Personal de salud: adelantos en las respuestas a la escasez y la migración y preparación ante las nuevas necesidades (2013)

66.a ASAMBLEA MUNDIAL DE LA SALUD
Punto 17.4 del orden del día provisional
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12 de abril de 2013
Personal de salud: adelantos en las respuestas
a la escasez y la migración y preparación
ante las nuevas necesidades
Informe de la Secretaría
1.
En su 132.ª reunión, el Consejo Ejecutivo tomó nota de una versión anterior de este informe y
pidió que se ampliaran algunos aspectos en el informe que se presentará a la Asamblea de la Salud.1
2.
En su resolución WHA63.16 (2010), la 63.ª Asamblea Mundial de la Salud adoptó el Código de
prácticas mundial de la OMS sobre contratación internacional de personal de salud, que constituye un
marco de referencia multilateral para responder a la escasez mundial de personal de salud y afrontar
las dificultades ligadas a la movilidad internacional de estos trabajadores. En 2011 la 64.ª Asamblea
Mundial de la Salud adoptó la resolución WHA64.6, relativa al fortalecimiento del personal sanitario,
así como la resolución WHA64.7, dedicada al fortalecimiento de la enfermería y la partería. En la
primera de ellas instaba a los Estados Miembros, entre otras cosas, a aplicar el Código. En la segunda
los instaba a traducir en actuaciones su compromiso con el fortalecimiento de la enfermería y la partería, y para ello en particular a: preparar los planes de acción necesarios para el desarrollo de la enfermería y la partería como parte integral de los planes nacionales o subnacionales de salud; contribuir al
fortalecimiento de la legislación y los procesos de reglamentación que rigen estas profesiones; y ampliar la educación y formación del personal de enfermería y partería. Este informe se presenta en
cumplimiento de lo establecido en los artículos 9.2 y 7.2(c) del Código de prácticas mundial de
la OMS sobre contratación internacional de personal de salud y en respuesta a las peticiones de informes sobre los progresos realizados que figuran en las resoluciones WHA64.6 y WHA64.7. Conforme
a lo solicitado por un Estado Miembro, en el presente informe se ofrece asimismo información sobre
el fomento del personal de salud para hacer realidad la cobertura sanitaria universal.
SITUACIÓN ACTUAL
3.
Cerca de tres años después de la adopción del Código, la presencia de autoridades nacionales
designadas es incompleta: la gran mayoría de los informes de país proceden de una única región de
la OMS. La Secretaría ha venido promoviendo la designación por cada Estado Miembro de una autoridad nacional encargada del intercambio de información sobre la migración de personal sanitario y
sobre la aplicación del Código. Han establecido tal autoridad nacional 84 países (véase el cuadro infra); tres cuartas partes de esas autoridades tienen su base en el ministerio de salud.
1
Véase el documento EB132/23 y el acta resumida de la decimocuarta sesión de la 132.a reunión del Consejo
Ejecutivo, sección 1.
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4.
Los países informantes abarcan más del 80% de la población mundial residente en los países de
destino, pero solo reflejan la situación en una minoría de países de origen. Prosiguen los esfuerzos por
ampliar el alcance de la información, con el fin de resolver esta discrepancia. Treinta y dos países informaron de que habían tomado medidas para aplicar el Código. En consulta con los Estados Miembros y los interlocutores pertinentes, la Secretaría ha secundado la elaboración de un instrumento nacional de presentación de informes que sirva a los países de herramienta de autoevaluación que abarque los temas siguientes: derechos jurídicos de los migrantes, acuerdos bilaterales, investigación sobre la movilidad del personal sanitario, estadísticas y reglamentación de las licencias de ejercicio profesional. Este instrumento, que está a disposición pública, se ha hecho llegar a todas las autoridades
nacionales designadas y se ha distribuido más ampliamente a través de las oficinas regionales de
la OMS y sus oficinas en los países, territorios y zonas. A fecha de 21 de febrero de 2013, habían dado cuenta de la aplicación del Código utilizando el instrumento nacional de presentación de informes
las autoridades nacionales designadas de 51 países. De esos 51 informes, 36 provenían de la Región
de Europa (véase el cuadro infra).
