UNIVERSIDAD DEL VALLE DE MÉXICO DERECHO AMINISTRATIVO Y POLITICA ECONOMICA FISCAL ADMINISTRACIÓN

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UNIVERSIDAD DEL VALLE DE MÉXICO
DERECHO AMINISTRATIVO Y POLITICA ECONOMICA FISCAL
ADMINISTRACIÓN
Diversos autores coinciden en aceptar, como tradicional o fundamental, en el proceso
administrativo, los siguientes factores:
Planeación (incluye la Previsión)
Organización
Integración
Dirección
Control
Las empresas se forman con recursos humanos (su personal), materiales (instalaciones,
oficinas y dinero), y técnicos (sistemas y procedimientos).
Dentro de esa estructura, ya organizada e integrada, se lleva a cabo el proceso
administrativo.
Esta teoría enfatiza:
1) Planeación:
a) Definición del problema
b) Análisis
c) Consulta
d) Solución
2) Implementación:
a) Decisión
b) Motivación
c) Comunicación
3) Control
a) Medición de las metas
b) Evaluación
Historia e importancia de la administración
El proceso administrativo se inicia con el hombre inteligente, variando su intensidad de
acuerdo con la etapa y sobre todo en función de los elementos disponibles; de tal suerte, se
encuentran vestigios en Egipto, China, Grecia, Roma y demás pueblos de la antigüedad, así
como en las comunidades indígenas de América
Manifestaciones inequívocas de organización. El 'arrastre', procedimiento empleado para
cazar los enormes mamuts de la edad de los Glaciales, indica una auténtica organización
que se manifiesta desde el momento en que se emplea un esfuerzo común, coordinado.
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Egipto hacia el año 1300 a.C. se utilizaban procedimientos administrativos definidos y
sistemáticos.
También en Oriente, en China, existen múltiples vestigios de administración;
aproximadamente hacia el año 1 000 a.C.. se sitúa la Constitución de Chow, la que
establece las siguientes reglamentaciones:
1. Se refiere a la forma de organizar el gobierno del estado antes de empezar sus
funciones.
2. El gobierno debe definir claramente las funciones para evitar duplicidad en el
trabajo.
3. La cooperación entre los miembros de una organización es indispensable.
4. Los procedimientos utilizados en la administración harán el trabajo más eficiente.
5. La formalidad de los elementos humanos será un requisito primario.
6. El control del gobierno exigirá, en todas las actividades, el personal completo.
7. Existirán sanciones como la forma más natural de corregir las fallas en la
administración. Frecuentemente es necesario hacer ajustes, para valorar los
resultados de la organización
Fue Confucio, quien legó reglas de administración pública:
1. Será obligación de los gobernantes, conocer estas condiciones, los mandatarios
deben anotar con mucho cuidado cuál es la naturaleza de los problemas sociales,
para entonces, dedicarse a destruir las causas que originan estos problemas.
2. Enfocarán los problemas, buscando siempre las más amplias diferencias de
opiniones y haciendo un estudio cuidadoso de los hechos, dentro de un análisis
imparcial, para tomar soluciones moderadas de acuerdo con las reglas de la Ética.
3. Comprenderán el concepto público, para lograr la mejor conducción de los asuntos
del gobierno
4. Será una preocupación del gobierno el mejoramiento económico del pueblo
5. La conducta correcta de la administración pública consiste en mantenerse siempre
ocupada, porque el arte de gobernar es mantener los asuntos del gobierno en la
mente, con energía, Y poner en práctica los principios sin desviaciones.
6. Los administradores públicos deben ser de conducta ejemplar, y se escogerán
honestamente, sin egoísmos a las personas más capaces.
En Grecia, son varios los autores que hacen mención de diversos asuntos administrativos
Sócrates dice:
"No despreciéis a un hombre que tiene la habilidad suficiente para conducir un hogar,
porque la conducta que se lleva en la dirección de los asuntos privados difiere de la de los
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asuntos públicos, únicamente en la magnitud; en todos los demás aspectos son muy
similares.
Platón enfatiza la especialización y las aptitudes necesarias que ella requiere:
"...será la mejor forma; y cuando te oigo decir esto, debo recordarte que no todos somos
iguales; hay diferentes naturalezas adaptables y diferentes ocupaciones."
Aristóteles, por su parte describe un estado y gobierno ideales en sus ocho libros sobre
Política, en varios de cuyos capítulos califica y corrige las ideas de Platón sobre su
República de un estado perfecto.
Pericles dejó testimonio de la necesidad de una selección de personal adecuada: "... y
cuando un ciudadano se distingue de alguna manera, se le prefiere para el servicio público,
no como un privilegio, sino como una recompensa al mérito".
Roma, reflejo e influencia griega, deriva principios y establece nuevos
administrativos, organizando el primer Estado con magisterios específicos:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
ideales
Magisterio de Ganadería (Magister Pecoris)
Magisterio de Trabajo (Magister Operum)
Magisterio de Quiebras (Magister Auctionarius)
Magisterio de Educación (Ludimagister)
Magisterio de Navegación (Magister Navis)
Magisterio de Impuestos (Magister Societatis)
En América, y en particular en México, encontramos vestigios de administración entre las
diferentes corrientes indígenas. Sobresalen las acertadas direcciones de Tlacaélel y de
Netzahualcóyotl, quienes con orden y prácticas adecuadas condujeron a sus pueblos a
mejores niveles de vida.
Tlacaélel fue un hábil administrador en todo el sentido de la palabra y actuó como
consejero de los tres gobernantes aztecas que consolidaron la hegemonía de ese pueblo:
Izcóatl, Mocteculizoma Ilhuicamina y Axayácatl.
En cuanto a Netzahualcóyotl, se aprecian sus dotes administrativas
Gremios y corporaciones
Durante su desarrollo el comercio dio origen, en diversos países a la constitución de
gremios y corporaciones.
En el México de los aztecas, nos dice el autor León Portilla: "En el islote de Tlatelolco,
situado al norte de la ciudad de México-Tenochtitlán, apareció desde principio del siglo XV
la primera liga o gremio de comerciantes, designados con el antiguo título de Pochtecas.
"Cada uno de los gremios de comerciantes tenía su jefe, así como diversas categorías de
participantes. Los directores de los gremios recibían genéricamente el título de ´Jefes de los
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pochtecas' (pochtecatlatoque). En el caso de los comerciantes de los barrios de Pochtlán y
Acxotlán, dentro de la ciudad de México, los directores del gremio eran conocidos con el
nombre de Tlailótlac y Acxoteca
"Respecto de la organización interna de los gremios de comerciantes por una parte habían
creado éstos su propio código jurídico, así como tribunales de justicia exclusivos de ellos.
Su código jurídico se trasmitía, principalmente por vía oral, a los comerciantes noveles en
diversas ocasiones.
En Europa, el antecedente de los gremios se encuentra en las uniones de comerciantes, de
las que el maestro Alberto María Carreño da una descripción muy acertada:
"...una de las más famosas manifestaciones de actividad comercial la proporcionó la liga
que formaron todas esas naciones y que constituyó el Hansa, o sea la unión de esas
ciudades, de donde se derivó el nombre que se les dio: ciudades hanseáticas o, lo que es lo
mismo, ciudades únicas, en este caso con propósitos comerciales.
Revolución industrial
La demanda creciente de satisfactores debilitó a los gremios y corporaciones dando
preámbulo a la industria, la que ,surgió en la llamada revolución industrial.
Adam Smith enuncia diversos conceptos. administrativos de innegable validez
"El mayor avance en la capacidad productiva del trabajo, la mejor habilidad, destreza y
juicio con el que se puede dirigir o laborar, tiene como antecedente la división del trabajo
(...)
"Un hombre extiende el alambre, otro lo endereza, un tercero lo corta, el cuarto afila la
punta, el quinto prepara el otro extremo para recibir la cabeza; para hacer la cabeza se
necesitan dos o tres operaciones, para ponerla es otro problema, blanquear el alfiler sigue
en turno, e incluso el insertarlo en el papel es de suyo una especialidad; y así el negocio
importante de hacer un alfiler se ha dividido en dieciocho operaciones distintas, la cuales en
algunas fábricas se realizan por diversos trabajadores, mientras en otras las tareas se
combinan (...)
"La división del trabajo, de la que se derivan ventajas innegables, no es efecto de la
sabiduría humana, la que pretende e intenta la obtención de la opulencia general. Ella es
necesaria, en forma lenta y gradual, como consecuencia de la inclinación humana que no
requiere de un uso tan extenso; existen intereses en transportar, guardar e intercambiar las
cosas."
Inglaterra toma ventaja en los trabajos industriales y funda un número importante de
empresas que fabrican artículos en cantidades sustanciales y que obligan a buscar
mercados, principalmente en sus colonias.
La política del comercio británico era la siguiente:
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a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
El comercio internacional es esencial.
Se requiere de una marina mercante y de guerra poderosas.
La balanza de pagos es vital.
Las colonias americanas son áreas agrícolas, puntos de comercio y fuente de
riqueza.
La fabricación en las colonias se debe evitar y prohibir.
El comercio se debe hacer entre los miembros del Imperio.
El gobierno británico es el que dirige el comercio del Imperio.
La compañía Singer es el primer antecedente de una multinacional norteamericana; en
Francia pagó el 15 por ciento de regalías en la venta de las primeras 4,700 máquinas de
coser; en el primer semestre de 1861 la compañía exportó máquinas a México, Canadá,
Cuba, Alemania, Venezuela y otros países.
A fines del siglo pasado, las consolidaciones de empresas en Estados Unidos permitieron el
nacimiento de los grandes conglomerados que a su vez podían invertir en el extranjero:
La inversión norteamericana en México era:
Total
Ferrocarriles
Empresas de servicios
Petróleo
Minería
Agricultura
Fábricas
Organizaciones de ventas
1897
1908
1914
200
111
6
1
68
12
1
2
416
57
22
50
234
40
10
2
587
110
33
85
302
37
10
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Consolidación de los Estados
A partir de Carlomagno se inicia la formación de los diversos estados europeos que siglos
después formarían las naciones de la actualidad.
En el siglo pasado otro francés, Alexis de Tocqueville, escribe criticando al sistema de
gobierno norteamericano: "Cuando un trabajador se dedica continua y exclusivamente a la
fabricación de una cosa realiza su trabajo con singular destreza, pero al mismo tiempo
pierde en la dirección de su trabajo su facultad de pensamiento.
"En la proporción que se utilice la división del trabajo, el trabajador se volverá más débil,
con una mente más estrecha y más dependiente... Así, al mismo tiempo que la ciencia de
producción rebaja la categoría del trabajador, aumenta la de su patrón.
"El patrón y el trabajador no tienen similitud y sus diferencias se incrementan cada día.
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"En mi opinión sobre el sistema, la aristocracia de la producción está creciendo a la vista
de todos en una proporción antes nunca existente, pero al mismo tiempo en forma concreta
y con peligros específicos.
Como respuesta a las críticas del diplomático citado, un siglo después Estados Unidos
modifica sus sistemas de gobierno, actualizando y aceptando las buenas prácticas
administrativas logradas en el manejo de empresas industriales y comerciales, evitando en
lo posible esa hegemonía de la especialización.
Revolución de la comunicación
La definición comunicación que el crítico inglés I.A. Richards dio en 1928, fue: la
comunicación sucede cuando una mente actúa en un medio, de tal manera que otra mente
siente la influencia y recibe la experiencia de la primera mente y todo es causado por la
misma experiencia.
El hombre es una criatura que busca y necesita comunicarse
El descubrimiento de instrumentos que han facilitado la comunicación vino a representar la
clave para que se pudiera hablar de la comunicación masiva y verdaderamente universal.
Tres medios de transporte acortaron únicamente las distancias y acercaron pueblos,
culturas, costumbre y modos de vida:
1) El ferrocarril
2) El automóvil
3) El avión
Otros seis instrumentos comunicativos han cambiado al mundo y han derribado muros de
ignominia y Estados totalitarios.
1)
2)
3)
4)
5)
La radio
La televisión
Las computadoras llamadas personales son de uso universal
Máquinas de copiado e impresos láser
Los satélites lanzados al espacio y que permiten comunicaciones telefónicas,
conferencias intercontinentales
6) Finalmente, en esta revolución de la comunicación los países avanzados ya se
encuentran en una carrera frenética por producir robots que hagan posible, en un
plazo que no excederá esta década, la denominada empresa automática.
Administración con base en la ingeniería
Frederick W. Taylor
Taylor inicia los estudios de tiempos y movimientos que le permitirían precisar lo que él
llamó la administración científica.
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Si eres un hombre ambicioso, harás lo que este hombre te diga mañana, desde que amanece
hasta que anochece, Taylor inicia este tipo de trabajos es necesario enfatizar diversos
aspectos:
1. Aprovechar al máximo las capacidades, evitar desperdicios e incrementar la
eficiencia.
2. Se necesita una gerencia sistemática
3. Formación de principios de gerencia científica
4. Obtener los mejores resultados para la empresa y el trabajador
5. Se obtiene la máxima prosperidad cuando la producción es óptima, opinión contraria
a la posición de querer producir poco para mantener más trabajos
6. Dos motivos para poca producción: a) instinto o tendencia natural; y b) idea del
grupo,
7. Establecimiento de estudios de tiempos y movimientos
8. El uso de los incentivos evitará huelgas
9. Obtener sugerencias de los trabajadores
10.La gerencia científica se encargará de la planeación
11.No es posible determinar una ley de máximo cansancio.
12.Incentivos diferidos que obligan a la sobriedad y ahorro por parte del trabajador.
13.El personal capacitado requiere más de la gerencia científica.
14.Especialistas que tienen relación con el obrero:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
Supervisor
Capataz
Jefe de velocidad
Jefe de reparaciones
Empleado de toma de tiempo
Empleado de ruta de trabajo
Disciplinario
15.Diseño de la regla de cálculo para la resolución de problemas
16.Trayectoria de estudio
17.Administración usando el principio de excepción.
18.El consumidor tiene mejores derechos que el empleado y el patrón, dado que provee
los ingresos.
19.Igualdad de paga por trabajos de igual calidad.
20.En resumen, la gerencia científica demanda:
a)
b)
c)
d)
Desarrollo de una verdadera ciencia.
Selección científica del obrero.
Educación y desarrollo científicos.
Íntima y amistosa cooperación entre gerencia y obreros.
Henry L. Gantt.
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Discípulo de Taylor y también ingeniero. Diseñó un sistema de incentivos en el que
establecen premios para el supervisor y el trabajador
Un sistema de administración puede definirse como un medio que permite a los hombres
cooperar entre sí para poder alcanzar una meta común.
ADMINISTRACIÓN EMPÍRICA
La buena administración de algunas empresas ha dado tema a los trabajos de varios
autores, quienes enfatizan las lecciones que pueden aprenderse de prácticas generalizadas
en las instituciones estudiadas.
La escuela que nos ocupa acepta como adecuados los procedimientos que han dado buenos
resultados en la práctica de los negocios, generaliza la aprobación de los métodos y sugiere
la conveniencia de simplificar teorías para lograr aprovechamientos óptimos.
Peter F. Drucker.
Determina ocho objetivos en las empresas:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Posición en el mercado
Innovaciones
Productividad
Recursos físicos y financieros
Utilidades
Actuación y desarrollo de ejecutivos
Trabajo y actitud del trabajador
Relaciones públicas
En su opinión, el departamento de personal de las empresas no tiene un desempeño vital
dado que cada jefe se encarga de manejar a sus subordinados.
Establece similitud entre dirección y control, debido a que la supervisión lleva implícita la
corrección de la desviación.
Otra área de especial interés para el autor es la relacionada con la administración por
responsabilidad, exigiendo a cada uno de los integrantes de la empresa un rendimiento
óptimo en la generación de recursos o en su manejo.
ADMINISTRACIÓN CON BASE EN LAS MATEMATICAS
La complejidad de las empresas actuales demanda un mejor estudio de las posibles
alternativas que pueden servir de solución a un problema.
Las matemáticas, y en general la lógica simbólica, han abierto nuevos horizontes en el
proceso administrativo, debiendo advertir que esto no permite suponer simplificaciones
simplistas o soluciones exactas e infalibles.
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El uso generalizado de las máquinas electrónicas facilita los cálculos y se obtienen mejores
ADMNISTRACIÓN CON BASE EN LA EFICIENCIA
Los ingenieros de la llamada "administración científica" esbozarán con toda claridad su
preocupación por la eficiencia. Uno de sus voceros, el inglés Harry Arthur Hopf, presentó
un trabajo en el congreso internacional de ese grupo en 1935, que se tituló “Administración
y lo óptimo.”.
“Al describir como óptimo aquel estado de desarrollo de una empresa de negocios que
tiende a perpetuar un equilibrio entre los factores de dimensiones, costo y capacidad
humanas promover así en el grado más elevado la realización normal de los objetivos del
negocio, el autor describe cómo, en el campo de los seguros de vida, ha hecho extensas
mediciones de resultados de negocios y de capacidad administrativa y establecido áreas
óptimas de funcionamiento para diez grandes compañías. Sugiere que, mediante la
aplicación de técnicas similares, puede y debe averiguar el estado óptimo para toda empresa
de negocios.”
ADMINISTRACIÓN GENERAL
Henri Fayol
Ingeniero de minas francés, considerado por muchos como el padre de la administración.
Contemporáneo y admirador de Taylor, esbozó en su libro
administrativa que dividió en 3 partes principales:
I.
II.
III.
una teoría general
Capacidades que constituyen el valor del personal de las empresas.
Principios generales de la administración
Elementos de la administración
En la segunda parte de su obra enumera sus principios de la administración:
1. División del trabajo
2. Autoridad y responsabilidad
3. Disciplina
4. Unidad de mando
5. Unidad de dirección
6. Subordinación del principio individual al general
7. Remuneración al personal
8. Centralización
9. Jerarquización
10.Orden
11. Equidad
12. Estabilidad del personal
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13. Iniciativa
14. Espíritu de grupo
La tercera parte de su libro se refiere a los elementos de la administración, clasificando
como antecedente las actividades de la empresa:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Técnicas o de producción
Comerciales o de venta
Financieras o de tesorería
Contabilidad o de registro
Seguridad
Administrativas subdivididas en:
a)
b)
c)
d)
e)
Previsión y Planeación
Organización
Comando
Coordinación
Control
Harold Koontz y Cyril O´Donnell
Organización
Integración
Dirección
Planeación
Control
Agustín Reyes Ponce
En su opinión, el proceso administrativo consta de dos etapas bien definidas: a) la estática y
b) la dinámica. En la etapa estática se identifica la previsión, la planeación y la
organización; la etapa dinámica son la integración, dirección y el control.
La administración como ciencia
Diversos autores discuten sobre la categoría que tiene la Administración. Para algunos es
una ciencia; otros afirman que es una técnica, y un tercer grupo la defiende como arte.
En opinión de Francisco Javier Laris Casillas la administración tiene algo de ciencia
porque sigue un razonamiento científico, con principios poco inmutables, como son los de
autoridad y responsabilidad, coordinación, centralización y descentralización,
normalización, división del trabajo y especialización; asimismo, es una técnica por cuanto
que utiliza métodos uniformes de desarrollo para la solución de problemas, como es el caso
de las pruebas psicotécnicas, el estudio de tiempos y movimientos, etcétera; y es un arte
porque el director aplica sus conocimientos, experiencia, intuición y habilidad para
conducir los elementos humanos y disponer de los materiales en forma productiva para la
consecución del objetivo común.
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Guzmán Valdivia la cataloga como ciencia en cuanto a la administración de personas y
como técnica en relación con la administración de cosas. Agrega que frecuentemente se
piensa en la administración de personas enfocada y llevada a cabo como si fueran cosas y
que por esto se generaliza la connotación de técnica.
Ciencia social es el conjunto de conocimientos sistemáticos pertenecientes a la actuación
del hombre. De ahí que las ciencias que estudian la conducta humana (antropología,
sociología, sicología, política, historia y administración), formen parte de esta rama del
saber humano.
El ser humano es dinámico y la sociedad se rige por etapas, pero nunca es constante su
diseño. Es por ello casi imposible pretender estructurar una ciencia pura, es decir, una
disciplina con leyes más bien que normas.
Cabe pues aclarar qué se entiende por norma y qué por ley. En cuanto a la primera, es u
proposición general aplicable a una serie de fenómenos estudiados. Por ley se entiende la
relación constante ente causa y efecto, que siempre dará el mismo resultado.
La materia de estudio en la ciencia administrativa es el hombre como integrante de
organizaciones como objetivos definidos a satisfacer, considerando también el conjunto
social en el que existen las instituciones. La afirmación precedente implica que la
Administración es una ciencia social y que mientras más pronto se reconozca esta situación
mejores serán las investigaciones que se realicen y los principios que se concluyan.
La administración es una ciencia universal
Característica principal de los conocimientos que integran una ciencia es su universalidad.
Agustín Reyes Ponce considera la Administración como una técnica, definiéndola como "el
conjunto sistemático de reglas para lograr la máxima eficiencia de las formas de estructurar
y operar un organismo social"
La administración se ha formado siguiendo el método científico de investigación,
pretendiendo una síntesis
La ciencia administrativa espera reunir todos los conocimientos de su área en una
disciplina distintiva, tratando de aprovechar lo que en otras esferas ya se ha conseguido.
Al igual que las otras ciencias de la conducta, la Administración es una disciplina
preponderantemente de investigación, con una orientación científica que usa los siguientes
métodos:
a) Estudio analítico de la experiencia; proceso comúnmente empleado en Antropología
y en otras disciplinas.
b) Estudio experimental; sistema usado con éxito por los sociólogos industriales
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c) Estudio comparativo; de general aceptación entre los sociólogos, su objetivo
principal consiste en identificar las similitudes y diferencias existentes en diversas
organizaciones localizadas en distintas culturas
Definición de la administración
I.
CIENCIA SOCIAL
a)
b)
c)
d)
e)
Universalidad
Unidad
Congruencia sistemática
Coherencia metódica
Coordinación orgánica
II. QUE
PERSIGUE
INSTITUCIONALES
LA
SATISFACCIÓN
DE
OBJETIVOS
a) Objetivo de servicio: satisfacción de las necesidades de los consumidores
b) Objetivo social: protección de los intereses económicos personales y sociales de
los empleados y obreros de la empresa, del gobierno y de la comunidad
c) Objetivo económico: protección de los intereses económicos de la empresa, de
sus acreedores y sus accionistas
III.
POR MEDIO DE UNA ESTRUCTURA FORMAL
La organización esboza la estructura que persigue la utilización equilibrada de los
recursos humano (colaboradores), materiales (dinero e instalaciones), técnicos (sistemas
y procedimientos).
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IV. Y A TRAVÉS DEL ESFUERZO HUMANO.
a) Planear: primer momento del proceso administrativo por medio del cual se
define un problema, se analizan las soluciones del pasado y se esbozan planes y
programas.
b)Implementar: decidir sobre la mejor alternativa de ejecución seleccionando el
plan o programa más adecuado para la solución de un problema.
c) Controlar: apreciación del resultado de la acción comparándola con el plan y
programa: evalúa las causas de las desviaciones y posibles medidas de
corrección que ameriten en el extremo iniciar un nuevo plan y programa y por
tanto el primer paso del proceso administrativo.
Relación de la administración con otras ciencias
Las necesidades actuales requieren de una administración que garantice el uso óptimo de
los recursos humanos y de los materiales. No debe establecerse confusión con otras
disciplinas, que tienen su propio contenido, pero coadyuvan a los fines de la
administración.
Economía
Se encarga del estudio de las características de los satisfactores de necesidades.
Influye sobre la administración debido a los lineamientos generales que se establecen en el
marco económico de la macroeconomía y de la microeconomía; se formulan considerandos
de oferta y demanda, íntimamente relacionados con los ingresos y los costos de las
negociaciones, buscando en todo ello la maximización del beneficio.
A nivel nacional se estudian aquellos sectores que contribuyen al ingreso nacional.
Asimismo se analizan las políticas monetarias, crediticias y bancarias.
En el sector exterior, se toma en cuenta la inversión extranjera y el comercio internacional
Otras
La legislación ha influido en la administración y como ciencia normativa afecta la
actuación administrativa.
Por lo que toca a la contabilidad, es instrumento dela administración y como tal se utiliza
para registrar e informar de las operaciones financieras realizadas por las empresas.
La empresa
Concepto
La palabra empresa no siempre se emplea con la misma significación; no es un término
unívoco. Lo que de ella dicen los diccionarios es algo demasiado amplio e impreciso en
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comparación con lo que en esas notas deseamos expresar. La acción de emprender o la cosa
que se emprende, ciertamente existen en la entidad representativa de un régimen económico
social, pero es preciso que se tomen en cuenta multitud de elementos que la simple
iniciativa o acción de emprender ni siquiera sugiere.
Es la unidad económico-social en la que el capital, el trabajo y la dirección se coordinan
para lograr una producción que responda a los requerimientos del medio humano en el que
la propia empresa actúa.
Clasificación según el Programa para el Desarrollo Integral de la Industria Mediana y
Pequeña.*
Tipo
Personal
empleado
Ventas
anuales
MICRO
PEQUEÑA
MEDIANA
GRANDE
Hasta 15
Hasta 100
Hasta 250
Desde 251
Hasta 400
Hasta 4,000
Hasta 7,300
Desde 7,301
Millones de
Pesos
Las dimensiones en cuanto a los recursos utilizados o disponibles permiten establecer
cuatro categorías de empresas:
a) Micro: taller familiar o de índole artesana, con énfasis en servicios.
b) Pequeña: iniciativa modesta con una supervivencia precaria.
c) Mediana: esfuerzo más sólido, con productos o servicios diferenciados y con
prestigio y calidad.
d) Grande: líderes en sus campos de actividad con productos y servicios a niveles
internacionales.
*Diario Oficial de la Federación (18 de mayo de 1990).
Centralización
“Contribuyen los individuos y las partes de la empresa en todo acuerdo vital, y la
centralización o la descentralización demandan un complejo sistema que forma un plan
efectivo”
Se puede entender por centralizar el reunir actividades en un puesto o en un departamento o
sección de la empresa
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En forma contraria a la centralización, la descentralización persigue fragmentar o subdividir
actividades asignándolas a nuevos individuos, secciones o departamentos.
La descentralización industrial es una herramienta fundamental en la política económica.
Sin embargo, no se ha logrado disminuir en forma sustancial la concentración en las zonas
metropolitanas de diferentes ciudades del mundo.
Niveles jerárquicos
Dirección
Cuyo propósito principal consiste en establecer la estructura formal de la institución.
Inversionistas
Ley General de Sociedades Mercantiles de México
Los accionistas o inversionistas constituyen en asamblea general y proceden a formar la
sociedad como primera decisión de grupo empresarial (art. 101 de la ley)
Consejo de administración
Según la ley que norma la actuación de las sociedades, la asamblea de accionistas puede
nombrar uno o varios administradores, cuando son más de dos, constituyen el consejo de
administración (art. 143)
Presidente, administrador, directivo, gerente general
Dice la Ley General de Sociedades Mercantiles en su art. 146: “Los gerentes tendrán las
facultades que expresamente se les confieren; no necesitarán de autorización especial del
administrador o consejo de administración para los actos que ejecuten, y gozarán, dentro de
la órbita de las atribuciones que se les hayan asignado, de las más amplias facultades de
representación y ejecución”.
Vigilancia
Función jerárquica en la empresa que busca evaluación objetiva de las actuaciones de los
diferentes integrantes del organismo.
Planeación y control
Función jerárquica de la empresa que pretende sistematizar la preparación de instrumentos
de planeación y que busca una evaluación de los resultados obtenidos para comparar y
corregir, de ser necesario, los planes
Organización
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Sistema que permite una utilización equilibrada de los recursos. El propósito que se
persigue es establecer una relación entre el trabajo (incluyendo sus herramientas y
localización), y el personal que lo debe ejecutar.
Integración
Realización de la organización equipando a la estructura con las partes necesarias
Este procedimiento requiere de la participación individual en toda su intensidad, lo que
permitirá a la nueva organización o a la empresa en marcha la satisfacción de los objetivos
de la misma.
Recursos humanos
Los recursos humanos representan el factor más importante para el desarrollo de la
administración.
Participación individual
Dignidad de la persona
“Y en efecto, puesto que hablamos de la persona, tenemos que reconocer, aun desde el
punto de vista puramente natural, la grandeza del hombre, de ese ser creado por Dios,
dotado por Él de un alma espiritual e inmortal, capaz de elevarse hasta la contemplación de
las más altas verdades especulativas, y de descubrir también las leyes más ocultas de la
naturaleza, para dominar sus fuerzas; de ese ser que puede alimentar en su alma las
inspiraciones más sublimes y los sentimientos más puros y nobles: Él, que es el árbitro de
sus destinos, el dueño responsable de sus acciones, el verdadero rey de la creación visible,
que impone su voluntad a las cosas y a los animales” (Pío XII).
Planeación
Es el alfa del proceso administrativo y el control es la omega del mismo.
Como primer momento del proceso administrativo, y debido a su importancia fundamental,
resulta de primordial interés para un país como el nuestro, en desarrollo, exagerar en lo
posible el detalle que se persigue en planeación.
Es diseñar un curso de acción con base en la definición, análisis y solución de un problema.
El método científico requiere de una adecuada investigación que le permita al hombre de
ciencia satisfacer los requisitos formales de:
a) objetividad del investigador;
b) certeza en la medición;
c) estudio continuo y exhaustivo.
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Implementación
Es la acción o la implantación de un plan o programa en una versión aceptada por los
integrantes de un equipo.
Control
Establecimiento de un sistema de control integral en el organismo. Una vez que el plan se
pone en práctica, se inicia el control, por medio del cual se compara el resultado con lo que
se esperaba obtener y además se buscan las causas que pueden haber ocasionado
desviaciones; con ello se complementará el control
Estilos de administración
Es interesante delinear una clasificación de líderes y directores:
1. Anárquicos
2. Autocráticos
a) Estrictos; nadie más que ellos, siempre correctos en sus apreciaciones
b) Benevolentes; consideran a los demás so cada uno conoce su puesto y se
desenvuelve en sus límites
c) Incompetentes; sin escrúpulos, arrebatan y no respetan nada
3. Democráticos:
a) Genuinos; dejan participar en sus decisiones y toman pareceres
b) Tecnócratas; se sacuden la responsabilidad
DERECHO ADMINISTRATIVO
Evolución histórica
El fenómeno de la administración pública surge en las primeras sociedades políticas, el
derecho administrativo como conjunto de normas o como disciplina que estudia a éstas, es
relativamente nuevo.
Para situarnos en el tiempo resulta conveniente indicar algunos datos: los clásicos del
pensamiento político de los siglos XVII Y XVIII sientan las premisas de los futuros
estudios; la escuela francesa (siglo XIX), cuyos principales exponentes son Maurice
Hauriou, Leon Duguit, Gaston Jeze; Posada, en España, y Teodosio Lares (mediados del
siglo XIX) y Gabino Fraga (1934) en México.
Al referirnos a esta disciplina podemos afirmar que estamos en presencia de una rama
nueva del derecho, cuya breve evolución ha sido pareja al crecimiento de las estructuras del
poder ejecutivo.
18
Objeto de conocimiento
La ciencia del derecho administrativo tiene por objeto el estudio de las reglas jurídicas que
conciernen a la acción administrativa del estado; el estudio de la regulación normativa de
los entes del poder ejecutivo y sus relaciones.
Concepto
La ciencia del derecho administrativo es el estudio y conocimiento metodológico relativos
al análisis de los cuerpos normativos que estructuran al poder ejecutivo, o administración
pública, y que regulan sus actos.
Técnica del derecho administrativo
Se refiere a los instrumentos, así como al modo o manera de generar y ejecutar las reglas de
derecho administrativo
Metodología y sistematización del derecho administrativo
El estudio del derecho administrativo en abstracto arranca de las ideas generales, es decir,
de una teoría general, para llegar a explicar las cuestiones concretas (parte especial); o sea,
aplicar el método deductivo.
Criterios teóricos que explican el concepto de derecho administrativo
Según Villar Palasí, existen más de 90 conceptos de derecho administrativo.
No debe confundirse el concepto de derecho administrativo con la definición del derecho
administrativo.
Parte del derecho público que regula la estructura y funcionamiento de la administración y
el ejercicio de la función administrativa.
Rama del derecho público que estudia el ejercicio de la función administrativa y la
protección judicial existente contra ésta.
En resumen el derecho administrativo es el conjunto de reglas jurídicas relativas a la acción
administrativa del estado, la estructura de los entes del poder ejecutivo y sus relaciones.
Concepto restringido y formal del derecho administrativo
El derecho administrativo es el derecho que determina la organización, poderes y deberes
de la autoridad administrativa
Derecho público y derecho privado
19
Definimos al derecho público como el sistema normativo que regula la actuación del estado
en su accionar soberano y determina las relaciones y los intereses que privan con sus
gobernados, mediante la creación de los órganos y procedimientos pertinentes.
Por derecho privado entendemos al sistema normativo que regula las relaciones jurídicas
entre los particulares, quienes se encuentran en un plano de igualdad ante la ley
Especificaciones del derecho público
La doctrina ha sostenido, tradicionalmente, que el derecho constitucional, el administrativo,
el internacional público, el penal y el procesal son ramas del derecho público
Especificaciones del derecho privado
Las normas que integran al sistema de derecho privado han sido, a su vez, divididas y
constituyen las disciplinas jurídicas especiales, las cuales son identificadas en nuestros días
como derecho civil, mercantil e internacional privado.
La ciencia del derecho administrativo y las ramas especializadas que tienden hacia su
autonomía.
La hiperespecialización de las ciencias, la técnica y de todo conocimiento y estudio, como
vemos que ocurre en la medicina, la ingeniería, la administración, etc. A esta tendencia
tampoco escapa el derecho administrativo, en el que los teóricos y litigantes pretenden
reinvindicar la autonomía de cada uno de los aspectos por él regulados.
Enumeración de los diversos derechos que, sin dejar de ser administrativos, han
adquirido autonomía.
Se considera, y no de manera unánime, que las siguientes ramas del derecho se
desprendieron del administrativo, y además que las mismas han alcanzado su autonomía
científica y académica.
a)
b)
c)
d)
e)
Derecho financiero
Derecho fiscal (rama del anterior)
Derecho agrario
Derecho municipal
Derecho militar
Relaciones del derecho administrativo con otras ramas del derecho y con otras
ciencias
a)
b)
c)
d)
e)
Derecho constitucional
Derecho civil
Derecho mercantil
Derecho procesal
Derecho internacional público
20
f) Derecho internacional privado
g) Derecho penal
h) Derecho del trabajo
Relaciones con ciencias no jurídicas
a) Con aquellas ramas del conocimiento humano (científico o técnico) que lo originan,
nutren o auxilian, por ejemplo:





Administración
Economía
Historia
Política
Sociología
b) Con campos del conocimiento o quehacer humanos que son precisamente la materia
regulada por el derecho administrativo










Administración
Agricultura
Comercio exterior
Contabilidad
Ecología
Economía
Informática
Ingeniería
Medicina
Mercado de valores
Fuentes del derecho administrativo
Generalmente se estudian tres tipos de fuentes: formales, reales e históricas. Las primeras
se refieren a los diversos tipos de textos normativos (constitución política, leyes, tratados,
reglamentos, etc.). Las fuentes reales son los acontecimientos culturales de cualquier tipo
que determinan el contenido del derecho positivo, y las fuentes históricas, aquellos
documentos y vestigios de otra índole que permiten conocer el orden jurídico de sociedades
anteriores a la nuestra.
Fuentes del derecho administrativo
1.
2.
3.
4.
5.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Leyes federales
Tratados y convenios internacionales
Leyes locales
Reglamentos
21
6. Planes y programas
7. Normas oficiales
8. Circulares
9. Acuerdos
10. Decretos
11. Convenios
12. Jurisprudencia
13. Derecho civil, procesal, mercantil, penal y laboral
14. Principios generales de derecho
15. Costumbre
16. Doctrina
Las señaladas en los numerales 1 a 11 son fuentes directas y están ordenadas conforme a
una secuencia de prelación jerárquica; las cinco restantes son fuentes interpretativas o
supletorias.
Las personas jurídicas de derecho público. Su estructura y formas de organización
Concepto de estado
Rafael Bielsa: “El estado es la organización jurídica de la nación, cuanto es está una entidad
concreta, material, compuesta de personas y territorio”
Elementos
Población
Territorio
Poder
Personalidad jurídica del estado
Concepto de persona
Jurídicamente, se designa con este término todo ente al que la ley ha investido con
capacidad para ser titular de derechos y obligaciones
Clasificación de las personas
Persona física. Ser humano jurídicamente considerado como aquel al que la ley ha dotado
de derechos y obligaciones
Persona moral o colectiva. Es la agrupación de individuos a la que, en cuanto tal, la ley le
ha reconocido capacidad jurídica independiente de la de sus integrantes, para adquirir
derechos y contraer obligaciones
Nacimiento de la personalidad del estado
22
La personalidad jurídica del estado (como persona colectiva) nace única y exclusivamente
cuando el orden legal ha determinado el correspondiente reconocimiento.
Teorías que explican la personalidad jurídica del estado
La controversia que ha ocupado la atención de la doctrina durante un tiempo y que se centra
si el estado cuenta con dos personalidades jurídicas (una de derecho público y otra de
derecho privado), o bien, con una sola personalidad, que se manifiesta en dos aspectos o
voluntades, según la circunstancia en que aquél le toque actuar.
Características de las personas jurídicas colectivas de derecho público
Capacidad
Patrimonio
Objeto
Régimen jurídico específico
Las personas de derecho público en México
Según veremos, no sólo el estado (federación, cada una de las partes de la unión y los
municipios) posee su propia personalidad jurídica, sino también ciertos organismos
autónomos como los descentralizados, sociedades mercantiles de estado y algunos otros
entes.
Debemos agregar que toda persona de derecho público es, necesariamente, moral o
colectiva.
Formas de estado
Federal
Es aquel constituido por varios estados originalmente autónomos que han supeditado el
ejercicio de sus soberanías a la del nuevo estado federal. Un ejemplo clásico de éste es el de
la integración de las antiguas colonias inglesas en nuestro continente a Estados Unidos de
América.
Central o unitario
En contraposición al anterior, esta forma de organización política se refiere al estado que no
se ha integrado mediante una federación y, por ende, conserva su autonomía y soberanía
plenas de manera unificada.
Formas de gobierno
Aparte de las formas de gobierno parlamentario y presidencial, históricamente se han dado
otros como la monarquía moderada, la autocracia, la teocracia, etcétera.
23
En la actualidad, y atendiendo a un criterio eminentemente orgánico, las formas de
gobierno son la parlamentaria y la presidencial, según sea el titular que ejerza el poder.
Régimen parlamentario
Surge progresivamente como una respuesta antagónica el poder centralizado de otra forma
de gobierno ya superada, la monarquía absoluta, a efecto de participar del poder político
que antes se encontraba en manos de un solo hombre, quien paulatinamente es obligado a
compartirlo ante el influjo de una creciente fuerza modernizante representada por la
burguesía, fuerza ésta que torna a la monarquía absoluta en constitucional, al hacerla
responsable de sus actos de gobierno ante el parlamento, organismo que alcanzó su apogeo
político en los umbrales del siglo XX
Régimen presidencial
Esta forma de gobierno se caracteriza porque la hegemonía política del estado ya no recae
en una asamblea, sino en un solo hombre al que el pueblo elige, ya sea de manera directa o
por intermedio de representantes y al que se le ha denominado presidente
Forma del estado mexicano
La forma adoptada por el estado mexicano es la federal, cuya naturaleza jurídica está
definida por el art. 40 de dicha ley suprema al disponer que está compuesto por “…estados
libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior pero unidos en una
federación…”
El caso mexicano es singular, como la mayoría de los estados. Nuestro país nunca fue una
organización monolítica, ni en la etapa precolombina, ni durante la Colonia española; por lo
que afirmar que la constitución federal de 1824 dividió lo que había estado políticamente
unido
Forma de gobierno del estado mexicano
El régimen presidencial delineado en su carta magna se ha visto confirmado a cada
momento en el plano de los hechos ya que, no obstante la voluntad sostenida por las
diversas actas constitucionales que lo han regido a lo largo de la vida independiente, en el
sentido de adoptar la tesis de la existencia de un solo poder supremo, dividido para su
ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial, la figura del ejecutivo ha traspasado el umbral
del equilibrio, se ha asentado como el reto de la vida política nacional y ha supeditado a su
proyecto de gobierno a los órganos encargados de las funciones legislativa y judicial
Competencia: federal, local y municipal
La constitución mexicana ha delimitado los respectivos ámbitos de competencia, para lo
que establece una pirámide de tres niveles: la federación, los estados miembros y los
municipios, y ha reservado a cada uno de ellos determinadas competencias y un territorio
para sus actividades
24
Gobierno de la federación
Art. 24 constitucional contiene un primer principio de distribución de competencia entre la
federación y los estados miembros.
La competencia local, o de las entidades federativas
Territorialmente, las entidades federativas, mediante sus órganos gubernamentales gozan de
una competencia circunscrita a los límites que histórica y legalmente se les han reconocido.
Competencia municipal
La competencia por territorio está limitada a la superficie que la constitución y leyes locales
le reconozcan a cada municipio, con base, principalmente, en razones históricas, y
La competencia por materia la señala, en principio, el art. 115 de la constitución federal
De los escasos rubros destinados a la administración municipal podemos mencionar:
mercados, agua potable, alumbrado, calles, parques, panteones, rastros, gendarmería y
transito vehicular, entre otros.
Funciones del estado
Expresiones mas usuales en este campo del derecho administrativo
a) Fines del estado. El estado es una persona jurídica que ejerce el poder soberano en
un determinado territorio y que persigue la realización de ciertas finalidades, que
son delimitadas por distintos criterios.
b) Atribuciones o cometidos. Son las tareas que el estado decide reservarse, por medio
del orden jurídico, las cuales están orientadas a la realización de sus fines.
c) Funciones del estado. Función significa cumplimiento de algo, de un deber. Las
funciones son los medios de que el estado se vale para ejercitar sus atribuciones,
encaminadas éstas al logro de sus fines.
d) Competencia. El sistema jurídico asigna tareas concretas a cada órgano estatal para
que pueda actuar legalmente
e) Facultad. Es la aptitud o legitimación que se concede a una persona física
(funcionario o empleado público), para actuar según la competencia del órgano por
cuenta del cual exterioriza su voluntad.
Concepto de administración pública.
25
La administración pública es el objeto de estudio de la disciplina denominada
administración pública (la disciplina y su objeto de estudio coinciden en su denominación);
esta última presenta sustanciales diferencias de especialización con otra disciplina que le es
afín: la administración de empresas. Dichas diferencias se explican en función de los entes
hacia los cuales ellas se dirigen, entes cuya organización y actividades difieren en virtud de
sus objetivos y de los sectores en que se desenvuelven.
Los especialistas aún no se ponen de acuerdo unánime en cuanto a si la administración es
una ciencia o una técnica.
Evolución histórica.
Los primeros escritos acerca de la administración pública los aporta la India.
Los entes de la administración existen, se modifican, se adaptan al apogeo de la Roma
imperial. Este mismo proceso de cambio y adaptación se repite en la Edad Media, con la
baja Edad Media, en el surgimiento del estado moderno (siglo XV) y en el nuevo régimen
que deviene a raíz de la Revolución francesa (1789).
La administración pública, al ser analizada por la ciencia o teoría de la administración y
desde un punto de vista eminentemente extrajurídico, comprende los elementos siguientes:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
Organización
Coordinación
Finalidad
Objetivos
Métodos operativos
Planeación
Control
Control evaluación
Concepción teleológica es aquella en que se tienen en cuenta los fines que ella persigue
Una concepción más, de las muchas que se han desarrollado, consiste en considerar la
administración pública como una corporación de individuos, los cuales han de ser
conducidos adecuadamente al logro eficiente de determinados resultados. La
administración pública como un instrumento fundamental dentro de la actividad política del
estado, ya que por su medio se ejerce principalmente el poder.
Criterios para establecer la naturaleza o materia que integra a la administración pública,
orgánico y dinámico o funcional.
Orgánico
El objeto de la ciencia de la administración lo conforman todos los entes que dependen del
poder ejecutivo
26
Dinámico o funcional
La materia de la ciencia de la administración está constituida por aquellas acciones del
poder público, cuya naturaleza sea materialmente administrativa
Clasificación de la administración pública
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Activa y contenciosa
Federal, local y municipal
Centralizada y paraestatal
Centralizada, desconcentrada y descentralizada
De acuerdo con la competencia de cada órgano
Dependencias y entidades
Formas de organización administrativa
Son los sistemas como se estructuran los entes del poder ejecutivo. Las formas de
organización son la manera como estará integrada la administración pública.
La ciencia del derecho administrativo estudia generalmente tres formas de organización
administrativa:
1. La centralización
2. La desconcentración
3. La descentralización
Centralización. Los órganos dependen inmediata y directamente del titular del poder
ejecutivo
Desconcentración. Los entes guardan relación jerárquica con algún órgano centralizado,
pero existe libertad en lo que respecta a su actuación técnica.
Paraestatal. Corresponde a la forma que en la doctrina se llama descentralización. Se
estructura mediante entes que ostentan una personalidad jurídica propia, distinta de la del
estado y cuya liga con el jefe del poder ejecutivo es de carácter indirecto.
El art. 3º. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal considera como
entidades paraestatales a:
I.
II.
III.
Organismos descentralizados
Empresas de participación estatal
Fideicomisos
Centralización administrativa
Concepto
27
La centralización es una forma de organización administrativa en la cual los entes del poder
ejecutivo se estructuran bajo el mando unificado y directo del titular de la administración
pública.
La relación jerárquica. Los efectos de ésta
La centralización implica concentrar el poder y ejercerlo por medio de la llamada relación
jerárquica
Poderes que implica la relación jerárquica
Poder de decisión
Poder de nombramiento
Poder de mando
Poder de revisión
Poder de vigilancia
Poder disciplinario
Poder para resolver conflictos de competencia
Órganos que integran la administración pública centralizada
Ésta se integra por los entes del poder ejecutivo que dependen directamente del jefe del
gobierno. Pueden denominarse secretarías, ministerios, procuradurías, etcétera.
El número de órganos centralizados es muy variable y depende del país, la época, las
posibilidades presupuestarias y la conveniencia política de contar con un aparato
administrativo grande o reducido.
Organización administrativa centralizada federal
De acuerdo con el párrafo segundo del art. 1º de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, la administración pública centralizada la conforman la presidencia de la
república, las secretarías de estado, los departamentos administrativos y la consejería
jurídica; la procuraduría general de la república quedo excluida de esa norma en 1994, pero
ello no le quita su naturaleza de ente centralizado
Facultades del presidente de la república
El presidente de la república es jefe de estado (Estados Unidos Mexicanos) y jefe de
gobierno (gobierno de la federación)
28
Secretaría de estado. Concepto
Es un órgano administrativo centralizado, previsto en el art. 90 constitucional, con
competencia para atender los asuntos que la ley le asigne
Secretario de estado. Concepto
El titular de una secretaría de estado (dependencia centralizada del poder ejecutivo); ocupa
el nivel más alto dentro de la jerarquía de una dependencia.
Diferencia entre secretario de estado y ministro
El secretario es figura de un régimen presidencial y el ministro de un sistema
parlamentario, ambos al frente de órganos administrativos centralizados (secretaría o
ministerio)
Competencia de cada secretaría de estado
Conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de los asuntos que
competen a cada secretaría de estado.
Carácter político y administrativo del secretario de estado
Como funcionario administrativo, el secretario de estado tiene facultades para ejercer la
potestad jerárquica que implica ser el titular de un órgano centralizado y ejecutar las leyes y
los reglamentos que corresponden a su ámbito de competencia.
Como funcionario político, cumple con ciertas tareas que la constitución, las leyes y la
costumbre establecen: informar anualmente al congreso de la unión, comparecer ante él
para aclarar algún asunto o iniciativa de su ramo, refrendar actos presidenciales, integrar el
acuerdo colectivo para efectos del art. 29 constitucional (suspensión de garantías) y realizar
algunas cuestiones protocolarias
El refrendo ministerial
Firma de secretario de estado que deben contener los reglamentos, decretos y acuerdos
presidenciales.
Efectos del refrendo ministerial
En calidad de acto ministerial, será un acto de responsabilidad y solidaridad; pero como
figura netamente secretarial, según nuestro derecho positivo, produce el siguiente efecto.
El texto constitucional prevé:
29
Art. 92 Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente deberán estar
firmados por el secretario de estado o jefe de departamento administrativo a que el asunto
corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.
Por su parte, el art. 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, al respecto
establece:
Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el presidente de la república deberán,
para su validez y observancia constitucionales, ir firmados por el secretario de estado o el
jefe del departamento administrativo respectivo, y cuando se refieran a asuntos de la
competencia de dos o más secretarías o departamentos, deberán ser refrendados por todos
los titulares de los mismos.
Es claro que la ley va más allá de la regla constitucional, al hablar de validez
Régimen de suplencias
El régimen de suplencias persigue que no quede acéfalo el órgano administrativo, que se
mantenga en operación el poder jerárquico y que no se interrumpa el despacho de los
asuntos.
El art. 18 de la Ley Organica de la Administración Pública Federal remite a los reglamentos
interiores de las secretarías, expedidos por el presidente de la república, para fijar la forma
de suplir a los funcionarios.
La procuraduría general de la república y su titular
Carácter político, jurídico y administrativo del procurador
El procurador general de la república asume una serie de tareas de carácter político.
En cuanto al carácter jurídico del procurador, resulta en verdad difícil separar lo
administrativo y lo político, de lo jurídico, pero puede mencionarse que encabeza un órgano
centralizado federal, su calidad de jefe del ministerio público, que su dependencia es la
titular de la acción penal y que ha de intervenir en cualquier procedimiento judicial en el
que la federación sea parte interesada.
Facultades del procurador general de la república
El procurador general de la república tiene las facultades que establecen los arts. 102,
apartado A y 21 de la constitución federal, la ley orgánica de la propia procuraduría y el
reglamento de dicha ley.
Consejo de ministros
El consejo de ministros es una institución de derecho parlamentario en que los titulares de
los órganos centralizados toman decisiones colegiadamente
30
Gabinete
El gabinete es una figura del derecho, propia de aquellos países que poseen régimen
parlamentario; consiste en la reunión de los ministros, bajo la presidencia del primer
ministro o del jefe de gabinete, con el fin de tomar decisiones colectivas.
En México no existe el gabinete, desde un punto de vista jurídico.
La coordinación y agrupamiento de las entidades del sector paraestatal
La coordinación y agrupamiento de las entidades del sector paraestatal, llamada en México
sectorización, es una forma de tutela administrativa; es decir, un sistema de control que la
administración pública centralizada ejerce sobre los entes paraestatales.
Desconcentración administrativa
Una de las formas de organización administrativa: modo de estructurar los entes públicos
en su dependencia con el jefe del ejecutivo. Implica una manera de diluir el poder y la
competencia en los subordinados, para despachar asuntos.
Los entes desconcentrados forman parte de los órganos centralizados; por tanto, no llegan a
tener personalidad jurídica propia. Esta ausencia de personalidad es la nota característica y
diferenciadora de ellas, junto con su autonomía técnica.
Desconcentración política
En el caso de la desconcentración política, lo que se está transfiriendo no es sólo el
ejercicio de la función administrativa, sino el total de atribuciones localizadas en otros
niveles de organización del estado: las entidades federativas y municipios, aunque
conforme a nuestro sistema se supone que fueron los estados los que constituyeron la
federación, cediéndole a ésta ciertas materias y conservando el resto
Desconcentración administrativa
Consiste en una forma de organización en la que los entes públicos, aun cuando dependen
jerárquicamente de un órgano centralizado, gozan de cierta autonomía técnica y funcional.
Autonomía técnica y financiera
La libertad de acción o autonomía técnica que poseen los órganos desconcentrados es la
nota específica de ellos. Se trata de una autonomía operativa y para ciertas decisiones, pero
la política general y las directrices globales son definidas por el órgano centralizado
Base constitucional
31
Si es una ley del congreso o un acto presidencial el que crea el órgano desconcentrado,
pensamos que no existe problema de constitucional. El fundamento para la existencia de
tales entes se encuentra en los arts. 73, fracc. XXX; 89, fracc. I, y 90
Base legal
La desconcentración administrativa está contemplada en la actual ley orgánica del art. 90
constitucional, a diferencia de sus antecedentes que no la preveían.
El art. 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece que:
Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las
secretarías de estado y los departamentos administrativos podrán contar con órganos
administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y
tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito
territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales
aplicables.
Descentralización administrativa federal
La reforma al art. 90 constitucional y en la que se señala claramente que la administración
pública será centralizada y paraestatal.
Concepto de descentralización administrativa en sentido estricto
Es un forma de organización de entes que pertenecen al poder ejecutivo, y los cuales están
dotados de su propia personalidad jurídica y de autonomía jerárquica para efectuar tareas
administrativas.
El art. 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece:
Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del congreso de
la unión o por decreto del ejecutivo federal, con personalidad jurídica y patrimonio
propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten
Características de los organismos descentralizados
1. Son creadas por ley del congreso o por decreto del presidente
2. El derecho positivo les reconoce una personalidad jurídica propia, distinta de la del
estado.
3. Cuentan con patrimonio propio
4. Gozan de autonomía jerárquica
5. Realizan función administrativa
6. Existe un control o una tutela, por parte del estado
32
En la actualidad la ley mexicana ha empezado a usar la expresión autónomos para calificar
a ciertos entes públicos (Banco de México, Comisión Nacional de Derechos Humanos,
Instituto Federal Electoral, etc.)
Régimen jurídico propio
Los organismos descentralizados están regulados, de manera específica, por la ley o el
decreto que los creó.
Personalidad jurídica
Mediante esa ficción, un organismo es sujeto de derechos y obligaciones
Los organismos descentralizados poseen por disposición legal una personalidad jurídica
propia, que es distinta de la del estado.
Denominación
El nombre o denominación de un organismo sirve, básicamente, para identificarlo y
distinguirlo de sus similares.
Órgano de dirección, administración y representación
Puede llamarse junta de gobierno, consejo directivo o de administración, junta directiva,
comité ejecutivo, etc.
Estructura administrativa interna
La estructura interna de los organismos descentralizados está precisada en su ley o decreto
de creación.
Patrimonio propio. Objeto
Que los organismos descentralizados tengan patrimonio propio es una consecuencia de
poseer personalidad jurídica.
El objeto de los descentralizados consiste en efectuar determinadas tareas que les asigna el
orden jurídico
Régimen fiscal
Los ingresos que estas paraestatales obtengan por concepto de contribuciones y similares se
consideran captados por el estado y tienen naturaleza fiscal, por lo que se deberán
concentrar en la tesorería de la federación.
A partir de 1965, algunos organismos descentralizados fueron incluidos en la ley de
ingresos de la federación, con lo que se aumentó así el control estatal
33
Organización descentralizada en las entidades federativas y en los municipios
El fenómeno de la descentralización administrativa también se presenta en los gobiernos
locales y municipales. Dadas las ventajas de ese tipo de entes o por imitación de la
organización federal, los estados de la federación y los ayuntamientos han propiciado la
creación y el funcionamiento de entes descentralizados en muy diversas ramas, los que,
desde luego, siguen los principios y el esquema ya reseñados.
Las empresas públicas
El concepto de empresa pública
“La empresa es una organización de medios personales y reales destinada a la producción o
mediación de bienes y servicios para el mercado”
La empresa pública existirá cuando se cree un ente conforme a reglas de derecho privado,
para realizar función administrativa, ya sea de tipo industrial o comercial.
La empresa en la legislación mexicana
La Ley Federal del Trabajo, en su arto 16, ensaya una definición de la empresa, en los
siguientes términos:. "...se entiende por empresa la unidad económica de producción o
distribución de bienes o servicios y por establecimiento la unidad técnica que como
sucursal, agencia u otra forma semejante, sea parte integrante y contribuya a la
realización de los fines de la empresa".
Características de la empresa pública
Son las siguientes:
1. Son creadas por acuerdo del presidente de la república; excepcionalmente por ley
del congreso.
2. Gozan de personalidad jurídica, distinta de la del estado.
3. Cuentan con un patrimonio propio.
4. El estado les proporciona parte o el total de sus recursos económicos.
5. No tienen relación jerárquica con el poder ejecutivo.
6. La administración pública ejerce un control o una tutela sobre su actividad.
7. Su objeto es de carácter industrial o comercial.
8. Sus tareas las rigen, principalmente, normas de derecho privado.
9. Su finalidad es satisfacer necesidades colectivas y no la obtención de lucro.
Diversas formas jurídicas de organización que puede adoptar la empresa pública
1. Sociedad anónima.
2. Sociedad anónima de capital variable (modalidad de la anterior)
3. Sociedad de responsabilidad limitada
34
4.
5.
6.
7.
8.
Sociedad de responsabilidad limitada de interés público (variante de la anterior)
Sociedad cooperativa
Sociedad nacional de crédito
Sociedad civil
Asociación civil.
Procedimiento para su creación
Las empresas públicas que adoptan la forma
(sociedad y asociación civil) son creadas por
materializa mediante un acuerdo de la secretaría
secretaría cabeza de sector. Este acuerdo debe
Federación.
de sociedades mercantiles o similares
una decisión gubernamental que se
de hacienda y crédito público y de la
publicarse en el Diario Oficial de la
La derivación de la personalidad de estas sociedades
El arto 25, frac. III, del Código Civil para el Distrito Federal y el arto 20. de la Ley General
de Sociedades Mercantiles, otorgan personalidad jurídica propia a estas sociedades; esta
personalidad es distinta de la que poseen el estado o los socios.
EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL MINORITARIA
El estado tiende a abandonar esta forma de entes por razones técnicas de control y por
orientación política.
El número de tales empresas es sumamente reducido: en la actualidad podríamos citar
pocos ejemplos, pues casi todas las acciones del estado en las mismas han sido vendidas o
traspasadas a los particulares
El fideicomiso público o fideicomiso de estado
La Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, en su arto 346, señala que mediante
el fideicomiso, una persona denominada fideicomitente destina o afecta ciertos bienes a la
realización de un fin lícito, cuya gestión encarga a una institución fiduciaria.
Clasificación de los fideicomisos
Fideicomiso público y fideicomiso privado, atendiendo a la persona jurídica que lo
constituye, que puede ser el estado o un particular respectivamente.
Concepto de fideicomiso público
Son aquellos que establece la administración pública federal, los cuales se estructuran de
forma análoga a los organismos públicos descentralizados o a las empresas de participación
estatal mayoritaria, y cuyo fin es auxiliar al ejecutivo federal mediante la realización de
actividades consideradas prioritarias para el país.
35
Elementos del fideicomiso público
a)
b)
c)
d)
e)
f)
El fideicomitente
Patrimonio fiduciario
El fiduciario
Objeto
Fines del fideicomiso
Duración
El fideicomiso no posee personalidad jurídica propia
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que contempla a los fideicomisos
como entidades paraestatales, existe una corriente de opinión que sostiene que el legislador
les ha otorgado tácitamente personalidad jurídica propia. La existencia y actividad del
comité técnico lleva, errónea y superficialmente, a reforzar esta opinión para atribuirle
personalidad propia al fideicomiso.
Las entidades federativas, su gobierno y su administración pública
Las entidades federativas
El estado mexicano es un estado federal; esto significa que está integrado de varias partes
llamadas estados o entidades federativas.
Características
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Son entes autónomos, y no libres y soberanos como indica la constitución.
Poseen personalidad jurídica y patrimonio propios.
Cuentan con órganos de gobierno legislativo, ejecutivo y judicial.
Poseen un ámbito de actuación tanto por materia como por territorio.
Les corresponden todas las actividades no cedidas a la federación, ni reservadas a
los municipios
Los órganos locales de gobierno no tienen ningún nexo jerárquico con el gobierno
federal, directa ni indirectamente
La constitución federal les impone ciertas modalidades y limitaciones para su
organización interior
Cuentan con constitución y leyes de carácter local
Existe igualdad, para todas ellas, en cuanto a naturaleza, derechos y obligaciones
Administración pública de los estados de la federación
Los estados que integran la federación cuentan con una base jurídico político similar a la
federal.
El órgano superior jerárquico dentro de los estados de la federación
36
El gobernado del estado es el representante político de la entidad federativa en cuanto
persona moral que ésta es.
Unidades administrativas que integran la administración pública local
La tradicional estructura de la administración pública centralizada local la integraban el
gobernador, como jefe de la misma, auxiliado de manera fundamental por un secretario
general de gobierno y por un oficial mayor, un tesorero y el procurador de justicia; contaba
además con dependencias de carácter secundario encargadas de ramos específicos como
educación, obras públicas, tránsito, policía, etc. Pocos estados conservan en la actualidad
esta organización, que fue muy frecuente en el pasado.
En el presente, la mayoría de los estados poseen una organización basada en diversas
secretarías, desde luego encabezadas por el gobernador y en la que se conserva la
procuraduría de justicia con este nombre.
El Distrito Federal y su gobierno
El Distrito Federal como entidad federativa
El art. 43 constitucional, al enumerar las partes que conforman los Estados Unidos
Mexicanos, incluye al Distrito Federal, y el art. 44 prevé la posibilidad de un cambio de
residencia de los poderes de la federación al disponer, para el caso de que ello suceda, que
el Distrito Federal se convertiría en el estado del Valle de México.
Personalidad jurídica del Distrito Federal
Actual marco jurídico
El nuevo marco jurídico está contenido principalmente en el art. 73, fracc. VI y en el art.
122 de la constitución política federal
Las delegaciones políticas del Distrito Federal
Se advirtió la necesidad de dividirlo territorialmente en 16 delegaciones, creadas como
órganos desconcentrados dependientes del jefe de gobierno del Distrito Federal.
Esas delegaciones político administrativas son:
1. Álvaro Obregón
2. Azcapotzalco
3. Benito Juárez
4. Coyoacán
5. Cuajimalpa de Morelos
6. Cuauhtémoc
7. Gustavo A. Madero
8. Iztacalco
9. Iztapalapa
10. La Magdalena Contreras
11. Miguel Hidalgo
12. MilpaAlta
13. Tláhuac
14. Tlalpan
15. Venustiano Carranza
16. Xochimilco
37
El municipio
Carácter político administrativo
El municipio está considerado como la célula política y administrativa del estado, ya se
trate de una formación natural o porque el orden jurídico lo reconozca y regule, y en
algunos casos sean creados por éste.
El municipio como órgano político administrativo
El municipio es un ente territorial de carácter jurídico, político y administrativo que cuenta
con órganos de gobierno, según sea la legislación específica de cada estado y que sigue
determinadas directrices formuladas en la constitución federal, lo que es conforme con el
sistema vigente en México.
Sus características de acuerdo con el art. 115 constitucional
1.
2.
3.
4.
5.
Posee personalidad jurídica y patrimonio propios.
Cuenta con un gobierno autónomo, en el ámbito administrativo.
Su órgano administrativo (ayuntamiento) es electo mediante sufragio universal
Posee facultades reglamentarias para los asuntos de su competencia.
Es el Congreso local de la entidad federativa el que legisla para el ámbito
municipal; el municipio puede legislar en materia presupuestal y de asentamientos
humanos.
6. Están a su cargo ciertos servicios públicos de carácter vecinal.
7. Administra libremente su hacienda pública (recursos monetarios, básicamente)
La actividad de la administración pública
La actividad de la administración pública ésta encaminada a alcanzar los fines estatales,
mediante la realización de la función administrativa que corresponda a las atribuciones que
el poder público se haya reservado conforme al orden jurídico, por medio de actos de un
determinado órgano competente y el desempeño de labores de un servidor público
facultado para ello.
Actos jurídicos y operaciones materiales
Clasificación de los actos jurídicos
Los actos jurídicos pueden ser de índole:




Unilateral
Bilateral
Actos colegiados
Actos colectivos
38
Los actos administrativos y judiciales
La corriente doctrinaria y política que sostiene la similitud real entre actos administrativos
y jurisdiccionales (ejecutar la ley, aplicarla a casos concretos) ha llevado a excesos de
concentración de poder, al hacer depender del poder ejecutivo en algún país a los órganos
judiciales, o incorporando al ámbito de la administración pública tareas jurisdiccionales.
La función administrativa como la jurisdiccional se realizan mediante actos jurídicos que
implican ejecutar la ley o aplicarla a un caso concreto, la primera se hace de manera
continua y permanente, mientras que la segunda requiere el planteamiento que una persona
haga de un conflicto por resolver.
Actos de gobierno
Por acto de gobierno entendemos a la manifestación de naturaleza política que realiza la
administración pública, la cual no puede ser atacada por vía jurisdiccional.
Actos políticos
Los actos políticos pueden ser emitidos por particulares o por el estado y son aquellos que
persiguen obtener o conservar el poder.
Pueden tener o no implicaciones jurídicas (asistir a una asamblea de algún partido político;
sufragar en elecciones federales, locales o municipales; hacer declaraciones a la prensa,
etcétera).
Actos públicos
Acto público es el que emiten los órganos de gobierno en ejercicio de la función legislativa,
administrativa o jurisdiccional. Dicho de otra forma: es una manifestación de voluntad de
un órgano del estado, en uso de potestades de derecho público.
Acto administrativo
Distinción entre hecho y acto jurídico
Los hechos jurídicos se distinguen de los actos jurídicos en que los primeros son
acontecimientos naturales o del hombre que provocan consecuencias jurídicas sin que
exista el ánimo de producirlas; en tanto que en los segundos sí existe el propósito de
provocar consecuencias de derecho.
Características del acto administrativo
Como acto administrativo se puede calificar toda actividad o función administrativa
Concepto del acto administrativo
39
a) Es un acto jurídico.
b) Es de derecho público.
c) Lo emite la administración pública, o algún otro órgano estatal en ejercicio de la
función administrativa.
d) Persigue, de manera directa o indirecta, mediata o inmediata, el interés público.
Concepto del acto administrativo
Acto administrativo es:

"Toda declaración jurídica unilateral y ejecutiva, en virtud de la cual la
administración tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas
subjetivas"

