Relatorías Seminario 15.06

SEMINARIO DE CIUDADES / DESCO
Rol de las ciudades en el desarrollo del país
15 de Junio
1. PRESENTACIÓN
Este primer seminario sobre el tema de ciudades se enmarca en un proceso que busca
construir un lenguaje común sobre la problemática de las ciudades en nuestro país, a
partir de un proceso de intercambio, análisis y aprendizaje tanto conceptual como
producto de la práctica cotidiana de nuestro trabajo de promoción. El reto consiste en
aportar desde nuestro quehacer al debate sobre políticas de desarrollo que incorporen
la reflexión del rol de las ciudades, su relación con el ámbito rural, su rol privilegiado
como ámbito para los intercambios económicos y culturales, etc.
La propuesta institucional consiste en desarrollar un proceso de reflexión, en el cual
podamos ir construyendo una propuesta de lo que entendemos y proponemos en torno
a las ciudades donde trabajamos, a la vez que nos vamos dotando de instrumentos y
herramientas que nos permitan actuar con un mayor impacto.
En esta medida se diseñó un proceso que se inició con un debate sobre las ciudades en
el marco de la articulación urbano – rural, tomando en cuenta los diferentes tipos e
ciudades: megaciudad (capital), las ciudades medianas o denominadas intermedias y
las ciudades pequeñas. Interesaba discutir en esta perspectiva las redes urbanas o
sistemas urbanos que se han ido configurando a nivel nacional. El programa del evento
se desarrolló ordenando la discusión en torno a cuatro entradas o miradas de lo urbano:
a) el demográfico, b) el territorial, c) el económico y d) el político.
A partir de la discusión y las conclusiones se han destacado tres temas que se
trabajarán en tres talleres internos: el rol político, el rol económico y el rol cultural de las
ciudades. Estos talleres estarán alimentados por cuatro estudios de caso referidos al rol
que juegan las ciudades (o sectores de la ciudad) en el desarrollo de la región. Estos
cuatro estudios de caso se realizarán bajo una misma lógica y metodología de manera
de, en un segundo momento, poder realizar un análisis comparativo. Los talleres
internos nos deben permitir construir hipótesis de trabajo en cada tema. Los estudios de
caso nos ayudan a tener una primera mirada de cada ciudad desde los programas de
promoción.
Finalmente, es necesario mencionar que este proceso de reflexión no va a terminar
necesariamente este año. Este seminario cumplió con el objetivo de colocar en el
debate interno el tema de ciudades. Por delante nos queda recorrer un largo camino
que nos permita construir un enfoque compartido institucionalmente.
2. EXPOSICIONES
2.1.
La mirada Político - Institucional: Hildebrando Castro Pozo.
La ciudad es un conjunto de avances de la humanidad en la historia. La perspectiva
institucional es abordada en esta exposición desde la gestión urbana ambiental: 13
problemas y 9 propuestas:
Problemas:
1. El centralismo: que se expresa, entre otras cosas en: a) gobiernos locales sin
capacidades, ni recursos humanos competentes y sin instrumentos de gestión
adecuados, b) gobiernos regionales que subsisten, c) un gasto en inversión
pública que sigue siendo centralizado (sólo el 4% del presupuesto público está
destinado a gobiernos locales), y d) el poder económico centralizado.
2. Uniformismo: que penetra las mentalidades, las estructuras y las normas. A
todas las ciudades le aplicamos los mismos reglamentos. A pesar que el Perú es
un ejemplo de diversidad, el legislador piensa que todas las ciudades tienen los
mismos problemas que Lima y aplican las mismas normas y políticas. El
urbanismos no es concebido para los seres humanos.
3. Centros Históricos. Descuido en la conservación de las ciudades históricas,
carecemos de instrumentos específicos para el tratamientos de centros
históricos.
4. Incomprensión de las metrópolis y de la configuración de los gobiernos
metropolitanos. No hay en la normatividad vigente siquiera el concepto de
metrópoli. En la Constitución peruana no existe una comprensión dela metrópoli.
Evidentemente el impacto de esto se verá reflejado en la legislación menor.