Cuadro. Número de autoridades nacionales informantes designadas que se han
establecido, por región, y número de informes recibidos hasta el 21 de febrero de 2013
Región de la OMS
África
Las Américas
Asia Sudoriental
Europa
Mediterráneo Oriental
Pacífico Occidental
Total
Número de autoridades
nacionales designadas establecidas
13
11
4
42
8
6
84
Número de informes recibidos utilizando
el instrumento nacional de presentación
de informes
1
4
3
36
3
4
51
5.
El principal reto consiste en garantizar la participación de todos los interesados principales implicados en los procesos de toma de decisiones sobre la migración de personal sanitario y la contratación internacional. La multitud de partes interesadas de carácter público y privado de diferentes sectores complica la observancia de un conjunto básico de principios.
6.
Otro reto está en relación con la migración del personal sanitario: faltan datos coordinados y
completos; los datos existentes suelen ser compartidos por múltiples organismos y entidades de un
mismo país y de diferentes países. Son necesarios más esfuerzos y más cooperación técnica para mejorar los sistemas de información sanitaria existentes, en particular información sobre leyes y reglamentaciones relacionadas con la contratación de personal sanitario.
7.
La Secretaría ha venido potenciando la colaboración multipartita entre instituciones gubernamentales y universitarias, así como entidades y redes de la sociedad civil, con objeto de respaldar la
labor de sensibilización y análisis preconizada en el Código. La Región de Europa, en particular, ha
organizado multitud de actividades que han culminado con una hoja de ruta para aplicar el Código en
la Región. Otras iniciativas destacables son: la creación de la Red Iberoamericana de Migración de
Profesionales de la Salud, liderada por la Secretaría Técnica del Ministerio de Salud Pública del Uruguay y respaldada por la Comisión Europea; la facilitación de diálogos nacionales entre los interlocutores del sector (por ejemplo en Alemania, Bélgica e Italia en 2012); las conversaciones con la Comisión de Desarrollo del Parlamento Europeo (Madrid, 2012); o la creación en Ginebra de una escuela de
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verano sobre migración y ética, junto con la Fundación Brocher, la Universidad de Ginebra y la Universidad de Harvard. Las entidades de la sociedad civil han intervenido cada vez más activamente a
nivel nacional e internacional para dar a conocer el tema y generar interés político por las cuestiones
relativas al personal de salud, en particular fomentando la difusión y aplicación del Código. Un estudio monográfico realizado en nueve países de la Región de Europa1 ha puesto de relieve que la sociedad civil también ha desempeñado una función importante en el seguimiento de las migraciones del
personal de salud, abordando el tema desde una óptica de derechos humanos que aúna los derechos de
los trabajadores sanitarios y la necesidad de disponer de sistemas de salud equitativos y sostenibles.
8.
Varios Estados Miembros han señalado también que falta información sobre la escala de la migración (de los países de origen) y datos sobre sus repercusiones en la planificación del personal sanitario (en los países de destino).
9.
Los informes de las autoridades nacionales designadas aportan más detalles sobre la situación
del personal sanitario migrante en lo que se refiere a sus derechos jurídicos, la contratación y la reglamentación del ejercicio de la profesión (véase la figura infra). La información proporcionada por los
registros estadísticos y las autorizaciones concedidas para el ejercicio profesional de personal formado
en el extranjero se refiere sobre todo al personal médico, de enfermería y de partería.
10. Un examen conjunto de la OMS y el Instituto de Políticas de Migración ha aportado más información.2 Tan solo cuatro países miembros de la OCDE cuentan con el 72% del personal de enfermería y el
69% de los médicos nacidos en el extranjero que trabajan en los países miembros de esa organización:
Australia, Canadá, Estados Unidos de América y Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
Las tendencias de los influjos de personal sanitario varían entre esos cuatro países. También está cambiando la forma en que los países de destino tratan el registro y la recertificación profesionales.