"Es una declaración concreta y unilateral de voluntad de un órgano de la
administración activa en ejercicio de la potestad administrativa"
Los elementos constitutivos y su fundamento. Sujeto
Los elementos constitutivos son llamados por Manuel M. Diez, condiciones de legitimidad
del acto administrativo.
Sujeto. Es el órgano de la administración pública que en ejercicio de la función
administrativa, externa de manera unilateral la voluntad estatal produciendo consecuencias
jurídicas subjetivas
Concepto de autoridad
Autoridad es toda persona investida de potestad de mando frente a los administrados o
internamente dentro de un órgano público.
Objeto
Es lo que persigue la administración al emitir el acto; es decir, crear, registrar, reconocer,
modificar, o extinguir situaciones subjetivas de derecho, con miras a satisfacer el interés de
la colectividad.
Forma
Es la manera como se exterioriza o expresa la voluntad del órgano administrativo. El acto
administrativo generalmente se manifiesta por escrito, aunque puede hacerlo de manera
verbal (órdenes internas, cuestiones de seguridad, etcétera)
Las modalidades del acto administrativo
Motivo
40
Es el móvil que lleva a emitir el acto administrativo; las consideraciones, de hecho y de
derecho, que tiene en cuenta el órgano emisor para tomar una decisión: es el porqué del
acto.
Finalidad
Es el elemento teleológico del acto administrativo, consistente en el propósito o meta que el
órgano emisor persigue con su actuar.
Requisitos constitucionales del acto administrativo
La competencia
Es la posibilidad que tiene un órgano de actuar; la ley le asigna al órgano determinados
asuntos que puede o debe atender.
La forma escrita
El mandato constitucional es claro en el sentido de que los actos de autoridad han de ser por
escrito.
Fundamentación
Fundamentar un acto implica indicar con precisión qué ley o leyes y cuáles de sus artículos
son aplicables al caso, originan y justifican su emisión.
Motivación
El motivar un acto administrativo consiste en describir las circunstancias de hecho que
hacen aplicable la norma jurídica al caso concreto.
Principios de legalidad
Toda la actividad del estado, ya sea función administrativa, jurisdiccional o legislativa,
debe ajustarse a la ley. Así, los actos de los órganos del poder ejecutivo han de ser
producidos conforme a disposiciones previamente emitidas por el legislador.
No retroactividad
El principio de la no retroactividad que el art. 14 constitucional indica para la ley es
aplicable a los actos administrativos. Puesto que los órganos de la administración publica
actuarán ejecutando la ley, es lógico concluir que sus acciones deben seguir las
características de ésta.
El silencio administrativo en materia fiscal
41
En materia fiscal, el derecho mexicano confiere efectos negativos al silencio de la
administración pública. Esta situación, muy conocida en el medio, se denomina negativa
ficta.
Distinción entre silencio administrativo y derecho de petición
El silencio administrativo, según se dijo, es la ausencia de acto de un ente de la
administración pública y la consecuencia (negativa o positiva) que la ley le da. El derecho
de petición es una de las llamadas garantías individuales (derechos humanos), que permite
al gobernado hacer planteamientos a la autoridad con la consignación de ésta de responder
Caducidad
La caducidad es la pérdida de un derecho por falta de actividad dentro de un lapso que fija
la ley para su ejercicio. Así, la caducidad opera tanto para el gobernado como para la
administración.
Irregularidades e ineficiencias del acto jurídico y de sus elementos en el derecho
administrativo
Nulidad de pleno derecho
El procedimiento administrativo
Diferencia entre proceso y procedimiento
Por proceso se entiende a los actos realizados ante y por un órgano jurisdiccional para
resolver una controversia entre partes calificadas; procedimiento se señala a la serie de
pasos o medidas tendientes a la producción o ejecución de un acto jurídico.
El proceso posee como característica fundamental "ser una secuencia de actos que tienen
por fin decidir una controversia entre partes (litigio) por parte de una autoridad imparcial e
independiente (juez) con fuerza de verdad legal (autoridad de cosa juzgada)"
"procedimiento propiamente dicho es aquel que fija prestablecidamente los cauces de los
actos que contribuyen a un objetivo final".
Proceso administrativo. Concepto
Proceso administrativo es aquel que se sigue ante tribunales contencioso administrativos y
en los cuales es parte, desde luego, la administración pública.
Procedimiento administrativo. Concepto
Es la serie coordinada de medidas tendientes a producir y ejecutar un acto administrativo
Procedimiento interno y externo
42
Procedimiento interno. Se refiere a la creación de actos que surten sus efectos dentro del
propio órgano emisor, por ejemplo, una amonestación del superior al inferior.
Procedimiento externo. Es el que se realiza ante los particulares para que el acto surta sus
efectos, satisfaga ciertas formalidades o sea ejecutado.
Procedimiento previo y de ejecución
Procedimiento previo. Son las fases necesarias para poder producir adecuadamente el acto
administrativo.
Procedimiento de ejecución. Son las etapas que han de efectuarse para que el acto se
cumpla, ya sea de manera voluntaria o mediante el uso de la coacción estatal.
Procedimiento de oficio y a petición de parte
Procedimiento de oficio. Es el que se lleva a cabo por iniciativa de la autoridad
administrativa en ejercicio de sus facultades, para el cumplimiento de las tareas
competencia del órgano y conforme a la asignación de asuntos que la ley haya hecho.
Procedimiento a petición de parte. En este caso, aunque ya quedó aclarado que el acto
administrativo es unilateral, para que el órgano; actúe legalmente se requiere que el
gobernado lo solicite, ya sea porqué la ley así lo prevé o porque se hace uso del derecho de
petición establecido en el arto 8º constitucional; tal sería a propósito de un permiso o
licencia.
Características y requisitos del procedimiento administrativo.
Las características del procedimiento administrativo
a) Legalidad. Debe estar previsto o permitido en la ley, dentro de la competencia del
órgano
b) Eficiencia. Que logre producir o ejecutar adecuadamente el acto.
c) Gratuidad. Generalmente existirá esta nota, salvo se trate de servicios públicos o
actividad registral.
d) Publicidad. Es decir, no existen los procedimientos secretos excepto en asuntos de
seguridad nacional, diplomáticos o en que por razones morales deba mantenerse
reserva.
e) Agilidad. Aunque en la práctica ocurre casi siempre que los trámites administrativos
marchan con lentitud, todos los movimientos de reforma administrativa tienden a
darles rapidez.
f) Equidad. Ha de observarse el principio in dubio pro actione; esto es, que el
procedimiento debe tender a lograr el resultado mas favorable al administrado o
particular
g) Requisitos del procedimiento. Deben estar contenidos en ley o disposición
reglamentaria y ser técnicamente idóneos para emitir o ejecutar el acto.
43
Las formalidades o los requisitos que la constitución política señala, aplicables al
procedimiento externo. son forma escrita, competencia del órgano, fundamentación,
motivación, no retroactividad, no dejar en estado de indefensión al gobernado y efectuarse
conforme a la ley.
Las formalidades esenciales del procedimiento
Son aquellas previstas en la ley para no dejar en estado de indefensión al particular, tales
como escuchar a éste y notificarle las decisiones que le afectan directamente
La notificación y sus efectos.
La notificación es una etapa, dentro del procedimiento administrativo, mediante la cual se
da a conocer al gobernado un acto que le afecta de manera directa.
Cualquier acto administrativo debe hacerse fehacientemente del conocimiento del
interesado.
La notificación misma ha de realizarse cumpliendo ciertas formalidades que la ley prevea y
aquellas que suelan seguirse por costumbre y lógica.
Facultad discrecional y acto discrecional.
Facultad reglada y acto reglado
Delegación de facultades
La facultad discrecional
Una facultad es discrecional siempre que el ordenamiento jurídico no establece cuándo
debe ejercitarse, cómo debe ejercitarse y en qué sentido se debe ejercitar. Ello puede
obedecer a una de dos circunstancias: a que no exista una ley que regule los tres aspectos o
momentos citados, o a que, existiendo, en aras de la eficacia administrativa, permita la
discrecionalidad de los tres o alguno de aquéllos.
La facultad reglada supone la existencia de una norma jurídica que indica claramente en
qué circunstancias y en qué sentido debe emitirse un acto.
La facultad vinculada o reglada está prevista claramente en el texto normativo, que indica
en qué momento y en qué sentido ha de producirse la actividad de la administración
pública; por ello se habla de que el acto y la facultad reglados están ligados o vinculados al
texto de una cierta ley o reglamento.
Discrecionalidad y arbitrariedad
Cuando el servidor público actúa de manera incorrecta al ejercer facultades discrecionales,
comete un acto arbitrario. A este ejercicio arbitrario es a lo que la doctrina llama desvío de
poder; es decir, el uso exorbitante de las facultades que la ley otorga, al no ponderar
adecuadamente los factores que determinan el origen y la finalidad de la actuación.
44
Se distingue entre abuso de poder y desvío de poder. En la primera categoría se incluyen
los actos que han sido emitidos con total arbitrariedad rebasando los límites que la ley fija
para la actuación del servidor público, en tanto que hay desvío del poder cuando, dentro del
marco creado por la ley; se actúa de modo exagerado o inequitativo al hacer uso de
facultades discrecionales, de tal suerte que se desvirtúa la finalidad que debe perseguir
todo acto administrativo.
La facultad discrecional y las garantías individuales
El acto administrativo que se emita en uso de facultades discrecionales debe, al igual que
cualquier otro del poder público, respetar las garantías individuales o derechos humanos
que la constitución política regula en su parte dogmática.
Delegación y avocación de facultades
La delegación de facultades consiste en trasladar la aptitud legal de obrar en determinados
asuntos, del superior jerárquico al inferior, y tiene por objeto hacer más expedito el
despacho de los negocios administrativos, diminuyendo el volumen de trabajo de los altos
mandos del órgano público.
La avocación es la figura contraria a la delegación; por medio de ella el superior jerárquico
decide atender un asunto que se encuentra en el ámbito de actuación de un inferior.
Rescate
Es un medio de dar por terminada la concesión antes del plazo previsto en la misma. “El
rescate de una concesión es la decisión unilateral por la cual el concedente, fuera del caso
de la caducidad, pone fin a la concesión, antes de la fecha fijada para su expiración.”
Derecho de reversión
Los bienes afectos a la concesión no cambian de dueño por ese solo hecho; no obstante,
pueden estipularse que al terminar la concesión, las instalaciones que haya utilizado el
concesionario pasen a ser propiedad del estado, sin que éste deba pagar indemnización
alguna. A esto se le denomina reversión.
Permisos, licencias y autorizaciones
Autorización
Es un acto esencialmente unilateral de la administración pública, por medio del cual el
particular podrá ejercer una actividad para la que está previamente legitimado; pues el
interesado tiene un derecho preexistente que se supedita a que se cubran requisitos,
condiciones o circunstancias que la autoridad valorará.
Un ejemplo es la autorización para operar casas de cambio de divisas.
45
Permisos
Es el acto administrativo por el cual la administración remueve obstáculos a efecto de que
el particular realice una actividad, pues preexiste un derecho; por tanto no se trata de un
privilegio. Un ejemplo es la utilización de la vía pública
Licencias
Son medios de control sobre el ejercicio de determinadas actividades desempeñadas por
los gobernados, quienes al cumplir con los requisitos exigidos pueden desarrollar
actividades, ya que la propia administración les reconoce el derecho de ejercicio. Un
ejemplo ilustrativo lo constituye la licencia de manejo vehicular.
Diversificación progresiva de1 derecho administrativo
El derecho administrativo se ha convertido a lo largo de los siglos XIX y XX en la rama
del orden jurídico que más aspectos del quehacer social regula. A medida que la sociedad
contemporánea se desarrollaba en lo cultural y tecnológico, con lo que se volvían más
complejas las relaciones económicas y políticas, el derecho, especialmente el
administrativo, aumentaba en esa misma proporción su injerencia en la vida social y, por
ende, en la del individuo.
Independientemente que aceptemos o no su autonomía, ilustra de modo claro la manera en
que casi cualquier actividad social está regida por el sistema jurídico; se habla así de
derecho ecológico, educativo, energético, sanitario, agropecuario, financiero, fiscal,
económico, forestal, aduanero, de la propiedad intelectual, migratorio, demográfico,
electoral, de las comunicaciones, contable, militar, naval, marítimo, aéreo y espacial,
urbanístico, minero, bancario, bursátil, pesquero, patrimonial del estado, agrario, consular,
de la seguridad social, turístico, notarial, registral, presupuestario, municipal, etcétera.
Nos encontramos, en el derecho administrativo, ante una diversidad de aspectos regulados y
ante una gran cantidad de normas dispersas dentro de un sinnúmero de ordenamientos
La falta de código administrativo ha contribuido decisivamente para que la diversificación
acelerada del derecho administrativo provoque una complicación y un desmesurado
crecimiento de los ordenamientos jurídicos en esta materia.
El Diario Oficial de la Federación
Puesto que, como atributo de todo acto jurídico de carácter general, cualquier disposición
legal (orgánica o materialmente considerada) debe ser publicada el órgano periodístico
gubernamental, se supone que su conocimiento no debe representar ningún problema; no
obstante, en virtud del descomunal volumen existente de ordenamientos es, en realidad,
imposible conocerlos, interpretarlos, compilarlos y aplicarlos de manera adecuada.
En relación con el Diario Oficial de la Federación, caben los siguientes comentarios: hay
una proliferación de errores (por ejemplo, equivocar la fecha del mismo en primera plana:
46
1º de noviembre de 1988), lo que provoca el uso de fe de erratas; esto plantea un
interesante problema en cuanto al inicio de vigencia, del acto cuya publicación defectuosa
se corrige; por otra parte, no existe un término para corregir por esa vía (fe de erratas); así,
con fecha 23 de julio de 1986 se enmienda la publicación del 7 de febrero de 1984 (Ley
General de Salud). Se ha llegado a afirmar que mediante las citadas fe de erratas se realiza,
indebidamente, actividad legislativa
Dificultad para compilar las normas del derecho administrativo
Compilar es reunir o coleccionar diversos textos legales conforme a un determinado criterio
de selección.
Con el desarrollo de la informática y su aplicación al derecho, la compilación ya no debe
significar mauro problema, incluso por lo que respecta al abuso de la fe de erratas, como al
hecho de que ante una modificación normativa se publique en el órgano oficial solamente la
reforma y no el nuevo texto completo de la ley ( esto, tan arraigado en nuestro sistema, no
sucede en algunos países de tradición legal escrita)
Diversos criterios para clasificarlas por materias
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
Por jerarquía normativa
Por materia o criterio temático
Por sector
Por dependencia
Por materia dentro de la dependencia que las aplica
Cronológico
Alfabético
Posible compilación
a) Por dependencia que las aplica, y
b) Por materia dentro de la dependencia que las aplica
Enumeración de algunas principales leyes que aplican las secretarías de estado, el
gobierno del Distrito Federal y la procuraduría general de la republica.
1.
2.
3.
4.
5.
Secretaría de Gobernación (electorales, migratorias; recompensas civiles)
Secretaría de Relaciones Exteriores (celebración de tratados; de la
nacionalidad por naturalización; extradición de inculpados)
Secretaría de la Defensa Nacional (armas y explosivos, justicia militar,
seguridad social militar)
Secretaría de Marina (la justicia y seguridad social para los miembros de la
marina de guerra)
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (las que regulan cuestiones
tributarias y otras referidas a los asuntos relativos a la banca)
47
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
Secretaría de Controlaría y Desarrollo Administrativo (los contratos
administrativos, el patrimonio nacional, el control y la vigilancia de la
actividad de los entes públicos)
Secretaría de Energía ( petróleo, petroquímica, electricidad, energía nuclear
y expropiación)
Secretaría de Economía (regulación jurídica en materia de patentes y
marcas, inversiones extranjeras, control de precios)
Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (sanidad
fitopecuaria, fomento a la producción agropecuaria y educación agronómica)
Secretaría de Comunicaciones y Transportes (vías generales de
comunicación, radio, televisión, marina mercante)
Secretaría de Desarrollo Social (vivienda, desarrollo urbano, asentamiento
humano, política demográfica)
Secretaría de Educación Pública (profesiones, patrimonio cultural,
bibliotecas, coordinación de la educación superior)
Secretaría de Salud (aplica las leyes referidas a salud general, asistencia
pública y privada)
Secretaría de Trabajo y Previsión Social (derecho del trabajo, seguro social y
vivienda para trabajadores)
Secretaría de la Reforma Agraria (fomento de la producción agropecuaria en
ejidos y comunidades)
Secretaría de Turismo (contratos, relaciones laborales, control, presupuesto,
responsabilidades)
Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (legislación
pesquera, de cooperativas, ecológica, forestal, de bienes estatales)
Gobierno del Distrito Federal (instrumentos legales, referidos a su propia
estructura, los ingresos, las faltas de policía y buen gobierno)
Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (ley orgánica y la
reglamentaria del art. 119 de la constitución federal)
Procuraduría General de la República (aplica su propia ley orgánica, además
de la legislación penal de carácter federal)
El poder judicial y el poder legislativo
Al poder judicial le corresponde aplicar toda clase de legislación cuando realiza sus
funciones (jurisdiccional principalmente), pues al resolver controversias ha de apoyarse de
manera central en la ley relativa, y en la jurisprudencia que le sea obligatoria.
El poder legislativo, por su lado aplica, como todos los órganos públicos, la constitución
política; cuenta, con su propia ley orgánica (como sucede en el caso de los congresos de las
entidades federativas). Se puede citar también, alguna otra aplicación que, sin ser de
carácter estrictamente parlamentario en cuanto a su aplicación, sí llega a ser manejada por
el congreso; por ejemplo, en el renglón de responsabilidades de servidores públicos.
La nomenclatura legal
48
Las leyes que emite el poder legislativo suelen recibir cierta denominación que corresponde
a la materia objeto de ellas (ley forestal, ley de hacienda, etc.) y además, eventualmente,
otro vocablo como complemento; orgánica, reglamentaria, federal o general
a) Ley orgánica. Se llama así a la ley sustentada en algún artículo constitucional
relacionado con la estructura del poder público (Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal)
b) Ley reglamentaria. Aplicase este nombre a las leyes derivadas de los primeros 29
artículos de la constitución federal (parte dogmática), y a los que desarrollan
directamente algún artículo constitucional sin el ánimo preponderante de estructurar
órganos públicos (Ley Reglamentaria del Artículo 5º Constitucional, Relativa al
Ejercicio de las Profesiones
c) Ley federal. Este nombre se reserva para los ordenamiento legales del congreso de
la unión en cuestiones en que también puede haber leyes de carácter local, por ser
materias concurrentes (Ley Federal de Turismo); y
d) Ley general. Denominación aplicable a leyes que regulen actividades que son
competencia exclusiva de la federación (Ley General de Población),
El patrimonio del estado
El estado como persona moral o colectiva que es, y en virtud de los fines que persigue,
cuenta con un patrimonio cuyo manejo le corresponde.
El patrimonio está integrado por los recursos materiales del estado, tan importante, aunque
en otro plano, como su sistema jurídico, su ámbito territorial de actuación, su estructura
política y su población (este último es el fundamental)
Patrimonio del estado. Concepto
El patrimonio estatal es “el conjunto de derechos de contenido económico que pertenecen
al estado”
Elementos del patrimonio. El territorio y todas las partes integrantes del mismo.
Como elementos del concepto de patrimonio del estado se pueden señalar.
a) El titular del patrimonio:
b) Qué integra dicho patrimonio
c) Una finalidad
Bienes del dominio privado del estado
Los bienes de dominio privado del estado son aquellos a los cuales el legislador ha
considerado innecesario otorgarles una protección tan rígida como a los bienes que integran
el dominio público
Los ingresos del estado por vías del derecho público y del derecho privado
49
Ingresos por vía de derecho público: impuesto sobre la renta; ingresos por vía de derecho
privado: dividendos de una acción de sociedad anónima paraestatal
La administración y disposición de los bienes del estado
Clasificación de los bienes del estado
El código civil, en su art.. 767 clasifica el patrimonio del poder público en:
a) Bienes de uso común;
b) Bienes destinados a un servicio público, y
c) Bienes propios
La subdivisión tradicional del patrimonio del estado seguida por la mayoría de autores y
por nuestra Ley General de Bienes Nacionales, es:


Bienes de dominio público, y
Bienes de dominio privado.
Bienes del dominio público
Concepto del dominio público: es el sector de los bienes del estado sobre los cuales éste
ejerce una potestad soberana, conforme a reglas del derecho público, a efecto de regular su
uso o aprovechamiento, y de esa manera se asegure su preservación o racional explotación
1.
2.
3.
Culturales
Ecológicos
Económicos
Régimen de los bienes del dominio público
Están sujetos a un régimen del derecho público, basado principalmente en los artículos
constitucionales citados con anterioridad
Los bienes que integran a ese sector patrimonial, llamado dominio público, presentan
ciertas características
a) Pueden formar parte del patrimonio del poder público en cualquiera de sus tres
niveles: federal, local o municipal;
b) Su incorporación, desincorporación o cambio de destino, requiere un procedimiento
especial de derecho público;
c) Son imprescriptibles;
d) Son inalienables;
e) Son inembargables;
f) Generalmente son concesionables, y
g) Existe un régimen especial de infracciones y sanciones tendientes a protegerlos.
50
Inalienabilidad de los bienes de dominio público
La tradicional división del patrimonio estatales en bienes de dominio público y bienes de
dominio privado; en aquéllos existe un interés para conservarlos, mientras que en lo
segundos está claramente aceptado que pueden ser sustituidos con facilidad.
Decreto de destino para incorporar o desincorporar bienes al dominio público
Si un bien va a ser incorporado o desincorporado del dominio público, o cuando sin salir
de él cambiara de usuario, se requiere para ello de un acto administrativo llamado decreto
de destino.
Los requisitos del decreto de destino son:
a) Que sea emitido por el presidente de la república
b) Que sea refrendado por el secretario de contraloría y desarrollo administrativo y del
titular de cualquier otro órgano centralizado
c) Que sea publicado en el Diario Oficial;
d) Que esté fundado y motivado correctamente, y
e) Que se indique con claridad la justificación para que el bien salga del dominio
público,
Bienes del dominio privado del estado
Son aquellos a los que el legislador ha estimado innecesario otorgarles tantos requisitos
como a los que se hallan dentro del dominio público. Para ellos, en términos generales, no
hay reglas exorbitantes al derecho privado.
Clasificación.
De conformidad al art. 3º de la Ley General de Bienes Nacionales, los bienes de dominio
privado de la federación son los siguientes:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
Tierras y aguas que no sean de uso común, enajenables a particulares.
Nacionalizados a asociaciones religiosas y no destinados a culto público.
Bienes declarados vacantes ubicados en el Distrito Federal.
Los de organismos federales paraestatales que se extingan;
Los adquiridos en el extranjero.
Muebles sustituibles puestos al servicio de los poderes federales.
Otros adquiridos por la federación.
Procedimiento para su adquisición y venta
Los bienes de dominio privado del estado son inembargables y admiten todo tipo de
contratos, excepto la donación y el comodato. La ley de la materia permite la donación, en
los siguientes casos: “a favor de gobiernos de los estados o de los municipios, para que
utilicen los inmuebles en los servicios públicos locales, en fines educativos o de asistencia
51
social", y el comodato y la donación a favor de entes privados que realicen actividades de
interés social, sin propósito de lucro.
Los inmuebles de esta categoría son, actualmente, imprescriptibles.
El registro público de la propiedad federal
Dentro de la secretaría de contraloría y desarrollo administrativo existe un registro público
de la propiedad federal, regulado por la Ley General de Bienes Nacionales (arts. 83 a 92).
Modos de adquisición de bienes por parte del estado
Modos de adquisición por vías de derecho público y por vías de derecho privado
El estado adquiere bienes tanto por vía de derecho privado como por vía de derecho
público, según actúe como particular o haga uso de su carácter de ente soberano.
Estará adquiriendo bienes por vía de derecho privado cuando reciba un legado o una
herencia, realice contratos de compraventa, comodato, donación, fideicomiso, o bien
mediante la prescripción, accesión, etcétera.
Entre los modos de adquirir bienes, regulados por el derecho público, existen algunos
excepcionales como la conquista, la recuperación de territorios (caso del Chamizal) y la
anexión. Usualmente, es por medio de la expropiación, el decomiso y la requisición como
el poder público obtiene bienes; podríamos agregar la obra pública y el contrato de
suministro como otros modos, dentro del derecho público, para lograr el pleno dominio
estatal.
Existen otras figuras jurídicas, ellas son la propiedad originaria, el dominio directo, la
confiscación, la nacionalización y las modalidades de la propiedad.
Expropiación por causa de utilidad pública
Esta figura constituye el más importante de los modos de adquirir bienes que tiene el estado
dentro del derecho público.
Concepto de expropiación
Expropiación es el acto unilateral de la administración pública para adquirir bienes de los
particulares, por causa de utilidad pública y mediante indemnización.
Elementos de la expropiación
La autoridad expropiante, el particular afectado, el bien expropiado, la causa de utilidad
pública que motiva el acto y la indemnización.
Concepto de utilidad pública
52
Habrá utilidad pública cuando un bien o servicio, material o cultural, común a un
importante sector de la población, es considerado por el poder público, de primordial
importancia protegerlo o proporcionarlo.
Bienes que pueden ser expropiados
En principio, cualquier bien puede ser expropiado, sea mueble o inmueble; pero debe
pertenecer a un particular, ya que no puede concebirse que el estado se expropie a sí mismo
(en todo caso, recurre a un decreto de destino para afectar un bien a alguna actividad)
Procedimiento para decretar la expropiación
La expropiación se efectúa a través de un decreto del presidente de la república, que debe
publicarse en el Diario Oficial de la Federación, y con el refrendo de los secretarios de
contraloría y desarrollo administrativo, de hacienda y crédito público y de la dependencia
directamente involucrada en el acto.
Derecho de revisión en la expropiación. Concepto de indemnización o justo precio
La Ley de Expropiación que se ha venido citando, y que también es aplicable en el Distrito
Federal para asuntos locales, establece la reexpropiación o retrocesión llamándola revisión,
la cual deberá intentar el gobernado si en un lapso de cinco años la cosa que se le quitó no
ha sido utilizada, o bien se le destinó a fin distinto para aquel que fue expropiada
Indemnización
La indemnización, junto con la utilidad pública, es el eje de expropiación.
La indemnización, es la compensación que el estado hace al particular por la merma
efectuada a su patrimonio, está prevista en nuestro texto constitucional como esencia de la
expropiación.
En cuanto al plazo de pagar, si bien ha quedado señalado que la ley permite un año, en
nuestra realidad dicho pago ocurre en un plazo menor.
Diferencias entre la expropiación y el impuesto
Las diferencias entre la expropiación y el impuesto son las siguientes: mediante la primera
el estado adquiere bienes de los particulares, pero tal adquisición le implica erogar
determinada cantidad por concepto de indemnización; por medio del impuesto obtiene
recursos monetarios para los gastos públicos, sin que tenga que compensar la merma del
particular que lo aporta.
El decomiso. Los esquilmos
53
El decomiso. Por medio de éste pasan a propiedad del estado los objetos, los instrumentos
y el producto involucrados en la comisión de algún ilícito
Los esquilmos. Según el Diccionario de la Real Academia Española, esquilmo significa:
“Frutos y provechos que se sacan de las haciendas y ganados”, y como connotación
mexicana señala: “provechos accesorios de menor cuantía que se obtienen del cultivo de la
ganadería”
La requisición
La requisa o requisición es una figura que surge en el derecho militar y se da ante una
situación de guerra con el exterior o conflicto interior. Por medio de ella, el estado va a
adquirir temporalmente bienes. El último párrafo del art. 16 de la constitución general de la
república establece al respecto:
En tiempo de paz ningún miembro del ejercito podrá alojarse en casa particular contra
la voluntad del dueño, ni imponer prestación alguna. En tiempo de guerra los militares
podrán exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los términos que
establezca la ley marcial correspondiente.
La diferencia radical entre esta figura y la expropiación reside en que debe existir una
suspensión de garantías y que el particular perderá la propiedad solamente de forma
temporal; además, debe ir referida a bienes que necesiten los militares, como alimentos,
vestuario, equipo de transporte, habitaciones, etcétera.
La confiscación
El término confiscación, es utilizado en la actualidad como sinónimo de cualquier medida
arbitraria, es decir, no jurídica, que lleguen a tomar el juzgador o los órganos
administrativos en detrimento del patrimonio del gobernado, es en realidad una medida de
carácter político
La nacionalización
Por medio de la nacionalización el estado no adquiere bienes, sino que reserva una
actividad a sus gobernados o conserva para sí determinado renglón de sus recursos, Así, en
el primer caso, están confiados exclusivamente a mexicanos el transporte carretero de
pasajeros, turismo y carga; la distribución de gas y gasolina: radio y televisión (excluida la
televisión por cable); uniones de crédito, banca de desarrollo: algunos servicios
profesionales y técnicos; en determinados casos está reservada cierta participación a las
nacionales: transporte aéreo, casas de bolsa, seguros, telefonía; de conformidad con las
leyes de la materia.
Las modalidades a la propiedad, su diferencia con los procedimientos de adquisición
de bienes
54
El art. 27, párr. 3º de la constitución política federal establece que: La nación tendrá en
todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el
interés público…
Finanzas públicas
Los ingresos y egresos del estado
Los ingresos y egresos del estado, esto es, la capacitación y el gasto de los elementos
pecuniarios de la organización política soberana, dada su trascendencia para la comunidad
son objeto de estudio de diversas disciplina jurídicas y no jurídicas.
Actividad financiera del estado
El estado realiza una intensa, compleja e importante actividad en materia financiera,
encaminada a recaudar los recursos pecuniarios que precisa para cumplir con sus
atribuciones.
La actividad financiera estatal comprende tres momentos: la obtención, el manejo y la
erogación de recursos pecuniarios.
Vías de ingresos
El estado obtiene ingresos por vía de derecho público y por vía de derecho privado. Los
más importantes, en cuanto a su volumen, son los primeros, entre los que se cuentan los
tributarios, los empréstitos, la emisión de moneda y las contraprestaciones por servicios
públicos. Unos y otros conforman el ingreso público o estatal, el que de acuerdo con las
concepciones clásicas debe corresponder al gasto público
Derecho financiero. Concepto
La rama del derecho administrativo que estudia o regula (según se contemple como ciencia
o como conjunto de normas) la actividad financiera estatal es el derecho financiero, el cual
representa, según Giuliani Fonrouge, el aspecto jurídico de la actividad financiera del
estado.
Gasto público. Concepto
El gasto público está constituido por las erogaciones monetarias que realiza el estado en el
ejercicio de sus funciones; forma parte de la actividad financiera y se efectúa conforme a la
respectiva autorización del poder legislativo (presupuesto de egresos)
Los ingresos del estado
El estado requiere una inmensa masa de recursos pecuniarios para hacer frente a los gastos
públicos y para lograr que se realicen los fines que, como organización política, le son
inherentes.
55
Ingresos por vía de derecho privado y derecho público
El estado obtiene ingresos por vía de derecho público y derecho privado. Para obtener los
primero actúa como soberano, y para el particular significa uno de los fundamentales
sacrificios que impone la vida en sociedad; los de derecho privado los obtiene cuando se
sujeta a reglas que lo colocan en una situación de relativa igualdad con los propios
gobernados.
Ingresos de derecho público. Concepto
En este rubro se incluyen renglones como los empréstitos, cuya naturaleza no implica su
captación coercible, lo mismo que tributos recaudables normalmente o de manera
extraordinaria, en los que sí existe la obligatoriedad y la posible coacción.
Otro concepto de tributo es el siguiente: prestación pecuniaria “que el estado, o un ente
público autorizado al efecto por aquél, en virtud de su soberanía territorial, exige de sujetos
económicos sometidos a la misma”
Diversas clasificaciones de los ingresos públicos ordinarios y extraordinarios
Además de la clasificación de ingresos por vía de derecho público y derecho privado,
tenemos otras:
a) La clasificación que establece la constitución y que se refiere a ingresos federales,
locales o estatales y municipales (art. 31, fracc. IV);
b) La que tradicionalmente ha dividido los ingresos en ordinarios y extraordinarios.
Los primeros son aquellos tributos que establezca la ley anual de ingresos; los
extraordinarios son los que el poder público eventualmente llegue a fijar, ante una
situación de urgencia para hacer frente a ésta.
c) En derecho financiero la doctrina emplea la siguiente clasificación:
1.
2.
3.
4.
5.
Impuestos;
Derechos;
Cuotas de seguridad social;
Contribuciones de mejoras, y
Aprovechamientos
d) La Ley de Ingresos de la Federación
1.
2.
3.
4.
5.
Impuestos
Aportaciones de seguridad social;
Contribuciones de mejoras;
Derechos;
Contribuciones no comprendidas en los puntos precedentes causadas en
ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidación o de pago (rezagos);
6. Productos;
56
7. Aprovechamientos;
8. Ingresos derivados de financiamientos, y
9. Ingresos de paraestatales.
El impuesto. Características del impuesto
Concepto
Definición que daba el art. 2º del Código Fiscal de la Federación, de 1967:
Impuestos son las prestaciones en dinero o especie que fija la ley con carácter general y
obligatorio, a cargo de personas físicas o morales, para cubrir los gastos públicos.
“Son impuestos las prestaciones en dinero o en especie, exigidas por el estado en virtud del
poder del imperio, a quienes se hallen en las situaciones consideradas por la ley como
hechos imponibles”
Características
Para Adam Smith los principios teóricos de los impuestos son justicia, certidumbre,
comodidad (para que el contribuyente efectúe el pago) y economía, consiste éste en que el
costo de recaudación sea bajo.
Concurrencia impositiva y principios constitucionales del impuesto
La doble imposición se presenta cuando una misma fuente es gravada con dos o más
impuestos, ya los establezca una misma entidad, o bien porque concurran en esa fuente dos
o más entidades diversas
La posibilidad de la concurrencia impositiva se puede dar a través de diversas
combinaciones, en que participen: federación, entidades federativas, municipios y otros
países.
Dicho fenómeno, llamado también doble o triple tributación es sumamente complejo y
difícil de resolver. En general debe evitarse, ya que el contribuyente resulta dañado.
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
Como complemento de las características del impuesto, señalemos los principios
constitucionales que establece la fracc. IV del art. 31 de la constitución federal.