5. Olvido de los municipios rurales, a pesar del reconocimiento formal de un
régimen especial para los municipios rurales. La consecuencia es la migración
hacia Lima o ciudades intermedias, o hacia el exterior.
6. Precariedad de la planificación urbana: No existen planes de ordenamiento
territorial a escala nacional o local en el país. La actual Ley Orgánica de
Municipalidades refleja un caos respecto a la planificación: plantea más de 15
tipos de planes que deben ser desarrollados por los municipios. Adicionalmente
es necesario tomar en cuenta que el Municipio no es un nivel adecuado para
planificar, se debe privilegiar las provincias. El reglamento de la Ley también es
muy malo, dado que no define siquiera los principios generales de la
planificación urbana. No dice nada de la articulación entre niveles de gobierno.
No diferencia los tipos de ciudades.
7. Autoritarismo y burocratismo: En la planificación urbana, las habilitaciones y
zonificación, la participación ciudadana está restringida. El reglamento de la Ley
tampoco dice nada al respecto.. El 80% de las edificaciones se realiza sin
licencia. ¿y Cofopri?.
8. Desarticulación: Existen superposiciones y vacíos a nivel de los planes y
políticas urbanas. El nivel nacional no se engarza con los planes de desarrollo
regionales y locales. Los sistemas urbanos no funcionan, la concertación
urbanística no existe. En resumen, no existen los derechos mínimos para
asegurar el bienestar de los ciudadanos.
9. Fragmentación y sectorialismo: Las ciudades son tratadas como parcelas, no
como un conjunto integrado (ciudad agua, ciudad infraestructura, etc. Es
necesaria una nueva administración democrática y eficiente de la ciudad.
10. Las normas urbanas son deficientes y desordenadas. Se han promulgado
cientos de normas que no responden a un eje común. No hay un ordenamiento
jurídico apropiado.
11. Omisión de tratamiento de riesgos: La normatividad vigente no dice nada de
la prevención de desastres naturales.
12. La renovación urbana es aleatoria y residual, es decir no constituye un
componente central de ninguna norma o política. No se considera para nada el
tema del mantenimiento urbano.
13. Existe un gran déficit de equipamiento urbano. Las ciudades, son ciudades
dormitorio básicamente.
En resumen, existe una crisis generalizada de la administración urbana.
Propuestas:
1. Construir nuevos modelos de gestión urbana que sean democráticos y
participativos. Un modelo de gestión que articule lo urbano con lo ambiental.
Que tome en cuenta las diferencias de cada tipo de ciudad y los modelos
económico predominantes.
2. Es necesario incorporar la dimensión urbana – ambiental, y no separar el
tratamiento de ambas aspectos que están estrechamente interconectados.
3. generar una nueva normatividad (NN) que aborte el tema da las ciudad de
manera integral y que reconozcan la interrelación entre las políticas económicas
y urbanas.
4. Es necesario reformular las normas en base a una estructura general que
articule los diferentes niveles de gobierno y de planificación urbana.
5. Se deben definir claramente cuales son los principios rectores, que constituyen
el corazón de las normas.
6. Se debe establecer urgentemente un régimen especial para el tratamiento de los
centros históricos.
7. Es necesario incluir en la normatividad la necesidad del mantenimiento de
aquello que ya ha sido construido.
8. Se debe establecer un urbanismo metropolitano, considerando las
especificidades del tratamiento de las metrópolis.
9. El urbanismo, finalmente, debe aprender a concertar los planes urbanos.
Comentarios:
1. Desde la época del urbanismo español, ya existía una segmentación urbana, que
expresaba la marginación y exclusión social de la época. Esta herencia
definitivamente ha tenido consecuencias en nuestra legislación urbana.
2. Otro tema tiene que ver con la institucionalidad, es decir con qué tipo de
instituciones se han generado para administrar el territorio: Son las instituciones las
que hacen las normas.
3. La ciudad es cada vez más urbano – rural, los circuitos económicos nos indican la
interdependencia que existe entre estos dos ámbitos.