11. Desde la adopción del Código, las organizaciones de la sociedad civil han informado de la aparición de nuevos problemas, como las medidas de austeridad económica que están afectando a los sistemas
nacionales de salud; el giro de la atención hacia los desequilibrios de la distribución del personal sanitario dentro de la Unión Europea, o la interacción insuficiente entre las organizaciones no gubernamentales
de desarrollo y otros interlocutores de la sociedad civil que tienen intereses en el desarrollo del personal
sanitario, como las federaciones de pacientes, los sindicatos o las asociaciones profesionales.
1
Civil society contribution and advocacy for implementing the WHO global code in the European Region: country
case studies. Ginebra, Organización Mundial de la Salud, en imprenta.
2
Immigration and the healthcare workforce since the global economic crisis: report for the World Health Organization. Washington, DC, Migration Policy Institute, en imprenta. Véase también International Migration Outlook: SOPEMI
Edición de 2007.
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Figura. Aspectos más destacados de la información obtenida por las 51 autoridades
nacionales designadas que utilizan el instrumento nacional de presentación de informes
(por artículo del Código).
0
5
10
15
20
25
30
35
El personal sanitario migrante tiene los mismos derechos y
responsabilidades en el plano jurídico que el personal de salud formado en
el país (artículo 4)
50
34
Hay mecanismos para regular la concesión al personal sanitario migrante
de licencias de ejercicio profesional y para mantener
registros estadísticos (artículo 7)
32
Hay registros estadísticos del personal sanitario que ha obtenido su
cualificación inicial en un país extranjero (artículo 7)
31
Se han adoptado medidas para comunicar y compartir información sobre
contratación y migración entre distintos sectores (artículo 9)
31
El personal sanitario migrante goza de las mismas oportunidades que el
personal sanitario formado en el país para fortalecer su formación, sus
calificaciones y su desarrollo profesionales (artículo 4)
29
Por medio de programas o instituciones gubernamentales y/o
no gubernamentales se llevan a cabo investigaciones en materia de
migración (artículo 6)
23
Los mecanismos de contratación ofrecen al personal sanitario migrante la
posibilidad de evaluar los beneficios y los riesgos
asociados a su empleo (artículo 4)
17
Se han instituido medidas para que todas las partes interesadas participen
en los procesos decisorios relativos a la migración y
la contratación internacional (artículo 8)
Se mantiene un registro de todos los contratistas autorizados a operar en
este terreno (artículo 8)
45
46
El personal sanitario migrante es contratado, ascendido y
remunerado con arreglo a criterios objetivos, igual que
el personal de salud formado en el país (artículo 4)
Hay en funcionamiento bases de datos sobre las leyes y reglamentaciones
relativas a la contratación internacional (artículo 7)
40
15
11
10
Convenios
12. También se empieza a obtener una imagen más clara por lo que respecta a los acuerdos bilaterales, multilaterales y regionales sobre contratación de personal sanitario. La mayoría de esos convenios
son anteriores al Código, aunque algunos de ellos han sido elaborados o retocados en los últimos dos
años y medio, esto es, con posterioridad a la adopción del Código. A modo de ejemplo cabe citar los
acuerdos entre países vecinos, como entre: Chipre y Grecia; Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega
y Suecia; la Federación de Rusia, Kazajstán, Kirguistán, Tayikistán y Uzbekistán; o los acuerdos entre
países de distinto nivel de ingresos, como Italia y Túnez o Alemania y Croacia. Entre los acuerdos
multilaterales figuran las «asociaciones de movilidad», que son dispositivos jurídicamente no vinculantes para gestionar correctamente el movimiento de personas entre la Unión Europea (UE) y un país
ajeno a ella, a los que pueden adherirse voluntariamente los Estados miembros de la UE. Un acuerdo
regional destacado es el que tienen suscrito Brunei Darussalam, Camboya, Filipinas, Indonesia, Malasia, Myanmar, la República Democrática Popular Lao, Tailandia y Viet Nam. Los acuerdos suelen
referirse a los médicos y enfermeras, así como, en unos pocos casos, a las parteras. Muchos acuerdos
están suscritos a nivel nacional, y algunos otros a escala subnacional.
