Dificultades de cooperación en América Latina En el marco de una conferencia sobre temas de seguridad hemisférica organizada por CRIES en San Salvador (21-22 de Abril), el académico de FLACSO-Chile, Claudio Fuentes, sostuvo que pese a que el contexto global demanda altos niveles de coordinación y acción colectiva, América Latina tiende a responder fragmentariamente. Se proveen tres explicaciones de por qué aquello está ocurriendo. [26.04.2004] El mundo requiere cada día mayor concertación y coordinación de políticas pero parece ser que en América Latina las respuestas tienden a ser fragmentadas y la cooperación dificultosa. En el tema comercial, la negociación del ALCA parece estancarse y Estados Unidos ha optado por acuerdos subregionales y bilaterales. En el plano de la seguridad, si bien se requieren mayores niveles de concertación, las respuestas a los desafíos globales tienden a ser de países individuales, o a lo más de subregiones. Las respuestas de América Latina frente a Irak, Haití y Cuba muestran con claridad esta fragmentación. El Grupo de Río perdió su peso político y MERCOSUR parece ser la única instancia que comienza a articular una incipiente coordinación de políticas, aunque todavía poco consolidada. La demanda por acción colectiva coordinada proviene de lo que se ha denominado el proceso de “globalización”, que involucra elementos diferenciados: primero, un proceso de liberalización comercial a partir de la década de los 80s que demanda crecientes niveles de concertación de políticas para prevenir desbalances, evitar comercio injusto, proteger la propiedad intelectual, y generar procesos de desarrollo sustentables y armoniosos con la protección del medio ambiente y derechos laborales. En segundo lugar, han emergido nuevas amenazas transnacionales como el narcotráfico, el lavado de dinero, el crimen organizado internacional, el comercio de armas livianas. Un mundo más interdependiente económicamente y en términos de amenazas a la seguridad requiere de respuestas concertadas, pero aquellas respuestas no se dan en la región. ¿Por qué sucede aquello?. Propongo tres explicaciones. En primer lugar, las instituciones multilaterales existentes en el hemisferio fueron creadas para enfrentar un contexto internacional de guerra fría. Hoy enfrentamos un contexto global y hemisférico que demanda nuevos arreglos institucionales, particularmente en temas de seguridad donde instancias como el TIAR y la JID quedan obsoletas. En segundo término, la acción colectiva es posible cuando existen intereses comunes o una percepción similar de amenazas comunes. Por una parte, los estados de la región se resisten a ver los conflictos emergentes como problemas comunes o colectivos. Lo que sucede en Colombia es un ejemplo clásico: todos nos vemos afectados por el problema pero muy pocos estados de la región han hecho esfuerzos serios y reales para enfrentar el tema en forma colectiva. Por otra parte, la capacidad de organizar acción colectiva implica cesión de poder, y los estados de la región no están dispuestos a conceder de su propio poder. Como tercer factor que inhibe la acción colectiva regional generalmente se menciona la desigualdad de poder entre Estados Unidos y el resto del hemisferio. Aquella desigualdad existe. Sin embargo, dicha condición no es nueva en el hemisferio. Lo que a mi juicio a cambiado a partir de fines de la década de los 90s es la ausencia a nivel global de un actor o grupo de actores (llamase EU) que establezca un contra-balance a Estados Unidos. La fragmentación europea también nos afecta a nosotros en la medida en que a nivel global se reducen las opciones de estructurar alianzas para contra-balancear el peso de Estados Unidos. - Tres tipos de respuestas en la región El proceso de democratización abrió una importante oportunidad para expandir la coordinación, diálogo y cooperación. Aquello se hizo efectivo en algunas oportunidades. Tres opciones se le presentaban a los nuevos gobiernos: Primero, opciones de política bilateral. En varios casos, se observan soluciones ad hoc entre estados que no aceptan el ritmo del resto de la región o que simplemente no observan otras alternativas de solución a sus conflictos. Aquello sucedió por ejemplo entre Chile y varios países del hemisferio respecto del libre comercio, entre