que componen la muestra del estudio
(Pequeñas)
EMPRESA
1. Empresa de servicios públicos domiciliarios de Túquerres
E.S.P.
2. Proactiva de servicios S.A. E.S.P.
3. Proactiva de servicios S.A. E.S.P.
4. Empresa de servicios públicos de Tame Caribabare E.S.P.
5. Empresas públicas Santa Fe de Antioquia S.A. E.S.P.
6. Empresa metropolitana de aseo de occidente S.A. E.S.P.
7. SESPA Santander S.A. E.S.P.
8. Proactiva de Servicios S.A. E.S.P.
9. Empresa de servicios públicos de Chaparral E.S.P.
10. Empresa de servicios públicos de acueducto alcantarillado y
aseo del Líbano E.S.P.
11. Proactiva de servicios S.A. E.S.P.
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ID
CIUDAD
714
2682
2682
469
20579
2405
20524
2682
1780
Túquerres
Ginebra
Bugalagrande
Tame
Santafé de Antioquia
Anserma
Socorro
Guacarí
Chaparral
429
2682
Líbano
La Unión
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Recaudo
245
Tabla 44
Empresas del Grupo 2 que componen la muestra del estudio
(Medianas)
EMPRESA
ID
Aseo Pradera S.A. E.S.P.
Proactiva de Servicios S.A. E.S.P.
Aseo El Cerrito S.A. E.S.P.
Trash Busters S.A. E.S.P.
Aseo Urbano de Los Patios S.A. E.S.P.
Empresa Multipropósito de Calarcá S.A. E.S.P.
Empresa de Servicios Públicos de Pitalito E.S.P.
Interaseo de La Frontera S.A E.S.P
Servicios Ambientales S.A. E.S.P.
Interaseo S.A E.S.P
Rio Aseo Total S.A. E.S.P.
Bugueña de Aseo S.A. E.S.P.
Servicios Integrales Efectivos S.A. E.S.P.
Servigenerales Ciudad de Tunja S.A. E.S.P.
Serviciudad E.S.P.
Aseo Sincelejo Limpio S.A. E.S.P.
Buenaventura Medio Ambiente S.A. E.S.P.
Grupo de Aseo Municipal de Popayán
Servigenerales Empresa de Servicios Públicos de Carácter
Privado S.A. E.S.P.
31. Aseo Del Norte S.A. E.S.P.
2018
2682
1962
1873
3159
3247
1164
2911
3383
2044
1830
1868
3328
21785
730
2124
20286
856
Pradera
Zarzal
El Cerrito
San Andrés
Los Patios
Calarcá
Pitalito
Maicao
Girardot
Riohacha
Rionegro
Buga
Florencia
Tunja
Dos Quebradas
Sincelejo
Buenaventura
Popayán
1845
2954
Montería
Valledupar
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
Tabla 45
CIUDAD
Empresas del Grupo 3 que componen la muestra del estudio
(Grandes)
EMPRESA
ID
Empresa Metropolitana de Aseo de Pasto S.A. E.S.P.
Interaseo S.A E.S.P
Aseo Internacional S.A. E.S.P.
Urbaser Colombia S.A. E.S.P.
Promoambiental Caribe S.A. E.S.P
Bioagricola del Llano S.A Empresa de Servicios Públicos
Interaseo S.A E.S.P
Empresa Metropolitana de Aseo S.A. E.S.P.
Empresa de Aseo de Bucaramanga EMAB S.A E.S.P
Aseo Urbano S.A. E.S.P.
ATESA de Occidente S.A E.S.P.
Empresa Metropolitana de Aseo de Cali S.A E. S. P.
Sociedad de acueducto, alcantarillado y aseo de Barranquilla
S.A. E.S.P.
45. Ciudad Limpia Bogotá S.A. E.S.P.
46. Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P.
47. Empresas Varias de Medellín E.S. P.
1876
2044
22715
20682
20593
806
2044
626
2372
2866
21670
22333
Pasto
Santa Marta
Soacha
Cartagena
Cartagena
Villavicencio
Ibagué
Manizales
Bucaramanga
Cúcuta
Pereira
Cali
82
2614
3339
111
Barranquilla
Bogotá
Bogotá
Medellín
32.
33.
34.
35.
36.
37.
38.
39.
40.
41.
42.
43.
44.
CIUDAD
La base de datos muestral, una vez realizada la depuración estadística, se conforma por
47 áreas de prestación, catalogadas como pequeñas (23%), medianas (43%) o grandes
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246
(34%) según la cantidad de suscriptores reportados en la encuesta, como se aprecia en la
gráfica.
Gráfica 75
Distribución de la muestra por tamaño de mercado
GRA, 16
PEQ, 11
MED, 20
Fuente: Cydep Ltda.
El total de usuarios que cubre la muestra corresponde a 3.873.716, cifra que representa
69% del total estimado de usuarios para el 2009 (5.646.465) según el último estudio de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 57
57
SSPD, ESTUDIO SECTORIAL DE ASEO 2006-2009.Pág. 129, Tabla 30 "comportamiento
suscriptores servicio aseo (Total y por estrato)
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Recaudo
247
15 ANEXO 3 - MÉTODOS DE ESTIMACIÓN DE EFICIENCIA MÉTODOS DE REGULACIÓN POR COMPARACIÓN
15.1 Análisis de Regresión
¿Qué es el análisis de regresión?