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Cooperación más allá de la migración
13. Las actividades de cooperación para el fomento del personal sanitario encuadradas en el Código
tienden a trascender las cuestiones de índole estrictamente migratoria. Los Estados Miembros informaron de diversos acuerdos generales de cooperación financiera y técnica, por ejemplo: los acuerdos inscritos en la Red Iberoamericana de Migración de Profesionales de la Salud; el acuerdo entre los Gobiernos de Cuba, Egipto, Nigeria y Rwanda; el proyecto experimental «triple beneficio» en el que participan
Albania, Alemania, Bosnia y Herzegovina y Viet Nam; y la colaboración entre Indonesia y el Japón para
mejorar la competencia del personal de enfermería mediante actividades de capacitación práctica.
14. La OMS está colaborando con la Unión Europea en la elaboración de un plan de acción para el
personal de salud destinado a aunar los esfuerzos de los Estados Miembros para responder a grandes
problemas que se plantean en este terreno a medio y largo plazo, con el objetivo de fomentar una fuerza de trabajo sostenible en Europa. Este trabajo de fondo girará en torno a tres grandes ejes: anticipar
las necesidades de personal y mejorar los métodos de planificación de la fuerza de trabajo; prever las
competencias que en el futuro serán necesarias en las profesiones ligadas a la salud; y compartir prácticas adecuadas sobre estrategias eficaces de contratación y permanencia de profesionales de la salud.
Fortalecimiento de la enfermería y la partería
15. En el documento Strategic directions for strengthening nursing and midwifery services 2011-2015
(Orientaciones estratégicas para fortalecer los servicios de enfermería y partería 2011-2015), la OMS
hace hincapié en la cobertura sanitaria universal y en la atención centrada en las personas en el contexto
de la atención primaria.1 La prevención y control de las enfermedades no transmisibles es uno de los
componente prioritarios. En colaboración con el Consejo Internacional de Enfermeras y la Confederación Internacional de Matronas, se celebró un foro mundial de jefes de servicios de enfermería y partería
sobre enfermedades no transmisibles en el que participaron 70 países. La declaración resultante de ese
foro sobre la función del personal de enfermería y partería demostró el claro compromiso de llevar adelante la agenda sobre enfermedades no transmisibles. Al foro le siguió la reunión tripartita en la que participaron 74 jefes de servicios de enfermería y partería, representantes de las asociaciones nacionales de
personal de enfermería y partería y organismos de reglamentación de estas profesiones. Se abordaron
cuestiones fundamentales para el desarrollo de estas profesiones, la prestación de atención de enfermería
y partería de calidad y la reglamentación efectiva de ambas profesiones. Como apoyo a esta labor, se ha
publicado un documento titulado Enhancing nursing and midwifery capacity to contribute to the prevention, treatment and management of noncommunicable diseases (Mejora de la capacidad de enfermería y
partería para contribuir a la prevención, tratamiento y gestión de las enfermedades no transmisibles).
Otros eventos mundiales para poner en práctica las orientaciones estratégicas han sido una reunión de
60 expertos, planificadores de políticas y asociados mundiales sobre la cuestión del desarrollo del profesorado en el ámbito de la partería y las normas de referencia para los servicios de partería.2 Se ha completado en 22 países un estudio sobre la enfermería en el ámbito de la salud comunitaria, destinado a
identificar los factores que influyen en ella. En el estudio se incluyeron factores relacionados con: la
formación teórica y práctica, la reglamentación, el ejercicio de la profesión, funciones, tendencias normativas y estrategias viables para optimizar su contribución a la atención primaria y, en particular, a la
atención centrada en las personas y la cobertura sanitaria universal.
1
Documento WHO/HRH/HPN/10.1, disponible en http://www.who.int/hrh/resources/nmsd/en/index.html (página
consultada el 19 de marzo de 2013).
2
Global consultation on producing and developing an appropriate midwifery workforce for low- and middle- income
countries, Ginebra, 4-6 de diciembre de 2012.