4. Es necesario rescatar el espacio de lo local. No debemos obviar que existen
diferentes niveles para la planificación. Micro, meso y macro, que interdependientes
entre sí.
5. El centralismo refleja un tema cultural. Nuestras ciudades reproducen el centralismo
nacional internamente. Es por ello la importancia de la formación ciudadana, de la
cultura política de la gente que vive en la ciudad.
2.2.
La mirada Territorial: Manuel Dammert.
El tema de las ciudades es uno de los que más ha sido dejado de lado en la discusión
de la descentralización. Tratemos de abordarlo aquí.
1. En el mundo actual se ha separado la dinámica del Estado y el desarrollo
territorial. En el mundo globalizado los intercambios, las comunicaciones se dan en
tiempo real, y ello hace que se modifiquen las relaciones de producción. Existe una
modificación de la percepción del tiempo y del espacio. Se ha roto la vinculación
entre las personas y su localización.
El Estado – nación ha modificado sus roles frente a la globalización, cada vez
maneja menos la administración de sus propios territorios. El territorio (entendido
como una construcción social) se va diferenciando, adquiriendo dinámicas propias y
en el camino se va revalorando lo local.
Por otro lado se revalora también lo público, ampliándose los espacios públicos no
estatales, como espacios comunes de la sociedad.
2. La territorialidad actual en el Perú: Perú es un país andino y amazónico. Sin
embargo nuestra estructuración territorial se define por un centro metropolitano
(Lima) y tres ejes hacia el norte y sur (integrados por la Panamericana) y un eje
centro (integrado por la minería). La amazonía se integra básicamente por el
narcotráfico. Los ejes viales se hicieron para llegar a Lima. Existe una exclusión del
manejo territorial de las sociedades andinas y amazónicas.
Se ha producido un mal uso del escaso suelo agrícola. Se ha desarrollado grandes
proyectos de irrigación en la costa, desperdiciando agua. Se amplió el suelo agrícola
en la costa, básicamente para la plantación de arroz. La explotación de recursos
naturales sirve para la exportación de materias primas, que se hace a manera de
enclaves, con cada vez menor valor agregado. No son industrias integradas al
desarrollo nacional.
3. Plan vial nacional. La iniciativa de integración latinoamericana (con la demarcación
de ejes viales claves) está modificando los espacios territoriales internos en el Perú.
Ya se miran los mercados externos y por tanto cobran una mayor relevancia los ejes
viales integradores para algunas de nuestras regiones.
Existen procesos en curso a partir de los nuevos ejes territoriales: la macro región
sur, la macro región norte, la región amazónica, la macro región centro andina y
Lima. En todos estos casos los circuitos económicos deberían ser los determinantes
para pensar el desarrollo nacional en base a las potencialidades regionales. No es
posible pensar la descentralización de otro modo.
Problemas: Nos hemos vuelto un país minero, pero sólo exporta materia prima, los
proyectos hidroenergéticos están a su tope, la pesca se realiza básicamente para la
transformación en harina de pescado, puertos con rentismo parasitario, micro y
pequeñas empresas sin acumulación, pobreza estructural, neocentralismo perverso,
debilitamiento de la vinculación de Lima con sus provincias.
4. Las ciudades: Constituyen las vías de acceso a la sociedad de la información. Es el
espacio de vida de la mayoría de la población a nivel mundial. Los sistemas urbanos
incluyen: el ciclo de bioenergía, el transporte y usos del suelo, los espacios públicos
y el imaginario social.
Existen tres tipos de ciudades en el Perú: a) La megaciudad – Lima, b) la Ciudad
Región: 19 ciudades intermedias, básicamente administrativa y educacional, sin base
industrial, y c) Ciudad urbano – rural.
Por una lado las ciudades están ausentes en la reforma descentralista, y por otro se
ha entendido que descentralizar equivale a desaparecer Lima. Son las ciudades –
región las que deben encabezar las propuestas de desarrollo regional. Ellas tienen
una propuesta de desarrollo territorial. Es necesario reivindicar el espacio provincial (
no a costa del Distrital que constituye la expresión más cotidiana). Las macro –
regiones son las ciudades región articuladas.