Para realizar el análisis de regresión y utilizarlo como método para analizar el
comportamiento de la eficiencia en los costos es necesario describir el fundamento de
dicho análisis, el cual se basa en el modelo de regresión lineal.
El modelo de regresión lineal, conocido también como el modelo de Gauss, modelo
clásico o modelo estándar de regresión lineal ha sido el cimiento de la mayor parte de la
teoría econométrica. Con este modelo se busca establecer la existencia de una relación
entre una variable dependiente Y y una variable independiente X mediante la Ecuación
No. 3). Este modelo de regresión lineal simple puede extenderse a modelo de regresión
múltiple cuando se consideran varias variables independientes.
Ecuación 13
Modelo de Regresión Lineal
En donde,
es la variable dependiente
es un parámetro fijo que muestra un efecto constante de la variable Y . Se conoce
como el intercepto del modelo
es un parámetro fijo que indica el efecto de la variable explicativa. Se conoce como el
coeficiente de regresión o pendiente del modelo
es la variable explicativa
es el término de perturbación o de error y es una variable aleatoria (estocástica)
El modelo de regresión lineal posee supuestos en su construcción, a partir de los cuales
surgen sus ventajas y desventajas en la aplicación y en la comparación con otros
métodos que se puedan utilizar en el análisis de eficiencia. Dichos supuestos se
presentan a continuación:
1. El modelo regresión es lineal en los parámetros y es un supuesto que se mantiene
para el desarrollo del análisis de regresión lineal. También se debe aclarar que la
variable dependiente Y el regresor X pueden ser no lineales en sí mismos.
2. Los valores de X son fijos en muestreo repetido. Esto significa que los valores que
toma el regresor X son considerados fijos en muestreo repetido y por lo tanto X se
supone no estocástica.
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Este supuesto implica que el análisis de regresión es un análisis de regresión
condicional, es decir, condicionado a los valores dados del regresor X.
3. El valor medio de la perturbación es igual a cero. Dado un valor de X, la media o
valor esperado del término aleatorio de perturbación es cero.
4. Homocedasticidad o igual varianza de
. Esto es, una vez se tiene el valor de X,
la varianza de
es la misma para todas las observaciones de esta variable.
5. No existe autocorrelación entre las perturbaciones. Dados dos valores cualquiera
de X, Xi y Xj (i≠j), la correlación entre dos ui y uj cualquiera es cero.
6. El número de observaciones debe ser mayor al número de parámetros por estimar.
7. Variabilidad en los valores de X. No todos lo valores de X en una muestra dada
deben ser iguales.
8. El modelo de regresión debe estar correctamente especificado. Esto significa que
el modelo que se use para verificar una teoría económica debe servir para explicar
el fenómeno de interés.
9. No existe multicolinealidad perfecta, es decir, no hay relaciones perfectamente
lineales entre las variables explicativas, en el caso de la regresión múltiple.
Teniendo en cuenta los supuestos anteriores, los estimativos de mínimos cuadrados
poseen propiedades ideales u óptimas, las que se resumen en el teorema de Gauss
Markov. Para comprender este teorema es necesario tener en cuenta la propiedad por la
cual un estimador se considera el mejor estimador lineal insesgado (MELI) si:
1. Es lineal, es decir, una función lineal de una variable aleatoria tal como la
variable dependiente Y en el modelo de regresión
2. Es insesgado, o sea, su valor promedio o esperado es igual al valor verdadero
del parámetro que se desea estimar.
3. Tiene varianza mínima entre la clase de todos los estimadores lineales
insesgados, es decir es un estimador eficiente.
Estos supuestos condicionan que se cumpla el teorema de Gauss Markov, que no es otra
cosa que dados estos supuestos del modelo clásico de regresión lineal, los estimadores
de mínimos cuadrados, en la clase de estimadores insesgados, tienen varianza mínima; o
sea, que son MELI.
Para e uso apropiado del modelo de regresión lineal se debe previamente analizar la
bondad del ajuste a un conjunto de datos, es decir, qué tan “bien” se ajusta la recta o la
curva de regresión a los datos. Esta medición de ajuste, puede ser realizada por medio
del coeficiente determinación R2 el cual indica el porcentaje de variabilidad de la variable
respuesta Y explicado por las variables independientes. En el caso de una regresión
lineal simple, este coeficiente es igual a r 2 , siendo r el coeficiente de correlación entre Y
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y X, el cual representa una medida de asociación lineal entre dos variables y cuyo valor
oscila entre -1 y 1.
15.2 Análisis Envolvente de Datos
¿Qué es Análisis Envolvente de Datos?
El análisis de frontera eficiencia (DEA) es una técnica de programación matemática que
permite la construcción de una curva o superficie envolvente, frontera eficiente o función
de producción empírica, a partir de los datos disponibles del conjunto de datos disponibles
del conjunto de unidades objeto del estudio. Este modelo permite establecer que las
unidades que incluye la envolvente sean clasificadas como unidades eficientes y aquellas
que no lo son sean consideradas unidades ineficientes. DEA permite la evaluación de
eficiencia relativa de cada una de las unidades. El análisis envolvente de datos es un
proceso no paramétrico y determinístico, realizado por medio de la programación
matemática.
