De qué gestión educativa local hablamos. Gestión de la educación en dos municipalidades piuranas

FORMULARIO PARA LA PRESENTACIÓN DE RESUMEN DE PONENCIA
TÍTULO DE LA PONENCIA: ¿De qué gestión educativa local hablamos?.
Gestión de la educación en dos municipalidades piuranas.
AUTOR: Fanni Muñoz Cabrejo
CORREO ELECTRÓNICO: famunoz@pucp.edu.pe
INSTITUCIÓN DE PROCEDENCIA: PUCP
RESUMEN DE LA INVESTIGACIÓN
1. Justificación
El debate y discusión sobre el complejo y desordenado proceso de
descentralización que se viene impulsando en el Perú desde el año 2002
muestra la heterogeneidad de procesos de reforma institucional que se han
desencadenado en las regiones. Estos se enmarcan en el desfase que existe
entre la necesidad de contar con una arquitectura organizativa y administrativa
adecuada a la descentralización, y la administración pública peruana, en la cual
se aplican distintos modelos de gestión de manera simultánea, los que van
desde la administración burocrática y el gerencialismo. A ello se añade el
hecho que la descentralización peruana presenta una falta de claridad sobre
los roles y competencias entre los distintos niveles subnacionales. Es en este
contexto que es necesario precisar las responsabilidades de estos niveles de
gobierno y de las instancias descentralizadas.
Asimismo, después de nueve años de impulsar la descentralización existe un
consenso entre los diferentes actores sociales del país sobre la importancia de
descentralizar en las regiones para responder a la necesidad de ofrecer
servicios de calidad y erradicar las desigualdades existentes. Descentralizar es
una oportunidad para apostar por la democratización del país, erradicar las
brechas y, para fortalecer las instancias de gobierno subnacionales. Con este
propósito se han venido realizando una serie de medidas, entre las que se
encuentran el proceso de transferencia de competencias a los gobiernos
regionales que concluyo este año, la dación de la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo en el año 2007 (Ley Nº 29158), con la finalidad de precisar las
competencias y funciones que le corresponden a cada nivel político. También
se han asignado más responsabilidades a los alcaldes, fomentando el
presupuesto participativo e incorporando la metodología de presupuesto por
resultados en la administración pública. Desde las regiones, ha surgido
iniciativas como la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, entidad clave
en la movilización por hacer efectiva la descentralización desde los actores
regionales. No obstante, la descentralización se ha encontrado trabada por
estructuras orgánicas previas, basadas en un modelo uniforme de gerencias y
direcciones, con burocracias regionales restringidas para ejercer sus funciones
por falta de voluntad política y recursos, o por restricciones impuestas por la
propia administración pública. Persisten criterios jerárquicos y centralistas,
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políticas desarticuladas, funciones superpuestas, concentración presupuestal e
insuficiente participación de la sociedad civil.
Desde el sector educación, el Consejo Nacional de Educación (CNE) y bajo la
actual administración del Ministerio de Educación se viene impulsado la
necesidad de un diseño concertado para una gestión educativa descentralizada
con enfoque territorial e intersectorial, basado en una matriz que define los
roles intergubernamentales. En esta perspectiva, recientemente el Ministerio de
Educación ha presentado la propuesta de la Ley Orgánica de Funciones del
Ministerio de Educación al Congreso de la República para su aprobación.
Estas medidas son un avance en el proceso de descentralización. Sin
embargo, el logro de una institucionalidad capaz de sostener los cambios
necesarios requiere que se identifiquen las diferentes lógicas (organizacionales
y políticas) que afectan las capacidades y los roles que pueden asumir en
educación los gobiernos regionales y locales, más allá de la necesidad de
capacitar a sus recursos humanos y de contar con mayores presupuestos y
actividades. Es decir, se torna necesario preguntarse qué prioridad ocupa la
educación en sus lógicas de actuación, y hasta qué punto una institucionalidad
descentralizada puede permitir un cambio en la racionalidad administrativa
predominante, que permita que los niveles subnacionales y el central,
coordinen para asumir sus roles en la gestión educativa.
La descentralización se encuentra en un momento clave para la definición de
funciones y competencias. Al momento de efectuar la investigación existían
pocos esfuerzos sistemáticos por analizar y comprender qué estaba ocurriendo
con la descentralización educativa en el nivel local. Es decir, que dieran cuenta
de las experiencias de las municipalidades en la gestión del servicio educativo.