El sistema urbano nacional está en crisis. No existe una jerarquía de roles y
funciones entre las ciudades.
Comentarios.
Las ciudades no va a creces si no es en base a sus potencialidades. El Perú debería
apostar a tener 2 o 3 ciudades intermedias con potencial. Es un asunto de opción
política que articule el desarrollo territorial con el mapa de potencialidades. Existe un
crecimiento explosivo de las ciudades intermedias. Es desde estas ciudades que los
agricultores manejan el campo. Estas ciudades son vistas como plataformas de
servicios.
2.3.
La mirada Demográfica: Julio Calderón
1. La relación entre el sistema de ciudades y el sistema económico. La ciudad
existe en un sistema de “ramilletes urbanos”. En ésta lógica, mas de corte
económico, la ciudad no puede ser entendida fuera del campo. Constituyen centros
de servicios y de demanda para el campo. Van surgiendo centros más importantes
que otros, donde la primacía urbana se da en función a una serie de factores. Por
ejemplo un sub - sistema urbano mejor ubicado en términos de transporte tendría
primacía1.
En el Perú los sistemas urbanos se han constituido tomando en cuenta su
articulación longitudinal. Sobre esta base el Gobierno Peruano generó el tema de los
circuitos económicos y en este marco cobran una importancia particular las ciudades
intermedias2.
2. Demografía: estudio de la dinámica poblacional y de su asentamiento en el espacio.
Las principales características demográficas del Perú hoy son: a) menos crecimiento
de la población, b) menor migración, c) menor urbanización (las grandes ciudades
están crecimiento más lentamente), d) tendencia a la estabilización en el crecimiento
del a población y e) el número de niños se reduce y la cantidad de jóvenes crece.
Otra tendencia importante es el despoblamiento de la sierra entre otras cosas por la
violencia política. En contraposición, la Selva registra un crecimiento importante.
Las blancos migratorios se han ampliado: ahora están en primer lugar las ciudades
intermedias. Finalmente podemos ver que la gente en general se ha venido a vivir a
la costa.
Esto constituye una gran oportunidad para el re direccionamiento de las políticas
sociales.
3. Migración y cultura: Los factores de atracción y expulsión como variables de
análisis para mirar los procesos migratorios a las ciudades ya no son suficientes.
Ahora se habla de factores de desplazamiento poblacional: los migrantes entran y
salen de la ciudades con mayor libertad. A la base tienen estrategias múltiples.
Culturalmente las migraciones continúan: los padres impelen a sus hijos a migrar
(está muy presente el tema de la modernidad). Si los hijos han estudiado, los costos
de oportunidad son mayores.
Existe una gran influencia de la ciudad en el campo que se expresa en la
monetarización de la economía. Hoy en día el campesino consume más productos
urbanos, los patrones del campo se modifican. Las comunidades campesinas dejan
de ser un referente.
Respecto a las mujeres, anteriormente el porcentaje de mujeres que migraba era
menor, ahora es equivalente al de los hombres, y en algunos casos hasta es mayor.
1
Indicadores: a) tasa neta de migración y b) el índice medio de transporte.
2
Ciudades intermedias entre 20 mil a 49 mil habitantes.
Esto se debe a la apertura del mercado laboral y el ingreso de las mujeres con
mayor fuerza a él.
4. Migración y economía: Es importante tomar en cuenta, no qué ciudades crecen,
sino cuáles son las que retienen población y cuáles no (tasa neta de migración). Se
puede observar que las ciudades que retienen población son aquellas que son
puntos nodales de los corredores económicos, tienen un índice mayor en
manufactura (y en contrapartida tienen mas problemas urbanos, de déficit en
servicios). Las ciudades que expulsan población son aquellas que tienen poca PEA
en manufactura y mucha en servicios.
5. Ciudades de la sierra: Entre los años 1961 y 1993 las ciudades de más de 10 mil
habitantes pasaron del 10% al 30%, al mismo tiempo que la población rural
disminuía. Las ciudades pequeñas y medianas tienen una función económica, de
intercambio, de servicios y manufactura. Atraen población, pero no se expanden, se
tugurizan.