Los modelos DEA se pueden diferenciar por la naturaleza de la medida de eficiencia, así
como la orientación del modelo para calcularla, la tipología de los datos y sus
rendimientos a escala que caracterizan la frontera eficiente.
El primer modelo de referencia de DEA, es el modelo denominado DEA-CCR58 el cual
proporciona medidas radiales, Input u Output orientadas mediante un supuesto de
convexidad, es decir, descarta el supuesto de rendimientos constantes a escala. Este
modelo, puede expresarse de tres maneras a saber; fraccional (cociente), multiplicativa y
envolvente, ésta última la forma más usada en el análisis de estudios empíricos.
La metodología DEA presenta una serie de fortalezas que la han convertido en una
técnica de uso generalizado. Se destacan siguientes características en esta metodología:
1. Valoración de cada una de las unidades mediante una única puntuación de
eficiencia (relativa)
2. Al proyectar cada unidad ineficiente sobre la envolvente eficiente se destacará
áreas de mejora para cada una de las unidades
3. Como DEA es un procedimiento determinístico, no es necesario especificar
modelos estadísticos y hacer inferencias basadas en el análisis de residuos y
coeficientes de los parámetros
4. Existe la posibilidad de ajustarse a variables exógenas e incorporar variables
categóricas
5. Permite manejar situaciones de múltiples Inputs y Outputs expresados en distintas
unidades de medida
6. Es una técnica no paramétrica y por lo tanto no supone ninguna forma funcional de
la relación entre Inputs y Outputs
58
CCR Charnes, Cooper y Rhodes en 1978.
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7. No supone una distribución de la ineficiencia
8. Determina la frontera de manera práctica e identifica las Unidades ineficientes de
tal forma que cada una de ellas es compradas con una unidad eficiente o
combinación de unidades eficientes
9. Facilita la identificación de las fuentes y cantidad de ineficiencia y permite
establecer un plan de eficiencia para una Unidad ineficiente
10. Optimiza la medida de eficiencia de cada unidad en relación con las otras
unidades
11. Al evaluar la eficiencia relativa de una unidad específica, considera las condiciones
más favorables; los pesos de los Inputs y Outputs serán diferentes entre distintas
unidades evaluadas; esta flexibilidad en la elección de los pesos es tanto una
fortaleza como una debilidad de la técnica. La fortaleza se presenta cuando una
unidad resulta ser ineficiente aún incluso cuando se han incorporado los pesos
más favorables en su medida de eficiencia, entonces el argumento de que los
pesos asignados no son apropiados no es justificable. La debilidad aparece
cuando se tiene que la elección no juiciosa de pesos puede permitir calificar como
eficiente a una Unidad, aunque esto tenga más que ver con la elección de pesos
que con cualquier eficiencia inherente.
12. Una de las mayores críticas es que se trata de una aproximación determinística y
no tiene en cuenta influencias sobre el proceso productivo de carácter aleatorio e
imposibles de controlar
13. La precisión de los resultados alcanzados (puntuaciones de eficiencia relativa) de
penderá de la exactitud; si la incertidumbre está presente, los resultados pueden
ser erróneos y conducir a que una Unidad aparezca, falsamente, como eficiente,
es decir, la frontera puede cambiar de forma o posición y por lo tanto puede
mostrar Unidades ineficientes cuando realmente no lo son.
14. DEA es sensible a la existencia de observaciones extremas y toda desviación
respecto de la frontera es tratada como ineficiencia, lo que puede derivar en una
sobreestimación de la misma
15. DEA proporciona medidas de eficiencia relativa, es decir, qué tan bien está
haciendo las cosas una Unidad en comparación con su conjunto de referencia; sin
embargo, DEA no ofrece una medida de eficiencia absoluta, es decir, no compara
la Unidad con un máximo teórico.
El modelo DEA en forma fraccional
En este modelo, la eficiencia técnica (relativa) de cada una de las unidades se define
como
el
cociente
entre
la
suma
ponderada
de
los
Outputs
(
)
y
la
suma
ponderada
de
los
Inputs
(
).
El modelo input orientado expresado en forma fraccional es el siguiente:
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Ecuación 14
Modelo DEA en forma Fraccional
𝑀𝑎𝑥𝑢,𝑣 ℎ0 =
𝑠
𝑟=1 𝑢𝑟
𝑚
𝑟=1 𝑣𝑟
𝑦𝑟0
𝑥𝑖0
Sujeto a:
𝑠
𝑟=1 𝑢𝑟
𝑚
𝑟=1 𝑣𝑖
𝑦𝑟𝑗
≤ 1,
𝑥𝑖𝑗
𝑗 = 1,2, … , 𝑛
𝑢𝑟 , 𝑣𝑖 ≥ 0
En donde se consideran las siguientes variables:
1. Hay n Unidades (j=1,2,…,n), cada una de ellas utiliza los mismos Inputs (en
diferentes cantidades) para obtener los mismos Outputs (en diferentes cantidades)
2. Xij (Xij≥0) representa las cantidades de Input i (i=1,2,…,m) consumidos por la jesima Unidad
3. Xi0 representa la cantidad de input i consumido por la Unidad que es evaluada,
Unidad0.