Estas son entidades estatales facultadas para ejercer el gobierno en una
jurisdicción local. Son instancias reconocidas constitucionalmente, que
organizan la vida social en un territorio con autonomía en los asuntos de su
competencia. Sus funciones básicas son representar a una población
determinada, prestar servicios públicos y promover el desarrollo local
El funcionamiento de la gestión municipal es un terreno poco explorado en los
estudios sobre descentralización educativa, y aunque las normas han ampliado
las funciones en educación correspondientes a las municipalidades, la
investigación realizada permite señalar que las municipalidades se encuentran
en un proceso de transición, en donde la agenda educativa comienza a
visibilizarse en los proyectos políticos de estos gobiernos, en el marco de un
enfoque de desarrollo humano. Si bien existen iniciativas en los gobiernos
locales en el campo de la educación, estas se ven limitadas porque aún
predomina un tipo de administración y una lógica política predominante que
organiza la manera de pensar y ejercer la gestión. Así, el apoyo de las
municipalidades, especialmente en la construcción de infraestructura escolar,
provisión de docentes y realización de actividades deportivas, entre otras, no
se inscriben necesariamente en una propuesta de desarrollo local. En este
panorama, esta investigación busca aportar a la discusión y debate sobre la
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gestión educativa, desde el análisis del papel que cumplen las municipalidades
en sus localidades, y específicamente, en las competencias que asumen o
podrían asumir en educación.
2. Objetivos o propósitos de la investigación
Nuestro objetivo general es aportar a la reflexión sobre las condiciones y las
capacidades que los gobiernos locales requerirían para gestionar la educación,
conociendo cómo vienen desempeñándose en la gestión edil, en el marco de la
descentralización.
Como objetivos específicos consideramos analizar la gestión edil de dos
municipalidades y sus lógicas de gestión del servicio educativo, en el marco del
proceso de descentralización y transferencias de funciones y competencias.
Interesa conocer el entorno organizacional, los recursos existentes, y en qué
medida los funcionarios ediles están en capacidad de gestionar el servicio
educativo, tomando en cuenta el sentido y significado que tienen sobre la
gestión y su experiencia administrativa, técnica y de gobierno.
3. Perspectivas o aproximación conceptual
El marco conceptual que se emplea para el presente estudio considera la
perspectiva de la sociología sobre dominación y burocracia; la de la ciencia
política sobre gestión y administración pública. Y, el neoinstitucionalismo
referido a la noción de institución y organización. En sociología, la discusión
sobre la burocratización es amplia, y remite a entenderla como una forma
racionalizada de dominación estatal (Weber 1922), que deriva en un conjunto
de aparatos administrativos (Breuer 1996) y de estrategias y racionalidades
organizativas (Crozier y Friedberg 1990). El análisis se centrará en la
interacción entre jerarquías ediles y recursos humanos, por las restricciones y
oportunidades que esta relación genera en las posibilidades de gestión. De la
ciencia política se empleará el concepto de “configuraciones burocráticas”
(Zuvanic e Iacoviello 2009), para analizar la estructura organizacional y el tipo
de burocracia predominante en cada municipalidad; y el concepto de “modelos
de administración” (Prats 2005) para entender la lógica de la actuación
gubernamental edil. Finalmente, la perspectiva del neoinstitucionalismo,
permite abordar la descentralización como el conjunto de reglas que enmarcan
la actuación y reorganización ediles (Krieger 2001 y Jepperson 2001).
4. Métodos, técnicas o modos de análisis
Esta investigación es cualitativa y de carácter exploratorio. Se escogió como
estrategia de investigación el “estudio de caso”, porque permite adentrarse en
una realidad específica y reconocer la singularidad del caso elegido, como
plantea Stake (1994: 245). Las hipótesis planteadas son que, por un lado, las
municipalidades con prácticas de gestión participativa tenían mejores
condiciones para incidir en una gestión educativa local y en la mejora de la
calidad de la educación. Por otro lado, la heterogeneidad municipal incidía en
las posibilidades que tenían los gobiernos locales de asumir las distintas
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competencias educativas que les corresponde por Ley, en el marco de la
descentralización.
Las municipalidades distritales seleccionadas para el presente estudio son las
de Paita y Morropón, ambas ubicadas en la región Piura, explorando cómo
funcionaban y ejercían sus labores de gobierno, qué competencias asumían o
estaban en condiciones de asumir, y cómo efectivizaban sus decisiones y
actuación en educación en el marco de la descentralización. Este análisis
permite una mejor comprensión de las condiciones en que las municipalidades
asumen responsabilidades en educación, y una estimación real de su accionar
en el tránsito hacia una renovada gestión pública.