legalidad: es decir, lo fija la ley y nunca un reglamento, decreto o acuerdo; por
tanto, es general y obligatorio
servirá para cubrir los gastos públicos: los impuestos no estarán destinados a un
fin específico, sino de forma global irán a las arcas estatales para ayudar a cubrir
las necesidades públicas. Excepcionalmente se ha admitido que algún impuesto
tenga un fin determinado; la jurisprudencia ha sido variable en este punto. El
57


vigente art. 1º del Código Fiscal de la Federación establece que la ley puede prever
fines específicos; esto es totalmente contrario a la teoría tributaria
deberán ser proporcionales y equitativos: Se ha discutido mucho, en la doctrina y
en la jurisprudencia, qué es lo que significan uno y otro vocablos; se sintetizan en
que sean justos, es decir, deben ir en proporción a los ingresos por gravar, y
en nuestro derecho, existirá la posibilidad de que se establezcan y recauden en los
tres niveles de gobierno: federación, estados y municipios
Las de disposiciones constitucionales que regulan la materia impositiva, son los numerales
31, fracc. IV; 73, fraccs: VII, IX y XXIX-A; 117, fraccs. IV, V, VI, VII y IX ; 118, fracc, I;
115, fracc. IV; 74, fracc. IV; 131; 122; 21 y 22; 72, inc. h). Podríamos agregar la fracc. I
del art. 89, en cuanto a la facultad reglamentaria del presidente de la república.
El sistema de participación a los estados y municipios en impuestos federales.
En nuestro sistema fiscal la federación ha ido acaparando las fuentes impositivas de mayor
significación financiera, se ha hecho necesario establecer un mecanismo que permita
redistribuir el ingreso público entre los tres niveles de gobierno (federal, local y municipal).
Este mecanismo de redistribución de los recursos tributarios es el sistema de
participaciones a estados y municipios en impuestos federales.
Aparte de factores políticos, técnicos y financieros, las participaciones van a determinarse
en atención de que las entidades federativas eliminen la doble o triple concurrencia
impositiva.
En el aspecto financiero, las participaciones federales llegan a constituir el principal
renglón de ingresos para la mayoría de los estados y municipios.
Limitaciones impositivas a los estados y municipios
La constitución señala fuentes impositivas a la federación y desde 1983 a los municipios, el
resto puede ser gravado por los estados, aunque algunas lo serán de manera concurrente por
dos niveles de gobierno.
Las fuentes exclusivas de la federación se fijan principalmente en el art. 73, fracc. XXXIXA: Comercio Exterior, recursos naturales, lo señalado en los párrs. 4º y 5º del art. 27,
instituciones de crédito, sociedades de seguros, servicios públicos federales, energía
eléctrica, tabacos labrados, gasolina u otros derivados del petróleo, cerillos, fósforos,
aguamiel y productos de su fermentación, explotación forestal y producción y consumo de
cerveza.
Las fuentes tributarias reservadas a los municipios, previstas en el art. 115, fracc. IV son:
propiedad inmobiliaria y servicios públicos municipales.
Por otra parte, los arts. 117 y 118 establecen que los estados no pueden, en ningún caso:
a) Gravar el tránsito de personas
58
b) Prohibir ni gravar, directa ni indirectamente, la entrada a su territorio ni la salida de
él.
c) Gravar la circulación, ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros.
d) Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que impliquen
diferencias de impuestos
e) Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco
f) Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos
Los impuestos municipales van a ser establecidos en leyes que expida el congreso o la
legislatura local, ya que el ayuntamiento no tiene funciones legislativas, salvo en los casos
excepcionales
Principios constitucionales de los impuestos.
Los principios constitucionales de los impuestos, han de observarse también en los
impuestos locales o estaduales y municipales
Elementos del impuesto
Para nuestros fines introductorios al derecho financiero, mencionaremos únicamente los
siguientes:
a)
b)
c)
d)
Sujetos;
Objeto;
Fuente, y
Cuota
A estos elementos hay quien agrega: tarifa, base, exenciones, momento de exigibilidad,
fundamento, motivo y procedimiento.
Sujetos del impuesto
En el impuesto existen sujetos activos y sujetos pasivos; los primeros son los que lo
establecen, liquidan y recaudan
Los sujetos pasivos son las personas físicas o morales que se ubican en el supuesto
señalado por la ley como hecho generador del crédito fiscal, o sea, las personas obligadas al
pago del impuesto.
Se afirma, no sin razón, que el constituyente omitió señalar a los extranjeros la obligación
de contribuir al gasto público. Esta omisión pretende ser subsanada en la Ley de
Nacionalidad, en la que establece esa exigencia a los no nacionales que se ubiquen en el
presupuesto imponible
Objeto del impuesto
59
Consiste en las circunstancias de hecho que motivan el que una persona (sujeto pasivo) sea
obligada a pagar. En sí, el objeto es el hecho generador del crédito fiscal, señalado por la
ley.
Entre los elementos del impuesto, mencionaremos la fuente y la cuota. En estos puntos la
doctrina es poco homogénea: el enfoque que se le da varía con frecuencia, a veces de
manera radical.
Fuente
Consiste en la actividad económica gravada por el legislador. De donde se obtendrán las
cantidades necesarias para cubrir el impuesto. Una misma fuente puede implicar la
presencia de diversos objetos tributarios y de varios sujetos activos.
Cuota
Es la cantidad líquida que el sujeto pasivo tendrá que aportar una vez que se haya colocado
en el supuesto señalado por la ley
Clasificación de los impuestos
a) reales y personales; b) objetivos y subjetivos (los primeros indicarán la materia
imponible y los segundos al sujeto pasivo), y c) directos e indirectos; en el primer
caso, la ley indica claramente al sujeto pasivo y en los indirectos permite que la
carga impositiva sea trasladada a otra persona
Los impuestos en México
Constituyen la principal fuente de ingresos públicos; de ellos dependen la mayoría de los
programas gubernamentales.
En México, independientemente de las necesidades financieras del estado, existe la
costumbre de modificar anualmente la legislación hacendaria por medio de una “ley que
establece, reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales”, la cual es conocida
con la denominación de Miscelánea.
Aportaciones de seguridad social
El vigente Código Fiscal de la Federación incluye, a diferencia de los anteriores, las
aportaciones de seguridad social como una categoría especial perteneciente a los ingresos
públicos. La introducción de esta figura dentro de las contribuciones viene a resolver un
añejo problema teórico y práctico que confrontaba el estado respecto a la naturaleza de esto
ingresos, los cuales eran frecuentemente calificados como parafiscales.
Diferencia entre los impuestos y derechos
60
Con el impuesto. Éste sirve para sufragar los gastos públicos en general, en tanto que las
cuotas entregadas a instituciones de seguridad social van destinadas específicamente a
cubrir las necesidades pecuniarias de las mismas.
Con los derechos. Éstos constituyen una contraprestaci6n hecha al estado por un servicio
o bien, que éste proporciona de manera particularizada y a solicitud del gobernado;
mientras que en las llamadas cuotas obrero patronales se paga por un servicio que el
asegurado no ha solicitado y el cual quizá nunca utilice. Requiera, ni le interese.
Los derechos fiscales o tasas
La figura tributaria denominada derecho o tasas tiene semejanzas con el impuesto, en tanto
que debe estar establecida en una ley y puede aplicarse, coacción por parte del estado para
efectos de su cobro.
Los derechos fiscales o tasas son cargas tributarias por “servicios del estado de carácter
jurídico administrativo que éste presta en su calidad de órgano soberano”
Estamos, entonces en presencia de una contraprestación pagada al estado. En este punto
radica la principal diferencia entre los derechos y los impuestos.
Los derechos deben cubrirse básicamente con motivo de la prestación de servicios
consulares, aduanales y registrales, así como a causa de la utilización de la zona marítima
terrestre.
Actualmente el Código Fiscal de la Federación da la siguiente definición de la figura que se
comenta:
Derechos son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de
los bienes del dominio público de la nación, así como percibir servicios que presten el
estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos
descentralizados u órganos desconcentrados.
Las contribuciones especiales
Aparecen cuando el estado realiza determinadas obras de infraestructura como
alcantarillado, agua potable, drenaje, alumbrado público, lo cual produce un incremento del
valor en los inmuebles cercanos a esas obras; tal aumento del valor, llamado plusvalía,
implica un beneficio al gobernado y, por tanto, se considera equitativo que aporte alguna
cantidad en virtud de tal beneficio.
El art. 2º del Código Fiscal de la Federación establece:
Contribuciones de mejoras son las establecidas en la ley a cargo de personas físicas y
morales que se beneficien de manera directa por obras públicas
61
Los recargos y las multas tradicionalmente fueron tratados dentro del rubro de
aprovechamientos; sin embargo, la legislación actual los considera como accesorios de las
contribuciones.
Los recargos
Estaremos en presencia de cantidades adicionales que el particular debe cubrir, aparte del
crédito fiscal, en virtud de no haber cubierto oportunamente éste al fisco.
Las multas
“Las multas no se establecen con el propósito principal de aumentar los ingresos del estado,
sino para castigar las transgresiones a las disposiciones legales”, aunque constituyan un
significativo renglón, financiero dentro de la ley anual correspondiente.
Los productos
Son definidos por la ley como contraprestaciones por los servicios que presta el estado en
sus funciones de derecho privado, así como por el uso aprovechamiento o enajenación de
bienes del dominio privado
La terminología empleada pareciera llevarnos a la conclusión de que no se trata de ingresos
tributarios
Si aceptamos que los productos son ingresos estatales por la vía de derecho político, deberá
reconocérseles la categoría de tributos y, por tanto, su obligatoriedad y ejecutoriedad. Si,
por el contrario, se admite que son ingresos por la vía de derecho privado, su exclusión de
la clasificación que hemos venido utilizando debe hacerse de manera tajante.
Los aprovechamientos
En este rubro el legislador incluye los ingresos que el poder público recaude y .que sean
distintos de las contribuciones, los financiamientos y los de organismos paraestatales.
Cabrían en esta categoría los intereses; éstos son las cantidades adicionales (costo del
dinero) que el contribuyente debe cubrir al obtener un plazo adicional para pagar un
crédito fiscal; quedan asimismo, dentro de los aprovechamientos, las divisas decomisadas.
Ley anual de ingresos
La ley de ingresos de la federación es para la captación de recursos pecuniarios lo que el
presupuesto de egresos es para el gasto público. Existen leyes anuales de ingresos en los
niveles federal, local y municipal; en este último caso, su aprobación corre a cargo de la
legislatura local.
La ley de Ingresos cuenta con las características o los principios que mencionamos en
seguida;
62
a) Anualidad. Tiene vigencia durante el año fiscal, que corresponde al año calendario;
b) No reconducción. Interpretando el art. 74, fracc, IV de la constitución general de la
república, no es posible que continúe en vigor la ley anterior si la nueva no ha sido
aprobada, promulgada y publicada;
c) Revalidación. De la Vigencia de las leyes fiscales que establecen los distintos
tributos que ha de recaudar el estado;
d) Precisión. En virtud de que cualquier impuesto o ingreso que no esté incluido en la
ley no podrá ser recaudado, ya sea que, la omisión sea voluntaria o involuntaria;
e) Catalogación. Es un catálogo de rubros por obtener en el año de su vigencia, y
f) Previsibilidad. Establece las cantidades estimadas que de cada concepto habrá de
obtener la hacienda pública.
El procedimiento seguido para la elaboración de la ley de ingresos de la federación es, al
menos en el nivel normativo, más sencillo que el del presupuesto de egresos.
Egresos del estado
El estado realiza gastos a efecto de cumplir con sus cometidos o atribuciones, los cuales
lleva a cabo de conformidad con el documento legislativo que lo autoriza para ello. Dicho
documento es llamado presupuesto de egresos y está encaminado a satisfacer las
necesidades comunes de la población; representa, por otra parte, un importante instrumento
para orientar la actividad económica nacional; aumento o contracción de las inversiones,
generación de empleos, influencia en la atenuación o incremento de la inflación, fomento a
la producción y comercialización privadas, etcétera.
Concepto de presupuesto
En el concepto presupuesto se pueden considerar tanto los ingresos como los egresos
pecuniarios del estado. En este sentido lo consideran la legislación y doctrina de diversos
países. En México, esa expresión se ha reservado tradicionalmente a los egresos.
Definición
Una decisión del órgano legislativo que permite a la administración pública usar los
recursos del estado durante un año fiscal
Rafael BIELSA define el presupuesto como "un cálculo legal de ingresos y gastos públicos
autorizados para ser realizados en un periodo administrativo financiero”
Naturaleza jurídica del presupuesto
El presupuesto constituye el instrumento jurídico que va a permitir a la administración
pública erogar las cantidades necesarias para cubrir los gastos públicos y atender las
necesidades colectivas, de acuerdo con la jerarquización que de éstas se haya hecho.
63
Mucho se ha polemizado acerca de la naturaleza jurídica del presupuesto de egresos; a este
respecto se sostiene principalmente, o bien que se trata de una verdadera ley, o bien que es
un acto administrativo emitido por órgano legislativo o parlamentario
Términos para la preparación y elaboración del presupuesto
a) Etapa administrativa. Del 15 de marzo al 15 de noviembre ( o 15 de diciembre) del
año anterior a su vigencia, y
b) Etapa legislativa. Del 15 de noviembre (o 15 de diciembre) al 15 o 31 de diciembre
anteriores al inicio de su vigencia
Procedimiento para la elaboración
La elaboración del presupuesto de egresos implica una serie de estudios, calculados,
discusiones y procedimientos sumamente complejos.
Tradicionalmente, se ha afirmado que el estado primero determina cuánto necesita gastar y
después de dónde ha de obtener esas cantidades, y que ésta es su diferencia esencial con la
economía privada, en la cual primero se determinan los ingresos y después en qué se ha de
gastar.
Intervención del ejecutivo; diversas formas para el cálculo de los ingresos
En el texto constitucional se establece que la iniciativa del presupuesto corresponde al
presidente de la república. Cierto es que esta intervención resulta decisiva en el contenido
y la orientación del documento primordial del gasto público anual.
Distribución y administración del presupuesto federal
Administración no unificada del presupuesto federal es producto de la reforma
administrativa; éste, distribuido por ramos en el decreto emitido por los diputados, va a ser
manejado por cada dependencia o entidad del gobierno de una manera aislada; desde
luego, conforme a las normas generales y los criterios contables que fije la secretaría de
hacienda y crédito público. La tesorería de la federación, dependiente de dicha secretaría,
continúa siendo la caja general del gobierno federal.
Ejecución del presupuesto
Cada dependencia ejecutará su presupuesto de manera más o menos directa; Igualmente
sucede con el poder judicial y con el legislativo, así como con las paraestatales incluidas en
el decreto de presupuesto federal.
Organismos descentralizados y empresas de participación estatal
Los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal elaboran y ejercen
su presupuesto, también de conformidad con las reglas comunes que precisan y vigilan,
64
según su competencia, la secretaría de hacienda y crédito público, la secretaría de
contraloría y desarrollo administrativo y la correspondiente coordinadora de sector.
Control por parte de la secretaría de hacienda y crédito público y de la secretaría de
contraloría y desarrollo administrativo
El control del presupuesto se efectúa en una primera fase mediante órganos internos de la
administración pública.
Control legislativo
El control del presupuesto mediante el órgano legislativo está a cargo de la cámara de
diputados y de la contaduría mayor de hacienda (en cuanto al aspecto técnico de la
revisión)
Este control, es también llamado externo, y lo lleva a cabo la cámara de diputados
La contaduría mayor de hacienda
La contaduría mayor de hacienda es una oficina de apoyo de la cámara de diputados y no
debe confundirse con alguna inexistente oficina de la secretaría de hacienda y crédito
público o con la desaparecida contaduría de la federación; la contaduría esta regida por la
Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del 29 de diciembre de 1978 y su tarea
principal es el análisis de la "cuenta de la hacienda pública federal"
Inventarios del patrimonio del estado y contabilidad
Inventarios
Esta palabra proviene del latín, derivándose del supino inventuna del verbo invenire que
significa hallar y se aplica a dicho instrumento, ya porqué este es un verdadero repertorio
de todos los bienes de una persona o casa que se ha hallado o encontrado
Los inventarios son la expresión escrita del patrimonio, entendiéndose éste, sin entrar en
polémica, como el conjunto de bienes, derechos y obligaciones pertenecientes a una
persona, sea ésta física o moral.
Nociones generales
El estado, en su carácter de persona moral o colectiva posee, de acuerdo con sus fines, un
enorme patrimonio que comprende, entre otros, aquellos bienes de naturaleza intrasmisible,
como son los culturales y del subsuelo, los bienes de uso común; muebles e inmuebles que
pudieran ser trasmitidos a los particulares mediante procedimiento especial y que el estado
destina a participar en organismos descentralizados y en empresas privadas. Todos ellos,
son susceptibles de ser inventariados, según sea su naturaleza.
Contabilidad.
65
Se ha denominado contabilidad al método para inscribir el valor monetario de las
operaciones comerciales (compras, ventas, ingresos, egresos, etc.) de una persona física o
moral, con el objetivo de ponderar sus consecuencias sobre el patrimonio de la persona de
que se trate.
Necesidad de una contabilidad pública, general, organizada y sistematizada
El estado, como ya se afirmó en repetidas ocasiones, cuenta con un patrimonio cuya
existencia obedece al cumplimiento de los fines que se ha fijado, para lo cual, a su vez,
requiere realizar diversas operaciones que afectan dicho patrimonio, lo que provoca una
gran movilidad, la cual hace necesario, al igual que en cualquier empresa, consignar esa
gama de transacciones para, de esa manera, reflejar la situación financiera del estado.
Contratos que celebra la administración pública
Necesidad de que la administración pública realice convenios y contratos.
Dada la gran cantidad y diversidad de cuestiones que maneja el "estado por la vía de la
función administrativa, la administración pública tiene necesidad de realizar convenios y
contratos que le permitan efectuar acciones que la habiliten para el logro de sus fines y para
lo cual es indispensable que entable relaciones con los particulares, ya que necesita de éstos
en virtud que el estado no tiene a su alcance todos los bienes o servicios que requiere. En
ese sentido, la administración realiza una serie de contratos como los de obra pública y
suministro (los típicos contratos administrativos), así como los de arrendamiento,
compraventa, donación, etc.; estos últimos se encuentran en el campo del derecho privado.
Existen pues relaciones entre el estado y los particulares en que aquél, despojándose
aparentemente de su poder soberano, habrá de recurrir a concertar determinados pactos para
producir, transferir, modificar o extinguir derechos y obligaciones.
De esta manera, puede haber contratos celebrados por la administración pública, los cuales
son regulados por el derecho privado.
La administración pública celebra convenios y contratos; esto es una realidad. Sin discutir
las nociones civilistas, daremos la definición que expone Rafael ROJINA VILLEGAS al
respecto:
El convenio es un acuerdo de voluntades para crear, transmitir, modificar o extinguir
obligaciones y derechos reales o personales, por lo tanto, el convenio tiene dos funciones,
una positiva: que es crear o transmitir obligaciones y derechos, y otra negativa:
modificarlos o extinguirlos
A su vez, al contrato lo define como "un acuerdo de voluntades para crear o transmitir
derechos y obligaciones, es una especie dentro del género de los convenios"
66
En la evolución del derecho administrativo, es necesario concluir que sí existen los
contratos administrativos, los que pueden definirse como aquellos que celebra la
administración (más precisamente, el estado como persona jurídica) a efecto de cumplir
con un fin público, o por cuyo medio se pretende satisfacer una necesidad pública.
a) Contratos sujetos a derecho privado que celebra la administración pública.
b) Contratos de arrendamiento. Se celebran teniendo como objeto los bienes de
dominio privado de la federación;
c) Contratos de prestación de servicios profesionales.
d) Contrato de comodato y donación. Cuando desea hacer llegar bienes a instituciones
de interés social y de carácter no lucrativo
e) Adquisiciones. Para la compra de objetos de escaso valor y de forma excepcional
f) Contratos de derecho mercantil
g) Emisión de títulos de crédito unitarios y en serie
h) Contratos de sociedad
i) Contratos de derecho administrativo
j) Contratos administrativos
Criterios para distinguir los contratos administrativos de los contratos de derecho
civil
La doctrina y una realidad evidente han hecho posible que no exista: duda acerca de los
contratos administrativos; por lo mismo, es necesario marcar sus características y los
criterios que nos permitan identificarlos.
Criterio objetivo o intrínseco
Para calificar a un contrato como administrativo, deberá atenderse a que el propio contrato
sea de interés público, es decir, que satisfaga una necesidad colectiva, circunstancia que lo
identificaría con el servicio y la utilidad pública, ya que mediante el servicio público se
pretendió revestir de naturaleza administrativa al contrato de un servicio público que el
particular ejecutaba directamente.
Criterio relativo a la jurisdicción de los tribunales
En México, los únicos contratos cuya interpretación y cumplimiento son materia de algún
tribunal administrativo son los de obra pública, para los cuales es competente el tribunal
fiscal de la federación
Criterio del régimen a que están sujetos los contratos administrativos
a) De derecho privado.
b) De derecho público
Cláusulas exorbitantes
67
“son estipulaciones cuyo objeto es conferir a las partes derechos u obligaciones ajenos por
naturaleza a aquellos que son susceptibles de ser libremente consentidos por una persona en
el marco de las leyes civiles o comerciales”
Otros criterios de distinción
Los criterios expuestos para distinguir los contratos administrativos no son los únicos; la
misma evolución de este tipo de instrumentos nos permite ampliar tales criterios.
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Calificación legislativa
Doble exigencia
Fines públicos
La limitación de la libertad contractual de las partes
Desigualdad jurídica
Mutabilidad del contrato
Elementos de los contratos administrativos
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Sujetos
Consentimiento
Objeto
Forma
Causa
Licitación
Diversos tipos de contratos administrativos
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
Contrato de empréstito público
Contrato de consultoría
Contrato de riesgo
Contrato de subsidio o subvención
Contrato de juego
Contrato de concesión
Servidores públicos
Contrato de obra pública. Concepto de obra pública. Elementos. Base constitucional.
Contrato de obra pública. Es el más usual e importante de los contratos administrativos
prácticamente el único que ha sido estudiado.
Concepto de obra pública. En tanto que la doctrina francesa considera como obra pública
el trabajo realizado sobre bienes inmuebles con fines de interés público y con cargo a un
ente público, la ley y la doctrina de otros países sostienen que la obra pública puede
referirse a bienes muebles e inmueble. Podemos definir la obra pública como la
construcción o mejora de un mueble o inmueble realizada para comodidad o servicio de la
sociedad y que pertenece a un ente público
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Elementos del contrato de obra pública.
a)
b)
c)
d)
e)
Sujetos.
Consentimiento.
La obra pública.
Forma.
Licitación.
Base constitucional. La base o el fundamento constitucional del contrato de obra pública
se halla en el art. 134, reformado según decreto publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 28 de diciembre de 1982.
Contrato de suministro. Concepto
Se puede definir como el que celebra la administración pública con algún particular a efecto
que éste le proporcione de una forma continua, ciertos bienes o servicios que e1 ente
administrativo requiere para sus tareas.
Convenios o contratos que celebran entre sí diversas entidades públicas, órganos
centralizados, descentralizados y sociedades mercantiles de estado con las entidades
federativas, los municipios y organismos internacionales.
Este tipo de convenios, regulados por el derecho público, tienen por objeto situaciones de
interés colectivo y ambos contratantes son personas de derecho público.
La política estatal y administrativa
Política proviene del latín politicus y del griego politiké; es una ciencia social, que en
ocasiones ha sido identificada con el derecho político. Su objeto de estudio son los
principios o fenómenos dentro de los que se desarrolla la vida del estado, su nacimiento,
sus tareas; ya como unidad básica se habla de organización y funcionamiento de la política
estatal para el logro de sus cometidos.
Concepto de policía
Es necesario aclarar que policía no es equivalente de gendarme, sujeto físico, al menos en
derecho.
Policía proviene del latín politia y del griego politiké, entendiendo como tal al buen orden
y la guarda en las ciudades y repúblicas, mediante el cumplimiento de las leyes y los
reglamentos que se han dictado para el mejor gobierno.
Roberto DROMI conceptúa la policía como la parte de la función administrativa que se
encarga de las leyes de policía, y que encuentra sus actos concretos de aplicación en la
seguridad, la moral y la salubridad públicas; en un estricto sentido, policía es
administración. Sin embargo, el manejo del vocablo es genérico y no designa una tarea
propia o autónoma.
69
Para SARRÍA, la policía comprende todos los medios que utiliza el gobierno, de carácter
no represivo; es, por consiguiente, la previsión administrativa y es referida
fundamentalmente a los servicios públicos.
Andrés SERRA ROJAS concluye:
La policía está constituida por un conjunto de facultades que tiene el poder público, para
vigilar y limitar la acción de los particulares, los cuales dentro del concepto moderno de
estado, deben regular su actividad con los deberes y obligaciones que les impone la ley, y
se funda en una finalidad de utilidad pública
Policía administrativa
Es importante que se distinga a la policía judicial de la administrativa.
La policía judicial es una corporación encargada de investigar y perseguir los delitos, para
poner a los individuos presuntamente responsables, a disposición de las autoridades
competentes, a fin de que se les consigne y se les siga el proceso correspondiente.
Rafael BIELSA dice:
Policía administrativa es la acción directa que el estado realiza para proteger preventiva y
represivamente, la integridad física de las personas y de las cosas, en el orden moral y de la
economía pública en lo que pueda afectar inmediatamente a las primeras. Ese orden es un
presupuesto de existencia de la propia administración pública
Como se advierte, la diferencia es esencial, pues mientras que la judicial se refiere
primordialmente a los delitos, la administrativa trata de conservar el orden público. Aparte
de lo apuntado, una sería el género (administrativa) y la otra la especie (judicial); sin
embargo, se mantienen estrechas relaciones entre ambas policías, tanto por su finalidad de
preservar el orden establecido como porque las acciones que cada una desarrolla ayudan al
desenvolvimiento de la otra.
Manifestaciones de la policía administrativa
Las manifestaciones de la policía administrativa son también incontables, porque se
tendrían que estudiar todas las disposiciones administrativas que se encaminen a limitar la
libertad de los gobernados con motivo del mantenimiento del orden, la seguridad, la
economía, la tranquilidad, la salubridad, etc., es decir, en casi todos los ámbitos de la vida
humana, porque prácticamente en la totalidad de sus aspectos existen disposiciones de
policía que atienden al bienestar de la colectividad y cuyo objeto es permitir el mejor
desarrollo de la sociedad. A manera de ejemplo podemos exponer una enumeración de estas
manifestaciones a las que se les ha denominado policía administrativa especial, porque la
materia sobre la que tienen competencia es específica (lo cual no implica que existan
diversas policías administrativas, ésta es sólo una: es el género, pero en un afán
70
clasificatorio y en la búsqueda de la especialización de las materias, se le ha dividido para
su análisis y estudio académico); así tenemos:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
l)
m)
Policía fiscal;
Policía aduanera;
Policía migratoria;
Policía de salubridad;
Policía de cultos;
Policía de precios;
Policía agraria;
Policía del trabajo;
Policía patrimonial;
Policía ecológica;
Policía de la banca;
Policía bursátil
Policía de espectáculos
Clasificación constitucional de la policía
La constitución política federal menciona los siguientes tipos de policía, de manera directa
o indirecta:

Policía militar. Encargada de la vigilancia en instalaciones militares y de
investigar, perseguir y denunciar las faltas y los delitos del fuero militar.