4. Yrj (Yrj≥0) representa las cantidades observadas de Output r (r=1,2,…,s) producidos
por la j-ésima Unidad
5. Yr0 representa la cantidad de Output obtenido por la Unidad que es evaluada,
Unidad0.
6. ur (r=1,2,…,s) y vi (i=1,2,…,m) representan los pesos (o multiplicadores) de los
Outputs e Inputs respectivamente
El modelo descrito pretende obtener el conjunto óptimo de pesos o multiplicadores ur y vi
que maximicen la eficiencia relativa, h0, de la Unidad0 definida como el cociente entre la
suma ponderada de Outputs y la suma ponderada de Inputs, sujeto a la restricción que
ninguna unidad pueda tener una puntuación de eficiencia mayor a uno.
En caso de que la solución óptima sea h0=1 significa que la Unidad que está siendo
evaluada es eficiente con relación a las otras unidades. Si h0≤1, significará que la Unidad
será ineficiente. En el caso en que las Unidades que con los mismos pesos asignados ur y
vi, que están siendo evaluadas y resulten ser eficientes, se denominan peer o pares.
Estos pares constituyen el denominado conjunto de referencia para la mejora de la
Unidad Ineficiente.
El modelo de forma fraccional como ha sido expresado hasta el momento, fue modificado
el año de 1979 sustituyendo la condición de No-negatividad (ur, vi≥0) por una condición de
positividad restrictiva (ur, vi≥ξ), en donde ξ es un número infinitésimo. Este cambio se
realizó con el propósito de evitar que una Unidad, pese a presente h0=1 sea
incorrectamente caracterizada como eficiente al obtener en la solución óptima algún peso
ur, y/o vi el valor de cero, generando de esta manera el correspondiente Input / Output
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obviado en la determinación de la eficiencia. En consecuencia con lo anterior, el modelo
fraccional se expresa de la siguiente manera:
Ecuación 15
Modelo DEA en Forma Fraccional 2da. Versión
𝑀𝑎𝑥𝑢,𝑣 ℎ0 =
𝑠
𝑟=1 𝑢𝑟
𝑚
𝑟=1 𝑣𝑟
𝑦𝑟0
𝑥𝑖0
SUJETO A:
𝑠
𝑟=1 𝑢𝑟
𝑚
𝑟=1 𝑣𝑖
𝑦𝑟𝑗
≤ 1,
𝑥𝑖𝑗
𝑗 = 1,2, … , 𝑛
𝑢𝑟 ,𝑣𝑖 ≥ 𝜉
En la anterior forma fraccional, debe tenerse en cuenta que los pesos óptimos ur y vi
diferirán de una Unidad a otra dado que el modelo debe ser resuelto para cada una de las
n Unidades, cada una de las cuales busca a su vez, los mejores pesos que maximicen su
eficiencia. Finalmente, el inconveniente que plantea el modelo fraccional, es que genera
un número infinito de soluciones óptimas; si (ur*,vi*) es óptimo, entonces (βur*,βvi*) también
es óptimo para β≥0.
El modelo DEA en forma multiplicativa
El modelo DEA mostrado en la Ecuación 15
Modelo DEA en Forma Fraccional 2da.
Versión- puede ser linealizado siguiendo la transformación lineal de Charnes y Cooper
(1962), la cual selecciona la solución (μ, δ) para que se cumpla lo siguiente:
Ecuación 16
Condición para DEA en forma multiplicativa
𝑚
𝛿𝑖 𝑥𝑖0 = 1
𝑖=1
Al realizar el cambio de variable descrito, se tiene lo siguiente:
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Ecuación 17
Cambio de variables para Modelo DEA en forma Multiplicativa
𝑚
𝛿𝑖 𝑥𝑖0 = 1
𝑖=1
𝜇𝑟 = 𝑡 ∗ 𝑢𝑟
𝛿𝑖 = 𝑡 ∗ 𝑣𝑖
1
𝑡=
𝑚
𝑖=1 𝑣𝑖 𝑋𝑖0
Para todo t>0.
La anterior ecuación al sustituirse en la Ecuación 16
Condición para DEA en forma
multiplicativa- se puede reescribir de la siguiente manera:
Ecuación 18
Modelo DEA en forma Multiplicativa
𝑠
𝑀𝑎𝑥𝑢,𝑣 = 𝑤0 =
𝜇𝑟 𝑦𝑟0
𝑟=1
Sujeto a:
𝑚
𝛿𝑖 𝑥𝑖0 = 1
𝑖=1
𝑠
𝑟=1 𝜇𝑟
𝑦𝑟𝑗 −
𝑚
𝑟=1 𝛿𝑖
𝑥𝑖𝑗 ≤ 0 para 𝑗 = 1,2, … , 𝑛
𝑢𝑟 , 𝑣𝑖 ≥ 𝜉
En el anterior modelo existe una restricción de normalización la cual consiste en
normalizar el Input de tal manera que:
La solución a la Ecuación 18 Modelo DEA en forma Multiplicativa- que deber ser resuelto
para cada una de las Unidades consideradas, determinará los valores óptimos de los
pesos μr y δi, esto es, μr* y δi*. Debe tenerse en cuenta que cualquier múltiplo de estos
valores óptimos será óptimo en el modelo de la Ecuación 15
Modelo DEA en Forma
Fraccional 2da. Versión-. El Modelo DEA, puede presentarse en forma matricial como se
muestra a continuación:
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Ecuación 19
Modelo DEA en forma Multiplicativa (Matricial)
𝑀𝑎𝑥𝑢,𝑣 = 𝑤0 = 𝜇𝑡 𝑦0
Sujeto a:
𝛿 𝑡 𝑥0 = 1
𝜇𝑡 Y-δtX≤0
𝜇𝑡 , 𝛿 𝑡 ≥ 𝐼𝜀
Donde:
1. Y es una matriz de Outputs de orden (sxn).
2. Y0 representa el vector Output de la unidad que está siendo evaluada
3. X es un matriz de Inputs de orden mxn
4. X0 representa el vector de inputs de la unidad que está siendo evaluada
5. μ es el vector sx1 de pesos Outputs y δ es el vector mx1 de pesos inputs
La unidad0 será calificada de eficiente si w0*=1 y si existe al menos un óptimo (μ*, δ*) con
μ*> 0 y δ* > 0. Si la Unidad presenta para los valores (μ*, δ*) una puntuación de eficiencia
w0*<1, existirá al menos una unidad que satisfaga la restricción
𝑠
𝑚
𝜇𝑟 𝑦𝑟𝑗 =
𝑟=1
𝛿𝑖 𝑥𝑖𝑗
𝑟=1
Para esos mismos (μ*, δ*). el conjunto de las unidades que satisfacen esta restricción, y
que por lo tanto serán eficientes, constituyen del denominado conjunto de referencia de la
unidad evaluada, unidad0, siendo la existencia de estas unidades eficientes las que
fuerzan a la Unidad0 a ser ineficiente.
El modelo DEA en forma envolvente
En primer lugar, debe considerarse para plantear el modelo DEA en forma envolvente que
para todo sistema lineal (programa primal) existe otro sistema lineal asociado el cual se
denomina programa dual que puede ser usado para resolver la programación lineal
original.
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Por lo anterior, existe una variable dual por cada restricción primal y una restricción dual
por cada variable primal. Lo anterior se relaciona con el modelo DEA al plantearse de
forma envolvente de la siguiente manera:
Restricción Primal
Modelo DEA en forma
Multiplicativa
Variable Dual
Modelo DEA en forma
Envolvente
Restricción Dual
Modelo DEA en forma
Envolvente
Variable Primal
Modelo DEA en forma
Multiplicativa
𝛿𝑡 𝑥0 = 1
𝜇 𝑌 − 𝛿𝑡 𝑋 ≤ 0
𝜃
𝜆≥0
𝑌𝜆 ≥ 𝑦0
𝜃𝑥0 − 𝑋𝜆 ≥ 0
𝛿𝑡 ≥ 0
𝜇𝑡 ≥ 0
𝑡
Se asocia la variable dual ˂ con la restricción que normaliza el Input virtual y en
consecuencia la expresión del modelo DEA en forma envolvente es la siguiente:
Ecuación 20
Modelo DEA en forma envolvente
Minθ,λ z0 = θ
Sujeto a:
Yλ ≥ y0
θx0 ≥ Xλ
λ≥0
Donde:
1. λ
es
el
vector
(nx1)
de
pesos
o
intensidades,
λ1
λ = λ2 .
λn
Así
λj es la intensidad de la Unidad j.
2.
θ denota la puntuación de eficiencia (Técnica) de la Unidad0.
Nuevamente el problema planteado por el modelo de la Ecuación 20
Modelo DEA en
forma envolvente- debe ser resuelto para cada una de las n unidades objeto de análisis.
El modelo de evaluación de Eficiencia DEA expresado de manera envolvente, es el más
usado dado que el sistema lineal DEA primal Input orientado viene definido por n+1
restricciones; sin embargo, el programa lineal DEA dual Output orientado está sujeto a
s+m restricciones, por lo tanto el número de unidades con las que se trabaja suele ser
mucho mayor que el número total de Inputs y Outputs, razón por la cual el modelo DEA
dual (envolvente) es generalmente preferido para ser utilizado como herramienta de
evaluación de eficiencia.
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15.3 Análisis de Fronteras Estocásticas
Una aproximación de frontera estocástica fue introducida simultáneamente por Aigner
(1977) y Meeusen (1977), dicha aproximación modifica la función de producción o de
costos estándar asumiendo que la ineficiencia forma parte del término de error. Dicho
término de error compuesto incluye por tanto un componente de ineficiencia y un
componente puramente aleatorio que recoge el efecto de variables que no están bajo el
control de la unidad de producción analizada (clima, mala suerte, etc.).