Comentarios.
Una mirada demográfica resulta más ilustrativa de lo que normalmente pensamos.
Estamos acostumbrados a reducir el tema demográfico a las migraciones y a las tasas
de natalidad.
En los años setenta aparecen los denominados “golondrinos”, alrededor de
determinados sub sectores económicos. Hoy en día podría hablarse de “itinerantes”, es
decir familias que parte del año viven en un lugar y la otra parte del año en otra. Las
consecuencias son que dichas familias requieren más de un lote para vivir, ya no van a
fundar ciudades, sino acampar en ellas. Las estrategias familiares son heterogéneas y
responden mayormente a migraciones estacionales. En la medida que la ciudad tenga
una economía diversificada, logrará retener más población.
Finalmente es necesario observar que la pobreza extrema se ha incrementado en
términos porcentuales, mucho más en las ciudades intermedias que en Lima.
2.4.
La mirada Económica: Julio Gamero
1. Lima en el proceso de descentralización: Observamos las siguientes
características:
a) Autonomización de Lima como proceso mercantil: el dinamismo de Lima no
se traslada a las regiones.
b) A partir de la apertura comercial de los noventa el modelo de
industrialización por sustitución de importaciones se quiebra.
c) La articulación Lima – regiones es básicamente fiscal, por eso no es casual
que las tensiones entre Lima y las regiones sea por recursos.
d) No se puede descentralizar exitosamente sin la participación de Lima
Metropolitana. Las economías de escala que ha ganado Lima podrían
resultar favorables al proceso de descentralización. El tema de la saturación
obliga a Lima a abrirse a las regiones.
2. La economía de la metrópoli: la competitividad no es tanto de los países sino de las
ciudades.
a) Lima tiene la categoría de centro metropolitano. Las decisiones económicas
como las políticas están altamente concentradas.
b) Lima tiene poca relación con su entrono provinciano inmediato.
c) Al interior de Lima metropolitana también se han dado cambios
significativos: ese centrismo se ha convertido en un policentrismo, es decir,
varios centros que reproducen la relación centro – periferie.
d) La nueva cara de la economía de la metrópoli se vincula con la
terciarización de la economía. Este nuevo rostro está moldeado por un
crecimiento económico centrado en el comercio y servicios.
e) Esto tiene una repercusión en el mercado de trabajo de naturaleza más
segmentada.
f)
Todo cambio del marco económico implica cambios institucionales. Hoy en día es
necesario una nueva institucionalidad local. ¡Cómo ordenar la ciudad?. Debemos tener
una visión que vaya más allá de lo conal, más allá de lo Distrital.
Comentarios:
El tema de Lima está poco trabajado aún. Lo político – institucional nos plantea
interrogantes como si Lima es una región o no, cómo mirar los procesos de articulación
económica en los conos, entre los conos y el entorno más cercano, etc.
Las dinámicas económicas se vienen dando a pesar de los político y lo institucional. Es
necesario tener una lectura de los circuitos económico en relación con la metrópoli.
Existen muchos problemas al respecto. La fragmentación política desdice lo que en el
ámbito económico se viene dando (integración económica interdistrital vs la
demarcación político administrativa por ejemplo).
3. CONCLUSIONES
El tema central que nos propusimos desarrollar en esta primera reunión fue: “El rol de
las ciudades en el desarrollo del país” . Para ello solicitamos a varios amigos,
académicos y especialistas en los diferentes temas que nos hicieran una exposición y
comentarios sobre los aspectos territoriales, demográficos, económicos e institucionales
de las ciudades en el Perú.
Todas las exposiciones han tenido como hilos conductores dos aspectos:
 El proceso de descentralización que estamos viviendo en el país, que busca sin
mucho éxito contrarrestar el enorme centralismo existente y sus diferentes
expresiones.
 El territorio, como espacio privilegiado donde se desarrollan las relaciones
económicas, la movilidad poblacional, la gestión local. estos dos temas son los que
han organizado todo el debate.