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16. En la Región del Mediterráneo Oriental se ha elaborado una estrategia de fortalecimiento de la
enfermería y la partería (2012-2020) que sirva como base para ayudar a los países a elaborar sus respectivos planes. Se han establecido consejos de enfermería y partería en tres Estados Miembros. En
la Región de Europa se han elaborado orientaciones estratégicas para la enfermería y la partería
(2011-2015) y un plan de acción. En la Región de las Américas, se han establecido 28 redes de enfermería con planes de trabajo sobre la formación, el ejercicio de la profesión y la investigación en los
que se hace hincapié en los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la atención primaria. Los ministerios de salud de nueve países y los comités subregionales han aprobado un plan para el desarrollo de la
enfermería en Centroamérica. En la Región de África se han elaborado prototipos regionales de planes de estudios basados en las competencias para los programas de formación en enfermería y partería
previos al servicio, así como un marco de reglamentación profesional. Su objetivo es contribuir a la
mejora de la calidad de los programas de formación en los Estados Miembros. Entre otras nuevas actividades se encuentran el establecimiento de un programa de salud mental comunitaria para personal
de enfermería y partería en Sri Lanka (Región de Asia Sudoriental), el lanzamiento de un plan de estudios sobre seguridad del paciente para profesionales sanitarios y un mayor desarrollo de la formación
en materia de enfermería, con énfasis en la atención primaria, en la Región del Pacífico Occidental.
DIFICULTADES DE CARA AL FUTURO
17. A la hora de aplicar las resoluciones WHA63.16 y WHA64.7 es preciso responder a diversas dificultades, tales como la ausencia de una concepción común sobre la naturaleza de las relaciones que, dentro de los países, conectan entre sí la migración laboral, las necesidades actuales y futuras de personal
sanitario y la planificación de la fuerza de trabajo a corto y largo plazo. Además, muchos países disponen de escasa capacidad para anticipar las futuras tendencias en relación con el personal de salud.
18. El compromiso político es esencial para hacer frente a la crisis de personal sanitario; ese compromiso debe llevar apareadas las correspondientes inversiones. Las medidas para potenciar las capacidades institucionales e individuales de planificación, así como la formación de recursos humanos
para los observatorios de la salud, exigen tiempo antes de surtir efectos significativos.
19. Para que las resoluciones se apliquen, hay una necesidad urgente de ampliar los observatorios
nacionales y regionales sobre el personal sanitario. Mediante ese mecanismo se podrán fomentar los
principios del Código con diversas intervenciones de creación de capacidades y desarrollo normativo
destinadas a mejorar los conocimientos sobre elementos tales como la producción, contratación, distribución, fidelización y movilidad, todos ellos importantes para el personal sanitario.
20. La OMS aprovechará las bases ya establecidas para apoyar el fortalecimiento de la enfermería y
la partería a nivel mundial en las áreas de políticas, gestión, formación, reglamentación y ejercicio de
la profesión y para llevar adelante negociaciones multilaterales en el marco del Código.
21. La actual crisis económica planetaria y los crecientes niveles de desempleo no han inducido un
sustancial aumento de las migraciones ni los despidos de personal sanitario. Sin embargo, parece ser
que en algunos países la presión a que están sometidas las finanzas públicas empieza a influir negativamente en la producción de personal sanitario, su distribución y su rendimiento.
22. En los últimos tiempos se ha prestado mucha atención a las manifestaciones más agudas de la
crisis de personal sanitario, a saber, la penuria de este en los llamados «países en crisis» y las migraciones. Pero ahora se va abriendo paso la idea de que no cabe reducir la crisis a estas dos dimensiones, por importantes que sean. La crisis de personal sanitario es un problema mundial y multidimensional que exige una estrategia mundial integral destinada a transformar la producción de trabajadores
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sanitarios, una estrategia que abarque desde el análisis del mercado laboral hasta la transformación de
la enseñanza y formación del personal de salud, a nivel tanto nacional como internacional. Es indispensable que los países que quieran mejorar el acceso a la atención sanitaria respondan al problema
que plantea la penuria de personal. Para avanzar hacia la cobertura sanitaria universal, por consiguiente, será fundamental abordar la crisis de personal de salud desde planteamientos renovados.
INTERVENCIÓN DE LA ASAMBLEA DE LA SALUD
23.
Se invita a la Asamblea de la Salud a tomar nota del presente informe.
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