Delegación legislativa y retenciones Volver a la Constitución por Loñ

Voces: CONSTITUCION NACIONAL ~ DELEGACION LEGISLATIVA ~ DERECHOS DE
EXPORTACION ~ CODIGO ADUANERO ~ DERECHOS DE ADUANA ~ RETENCION SOBRE
EXPORTACIONES ~ DERECHO CONSTITUCIONAL ~ PODER LEGISLATIVO NACIONAL
Título: Delegación legislativa y retenciones: Volver a la Constitución
Autor: Loñ, Félix
Publicado en: LA LEY 13/11/2009, 1
Para la mejor compresión del tema de la delegación legislativa es necesario señalar la diferencia entre
legislación delegante y legislación delegada. La primera se refiere a la ley que sanciona el Congreso, por la cual
se fija la política legislativa y delega en el Poder Ejecutivo la determinación de los pormenores necesarios para
la ejecución de aquélla. A la norma que expide el órgano ejecutivo se la denomina legislación delegada porque
se dicta al amparo de la delegante.
Al realizarse la reforma constitucional de 1994 existía gran cantidad de legislación delegante y delegada,
circunstancia ésta que desvirtuaba el sistema de división de poderes. Los convencionales constituyentes García
Lema y Paixao, respectivamente, manifestaron, que la reforma aludida pretendió poner fin a la concentración
del poder en el Ejecutivo y el fortalecimiento del rol del Congreso. Por su parte, el convencional Raúl Alfonsín,
luego de destacar que era importante conocer el designio del legislador para la interpretación ajustada de la
normativa constitucional, afirmó que "...nuestra intención al sancionar estas normas era evitar la degradación de
la democracia...a través de la institucionalización del modelo de democracia delegativa. Dicho modelo se
caracteriza por una enorme concentración del poder político en el Ejecutivo..."
Con la finalidad de poner fin a ese panorama se incluyó una disposición por la que se prohíbe la delegación
legislativa admitiéndosela excepcionalmente para materias determinadas de administración o de emergencia
pública siempre que se fijen las bases y el plazo de la misma.
En el mismo sentido, el constituyente incorporó la Cláusula Transitoria, (8 a.) que dice: "La legislación
delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la
vigencia de esta disposición...". Sobre el punto, el convencional García Lema expuso que esa cláusula transitoria
"... implica que ... un número importante de reglamentos delegados...caducarán al cabo de ese tiempo".
Coincidentemente el constituyente Quiroga Lavié aseveró que: "...la norma proyectada establece la caducidad
de las delegaciones legislativas que no sean ratificadas por el Congreso dentro de los cinco años". Es decir, que
del dispositivo constitucional y de la opinión de los convencionales citados se desprende que vencido el plazo
de cinco años caduca la legislación delegada y, por ende, la delegante. O sea, que una no puede subsistir sin la
otra. El lapso citado, para Quiroga Lavié "Quiere decir que el Congreso...contará con un tiempo de evaluación y
estudio de cada materia para ratificar las delegaciones, las que caducarán en caso de que no reciban esa
confirmación". La cautela del constituyente se inspiró en la necesidad de impedir caducidades apresuradas. El
término de cinco años concluyó el 24 de agosto de 1999 sin que la Legislatura Nacional realizara el estudio al
que se refirió Quiroga Lavié. Ante ello se dispuso por sendas leyes —la última es la recientemente sancionada
26.519 (Adla, LXIX-D, 3198)— ratificar la legislación delegante y aprobar la delegada cuyo vencimiento
operará el 21 de abril de 2010 y, con su eventual prórroga, el 21 de mayo próximo.
La ley citada prevé llevar a cabo la labor pendiente y propone que la realice una comisión bicameral
—integrada por ocho senadores y ocho diputados— para cuyo cometido podrá realizar, estudiar, compilar y
analizar la totalidad de la legislación delegada preexistente al año 1994. Para cumplir su cometido la comisión
formará un equipo técnico-jurídico que deberá entregar informes parciales cada mes. Estará facultada para
requerir asesoramiento, entre otros organismos, a la Comisión de Juristas designada según lo dispuesto por la
ley 24.967 (Adla, LXVIII-C, 2844). Esta norma dispuso la elaboración del Digesto Jurídico Argentino. Se
trataba de una tarea muy compleja de depuración de las leyes existentes que la Comisión mencionada realizó, en
el ámbito de la Facultad de Derecho de la U.B.A., con responsabilidad y cabal conocimiento técnico. Luego de
revisar, una por una las leyes sancionadas desde 1854, en 2005 concluyó su labor entregando el Digesto al
Ministerio de Justicia del que surgía que eran 3800 las leyes vigentes en el país. Hasta ahora se desconocen los
motivos por los que tal Digesto no ha entrado en vigencia.
Si el Congreso, durante los quince años transcurridos, no pudo concretar la purificación de la delegación
legislativa y ratificar la que debe quedar en vigor, cabe plantear si ahora podrá hacerlo en el breve lapso de 240
días. Tampoco se advierte la conveniencia de montar una estructura nueva cuando simplemente se podía acudir
a la probada eficiencia de la aludida Comisión de Juristas. ¿Se quiere solamente ganar tiempo y dejar
subsistente la legislación delegante y delegada preexistente al año 1994?
Tratamiento aparte merece la problemática de las retenciones. Esta denominación no oculta que se trata de
derechos de exportación, terminología que emplea la C.N. y también el Código Aduanero (art. 755) como las
resoluciones 125/08, 368 y 369/07. Para Alberdi tales derechos eran impuestos. La citada disposición del
Código al delegar, con carácter permanente, el establecimiento de los derechos de exportación en el Poder
Ejecutivo viola la Constitución en dos aspectos. En primer lugar porque desconoce el principio de legalidad que
rige en materia tributaria pues el Congreso tiene la atribución exclusiva de fijar gravámenes impositivos (C.N.
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arts. 4, 17 y 75 inc. 1°). Ni aún en caso de emergencia puede crearlos el Poder Ejecutivo. Repárese en que
durante la crisis del 2001-2002 los derechos de exportación a los hidrocarburos se establecieron por la ley
25.561 (Adla, LXII-A, 44). En segundo lugar, después de la reforma de la Ley Fundamental de 1994, cualquier
delegación legislativa debe hacerse por tiempo determinado mientras que la prevista en el citado Código carece
de límite temporal.
Además, para los derechos de exportaciones no rige la mencionada Cláusula Transitoria 8ª de la C.N. porque
ella se aplica a la delegación legislativa preexistente al año 1994 y por dec. 2657/91 (Adla, LXII-A, 113), a
partir del 1° de enero de 1992, se eliminaron los derechos de exportación a los granos y a las carnes siendo
nuevamente fijados por la resolución 11 de marzo de 2002, por el entonces Ministro de Economía Remes
Lenicov invocándose, para ello, el art. 755 del Código Aduanero cuya validez, según se vio, es incompatible
con la ley suprema por lo que debe derogárselo sin más trámite.
En síntesis, las mal llamadas retenciones no se hallaban vigentes al momento de la modificación
constitucional de 1994 por lo que su permanencia no se encuentra amparada dentro de la legislación delegada
que existía al sancionarse la reforma de la Carta Magna (Cláusula Transitoria 8ª citada de la C.N).
Es impostergable volver a la Constitución asumiendo el Congreso su papel insoslayable en la determinación
de la legislación delegante y delegada preexistente a 1994, que debe caducar o ratificarse la que se considere
necesario, y de la política impositiva en materia de exportaciones. El cumplimiento de la Ley Suprema es
imprescindible para afianzar la institucionalidad republicana.
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