Así, el modelo básico de frontera de costos estocástica postula que los costos observados
de una empresa se desvían de la frontera de costos como consecuencia de las
fluctuaciones aleatorias ( ) y de la ineficiencia (
. Esto es, en el caso de la frontera de
costos:
Ecuación 21
Frontera de costos
Donde
son los costos observados de la empresa
es el vector de Outputs,
es el
vector de precios de los inputs,
es el vector de parámetros que se debe estimar, y
es el logaritmo de los costos predichos de una empresa que minimiza
los costos de producción. El término de error aleatorio
se asume independiente e
idénticamente distribuido, y el término de ineficiencia
se asume independientemente
distribuido de .
Con el objeto de separar ambos componentes, es necesario realizar supuestos
distribucionales sobre ambos componentes del término de error compuesto. Dado que las
ineficiencias sólo pueden incrementar los costos por encima de la frontera, es necesario
especificar distribuciones asimétricas para el término de ineficiencia. Usualmente, se
asume que
de distribuye como una normal con media cero y varianza
,y
como
una seminormal (
es el valor absoluto de una variable que se distribuye como una
normal con media cero y varianza ).
Bajo el supuesto de que ambos componentes del término de error compuesto se
distribuyen de forma independiente, la función frontera puede ser estimada por máxima
verosimilitud, estimándose la ineficiencia a partir de los residuos de la regresión. Más
concretamente, las estimaciones individuales de la ineficiencia pueden obtenerse
utilizando la distribución del término de ineficiencia condicionada a la estimación de error
compuesto.
Así, Jondrow (1982) muestra como en el caso de la distribución seminormal, la esperanza
de la ineficiencia condicionada el término de error compuesto adopta la siguiente
expresión:
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Ecuación 22
Esperanza de la eficiencia condicionada
]=
,
Donde
,
, y y
son la función de densidad y de distribución,
respectivamente, de una variable aleatoria con distribución normal estándar. Dicha
expresión, si bien es un estimador insesgado de la ineficiencia, es inconsistente dado que
la varianza del estimador no se aproxima a cero a medida que aumenta el tamaño de la
muestra.
Empíricamente los distintos supuestos distribucionales para el término de ineficiencia
pueden conducir a diferentes resultados al menos en términos de las ineficiencias
estimadas. Por este motivo es importante analizar la sensibilidad de los resultados ante
distintos supuestos alternativos con objeto de elegir aquel supuesto que se ajuste mejor a
los datos.
Como se ha demostrado con los estudios de Schmidt y Sickles (1984), la ventaja de
disponer de datos de panel es que no es necesario asumir ningún supuesto adicional para
el término de ineficiencia y para el término de error, pudiéndose estimar la ineficiencia a
través de modelos estándar de datos panel de efectos fijos y aleatorios, y discriminando
entre ellos en base al test de Hausman, ya que en caso de que los efectos individuales (a
través de los cuales se obtienen las ineficiencias individuales) estén correlacionados con
los regresores, únicamente el estimador intragrupos del modelo de efectos fijos es
consistente. Sin embargo, el costo que hay que asumir es que dichos modelos de datos
panel se basan en el supuesto restrictivo de que la ineficiencia es constante en el tiempo,
siendo este supuesto poco atractivo e irreal en multitud de aplicaciones, en especial con
paneles de periodos largos de tiempo.
Con objeto de analizar las economías de escala, la eficiencia X, se podría asumir, a
manera de opción del analista, una función de costos de frontera translogarítmica como
consecuencia de su mayor flexibilidad en relación a otras especificaciones. En esencia, la
función translog es una aproximación cuadrática a una función desconocida obtenida
mediante un desarrollo de una serie de Taylor alrededor del punto de aproximación. Entre
sus principales ventajas se destacan las siguientes: 1) no impone ninguna restricción a
priori sobre la elasticidad de sustitución de Inputs; 2) permite que la estimación de la
función de costos tenga forma de U; 3) permite potenciales complementariedades de
costos a través de su especificación multiproducto.
15.4 Comparación y escogencia de los métodos analizados
Una vez descritos los métodos que pueden ser aplicados para determinar los costos
eficientes de las actividades relacionadas con la comercialización del servicio de aseo,
para la selección del método a utilizar se corrieron cada uno de ellos, para obtener el de
mejor ajuste y mayor grado de explicación, con respecto al comportamiento observado de
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los costos, el cual fue tomado a partir de las encuestas realizadas en desarrollo de la
consultoría.
La dispersión de los datos y la calidad de los mismos, fueron los factores más influyentes
para la escogencia del método; dado que se encontraron relaciones muy claras entre las
variables, el método de análisis de regresión fue el método elegido, ajustando el mismo
con relación al número de suscriptores y su comportamiento parabólico, llegando a
especificar una función, o funciones que relacionaron las variables involucradas. Para
evaluar la eficiencia, se corrió el método de análisis envolvente de datos DEA, sin
embargo debido al tener en cuenta observaciones atípicas en la muestra, este método no
resultado el más adecuado de acuerdo con las características de los datos.
Actualmente la distribución en la prestación del servicio de aseo, en su actividad de
comercialización, muestra que en el país las empresas mayores a 2.500 suscriptores59,
que tal solo son 264, son las que poseen mayor número de usuarios atendidos, mientras
que aquellas clasificadas como pequeños prestadores poseen poca representatividad en
términos de usuarios pero son 682 empresas las cuales pueden tener condiciones de
prestación y de eficiencia muy diferentes a las que una empresa grande o mediana posee.