Sin una comprensión del territorio, y de la organización del mismo con una perspectiva
descentralista, difícilmente podremos desarrollar las potencialidades de las ciudades.
En nuestro país existe una crisis generalizada de la gestión urbana. El sistema urbano
en su conjunto está en crisis. Más aún, el tema de la ciudad no forma parte de la
agenda pública en ningún nivel de gobierno.
Algunos temas relevantes en cada uno de las cuatro miradas desarrolladas:
INSTITUCIONAL
* Urbanismo: hecho para los seres
humanos
* Seria incompresión de las ciudades:
uniformismo, fragmentación, sectorialismo
* Caos en la planificación: ley manda 15
planes diferentes desarticulados entre sí.
* Superposición de funciones entre niveles
de gobierno.
* Normas deficientes y desordenadas.
* No hay participación.
DEMOGRÁFICO
* Sistema de "ramilletes urbanos".
* Importancia del sistema económico
* Movilidad poblacional: tasa neta de
migración (ya no atracción / expulsión)
* Migración y economía: ciudades que
retienen población
* Cambio del peso de segmentos población:
cambio de demandas.
TERRITORIAL
* Desarticulación entre la dinámica del
estado y el territorio.
* Territorio: potencialidades y las ciudades:
competitividad.
* Conformación de macro regiones a partir
de ciudades - región (nodos urbanos)
* Reivindicar el espacio provincial.
* Potenciar el crecimiento de las ciudades
intermedias.
ECONÓMICO
* Importancia de Lima en el proceso de
descentralización.
* Modelo económico determina el dinamismo
de las ciudades.
* Economía de la metrópoli: terciarización,
mypes de subsistencia, cambio del
mercado de trabajo.
* Nueva institucionalidad local.
Algunos temas pendientes que se plantearon en la discusión:







Los procesos de exclusión social que se dan al interior de las ciudades.
Es necesario tomar en cuenta con mayor énfasis lo institucional ¿con qué tipo de
instituciones contamos para gestionar las ciudades?
La relación entre lo rural y lo urbano es fundamental: ya no es posible pensar dos
ámbitos diferenciados.
Relevar lo local en las propuestas de desarrollo, considerando que forma parte de 3
niveles: micro, meso y macro.
El tema de los valores culturales y su reflejo en el centralismo.
Los circuitos económicos, más allá de Lima metropolitana y el rol de las ciudades
intermedias en ellos.
Cómo superar la desarticulación existente entre lo político – institucional y las
dinámicas territoriales – económicas.
4. PROPUESTA DE TRABAJO: Estudios de caso / comparativos
Las ciudades no son comprensibles sin tener en cuenta su entorno semi rural o rural
con el cual se vinculan. Esto es espacialmente importante en las ciudades intermedias o
pequeñas, las que deben ser analizadas más en la relación que estas mantienen en
términos de flujos (eonómicos, políticos y culturales) que mantienen con otras ciudades.
Así, nuestro análisis , aunque necesariamente debe estar centrado en un centro urbano,
debe considerar las ciudades como puntos nodales en estos flujos.
Para esto, los programas de promoción deberán seleccionar un centro urbano a partir
del cual realizar el estudio de caso.
Así, la matriz que guiaría este esfuerzo es:
Rol nodal
institucional
Rol nodal
económico
Rol nodal
culturales
Sist. Urbano
Arequipa
Sist. Urbano
Huancavelica
Sist. Urbano
Villa Rica – La
Merced
SubSist.
Urbano
Cono Sur Lima
La idea del trabajo a desarrollar es el siguiente:
1. Difundir los resultados del seminario en un Taller en cada Programa de
promoción. La idea es que los programas rurales tengan una mirada más
integral y una propuesta en esquema de lo que son los procesos urbano
regionales.
2. Cada Programa define una ciudad (ciudad eje) para trabajar el caso a partir de
hipótesis de trabajo.
3. Diseñar la metodología pasa la realización de los estudios.
4. Discutir en los talleres internos la aproximación que tendremos para cada “rol
nodal” del sistema urbano seleccionado.