Brasil y Bolivia respecto del tema energético, Estados Unidos y Colombia en el tema narcotráfico, y entre México y Estados Unidos en temas de migraciones. Los defensores de esta estrategia destacan su eficacia, y sus detractores aluden los fuertes desbalances de poder entre las partes negociantes que siempre terminan beneficiando al más fuerte. Una segunda respuesta es el diseño de una “arquitectura flexible”, esto es, abrir puentes de diálogo a distintos niveles (multilateral, subregional, bilateral) a lo que le agrega el establecimiento de instancias diplomáticas ad hoc (los “grupos de amigos”) para enfrentar conflictos emergentes. Este es el panorama de la región: una explosión de instancias de coordinación y diálogo multilateral en distintos niveles. La virtud de esta opción es su naturaleza flexible, su principal problema es la saturación de la agenda multilateral y la baja capacidad de seguimiento e implementación de acuerdos. Una tercera respuesta—todavía hipotética—es el establecer una arquitectura nueva que responda a los desafíos hemisféricos y globales. En el caso del comercio nos referiríamos al ALCA. En el caso de la seguridad una opción sería la creación de una “OTAN” latinoamericana. Esta opción—discutida en la academia—es la más difícil y costosa de implementar. Todos temen a la incertidumbre de crear una nueva arquitectura y de la pérdida de poder que ello podría implicar. - Los problemas adicionales en la seguridad El contexto global de seguridad actual plantea adicionales desafíos a los estados. En primer término, en gran parte de la región los problemas son principalmente domésticos antes que inter-estatales. América Latina es la región más pacífica del mundo en términos de conflictos inter-estatales pero la más desigual del planeta. En este escenario, las nuevas amenazas tienen un impacto particularmente grave en términos de aumento de la violencia social. En segundo lugar, muchos de los países tienen estados débiles y fuerzas armadas fuertes. Estas últimas en muchas naciones son las únicas que proveen integración nacional, lo que tiende a securitizar la agenda del desarrollo. Los gobiernos tienden a dar respuestas militares a problemas sociales y de orden público. - ¿Qué podemos hacer? A mi juicio, existen tres áreas donde se requiere avanzar entre estados y en la comunidad académica. La primera se refiere a la necesidad de establecer consensos básicos sobre ciertos conceptos que guían la política exterior de nuestras naciones. Me refiero al tema de la protección de los derechos humanos, la democracia, y la auto-determinación de los pueblos. En el contexto actual, se requiere una discusión y afinamiento de los niveles de autodeterminación estatal, particularmente en un marco internacional donde la acción unilateral podría tener serias consecuencias en nuestros estados. Pero al mismo tiempo, se requieren establecer consensos básicos sobre el derecho de las naciones de exigir a otros estados el respeto de las reglas del juego (el respeto a los derechos humanos). Así, se requiere profundizar sobre la legitimidad/ilegitimidad de intervenciones diplomáticas e incluso militares. Los problemas de hoy son casos como Haití donde existe una crisis humanitaria que es necesario abordar internacionalmente. En esta misma línea, se requiere discutir cómo se implementa, por ejemplo, la carta democrática, esto es, como traducimos en acciones específicas, las recomendaciones emanadas de los gobiernos. En segundo lugar, se requiere buscar fortalecer instancias de diálogo regional y subregional con miras a definir una agenda de cooperación y concertación. En la actual coyuntura, un diálogo con Europa y Estados Unidos sería de vital importancia para evaluar y ponderar cursos de acción en el marco de seguridad global actual donde el terrorismo se convierte en una amenaza concreta. Finalmente, se requiere promover la “civilinización” de las relaciones civiles-militares. En un contexto inseguridad global internacional no sólo se requiere mejorar la eficiencia de las FF.AA. y fuerzas seguridad, sino que por sobretodo se requiere mejorar las capacidades civiles de liderazgo en temas defensa y seguridad. No tropecemos con la misma piedra de nuevo de confiar sólo a los militares problema que es estatal e inter-estatal. de de de un