Con base en los resultados de las encuestas, al correr el método de fronteras
estocásticas, no resultó ser el de mayor aplicabilidad con relación al comportamiento de
los costos, en contraste con el método de regresión el cual ser adaptó mejor a los costos
del sistema comercial.
A continuación, se resumen las principales ventajas y desventajas de cada uno de los
métodos que han sido expuestos:
Tabla 46
Ventajas y desventajas de los métodos de análisis de información
ANÁLISIS DE REGRESIÓN
Ventajas
Permite medir la precisión de
estimaciones
de
los
parámetros y el ajuste de los
mismos a una función –
significancia de las relaciones
y la validez estadística de las
mismas.
Es muy útil cuando se percibe
una clara relación entre las
variables (Inputs Vs. Output)
Compara los datos contra
una función teórica, es decir,
contra un patrón.
Permite extrapolar y realizar
predicciones; se acerca a la
eficiencia absoluta
ANÁLISIS ENVOLVENTE DE
DATOS DEA
El patrón (modelo) lo
determinan los datos
Permite
comparar
un
individuo de la población
con otros individuos
Permite
manejar
situaciones de múltiples
Inputs
y
Outputs
expresados en distintas
unidades de medida
ANÁLISIS DE FRONTERAS
ESTOCÁSTICAS
Permite
hacer
predicciones
e
inferencias
Al ser una “combinación”
o método intermedio
entre el análisis de
regresión y DEA, puede
ser
una
alternativa
eficiente
59
De acuerdo con la circular conjunta CRA – SSPD N° 005 – 2004, son pequeños prestadores de
AAA, aquellos que atienden menos de 2.500 suscriptores.
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ANÁLISIS ENVOLVENTE DE
DATOS DEA
ANÁLISIS DE REGRESIÓN
ANÁLISIS DE FRONTERAS
ESTOCÁSTICAS
El resultado obtenido (recta),
se puede interpretar como un
comportamiento a largo plazo
Desventajas
Restringido en outputs –
Necesita una regresión para
cada Output.
Requiere del planteamiento
previo de una función y de
unas
relaciones
entre
variables previamente dadas
Es sensible a observaciones
atípicas
No permite generalizar
dado que no es un óptimo
absoluto sino un óptimo
relativo que se presenta en
un momento (es una foto)
Es
sensible
a
observaciones atípicas
No se puede extrapolar la
población
No
considera
efectos
estocásticos
No se conoce la ecuación
de la frontera, aunque la
misma puede ser estimada
o aproximada (Splines o
wavelets)
Se
trata
de
una
aproximación
determinística y no tiene en
cuenta influencias sobre el
proceso
productivo
de
carácter
aleatorio
e
imposibles de controlar
Al restringir el rango de
observación,
se
disminuye la precisión
Fuente: Cydep Ltda.
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260
16 BIBLIOGRAFÍA
Aigner, D. J; Lowell, C.A.K y Schmidt, P. Formulation and estimation of Stochastic Frontier
Production Models. Journal of Econometrics, p. 21-37, 1977.
Charnes, A y Cooper, W.W. Programming with linear fractional functional, Naval Research
Logistics Quarterly, p. 181-185, 1962.
Charnes, A; Cooper, W.W y Rhodes, E. Measuring the efficiency of decision making units.
European Journal of Operational Research, p.429 – 444, 1978.
Congreso de la República. Ley 142 de 1994. Por la cual se establece el régimen de los
servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia
del 16 de noviembre de 2001, Radicación número: 25000-23-24-000-1997-8984-01(4993),
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE. “Delimitación y alcance de la
actividad de gestión comercial del servicio de aseo; consulta de ECSA Ltda.”.
CRA. Análisis comparativo de los costos de referencia y tarifas aplicadas de las
Resoluciones CRA 351 de 2005 y CRA 151 de 2001. Bogotá, junio de 2009
CRA. Base de datos en Excel de información de todas las empresas de aseo con
información SUI.
CRA. Documento de trabajo modificación, por la causal de mutuo acuerdo, de la fórmula
tarifaria para el componente de comercialización en el servicio público de aseo por parte
de Tulueña de Aseo S.A. E.S.P.
CRA. Documento de trabajo: modificación, por la causal de mutuo acuerdo, del costo de
referencia del costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor (CCS) del
servicio público de aseo para el área de prestación atendida del municipio de Palmira,
presentada por Palmirana de Aseo S.A. E.S.P.
CRA. Metodología de costos y tarifas para el Servicio Público de Aseo. Revista 11. Abril
de 2007.
CRA. Resolución 497 de 2010 “Por la cual se resuelve la solicitud presentada por
Empresas Varias de Medellín E.S.P., y se modifican unos costos de referencia en el
servicio público de aseo para el área de prestación atendida en el Municipio de Medellín.
CRA. Resolución 503 de 2010 "Por la cual se resuelve la solicitud de modificación del
Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor, presentada por Palmirana
de Aseo S.A. E.S.P. para el área de prestación atendida en el municipio de Palmira"
CRA. Resolución N° 151 de 2001. Regulación integral de los servicios públicos de
Acueducto, Alcantarillado y Aseo.