La selección de ambos casos obedeció a varios criterios. Primero, se trata de
municipalidades con dinámicas y lógicas de gestión diferenciadas. Siguiendo la
tipología de gobiernos subnacionales de Néstor Valdivia y Patricia Arregui
(2009), Paita se ubica en un entorno urbano de bajos índices de pobreza y alta
densidad poblacional, correspondiendo a municipalidades con más recursos
para la gestión. Con una población menor, una situación económica intermedia
y falta de experiencia en administración, Morropón corresponde a una
municipalidad de bajos recursos. Además, ambas municipalidades han
desarrollado procesos educativos significativos, en momentos en que los
gobiernos subnacionales estaban asumiendo cambios en sus roles. Así, Paita
solicitó su incorporación al Plan Piloto de Municipalización de la Gestión
Educativa el año 2009, llegando a acreditarse. En Morropón, desde el año 2010
se implementa el Proyecto de Inversión Pública “Mejoramiento de los procesos
básicos de aprendizaje de los niños y niñas de los seis primeros ciclos de la
educación básica regular”, que responde a un modelo de gestión y participación
en una propuesta de coordinación intergubernamental, con el acalde
conformando la Gerencia Política. Un último criterio es el hecho personal de
investigar en la región desde el año 2003. Piura cuenta con un amplio tejido
social, varias ONGs que trabajan en educación, y una importante tradición
participativa, impulsada por partidos de izquierda, constituyendo esta
experiencia un elemento de interés para la reflexión sobre la situación de la
descentralización en Piura.
5. Fuentes de información
Para el desarrollo del estudio se realizó 44 entrevistas semi estructuradas a
autoridades regionales y municipales, funcionarios municipales y de la
Dirección Regional de Educación y Unidad de Gestión Educativa. También se
consideró la observación de procesos vinculados con la gestión edil, la revisión
de instrumentos de gestión local y regional (Planes de Desarrollo Concertado,
presupuestos y documentos de planificación), y de fuentes estadísticas (del
Ministerio de Educación, Ministerio de Economía y Finanzas, e información
proporcionada por el Gobierno Regional de Piura). Las entrevistas se
analizaron bajo un esquema de codificación, tomando en cuenta algunos
elementos del análisis del discurso, para comprender los sentidos y
significados que los actores atribuyen a la descentralización y al rol del
gobierno local en la educación.
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6. Resultados y/o conclusiones preliminares (si los hubiera)
A continuación, señalamos algunos hallazgos provisionales de la investigación.
Las municipalidades están pasando por un proceso de cambio institucional, por
la puesta en marcha del proceso de descentralización y por las acciones
impulsadas en el marco de la reforma y modernización del Estado. Con la
descentralización se han incrementado las competencias y atribuciones de la
gestión edil, con las funciones de atender los servicios básicos (agua, luz,
salubridad, etc.), servicios sociales (programas alimentarios, DEMUNA, o
educación, cultura y deporte) y gestión y promoción del desarrollo local (LOM
27972, art. 86); a los que se sumó el 2003 la transferencia de los programas
nutricionales y los comedores populares dirigidos por el Programa Nacional de
Apoyo Alimentario; y un frustrado intento de municipalizar la gestión educativa
entre el 2008 y el 2011.
Estos cambios involucran adecuaciones y reajustes organizacionales de las
municipalidades para responder a la descentralización. No obstante, pese a la
heterogeneidad municipal, el diseño institucional es uniforme, con sesgo
urbano, y se ha impuesto en la organización de los gobiernos regionales,
estructurados “como si fueran una municipalidad grande” (Molina 2010:26).
Durante el trabajo de campo se encontró que ambas municipalidades estaban
realizando reformas institucionales a sus estructuras organizativas y
administrativas, en el marco de la modernización del Estado y específicamente
del desarrollo del programa de modernización del Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF), dirigido a los gobiernos locales, mediante la creación de
gerencias, la gestión por resultados y la constitución de áreas como
planeamiento, recaudación tributaria, mejoramiento del servicio al usuario,
entre otras.
En la municipalidad de Paita se observó mayor interés en cumplir con los
requisitos exigidos por el MEF. Y, en el caso de la municipalidad de Morropón,
si bien se replanteó la necesidad de hacer algunos cambios en su organización
de acuerdo a la normativa propuesta, se optó por continuar con el modelo de
la estructura organizativa anterior puesto que no se contaba con los recursos
para hacer los cambios.
En ambos casos se observó que la lógica de la gestión edil para adherirse a la
gestión por resultados no necesariamente se orientaba por un cambio en la
lógica de gestión municipal, sino por la necesidad de contar con los recursos
que el Estado ofrecía para incrementar sus presupuestos, siendo significativo
que ambas municipalidades contratasen consultores externos para la
elaboración de algunos de los documentos de gestión. Por ello, para
adentrarnos a la lógica de la gestión edil, se consideró conocer la estructura
organizativa, tipo de burocracia, gestión del recurso humano y manejo
presupuestal.
Bibliografía
Correo electrónico: seminario@siep.org.pe
http://www.siep.org.pe
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