CRA. Resolución Nº 365 de 2006 “Por medio de la cual se establecen las condiciones que
deben regir el servicio de facturación conjunta del Servicio Público de Aseo entre
Proactiva Aguas de Montería S.A. E.S.P. y Servigenerales S.A. E.S.P.”
CRA. Resolución W 463 de 2008 "Por la cual se resuelve la solicitud de Modificación del
Costo de Comercialización por Factura Cobrada al Suscriptor (CCS) presentada por
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Recaudo
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TULUEÑADE ASEO S.A. E.S.P. para las áreas de prestación atendidas en los municipios
de Tuluá, Riofrío y Vijes"
CREG. Comisión de Regulación de Energía y Gas. Documento CREG-045 de 2009,
Bogotá
CREG. Comunicación sobre documento Conpes 3530 que contiene lineamientos y
estrategias para fortalecer el servicio público de aseo y el tema de facturación conjunta de
los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y aseo.
CREG. Resolución 06 de 2000 “Por la cual se reglamenta el Decreto 2668 de 1999, en
relación con el cobro de los costos de facturación conjunta de los servicios de aseo y
alcantarillado por parte de las empresas prestadoras de los servicios de electricidad y gas
combustible, en cumplimiento de lo ordenado por el Parágrafo 1o. del Artículo 2o. de
dicho Decreto.
Jondrow, J; Lowell, C.A.K; Materow, I,S y Smith, P. On estimation of technical inefficiency
in the stochastic frontier production models. Journal of Econometrics, p. 233-238, 1982.
Meeuser, W y Van Den Broeck, J. Efficiency estimation from Cobb-Douglas Production
Functions with composed error. International Economic Review, p. 435-44, 1977.
Ministerio de Desarrollo Económico, Decreto 2668 de1999 “por el cual se reglamentan los
artículos 11 en los numerales 11.1, 11.6 y 146 de la Ley 142 de 1994.
Ministerio de Desarrollo económico. Decreto 1713 de 2002. Por el cual se reglamenta la
Ley 142 de 1994, la Ley632 de 2000 y la Ley 689 de 2001 en relación con la prestación
del servicio público de aseo y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en
relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos.
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Cálculo de la concentración de la
propiedad del mercado del servicio público de aseo a nivel nacional y regional y diseño
una metodología de monitoreo a través del SUI y otros instrumentos de vigilancia. Bogotá,
abril de 2008
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Circular 005 de 2007, “Definición de
las actividades del servicio público domiciliario de aseo para efectos del cargue de la
información al Sistema Único de Información –SUI”
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Concepto SSPD-OJ-2009-223
“sobre el procedimiento, soporte y el máximo porcentaje de la cartera morosa”
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Estudio sectorial de aseo, 20062009. Bogotá, noviembre de 2010
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Recaudo
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17 SIGLAS
ANA
Autoridad Nacional de Aseo - Panamá
ASEP
Autoridad Nacional de Servicios Públicos - Panamá
Ca
Costo de atención al usuario-mes - Documento de trabajo Res. CRA 351 de
2005
CBL
Costo de Barrido y Limpieza de áreas públicas
CCS
CCSAJ
Costo de comercialización por factura cobrada al suscriptor
Costo de comercialización ajustado por factura cobrada al suscriptor
CDT
Costo de Tratamiento y disposición final
Cf
CMI
Costo de catastro, facturación y recaudo por factura - Documento de trabajo
Res. CRA 351 de 2005
Costo Medio de Inversión
CMO
CMR
Costo medio de operación y mantenimiento
Costo Medio de referencia
CMRf
Costo manejo del Recaudo Fijo
CMRv
Costo manejo Recaudo Variable
CMT
Cp
Costo Medio de Tasas ambientales
CRA
Costo de Campañas educativas por usuario-mes - Documento de trabajo Re.
CRA 351 de 2005
Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico
CREG
Comisión de Regulación de Energía y Gas
CRT
Costo de Recolección y Transporte
CTE
Costo de transporte por tramo excedente
DANE
Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DEA
Data Envelopment Analysis
DNP
Departamento Nacional de Planeación
ECSA
Empresa Comercial del Servicio Público de Aseo (Bogotá)
ERi
Eficiencia en el Recaudo
ESP
Empresa de Servicios Públicos
FMR
Factor por manejo de recaudo
FSRI
IFA
Fondo de Solidaridad y Redistribución del Ingreso
Índice Financiero Agregado
IPC
Índice de precios al consumidor
LSPD
Ley de Servicios Públicos - Ley 142 de 1994
MAVDT
PGIRS
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos
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PQR
Peticiones, Quejas y Reclamaciones
RUPS
Registro Único de Prestadores
SAP
Silencio Administrativo Positivo
SSPD
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
SUI
Sistema único de información
TBL
Tarifa para el componente de Barrido y limpieza de Vías y Áreas Públicas
TDT
Tarifa para el componente de tratamiento y disposición final
TFR
Tarifa de para el componente de comercialización y manejo del recaudo
TRT
Tarifa para el componente de Recolección y transporte
TTE
Tarifa para el componente de Transporte excedente
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