Policía judicial. Depende del ministerio público y le compete la investigación y
persecución de los delitos que habrá de sancionar, llegado el caso, el poder
judicial.

Policía administrativa. Actividad del poder ejecutivo para sancionar las
infracciones a los ordenamientos administrativos, y

Policía preventiva. Encargada de cuidar el orden en los lugares y en la vía
pública. Es la tradicional gendarmería.
Las infracciones administrativas
Con el vocablo infracción, indica el diccionario, se denomina a toda transgresión o
quebrantamiento de una ley, pacto o tratado; o de una norma jurídica, moral, lógica o
doctrinal
De acuerdo con ello, cuando la transgresión se realiza en detrimento de una norma jurídica
de carácter administrativo, diremos que la infracción es administrativa, y le corresponde a
un órgano del llamado poder ejecutivo imponer la sanción que conforme a la ley proceda
71
La sanción es un elemento diferenciador entre la regla de derecho y la moral, y su
contenido es un acto coactivo dirigido al individuo que puede violarla, amenazándolo con
infligirle un daño o carga que puede consistir, según la gravedad de la falta, desde el simple
forzamiento a reparar el perjuicio causado o la imposición de una multa hasta la privación
de la libertad o de la vida misma. De manera que la naturaleza de la sanción estará
condicionada por la clase de norma jurídica violada, y si el individuo, por ejemplo, no
cumple con el contrato que ha suscrito, será obligado, a hacerlo y, en su caso, a resarcir los
perjuicios con ello causados; si ha robado se le privará de la libertad, si ha transgredido el
reglamento de tránsito será multado, etcétera.
Son diversos los criterios que pueden ser utilizados para clasificar las sanciones; así,
tenemos aquel que atiende al tipo de castigo que se impone y conforme al cual el castigo
puede ser corporal, patrimonial o privativo de derechos
También, existe el criterio que atiende a la autoridad que los impone; en ese sentido, las
sanciones pueden ser administrativas o judiciales.
Los estudios de las distintas ramas del derecho han puesto especial interés en las sanciones
que regulan sus respectivas materias, destacándose el derecho penal y el derecho
administrativo como disciplinas que cuentan con un sistema más complejo.
Crítica a la denominación de derecho penal administrativo
El derecho penal está constituido por las normas legales que, referidas al delito, señalan
como su consecuencia jurídica la pena y que a su vez, el delito se define como la acción u
omisión prohibida por la ley, bajo la amenaza de una pena (sanción específica del derecho
penal).
Delitos previstos en leyes administrativas
Los delitos tipificados por leyes administrativas no están contemplados en la propuesta del
derecho penal administrativo, cuyo objeto de estudio sólo comprende las infracciones que,
igualmente previstas por esos ordenamientos, tienen como consecuencia jurídica una
sanción cuya imposición compete exclusivamente a la administración pública; por ejemplo,
clausuras efectuadas por violación a las disposiciones sanitarias, multas por transgresiones
al reglamento de tránsito, cancelación de permisos para la explotación forestal por
inobservancia a las condiciones en las cuales fueron otorgados.
Los delitos administrativos se integran al cuerpo del derecho penal, no obstante estar
previstos en una ley ajena al código de la materia, toda vez que la determinación de su
sanción, en este caso la pena, le corresponde únicamente a la autoridad judicial. Se trata de
los llamados, en México, delitos especiales.
La regulación de los delitos fiscales se encuentra a la vanguardia técnica de las leyes
administrativas. Califican como tales a ciertas formas específicas de conducta que
contravienen a las disposiciones que los prescriben. Esto, en atención a que el Código
Fiscal de la Federación establece de forma clara y adecuada los tipos penales conforme a
72
los que se determinará si una conducta constituye o no un delito, los requisitos para el
ejercicio de la acción penal, los agravantes por considerar en la conducta ilícita, en qué
casos el delito se tendrá como calificado y en qué tiempo prescribe la acción penal, entre
otras cuestiones.
Infracciones administrativas
La diferencia más marcada en las sanciones administrativas y las penas propiamente dichas
consiste en que las primeras (consecuencias jurídicas de las infracciones administrativas)
serán impuestas por la administración pública, y las segundas (consecuencia jurídica de los
delitos) son dictadas por la autoridad judicial dentro de sus respectivos ámbitos de
competencia.
Poder sancionador de la administración pública
“Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por infracciones de los
reglamentos gubernativos y de policía…”, indica el art. 21 de nuestra carta magna, con lo
que instituye la potestad de la administración pública para imponer sanciones en esa
materia.
Diferencias entre el procedimiento para averiguar y perseguir los delitos y el de las
infracciones
El art. 21 constitucional designa al ministerio público, auxiliado por la policía judicial
(autoridades administrativas), responsable de la persecución de los delitos,
correspondiéndole a la autoridad judicial imponer las penas respectivas. El mismo
dispositivo, cómo ya se citó, señala que a la autoridad administrativa le compete la
aplicación de sanciones por las infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía y;
en nuestra opinión, a todas las leyes de naturaleza administrativa.
En el caso de los delitos, sólo habrá acción penal en contra de personas físicas, pero en las
infracciones administrativas podrá responsabilizarse tanto a éstas como a las morales.
Procedimiento de la infracción administrativa
El procedimiento de la infracción administrativa puede ser intrascendente para nuestra
disciplina jurídica, y en todo caso, su estudio estaría reservado para la sociología jurídica,
esto es, investigar los pasos que llevan a ciertos integrantes de nuestra sociedad a
quebrantar las disposiciones legales administrativas.
En vez de hablar de procedimiento de la infracción administrativa es más pertinente decir
procedimiento de la sanción.
Naturaleza de las sanciones que se aplican a las infracciones administrativas
73
Existe una dificultad que por el momento se considera irresoluble, para determinar la
naturaleza de las sanciones, problema que, obviamente, se extiende a las de carácter
administrativo.
Debemos considerar como sanciones administrativas aquellas consecuencias represivas de
un ilícito, previstas en disposiciones jurídicas y cuya imposición corresponde a la autoridad
administrativa.
Infracciones procesales y su sanción
Toda autoridad ante la que se instaura un proceso, para hacer cumplir sus propias
determinaciones de trámite cuando éstas obligan a una de las partes, puede decretar
sanciones conocidas como vías de apremio, las cuales no van más allá de multa, ejecución
forzosa o arresto no mayor de 36 horas; su carácter es indiscutiblemente administrativo.
La justicia de barandilla
Es un actividad sancionadora del poder ejecutivo; está circunscrita a la aplicación de multa
o arresto a aquellos sujetos que han cometido una infracción administrativa.
La competencia en esta materia es generalmente de naturaleza municipal y se lleva acabo
mediante un procedimiento muy sencillo y expedito
Los juzgados cívicos
En la capital de la república, los juzgados cívicos son oficinas dependientes del gobierno
del Distrito Federal, encargadas de conocer y sancionar las faltas de policía y buen
gobierno, llamadas ahora infracciones cívicas. Dichos juzgados están insertos en la
administración centralizada local.
Faltas de policía y buen gobierno
En términos generales, la ley de la materia regula una serie de conductas pendientes en lo
fundamental a una correcta utilización de la vía pública.
Artículo séptimo del Reglamento Gubernativo de Justicia Cívica para el Distrito Federal
(artículo 8 de la ley vigente)
En los términos de este reglamento, son infracciones cívicas las siguientes:
La infracción cívica es el ilícito administrativo antes conocido como falta de policía y
buen gobierno. En virtud de la importancia y variedad de este artículo, que señala en
detalle qué conductas se consideran infracción.
Interés público, orden público e interés general en el derecho administrativo
74
El concepto de interés público resulta difícil de precisar y; sin embargo, su empleo es
frecuente en los textos legales y doctrinarios; incluso, se llega a considerarlo como
sinónimo de necesidad publica, provecho común, beneficio colectivo, utilidad social,
interés general, utilidad pública.
El interés público es la noción que abarca a los demás o, en otros términos, es el gran
contenido.
Para IHERING, interés debe tomarse en su sentido más amplio, ya que puede ser aplicado
no sólo al carácter económico, sino también en diversa índole, por ejemplo, la
personalidad, el honor, la familia, la salvaguarda de los diferentes bienes.
Esta idea vincula intrínsecamente el concepto valor, que sería la medida de la utilidad de un
bien, y el interés en ese caso será el valor en su relación
El interés es un concepto subjetivo, que ha sido clasificado como privado y colectivo.
La naturaleza del interés es múltiple, como ya se ha dicho, puesto que comprende aspectos
materiales, morales, religiosos, así como conceptos genéricos que abarcan distintas ramas
patrimoniales, intelectuales, económicas, jurídicas, etc.
La multitud de intereses nos llevaría a infinitas clasificaciones, por lo que tomaremos la de
Roscoe POUND, en los tipos concretos de intereses humanos que requieren protección en
el ámbito jurídico.



Intereses individuales. Entre ellos pueden encontrar cabida los patrimoniales, la
salud, la libertad, los económicos, los familiares, las creencias, la opinión y el
trabajo, por citar algunos; claro está que ellos deben limitarse, precisamente para
evitar conflictos.
Intereses públicos. Pueden ser los estatales, porque como organización, el estado
tiene necesidades y fines por cumplir y en esto radica su interés, y público por el
sujeto de que proviene.
Intereses sociales. Aquí se estaría hablando de un orden social, de una ausencia de
trastornos, de la paz, la seguridad, el orden, el progreso, la cultura y hasta del bien
común, con la aclaración de que hay quien considera a este último concepto
superior al interés social y otros, como en este caso, a la inversa.
El interés público es una limitante de la libertad individual. Esto puede apreciarse
claramente cuando un sujeto en ejercicio de su libertad se apropia de un objeto
común, y puede ser que no lo dañe; aún más, quizá lo restaure o mejore, pero esto
equivaldría a causar un perjuicio a la colectividad, pues no se satisfaría el interés
público, de ahí que es necesaria la restricción a la libertad individual, para la
realización de los fines comunes, por y para todos, por igual.
La administración pública tiene participación en la delimitación y logro del interés público,
en el momento que éste no está reservado al poder legislativo, ya que la actuación del poder
75
ejecutivo no sólo se circunscribe, a la facultad reglamentaria, sino que también interviene
en todo aquello que implica vigilancia estatal, en la correcta observancia de los principios
generales del derecho y lo referente a su campo de acción propio. En este sentido, se
encuentran íntimamente vinculados el interés público y la administración a propósito de
los servicios públicos.
Tenemos que derivar hacia definiciones breves y concisas para poder delinear
posteriormente un concepto de interés público.



Interés personal. Es el derivado de una actuación individual, que excluye todo nexo
con el grupo social; sin embargo, dadas las complejas interrelaciones humanas, este
actuar se amplía considerablemente porque situaciones en apariencia particulares y
privadas se tornan de cierta manera colectivas, por ejemplo, las de carácter
tributario o electoral.
Interés directo. Se entiende actual y real; por ningún motivo se habrá de suponer o
creer futuro.
Interés legítimo. Es el que provoca una relación protegida por la ley
Concepto
En opinión de Agustín GORDILLO, el interés público está presente cuando de entre la
mayoría de individuos, cada uno puede escindir del mismo su interés personal; si cada
individuo no puede identificar su interés individual del interés público, será una falacia.
Gordón C. BJORK identifica el interés público con la limitación a la libertad de los
particulares para comprar y vender bienes, en condiciones que no le sean fijadas por la
sociedad, para que dicha limitación constituya un factor determinante del orden.
Enrique SILVA CIMMA, el interés público es la suma de las necesidades individuales y
colectivas y que en su generalidad llegan a ser públicas.
Por nuestra parte, opinamos que el interés público es el deseo social para el logro de
determinado beneficio común o la realización de ciertas acciones tendientes a la
consecución de los fines que persigue un grupo nacional, que pueden estar o no previstos en
el orden jurídico. En otras palabras, hay interés público cuando un bien o servicio, material
o cultural, común a un importante sector de la población, es considerado por el estado de
primordial trascendencia protegerlo o proporcionarlo.
En resumen, el interés público es la pretensión de un sector poblacional para que un bien o
actividad material o cultural, que les es común, sea proporcionado o protegido por el estado
al considerarlo éste primordial.
Figuras afines. Se han señalado como sinónimos de interés público:


Interés social, interés general, interés nacional, interés colectivo.
Utilidad pública, utilidad nacional, utilidad social.
76




Beneficio colectivo, beneficio social, benéfico general.
Necesidad pública, necesidad colectiva
Provecho común.
Bienestar general.
El orden público
El orden público, Bartolomé A. FIORINI lo conceptúa como un gran contenido: "noción en
sí, nunca como una institución y menos una figura jurídica, que bajo su imperio, la libertad
individual queda restringida y sin defensa".
Rafael BIELSA "el orden público no es estrictamente un concepto jurídico, sino que puede
contener la idea de una ética social y una economía popular, es la fórmula del bienestar
general, y su función, formalmente al menos, es asegurar el orden jurídico
José CANASI establece que el orden público es un contenido del orden jurídico, y debemos
entender éste, según KELSEN, como un sistema de normas con sustancia constitucional
referida al estado.
El orden público, en el sentido administrativo del término, está constituido por un mínimo
determinado de condiciones esenciales requeridas por una vida social conveniente, su
contenido varía con el estado de las creencias sociales.
El orden público es una noción que se debe conformar por los siguientes elementos:
a) La tranquilidad pública o tranquilidad en las calles o vía pública;
b) La seguridad pública o garantía preventiva permanente contra los delitos;
c) La salubridad pública o garantía preventiva permanente contra los factores que
pongan en peligro la salud de la comunidad.
d) Alimentación integral del pueblo;
e) Planeación demográfica, y ;
f) Educación.
El orden público se encuentra inmerso en el derecho, sin hacer distinción en público o
privado, ya que si bien se estudia como el imperio de la ley; la normalidad jurídica, el buen
funcionamiento de los servicios públicos y del actuar del estado, también se encuentra en
las relaciones de los particulares entre sí, de tal suerte que vemos al orden público ínsito en
el derecho privado, en aspectos de familia o bien en las reformas al código civil en materia
de arrendamiento; ello sin dejar de considerar que todo convenio, contrato o acto que se
celebre entre los particulares no puede dejar de observar las leyes en que esté involucrado
el orden público.
La concepción del orden público debe contemplarse como el estado de paz interior del
conglomerado, resultado de la protección contra los diferentes peligros que podrían
alcanzar a dañar al individuo, si no existiera el ejercicio equitativo de las libertades
individuales.
77
El orden público reviste dos aspectos: uno negativo, que constituye ausencia de trastornos
o alteraciones y uno positivo, que exige no sólo la conservación de una existencia pacífica,
sino un conjunto de acciones tendientes a mantenerlo y renovarlo para alcanzar el logro de
sus objetivos.
El orden público repercute en todos los campos y actividades del quehacer humano y su
importancia trasciende a sus diversas tareas; sin embargo, a pesar de su magnitud, no hay
un consenso general ni en la doctrina ni en la legislación para formular una definición
adecuada, por lo que, a manera de conclusión, se hacen las siguientes consideraciones:
a) El orden público rebasa las fronteras del derecho, pero reviste una trascendencia
jurídica innegable;
b) Mediante el orden público se restringe la libertad personal, en aras de lograr la
convivencia pacífica;
c) Su observancia implica un estado en paz y tranquilidad; donde el individuo logre
realizar sus cometidos;
d) Las normas catalogadas de esta forma son obligatorias e irrenunciables;
e) Los particulares no pueden, alegando su libertad de contratar, suscribir convenios en
contravención del orden público;
f) Toda norma o cláusula que contravenga el principio del orden público sufre nulidad
absoluta;
g) Su sola invocación no hace innecesariamente que esté en presencia del orden
público; el juzgador deberá allegarse los medios necesarios para otorgar esa
categoría a la norma de que se trate, y
h) Las leyes no son de orden público, sino que afectan o contienen disposiciones de
orden público.
Orden público es el conjunto de normas con trascendencia jurídica, absolutamente
obligatorias e irrenunciables, que tienen por finalidad mantener determinada eficacia del
derecho.
Estimamos que el orden público es una noción política cuya delimitación jurídica está aún
en desarrollo.
La expresión interés general es, en realidad, un equivalente legal y doctrinariamente del
interés público; son dos expresiones para designar una misma figura.
Las fuerzas armadas, el ejercito mexicano y la administración pública
Antecedentes
La formación de un grupo de individuos dedicados a la defensa de la comunidad se remonta
a los orígenes de las sociedades mismas, que ante los peligros que representaban otras
comunidades, se organizaron para preservar la seguridad de sus bienes, sus vidas y sus
estructuras sociales;
78
Asimismo, dichos cuerpos se constituían, en muchos casos, para someter a otras
sociedades y obtener de ellas las más variadas ventajas, como mano de obra esclava o
tributo; por esta vía surgieron los grandes imperios esclavistas de la antigüedad.
Con el desarrollo de las civilizaciones, estos grupos fueron evolucionando
A lo largo de la historia se han ido conformando los ejércitos se han constituido en parte
integral de las sociedades; lo cual es un reflejo de sus valores dominantes. Actualmente
existe la tendencia de que desarrollen sus actividades de manera subordinada al poder
político
Organización militar
A la fecha, el ejército mexicano está plenamente institucionalizado y subordinado al poder
político civil, y forma parte de la administración pública federal. Su titular (el presidente de
la república) es el jefe supremo de las fuerzas armadas, quien mediante la secretaría de la
defensa nacional organiza y opera el desempeño del ejército y la fuerza aérea.
La Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, publicada el 26 de diciembre de
1986, da forma a los elementos que estructuran estos cuerpos armados; empieza por
asignarles como tareas o, mejor dicho, como misiones generales las siguientes:





defender la integridad, independencia y soberanía nacionales;
garantizar la seguridad interna;
prestar auxilio a la población civil en casos de necesidad pública;
ejecutar acciones cívicas y obras sociales, y
coadyuvar al mantenimiento del orden, prestar auxilio a la ciudadanía en sus
personas y patrimonio, en casos de desastre y, además, contribuir a la
reconstrucción de las zonas afectadas
Niveles de mando
a)
b)
c)
d)
Mando supremo
Alto mando
Mandos superiores
Mandos de unidades
Por lo que respecta a los miembros del servicio militar obligatorio, pertenecerán a las
reservas del ejército de acuerdo con las edades que señala la ley orgánica citada y en las
condiciones que la autoridad militar determine.
Jerarquías
En atención a sus capacidades, su preparación, sus tareas y su antigüedad, los integrantes
del ejército y la fuerza aérea gozarán de grados en la escala jerárquica, que se estructura de
la manera siguiente:
79
I.
Generales
a) de división
b) de brigada o de ala (según sea el caso), y
c) brigadier o de grupo (según sea el caso)
II.
Jefes
a) coronel;
b) teniente coronel, y
c) mayor
III.
Oficiales
a) clases:
 sargento primero;
 sargento segundo, y
 cabo
b) soldado
Educación militar
Las escuelas de educación militar desempeñaron un importante papel en la determinación
de la actual fisonomía de las fuerzas armadas a efecto de asegurar que la formación de sus
cuadros fuese la deseada para cumplir adecuadamente con las actividades encomendadas,
mediante los programas de estudio que tienden a fomentar su integración profesional a las
instituciones militares, su lealtad hacia ellas y su vocación de servicio, de acuerdo con el
nivel jerárquico en que se encuentren.
Justicia militar
Merece especial mención la administración de justicia militar, en virtud de constituir un
fuero cuya existencia ha sido motivo de innumerables disputas de orden jurídico y político
a través de nuestra historia, las cuales han propiciado las modificaciones en los
instrumentos legislativos que lo han contemplado.
La constitución federal de 1824, siguiendo una tradición jurídica, reconoce los fueros
militar y religioso; costumbre que se extendió a las leyes constitucionales de 1836 y a las
bases orgánicas de la república, de 1843.
Sin embargo, la Ley de Administración de Justicia de 1855, mejor conocida como ley
Juárez, suprime la existencia de tales reductos y fue causa de rebeliones que al grito de
"religión y fueros" se oponían a esta disposición a quienes afectaba sus intereses.
No obstante que la constitución de 1857 sólo reconocía el fuero de guerra, con las leyes de
Reforma dictadas en 1859, se suprime en definitiva el fuero eclesiástico.
80
La constitución federal vigente, en su art. 13, confirma el reconocimiento al fuero militar
en nuestro país.
El principal efecto del fuero militar (impropiamente llamado fuero de guerra) de las fuerzas
armadas, sea la potestad para gozar de una jurisdicción autónoma que se ejerce a través de
sus propios tribunales o instancias, conforme a las leyes que les son aplicables en casos
específicos.
Los órganos en que reside este fuero, de acuerdo con la ley, son el supremo tribunal de
justicia militar, consejos de guerra, jueces, y los cuerpos de defensores de oficio; están
regulados principalmente en el Código de Justicia Militar.
Los delitos y las faltas que son sometidos al conocimiento de los tribunales castrenses y
demás autoridades militares están contemplados en el Código de Justicia Militar.
Finalmente, los órganos judiciales encargados de la administración de justicia militar son,
relacionados por su orden jerárquico:
a)
b)
c)
d)
Supremo tribunal militar;
Consejos de guerra ordinarios;
Consejos de guerra extraordinarios, y
Jueces
Éstos se auxilian, en su función, de:
a)
b)
c)
d)
e)
Los jueces penales del orden común;
La policía judicial militar y la policía común;
Peritos médicos legistas militares, los intérpretes y demás peritos;
El jefe del archivo judicial y biblioteca militares, y
Los que las leyes o los reglamentos dispongan
Las fuerzas armadas, la marina y la administración publica
Las atribuciones estatales en materia de defensa y protección de nuestras costas y mares se
realizan por medio de la armada; dada la enorme extensión de una y otros, las tareas de la
armada revisten una indudable importancia económica, militar y política.
Por armada se entiende el conjunto de las fuerzas navales de un país; armada de México es
una institución permanente, de carácter federal y tienen por finalidad utilizar el poder naval
para la salvaguarda de la seguridad interior y la defensa exterior de la república.
La Armada de México
La competencia de la armada puede compendiarse en los siguientes dos aspectos:
1.
Defensa naval
81
2.
Seguridad interior
Organización naval militar
El personal que integra la armada de México se clasifica en:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Almirantes:
Capitanes;
Oficiales;
Cadetes y alumnos;
Clases, y
Marinería.
El orden de jerarquía de la escala de mando es el siguiente:
Mando supremo
Alto mando
Mando superior en jefe
Mando superior
Mando subordinado
Armada
almirantes
almirante
vicealmirante
contralmirante
capitanes
capitán de navío
capitán de fragata
capitán de corbeta
oficiales
teniente de navío
teniente de fragata
teniente de corbeta
guardiamarina
primer contramaestre
primer condestable
primer maestre
cadetes
alumnos
clases
segundo contramaestre
segundo condestable
82
segundo maestre
tercer contramaestre
tercer condestable
tercer maestre
V.
cabo
IV.
marinería
marinero
fogonero
Justicia naval
La Ley Orgánica de la Armada de México, del 24 de diciembre de 1993, prevé nuevamente
la creación de órganos de justicia naval distintos a los tribunales militares competentes
para el ejército y fuerza aérea; ésta era una demanda del sector correspondiente formulada
desde hacía tiempo y que ya había recogido la anterior ley (1985).
Los órganos previstos regulados en esta ley y por los reglamentos correspondientes son:
a) Tribunales navales.
b) Órganos disciplinarios.
c) Junta naval.
Conforme al art. 70 de la Ley de Disciplina de la Armada de México, los tribunales
navales son:



Consejo de honor ordinario;
Consejo de honor superior,
Junta de almirantes
Secretaría de Marina
El 8 de noviembre de 1821 se creó la secretaría de guerra y marina. Por decreto publicado
el 31 de diciembre de 1940, el departamento de marina nacional fue transformado en la
secretaria de marina; se trata de un órgano centralizado de la administración pública
federal
Rectoría económica del estado
La llamada rectoría económica del estado, o rectoría del desarrollo nacional, conforme la
terminología usada por la constitución política federal, es un tema perteneciente más bien a
la teoría económica, a la historia del pensamiento económico y al derecho económico, más
que al derecho administrativo.
El estado policía
83
Por estado policía puede entenderse: a) las primeras sociedades políticas anteriores al
estado moderno surgido en el siglo XV europeo, y b) el liberalismo inicial de los siglos
XVIII y XIX.
a) En la primera acepción se señala que desde la aparición de las incipientes formas
estatales, el poder público conlleva implícita su condición de policía o guardián de
la sociedad.
b) El liberalismo surge como una reacción frente al mercantilismo y ante la autocracia
de las monarquías en los siglos XV a XVIII. La idea fundamental en esta segunda
concepción del estado policía es que se deje actuar libremente a los particulares, y
que la sociedad política se límite únicamente a vigilar que las acciones de un
particular no dañen o invadan la libertad de otro. El estado, se dice, debe dejar
hacer, dejar pasar, traducción literal del conocido laissez-faire, laissez-passer de los
fisiócratas
Las tendencias liberales del siglo
El liberalismo económico es la respuesta teórica que emerge en momento en que la
industria y el comercio comienzan a operar en gran escala; esta concepción teórico práctica
va aunada a una mayor interrelación económica entre las naciones y constituye una
consecuencia del resquebrajamiento del absolutista estado protector.
Las tendencias liberales del siglo XIX
El liberalismo económico es la respuesta teórica y práctica que emerge en el momento en
que la industria y el comercio comienzan a operar en gran escala; esta concepción teórico
práctica va aunada a una mayor interrelación económica entre las naciones y constituye una
consecuencia del resquebrajamiento del absolutista estado protector.
Propugna porque se deje al individuo realizar libremente sus actividades económicas; al
estado sólo debe corresponderle defender al país, administrar justicia y ocuparse de algunas
tareas que no interesen a particulares.
Adam SMITH y los fisiócratas justifican el liberalismo económico
Tendencias liberales del siglo:
a) Fisiócratas: escuela francesa que sostiene que la tierra es la fuente primordial de la
riqueza; principales autores: Francisco QUESNAY y Roberto TURGOT.
b) Las ideas sustentadas y expuestas por Adam SMITH, David RICARDO, Roberto
MALTHUS, John STUART MILL (que propugna cierto intervencionismo) y Juan
Bautista SAY
Conforme a una clasificación usual de las corrientes liberales, se agrupan en puros y
estatistas, según recomienden una total abstención del estado en la intervención de las
cuestiones económicas o le concedan una cierta injerencia limitada.
84
El intervencionismo estatal
Se califica de intervencionistas a corrientes muy distintas que han surgido a lo largo de
tiempos históricos diferentes; dentro del estudio de esta categoría cabe considerar dos
cuestiones principales: a) la que corresponde a una etapa de la evolución politicoeconómica
del estado, y b) la que concierne al análisis de un conjunto de escuelas económicas que,
desde el siglo XVI, sostiene la conveniencia de que el estado decida, participe o maneje
directamente la marcha de la economía.
Escuelas económicas que propugnan la participación estatal en la economía; en este grupo
caben:
a) Los mercantilistas hacen hincapié en la actividad comercial; sus exponentes (Jean
BODIN, Juan COLBERT y Juan BOTERO, entre otros) escriben en los siglos XVI
y XVII;
b) Los socialistas utópicos, entre otros, Roberto OWEN y Charles FOURIER,
principalmente;
c) Otros socialistas como Pedro PROUDHON y Fernando LASSALLE;
d) El comunismo o socialismo científico expuesto principalmente por Carlos MARX y
Federico ENGELS;
e) Los neoliberales, entre los que destacan John KEYNES y Milton FRIEDMAN, ya
en el siglo XX, así como el llamado padre de esta corriente, Friedrich von
HAYEK, y
f) La economía mixta la cual estuvo vigente en numerosos países a lo largo de varias
décadas del siglo XX
Conducción económica total del estado
Se da ante la eliminación de la propiedad privada de los medios de producción e implica la
concentración de las decisiones respecto de la elaboración de bienes. Este sistema, con
variantes nacionales, estuvo vigente en los países que integraban el llamado bloque
socialista (la URSS, Polonia, Hungría, Bulgaria, Checoslovaquia, Alemania Oriental, etc.);
y requiere una planificación obligatoria de toda la industria y comercio.
El sistema de economía mixta y la rectoría económica del estado
Se da una participación del estado en algunas áreas de la producción y de la
comercialización de bienes y servicios que se estiman importantes, y el resto de actividades
se deja a la libre concurrencia de los gobernados. Su propósito es conciliar los intereses de
la colectividad con los del empresario privado.
El sistema mexicano, predominantemente de libre empresa, es en menor medida de
economía mixta, en tanto que pone en manos del estado los recursos naturales estratégicos
señalados en el art. 27 constitucional, pero protege a la iniciativa y la actividad particular, a
la vez que incluye al poco desarrollado sector social (cooperativas, ejidos, etcétera).
85
La rectoría económica del estado significa que éste puede, soberanamente, indicar la
orientación que ha de seguir la economía nacional.
Disposiciones rectoras de la economía mexicana
Art. 25 constitucional
El art. 25 de la constitución política federal, con un nuevo texto añadido el 3 de febrero de
1983, está incluido en el llamado capítulo económico de la carta magna, el cual se inserta
inadecuadamente en el capítulo referente a las garantías individuales.
Más que contenido normativo, el art. 25 tiene una declaración de política económica del
estado mexicano. se refiere a tres puntos concretos: a) La rectoría económica; b) Los
sectores productivos, cuya existencia y actuación quedan garantizados, y c) Las áreas
económicas en que pueden participar los sectores (privado, social y público).
Comercio exterior
La constitución política reiteradamente señala que el comerció exterior es materia reservada
a la federación. Esto es explicable, ya que hasta la década de 1920, la principal fuente
tributaria del estado la constituyó el comercio exterior.
Entre las disposiciones constitucionales que hacen referencia al comercio exterior podemos
citar los arts. 73, fracc. XXIX-A; 118, fracc. 1; 117, fraccs. V, VI y VII, y 131; este último
tiene especial importancia dentro de los medios de acción de la administración pública.
“El ejecutivo podrá ser facultado por el congreso de la unión para aumentar, disminuir o
suprimir las cuotas de las tarifas de exportación o importación, expedidas por el propio
congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones,
las exportaciones y el tránsito, de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente,
a fin de regular el comercio exterior; la economía del país, la estabilidad de la producción
nacional, o de realizar cualquier otro propósito en beneficio del país”.
Ley Federal de Competencia Económica
En el sexenio 1988-1994 se consolida en México una economía neoliberal, lo que implicó
abandonar políticas proteccionistas de la industria del país. De sustitución de importaciones
y de subsidio a las clases más desprotegidas; ello y otros factores de carácter internacional
(la globalización del mercado) condujeron a abrogar, además de otras, la Ley sobre
Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica del 30 de diciembre de 1950. El
lugar de esa legislación benefactora lo vino a ocupar, en parte, la Ley Federal de
Competencia Económica (1992), cuyo objetivo general es tutelar la libertad de comercio y
combatir para ello las prácticas que la lesionen.
Para aplicar la ley antes mencionada se crea la comisión federal de competencia como un
órgano administrativo desconcentrado de la secretaría de economía, que contará con
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autonomía técnica y operativa y tendrá a su cargo prevenir, investigar y combatir los
monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones, en los términos de ley; y
gozará de autonomía para dictar sus resoluciones.
Monopolios
El monopolio es una contradicción propia del sistema capitalista o economía de mercado,
en cuya virtud, mediante el ejercicio de la libre concurrencia se obtiene el control de un
área de la industria o del comercio, lo cual atenta contra la libertad económica.
El art. 28 constitucional establece como derecho individual la libre concurrencia y, por
tanto, prohíbe el monopolio y sus variantes. Ante el auge de las corrientes neoliberales, el
tema del monopolio readquiere interés y relevancia
La citada disposición de la ley suprema reglamentada por la Ley Federal Competencia de
Económica, establece que:
Están prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos las exenciones de
impuestos. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la
industria.
La ley castigará, y las autoridades perseguirán toda concentración o acaparamiento en una
o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener aumentos
de precios.
Antecedentes y evolución de la planeación en México
La planeación del desarrollo económico y social surge en 1926 en la hoy disuelta Unión de
Repúblicas Socialistas Soviéticas; posteriormente, países no socialistas adoptan ese sistema
para prever sus acciones de gobierno. En México, a pesar de existir antecedentes
significativos, la planeación es relativamente reciente.(1980).
a) Ley sobre Planeación General de la República. 12 de julio de 1930.
b) El primer plan sexenal (1934-1940)
c) Los programas de gobierno presentados al asumir la presidencia de la república el
titular del poder ejecutivo federal de 1940 a1976.
d) Plan de desarrollo económico y social (1966-1970) y
e) Plan global de desarrollo 1980-1982 (Diario Oficial de la Federación, 17 de abril
de 1980)
Fines de la planeación
Mediante la planeación se deciden anticipadamente acciones de gobierno, fijando objetivos
La planeación, dice la ley, es el ordenamiento racional y sistemático de acciones del
ejecutivo federal para la regulación y promoción de la actividad económica, social y
cultural con el propósito de transformar la realidad del país, conforme a la constitución.
87
Sistema nacional de planeación en el ámbito del desarrollo regional
Mediante el llamado sistema nacional de planeación democrática se han de llevar a cabo
las acciones relacionadas con el plan en lo concerniente a su preparación, formulación,
instrumentación, control, actualización y evaluación. Dicho sistema estará integrado por las
unidades administrativas que tengan a su cargo los asuntos relativos a la planeación dentro
de cada secretaría o paraestatal y, además, permitirá la participación de los distintos grupos
sociales en esa actividad y será coordinado por la secretaría de hacienda y crédito público, a
la que le compete aplicar la ley de la materia.
La planeación en las distintas áreas de la actividad de la administración pública se efectúa
al detalle por medio de los programas sectoriales que el mismo plan nacional ordena que
sean elaborados y puestos en práctica, para lo cual determina los lineamientos de su
contenido.
Políticas en materia:
a) Agropecuaria. Se pretende aumentar la producción y productividad del campo.
b) Educativa. Con su aplicación se pretende mejorar la calidad de la educación y
elevar la escolaridad de la población
c) Laboral. Está orientada hacia la creación de empleos productivos y la protección
del nivel de vida de los trabajadores.
d) De seguridad social. Se le considera una necesidad básica de la población.
e) De asentamientos humanos. Se propone lograr un crecimiento más racional y
equilibrado de los centros de población.
f) Turística. Destinada a generar más empleos y divisas e incrementar el turismo
social y cultural.
g) Tributaria. La política tiende a ampliar las bases tributarias de los distintos
impuestos y el número de contribuyentes con menores tasas impositivas; efectuar
adecuaciones al impuesto sobre la renta y continuar con los sistemas de
coordinación fiscal entre los distintos niveles de gobierno.
h) De gasto público. Se busca que éste se efectúe con recursos no inflacionarios.
i) Monetaria y crediticia. Se requiere que el aumento de la base monetaria sea
congruente con el crecimiento de la actividad económica.
j) De comercio exterior. Se pretende propiciar los avances tecnológicos que den
competitividad a los productos mexicanos, promover la industria maquiladora,
aprovechar las ventajas del Tratado de Libre Comercio, simplificar la regulación y
trámites de esta actividad.
k) De estímulos. Está encaminada a promover la actividad económica de los
particulares con miras en los objetivos nacionales que el plan prevé.
l) De procuración de justicia. Está destinada lograr el respeto a los derechos humanos,
mejoramiento profesional y salarial al personal, el aumento de la seguridad pública
y el combate al narcotráfico.
m) Administración de justicia. Se quiere propiciar reformas a la legislación a efecto de
actualizarla y eliminar reglas anticuadas, fortalecer procedimientos conciliatorios y
promover cambios a los planes de estudio de las escuelas y facultades de derecho.
88
Bases constitucionales de la planeación en México
En nuestro país fue precisada claramente en la reforma del 3 de febrero de 1983, en la que
se publicaron los nuevos textos de los arts. 25 y 26.
El art. 26, establece, resumidamente, que se organizará un sistema de planeación del
desarrollo económico en el que participen los sectores de la sociedad, mediante la
elaboración de un plan obligatorio para la administración pública federal; ésta podrá
celebrar convenios con las entidades federativas y los particulares para coordinarse en la
formulación y ejecución de dicho plan.
Objeto de la Ley de Planeación
Tiene por objeto establecer:





las normas y los principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo la
planeación nacional del desarrollo
las bases de integración y funcionamiento del sistema nacional de planeación
democrática.
las bases para que el ejecutivo federal coordine sus actividades de planeación con
las entidades federativas.
las directrices para promover y garantizar la participación democrática de los
diversos grupos sociales.
los lineamientos para que las acciones de los gobernados contribuyan a alcanzar los
objetivos y prioridades del plan y los programas.
El plan, como acto jurídico, va dirigido fundamentalmente a los subalternos del presidente
de la república; en caso de que contenga disposiciones de naturaleza reglamentaria, estará
dirigido a todos los gobernados de manera abstracta e impersonal.
Plan y programas
El término plan está reservado para el plan nacional de desarrollo, según la legislación
vigente; de él se dice que determinará los objetivos nacionales, la estrategia y prioridades
del desarrollo del país.
Las características del plan son:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Temporal.
Obligatorio.
Publicable.
Evaluable.
Rectificable.
Susceptible de observaciones parlamentarias.
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Los programas son las diversas vertientes del plan llevadas al detalle; pueden ser
sectoriales, institucionales, regionales o especiales. Acerca de ellos la Ley de Planeación
establece:
a) Los programas sectoriales se sujetarán a las previsiones contenidas en el plan
b) Los programas institucionales, que deban elaborar las entidades paraestatales, se
sujetarán a las previsiones contenidas en el plan.
c) Los programas regionales se referirán a las regiones que se consideren prioritarias
o estratégicas, en función de los objetivos nacionales.
d) Los programas especiales deberán contraerse a las prioridades del desarrollo
integral del país fijadas en el plan.
Política y derecho de población
La política poblacional de México está descrita fundamentalmente en el art. 3º de la Ley
General de Población de este modo: la secretaría de gobernación dictará y ejecutará o, en
su caso, promoverá ante las dependencias o entidades competentes, las medidas necesarias
para:
a) Adecuar los programas de desarrollo económico y social a las necesidades
planteadas por el volumen, estructura dinámica y distribución de la población;
b) Realizar los programas de planeación familiar mediante los servicios educativos y
de salud pública de que disponga el sector público, y vigilar que dichos programas
y los que realicen organismos privados, se lleven a cabo con absoluto respeto a los
derechos fundamentales del hombre
c) Disminuir la mortalidad;
d) Influir en la dinámica de la población por medio de los sistemas educativos.
e) Promover la plena integración de la mujer al proceso económico, educativo, social y
cultural;
f) Procurar la integración de los grupos marginados al desarrollo nacional;
g) Sujetar la inmigración de extranjeros a las modalidades que juzgue pertinentes.
h) Restringir la emigración de nacionales cuando el interés nacional así lo exija;
i) Procurar la planeación de los centros de población urbanos para asegurar una eficaz
prestación de los servicios públicos que se requieran;
j) Estimular el establecimiento de fuertes núcleos de población nacional en los lugares
fronterizos que se encuentren escasamente poblados;
k) Procurar la movilización de la población entre distintas regiones de la república.
l) Fomentar la creación de poblados, con la finalidad de agrupar a los núcleos que
viven geográficamente aislados, y
m) Coordinar las actividades de las dependencias del sector público federal, estatal y
municipal
La demografía
La demografía es la ciencia que estudia a la población humana desde el punto de vista
cualitativo; “es el análisis y la descripción de los grupos de población con referencia a la
90
distribución, fenómenos vitales, edad, sexo y estado civil, bien en un momento dado o sin
consideración temporal”
Su principal fuente e instrumento se encuentra en los censos que el estado realiza
periódicamente.
Crecimiento demográfico
Las predicciones pesimistas del economista inglés Thomas R. MALTHUS acerca del
incremento poblacional; en nuestros días, una corriente neomalthusiana sostiene que el
subdesarrollo económico tiene su principal causa en un excesivo crecimiento demográfico.
Frente a tal fenómeno se recomienda un control de la natalidad o, al menos, una planeación
demográfica. Contrarios a esta posición se han declarado la iglesia católica y algunos países
socialistas.
México sostiene actualmente la política de abatir el crecimiento demográfico mediante
campañas publicitarias y facilitando medios anticonceptivos, sin llegar a establecer un
verdadero control de la natalidad.
Año
1973
1975
1989
1994
1998
2000
Incremento
3.7%
3.3%
2.2%
1.8%
1.7%
1.0% (meta)
El derecho a determinar el número de hijos conforme al arto 4o. constitucional
Art. 4º. constitucional mediante decreto publicado el día último de 1974 en el Diario
Oficial de la Federación, para incluir en su actual tercer párrafo la garantía individual
siguiente: Toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, responsable e informada
sobre el número y el espaciamiento de sus hijos.
La inmigración de extranjeros
Está orientada a controlar y regular la inmigración de extranjeros y a proteger y a desalentar
la salida de los nacionales.
Es la llegada de extranjeros al país, los cuales por razones económicas, culturales o
políticas dejan su lugar de origen.
En la actualidad, la mayoría de los países regulan minuciosamente la entrada y la estancia
de los extranjeros, limitándolas en ocasiones, por motivos laborales o de integración
cultural.
91
Calidades migratorias
1. No inmigrante. Es el extranjero que con permiso de la secretaría de gobernación se
interna en el país temporalmente, y que asume alguna de las siguientes
características:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
Turista
Transmigrante
Visitante
Ministro de culto o asociado religioso
Asilado político
Refugiado
Estudiante
Visitante distinguido
Visitante local
Visitante provisional
corresponsal
2. Inmigrante. Se reconoce como tal al extranjero que se interna legalmente en el país
con el propósito de radicar en él, en tanto adquiere la calidad de inmigrado. Los
inmigrantes se aceptarán hasta por cinco años y sus características son:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
3.
Rentista
Inversionista
Profesional
Cargos de confianza
Científico
Técnico
Familiar
Artistas y deportistas
Asimilados
Inmigrado. Mediante esta calidad migratoria el extranjero adquiere derecho de
residencia definitiva en el país.
Los inmigrantes con residencia legal en el país durante cinco años podrán adquirir la
calidad migratoria de inmigrados.
Emigración de mexicanos
Son emigrantes los mexicanos y los extranjeros que salgan del país con el propósito de
residir fuera de él.
Repatriados
Problemas fronterizos
92
En las zonas fronterizas se concentra un gran numero de problemas muy diversos. Claro
está que, aunque existen algunas cuestiones similares, el problema de la frontera sur es
distinto del norte.
En la frontera norte, a los gobiernos federal, locales y municipales les preocupan aspectos
como la industria maquiladora, el tráfico de narcóticos, el tránsito muy intenso de personas
y mercaderías, los problemas de contaminación, el alcoholismo, el hecho de que residentes
en México trabajen o estudien en el lado extranjero, el proteger al comerciante nacional
frente a la competencia desigual de sus vecinos, la población flotante, tanto nacional como
estadounidense, el salvaguardar los valores de la cultura patria.
Los problemas sureños se pueden resumir de la siguiente manera llegada de trabajadores
temporales sin documentos; refugiados políticos, que muchas veces son inmigrantes en
busca de mejores condiciones de vida; imprecisión de límites; desplazamiento de
mexicanos por extranjeros que cobran menos por su trabajo; falta de industrias que
absorban a la población en edad productiva; bajo nivel educativo; deterioro ambiental,
originado básicamente por la destrucción de recursos forestales; cercanía a conflictos
bélicos que pueden propagarse
El derecho a la protección de la salud
Base constitucional
El art. 4o. de la constitución política de la república, en su párrafo cuarto establece:
Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y
modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la
federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que
dispone la fracc. XVI del art. 73 de esta constitución.
Áreas que abarca la salud.
La salud es la ausencia de enfermedades e implica una situación física y mental sana.
Este punto puede ser descrito con base en los arts. 3º y 33 de la Ley General de Salud,
publicada el 7 de febrero de 1984, a cuyo tenor los servicios de salubridad que el estado
proporcionará han de referirse a los siguientes aspectos generales o específicos:
a) Atención médica preventiva;
b) Servicios médicos curativos, y
c) Servicios de rehabilitación.
Prevención de enfermedades
La prevención de enfermedades debe ser el objeto en torno al cual gire la actividad que en
materia de salud realice la administración pública. El concepto moderno de medicina se
refiere más a prevenir que a curar las enfermedades.
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Control de bebidas y alimentos
La producción, publicidad y comercialización de alimentos, bebidas no alcohólicas y
bebidas alcohólicas están controladas por la secretaría de salud. Corresponde a los
gobiernos locales dictar las disposiciones relativas a la ubicación y el horario para la venta
de las bebidas alcohólicas.
Aspectos sanitarios
Lo sanitario, dentro de la actividad de la administración pública, se refiere a la salud
pública: la reducción de la tasa de mortalidad mediante el combate a las enfermedades de
más incidencia entre la población.
El derecho sanitario, denominación dada al antecedente del actual derecho protector de la
salud, pretende autonomía respecto al derecho administrativo; el nuevo nombre supone una
ampliación de los aspectos regulados.
La asistencia pública. La beneficencia pública
Por asistencia pública debemos entender el auxilio en cuestiones vitales, prestado por un
organismo estatal a indigentes o menesterosos.
La beneficencia pública comprende los servicios estatales tendientes a mejorar las
condiciones de miseria o enfermedad de individuos marginados socialmente.
No existe diferencia sustancial entre uno y otro de esos conceptos y los términos se pueden
emplear como sinónimos.
La Ley General de Salud considera que por asistencia social ha de entenderse:
El conjunto de acciones tendientes a modificar y mejorar las circunstancias de carácter
social que impidan al individuo su desarrollo integral, así como la protección física,
mental y social de personas en estado de necesidad, desprotección o desventaja física y
mental hasta lograr su incorporación a una vida plena y productiva
Ley General de Salud
Esta ley, publicada en el Diario Oficial el 7 de febrero de 1984, fue promulgada el 30 de
diciembre de 1983, entró en vigor el lo. De julio de 1984 y consta de 472 artículos y 7
transitorios. Abrogó, entre otras disposiciones, al Código Sanitario de los Estados Unidos
Mexicanos, del 13 de marzo de 1973. La ley que regula otros aspectos de la materia
sanitaria.
Derecho ecológico
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Ecología. Estudio de las configuraciones espacio funcionales que en áreas determinadas
surgen y cambian mediante procesos de interacción ecológica.
Interacción ecológica. Proceso de modificación recíproca, que incluye los aspectos de
competencia y cooperación por el cual los organismos individuales o grupos influyen unos
en otros, indirecta o impersonalmente, al hacer uso de alguna fuente limitada o de
abastecimiento natural con que los otros cuentan.
Ecología humana. Rama de la ciencia que trata de las relaciones recíprocas entre el
hombre y el medio; comprende la autoecología humana, o estudio de las relaciones
recíprocas entre el individuo y su medio; y la sinecología humana, o estudio de las
relaciones recíprocas entre los grupos y sus medios.
Se afirma que debe hablarse más que de derecho ecológico, de derecho ambiental, y se
define a éste como:
El conjunto de normas de interés público que regulan las relaciones del hombre con la
naturaleza respecto al aprovechamiento de los recursos que ella proporciona evitando la
degradación del propio orden natural.
En el derecho positivo mexicano, las primeras disposiciones sistemáticas en materia
ecológica se dan en 1971 con la reforma constitucional al art. 73, fracc. XVI, base 4a., y la
expedición de la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental
(1971), seguida por la Ley Federal de Protección al Ambiente (1982).
Derecho de las aguas nacionales
En el derecho mexicano, los principales recursos acuíferos están considerados como
propiedad de la federación, aunque la materia es de competencia concurrente para los tres
niveles de gobierno. El art. 27 constitucional establece al respecto que:
Son propiedad de la nación las aguas de los mares territoriales, en la extensión y términos
que fije el derecho internacional; las aguas marinas interiores; las de lagunas y esteros
que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores
de formación natura que estén ligados; directamente a corrientes constantes; las de los
ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las
primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el
mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional.
Derecho de los bosques
En México, la destrucción o inadecuada explotación de los recursos forestales se llevó a
cabo durante siglos, lo que convirtió en áridas o semiáridas enormes extensiones del
territorio nacional, con lo que se redujo de manera considerable la productividad agrícola,
forestal y ganadera.
95
La Ley Forestal del 22 de diciembre de 1992 establece, entre otros, los siguientes objetivos
de interés para el tema que ahora abordamos y que han de regir la actividad estatal respecto
a los bosques:








conservar, proteger .y restaurar los elementos forestales y la biodiversidad de sus
ecosistemas;
proteger las cuencas y cauces hidrológicos y los sistemas de drenaje natural, así
como prevenir y controlar la erosión de los suelos y procurar su debida
restauración;
lograr un manejo sustentable de los recursos forestales maderables y no maderables.
crear las condiciones para la modernización y desarrollo tecnológico de la actividad
forestal;
fomentar las tareas de conservación, protección y restauración forestal;
impulsar la infraestructura de tipo forestal,
promover la cultura forestal, a través de medidas educativas,
declarar de utilidad pública la conservación, protección y restauración de los
ecosistemas forestales.
La secretaría de medio ambiente, recursos naturales y pesca
cuestiones forestales; en ella existe un registro forestal nacional.
es la encargada de las
La flora y la fauna silvestres
La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del 28 de enero de
1988 y la Ley Federal de Caza del 5 de enero de 1952, contienen reglas tendientes a
conservar y desarrollar las especies que integran la fauna y la flora silvestres del país.
El derecho ecológico o ambiental regula o estudia la conservación de aguas, bosques y flora
y fauna silvestres; Más no agota ahí su materia.
El régimen jurídico en materia ecológica está contenido en los siguientes textos normativos:
a) Constitución política
b) Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal, en especial el art. 32 bis; Ley Forestal; Ley
Federal de Pesca; Ley Federal de Caza; Ley Federal del Mar; Ley de Aguas
Nacionales; Ley General de Asentamientos Humanos; Ley General de Salud; Ley
de Responsabilidad Civil por Daños Nucleares; Ley Reglamentaria del Artículo 27
Constitucional en Materia Nuclear.
c) Reglamentos de las leyes citadas y normas oficiales acerca de esta cuestión.
El sistema de patentes, marcas y derechos de autor
El sistema de propiedad intelectual comprende: a) Propiedad industrial, y b) Derechos de
autor; la primera, a su vez, incluye patentes, modelos de utilidad, diseños industriales,
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esquemas de trazado, secretos industriales, marcas, avisos y nombres comerciales, marcas
colectivas y denominaciones de origen.
Este importante y amplio campo jurídico de la propiedad industrial suele ser objeto de
estudio en el derecho mercantil, el derecho internacional privado y el derecho económico y
en algunas ocasiones, como rama autónoma de la ciencia del derecho. La otra parte de la
propiedad intelectual, los derechos de autor, se incluye a veces en los programas de derecho
civil o también como disciplina independiente: derecho autoral.
Patentes
La exclusividad que el estado otorga y protege para la explotación de un invento; requiere
ser susceptible de aplicación industrial.
Modelos de utilidad
Son modelos de utilidad los objetos, utensilios, aparatos o herramientas que, como
resultado de una modificación en su disposición, configuración, estructura o forma,
presenten una función diferente respecto de las partes que lo integran o ventajas en cuanto
a su utilización.
Temporalidad. El registro de un modelo de utilidad tendrá vigencia de 10 años
improrrogables, contada a partir de la fecha de presentación de la solicitud.
Derechos. La explotación del modelo de utilidad y las limitaciones del derecho que
confiere su registro al titular se regirán, en lo conducente, por lo dispuesto en materia de
patentes.
Diseño industrial
Comprende:
a) Dibujos industriales.
b) Modelos industriales, constituidos por toda forma tridimensional
Secreto industrial
Se considera secreto industrial a toda información de aplicación industrial o comercial que
guarde una persona física o moral con carácter confidencial, que le signifique obtener o
mantener una ventaja competitiva frente a terceros en la realización de actividades
económicas, y respecto de la cual haya adoptado las medidas pertinentes para preservar su
confidencialidad y el acceso restringido a la misma.
Variedades vegetales
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Las variedades vegetales ya no son susceptibles de patente, pero pueden ser protegidas
mediante un título de obtentor, que expedirá la secretaría de agricultura, ganadería y
desarrollo rural, con vigencia de 15 o 18 años. Se encuentran reguladas por su propia ley.
Marcas
La marca es el nombre o símbolo que identifica o particulariza un bien o servicio.
Para la ley, pueden constituir una marca las denominaciones y los signos visibles
suficientemente distintivos, así como cualquier otro medio susceptible de identificar los
productos o servicios a que se apliquen o traten de aplicarse, frente a los de su misma
especie o clase en el mercado.
Marcas colectivas
Los comerciantes, fabricantes, productores o prestadores de servicios, por medio de sus
asociaciones o sociedades, podrán obtener el registro de una marca común, para distinguir
sus bienes o servicios respecto de los de terceros. Estas marcas colectivas siguen las reglas
anotadas para las marcas en general
Denominaciones de origen.
Mediante la denominación de origen se protege a algún artículo producido en cierta región
que, por cualidades geográficas o humanas, intervinientes en su elaboración, lo hacen
poseedor de singulares características.
Se inicia con la declaración que al efecto emita el instituto. El uso ilegal de la misma será
sancionado, incluyendo los casos en que venga acompañada de indicaciones como
"género", "tipo", "manera", "imitación", u otras similares que provoquen confusión en el
consumidor o impliquen competencia desleal.
Avisos comerciales
Son los anuncios o mensajes publicitarios. Pueden ser registrados si tienen originalidad; su
vigencia será de 10 años prorrogables por lapsos de la misma duración. Se rigen, en lo que
proceda, por las reglas fijadas para las marcas.
Nombres comerciales
Es la denominación de una empresa o establecimiento mercantil y no requiere registro. La
protección ante una posible competencia desleal se dirige al ámbito de su clientela efectiva
o potencial.
Quien haga uso de su nombre comercial podrá solicitar a la autoridad administrativa
competente, la publicación de éste en la Gaceta de Invenciones y Marcas; dicha
publicación producirá el efecto de fincar la buena fe en el uso del nombre correspondiente.
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Autoridades que aplican la ley
El Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, organismo descentralizado en el sector de
la secretaría de economía, es la autoridad encargada de aplicar los ordenamientos relativos
a la propiedad industrial (patentes, modelos de utilidad, diseño industrial, secreto industrial,
marcas, avisos comerciales, nombres comerciales y denominaciones de origen).
Transferencia de tecnología.
El concepto de transferencia de tecnología tiene muchas facetas, pero en esencia alude al
complejo proceso mediante el cual los conocimientos sobre cómo producir bienes y
servicios fluyen de quienes en cierto momento los tienen a otros que los requieren.
La transferencia de tecnología implica un acuerdo de voluntades para traspasar adquirir los
conocimientos para producir algo (el know how inglés).
La Ley sobre el Control y Registro de la Transferencia de Tecnología y el Uso y
Explotación de Patentes y Marcas, se publicó en el Diario Oficial de la federación el 11 de
enero de 1982 y fue abrogada por la Ley de Fomento y Protección de la Propiedad
Industrial, e1 27 de junio de 1991.
Derechos de autor
El creador de una obra intelectual escrita o plasmada en cualquier medio posee una serie de
derechos para su explotación, los cuales protege el estado. De lo que se trata es de tutelar y
estimular el trabajo de artistas e intelectuales.
El derecho de autor es el reconocimiento que hace el estado a favor de todo creador de
obras literarias y artísticas, en virtud del cual otorga su protección para que el autor goce
de prerrogativas y privilegios exclusivos de carácter personal y patrimonial.
Política de energéticos
La cuestión energética, uno de los puntos centrales de la problemática de nuestro tiempo,
está íntimamente relacionada con: a) el desarrollo tecnológico propiciado por el control y
empleo masivo de la energía eléctrica, y b) la degradación del ambiente provocada por el
uso indiscriminado de hidrocarburos y otros contaminantes.
Bases constituciones para el desarrollo de los energéticos
Las bases constitucionales relativas a los energéticos se encuentran en los arts. 27, párrs.
Tercero, cuarto, sexto, sétimo y octavo; 28, párr. cuarto, y 73, fracc. X, que en esencia
señalan que la nación tendrá en todo tiempo el derecho de regular, en beneficio social, el
aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, cuidar su
conservación y evitar su destrucción.
99
Hidrocarburos
La importancia económica y social del petróleo y sus derivados es de sobra conocida. El
constituyente de Querétaro reservó los hidrocarburos al dominio directo de la federación; el
estado expropió los bienes de las concesionarias por decreto del 18 de marzo de 1938.
Conforme al art. 27 constitucional y su ley reglamentaria, corresponde a la federación el
dominio directo, inalienable e imprescriptible de todos los carburos de hidrógenos que se
encuentren en el territorio del país.
Energía eléctrica
En 1960 fue adicionado el art. 27 constitucional para reservar al estado la generación y
distribución de la energía eléctrica como servicio público.
La energía eléctrica puede obtenerse por medio de la aplicación, entre otros, de
hidrocarburos, carbón, agua y materiales nucleares. En México, el mayor volumen se
produce en hidroeléctricas y termoeléctricas.
Energía nuclear
Al finalizar la Segunda Guerra Mundial (1945) empieza a desarrollarse la investigación y
aplicación de la energía nuclear. En nuestro país, en 1976, se incorpora al texto
constitucional la exclusividad de la federación en la producción de esta forma energética;
en 1988, se pone en marcha la primera , planta nucleoeléctrica (Laguna Verde, en el estado
de Veracruz).
El uso de la energía nuclear sólo tendrá fines pacíficos, en cumplimiento de lo establecido
en la constitución política. El ejecutivo federal dictará las disposiciones reglamentarias a
que se sujetará el uso energético y no energético de los materiales radiactivos.
Otras fuentes
Además de los hidrocarburos y los materiales radiactivos, existen otras fuentes energéticas,
la luz solar, el oleaje marino, los vientos, el calor del interior de la capa terráquea y el
hidrato de metano.
Entidades administrativas encargadas de su aplicación.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Secretaría de energía
Petróleos Mexicanos
Instituto Mexicano del Petróleo
Comisión Federal de Electricidad
Luz y Fuerza del Centro
Comisión reguladora de energía.
Instituto de investigaciones Eléctricas
Consejo de Recursos Minerales
100
9. Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares
10. Comisión nacional de seguridad nuclear y salvaguardias
11. Comisión nacional para el ahorro de energía
El turismo
Política de turismo
El estado mexicano ha conferido especial importancia al turismo, considerando que debe
contribuir como factor importante para lograr el equilibrio de nuestra balanza de pagos; sin
embargo, a pesar del enorme aparato administrativo y legislativo estructurado en torno a
esta actividad, los logros alcanzados son sumamente magros.
La política turística tiende a crear nuevas áreas que cuenten con los servicios adecuados,
difundir los atractivos naturales y arquitectónicos que el país posee, diversificar la
procedencia de los visitantes extranjeros y fomentar el turismo interno.
La directriz en materia turística la determina también el hecho de considerarse esa actividad
como generadora de empleos.
Turista es la persona, mexicana o extranjera, que viaja a determinado sitio de manera
transitoria y para dedicarse a actividades de recreación, de esparcimiento, de reposo,
culturales o deportivas, no remuneradas.
Prestadores de servicios turísticos
La ley considera como prestadores de servicios turísticos a:
a) Hoteles, moteles, albergues y otros establecimientos de hospedaje; además a los
campamentos y paradores de casas rodantes que presten servicios a turistas..
b) Agencias, subagencias y operadoras de viajes.
c) Guías de turistas
d) Restaurantes, cafeterías, bares, centros nocturnos y similares que se encuentren
ubicados en hoteles, moteles, albergues, campamentos, paradores de casas rodantes
mencionados en el inciso a), así como en aeropuertos, terminales de autobuses,
estaciones de ferrocarril, museos y zonas arqueológicas.
e) Establecimientos de sistemas de intercambio de servicios turísticos.
Turismo interno
Por medio de campañas publicitarias se fomenta el turismo interno, tanto por su índole
recreacional como por ser factor que dinamiza la economía local.
Dentro del turismo interno, desempeña un papel importante el llamado turismo social, idea
nueva en nuestro medio. La ley lo prevé en sus arts. 9º a 12.
101
Turismo externo
Mediante dicha política se busca captar viajeros de Europa occidental y de Japón, quienes
tienen un buen potencial de gasto. También se persigue guiar al turismo hacia los nuevos
polos de desarrollo (Cancún, Huatulco, Puerto Escondido, Zacatecas), etc.
Al difundir en el extranjero los atractivos turísticos, debe también hacerse hincapié en las
condiciones sociales, económicas y sanitarias del país, pues la imagen que se tiene afuera
no es tan favorable como la idea que tenemos de nosotros mismos; tampoco corresponde a
la realidad, lo que es más lamentable. Además, el turismo es muy sensible a cualquier
problema político o económico, fenómeno natural o calamidad pública.
Desarrollo de zonas turísticas
Para crear o ampliar centros turísticos, la secretaría de turismo promoverá que se expidan
declaratorias de uso del suelo. Esto se hará con la participación de las secretarías de
desarrollo social y de medio ambiente, recursos naturales y pesca, y de los gobiernos
estatales y municipales; en caso necesario, se escuchará la opinión de la secretaría de la
reforma agraria. Con base en esas declaratorias de uso, se decretarán zonas de desarrollo
turístico prioritario.
Legislación de política social, la protección al débil y la procuración administrativa
Protección al débil como derecho social
En todas las sociedades humanas han existido individuos quienes en un momento
determinado, por muy diversas causas, se encuentran al margen del bienestar del que gozan
otros pertenecientes a la misma formación social.
Débil es algo o alguien que tiene poca fuerza, vigor o resistencia. Por lo que la protección
al débil como derecho social debe entenderse como el conjunto de medidas jurídico
políticas adoptadas para tutelar el interés de la parte que se encuentra en relativa desventaja
en determinadas relaciones personales.
El concepto de debilidad no se identifica necesariamente con la pobreza; por ejemplo: el
inversionista en la bolsa de valores puede entrar en una relación como débil, pero no será
un menesteroso.
El llamado derecho social (del trabajo y agrario, principalmente) tiene por finalidad
precisamente proteger a la parte débil en ciertas actividades humanas.
En México, después de la consolidación constitucional del derecho laboral y del agrario
(1917), se adoptaron algunas medidas en lo general para protección del débil,
independientemente de la actividad en el renglón de asistencia social.
La política social establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 tiene el objetivo
de propiciar igualdad de oportunidades, crear las condiciones que aseguren a la población el
102
disfrute de los derechos individuales y sociales reconocidos en la constitución, elevar los
niveles de bienestar y la calidad de vida y, de manera prioritaria, disminuir la pobreza y la
exclusión social.
Protección al consumidor
En 1975, México decide crear su primea legislación protectora del consumidor, como una
reacción al consumismo de que son victimas las clases baja y media, ante el bombardeo
publicitario, la desigualdad en los ingresos económicos y una mala educación para el gasto.
La Ley Federal de Protección al Consumidor publicada el 22 de diciembre de 1975, entró
en vigor el 5 de febrero de 1976, y en el inicio de su vigencia fue considerada
anticonstitucional por atacar la libre concurrencia. A la fecha de su expedición, su base
constitucional era sólo la fracc. X del arto 73; a partir de 1983, el tercer párrafo del art. 28
hace clara mención a la actividad que justifica a dicha ley. El 24 de diciembre de 1992 se
publicó la versión vigente de esa ley; sus disposiciones son de orden público e interés
social.
La ley es aplicable para regular las relaciones entre consumidores (adquirentes finales) de
un bien o servicio, por un lado y, por el otro, proveedores.
Ley Federal de Protección al Consumidor.
Regulación que hace la ley de esos puntos.
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Publicidad
Prácticas prohibidas
Incumplimiento
Prestación de servicios
Ventas domiciliarias
Ventas a plazos
Recursos administrativos. Contra actos derivados de la aplicación de la Ley Federal de
Protección al Consumidor, el particular podrá interponer en un plazo de 15 días hábiles, el
recurso de revisión ante el funcionario que haya emitido el acto recurrido y será resuelto
por una oficina superior jerárquica. En este recurso será supletorio el Código Federal de
Procedimientos Civiles, y se admitirá toda clase de pruebas, excepto la confesional. La
autoridad habrá de resolver en un término de 15 días. El recurso prevé la posible
suspensión del acto reclamado.
El recurso de revocación contra el procedimiento arbitral está contemplado en la ley que se
ha venido comentando; aquél deberá resolverse en 48 horas.
Procuraduría de la defensa del trabajo
103
El derecho del trabajo quizá se origina en la necesidad de proteger a la parte débil de la
relación laboral, y ésa es su principal finalidad, de tal suerte que esta rama jurídica se halla
ligada íntimamente con la seguridad social.
En 1975, y con carácter de órgano desconcentrado, se reestructuró la procuraduría federal
de la defensa del trabajo, dentro de la secretaría del trabajo y previsión social. Esta
procuraduría la estableció la Ley Federal Trabajo en 1931; fue reglamentada el 11 de
septiembre de 1933 y quedó bajo la dependencia del jefe del departamento del trabajo.
En 1975 se consideró que, no obstante los avances en derecho del trabajo el creciente
desempleo y marginación social, así como la frecuente violación a los derechos de los no
sindicalizados, de mujeres y niños trabajadores, obligaban a acentuar la tutela estatal en
materia laboral, por lo que era oportuno precisar la competencia de la procuraduría federal
de la defensa del trabajo en ese campo, dotándola de autonomía operativa
(desconcentración administrativa) y mayor dinamismo.
Procuraduría de la defensa del menor y de la familia
La procuraduría de la defensa del menor y de la familia no tiene sustento jurídico directo,
sino que funciona como un programa de actividades del Sistema Nacional para el
Desarrollo Integral de la Familia (DIF)
El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, organismo federal
descentralizado, cuyo nombre y tareas han cambiado a lo largo de tres décadas (INPI,
IMAN), tiene por objetivo la promoción de la asistencia social y la prestación de servicios
en esta materia. Los principales ordenamientos que lo rigen son la Ley sobre el Sistema
Nacional de Asistencia Social y el Estatuto Orgánico del Sistema Nacional para el
Desarrollo Integral de la Familia, los cuales han permitido llevar a cabo un programa de
labores orientado a procurar la defensa adecuada de los derechos del menor y de la familia,
a aquellas personas cuyos recursos culturales y económicos las colocan en situación
desventajosa frente a violaciones legales perpetradas contra ellas.
Comisión nacional bancaria y de valores
Como órgano de defensa del consumidor bancario existe la comisión nacional bancaria y
de valores, ente desconcentrado de la secretaría de hacienda y crédito público, que
actualmente está regulado por su propia ley (1995) y por su reglamento interior; además,
otras disposiciones jurídicas le confieren intervención en importantes cuestiones
financieras.
Los usuarios del servicio público de banca y crédito podrán, a su elección, presentar su
reclamación ante la comisión nacional bancaria y de valores o hacer el planteamiento ante
los tribunales competentes locales o federales. Las instituciones de crédito estarán
obligadas a someterse al procedimiento de conciliación a que se refiere la ley.
Instituto Nacional de la senectud
104
Uno de los signos negativos que distinguen a nuestro tiempo es el desprecio hacia los
viejos. La civilización ha cambiado su estimación de la tercera edad, cuya experiencia era
altamente valorada en el pasado; ahora en términos generales, es marginada. La vejez es
considerada un defecto y la juventud, ponderada como la única edad digna de ser vivida; a
ello se aúna vedar a los ancianos y muchas veces a personas maduras, aún lejanas a la
vejez, las oportunidades laborales y de recreación. Esto ha provocado que los ancianos
constituyan, salvo algunas excepciones, una minoría débil y marginada.
Hace menos de tres décadas el estado mexicano adoptó medidas tendientes a afrontar este
problema y a ese efecto creó el Instituto Nacional de la Senectud como órgano federal
descentralizado, provisto de personalidad jurídica y patrimonio propios.
Asistencia fiscal
En razón de que en determinados aspectos, el sistema impositivo puede resultar
excesivamente complejo e incomprensible para algunas personas, no obstante la buena
disposición para cumplir sus obligaciones con la hacienda pública, el estado mantiene
permanentemente campañas destinadas a orientar al público acerca de las cargas fiscales y
la manera de pagarlas; además, existe una oficina a la que se le encomiendan servicios de
asistencia fiscal.
Relaciones entre el estado y sus servidores
Los tratadistas consideran al estado como una gran organización cuya complejidad rebasa,
con mucho, a la que se observa en las organizaciones emprendidas por los particulares, por
muy grandes que éstas sean. En México existen cerca de ocho millones de servidores
públicos, lo que representa 31% de la población económicamente activa.
La incorporación de hombres abocados a la función pública, desde la antigüedad, trajo
consigo que se fuera formando un cuerpo de funcionarios y empleados de la administración
estatal provistos de gran influencia social; típicos ejemplos de este hecho son los casos de
Grecia y Roma en sus tiempos de mayor esplendor militar.
En el siglo XVIII, los fisiócratas franceses bautizaron a este cuerpo de hombres dedicados
a la función pública, como burocracia, término que desde sus inicios asume una
connotación desfavorable, al ser utilizado por los liberales para identificar al formalismo, la
altanería, el despilfarro de recursos, la falta de entusiasmo para desarrollar sus actividades,
la corrupción y a la adopción de trámites excesivos que, entre otros, caracterizaban al
aparato administrativo de los gobiernos autoritarios durante los siglos XVIII y XIX,
sentimiento negativo y generalizado que no ha desaparecido en nuestros días.
La función pública, realizada por los trabajadores al servicio del estado, aun cuando se
encuentra vinculada con la actividad pública de éste, no debe confundirse con ella, ya que
la primera está referida a la capacidad de acción que guarda todo trabajador del estado, y la
segunda está identificada con todas las acciones a cargo del estado. La capacidad de acción,
llamada función pública, implica una relación laboral entre el estado y el servidor.
105
Fundamentación
En nuestro país, el art. 123 constitucional, en su apartado B, fundamenta las relaciones
jurídico laborales entre el estado y sus trabajadores; cuando éstos presten sus servicios para
los poderes de la unión o bien para el gobierno del Distrito Federal, según expresa el
dispositivo al inicio de su texto.
La legislación mexicana contempla disposiciones que regulan de manera específica ciertas
relaciones laborales que se presentan dentro de los tres poderes de la unión; tal es caso de
los trabajadores de base y el de los de confianza, excluyendo a estos últimos del régimen de
la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (art. 8º) y reconociéndoles sólo
las medidas de protección al salario y los beneficios de la seguridad social.
Ubicación de la rama del derecho que regula las relaciones entre el estado y sus servidores.
La ciencia del derecho siempre nos induce a clasificar todos los hechos sociales que
guardan trascendencia para ella; tal es el caso de la relación laboral que se observa entre el
estado y sus trabajadores, cuya existencia ha provocado discusiones que actualmente siguen
sin definir su ubicación dentro de las distintas ramas del derecho.
Acerca del particular existen tres principales teorías: como parte integrante del derecho del
trabajo, del derecho administrativo o como una rama autónoma; cada una de ellas pondera,
entre otros, los argumentos siguientes:
Teorías que la asimilan al derecho del trabajo
La posición que engloba a estas teorías es la más aceptada; en términos generales, sostiene
el carácter laboral de la relación existente entre el estado y sus trabajadores en virtud de
observarse en ella las características típicas de dirección, dependencia y salario propias del
derecho del trabajo.
Teorías que la asimilan al derecho administrativo
Esta corriente tiene su origen en el hecho de que la relación del estado y los servidores
públicos surge con motivo de un acto administrativo, como es el nombramiento, consistente
éste en la expresión unilateral de la potestad soberana de aquel, con objeto de asignar una
función pública a la persona que lo considera idóneo para su desempeño.
Teorías que la consideran una rama autónoma
La indefinición que priva entre el derecho del trabajo y el derecho administrativo dio
origen a una tercera posición, la que de manera ecléctica sostiene que las normas que
regulan esta materia constituyen una rama autónoma dentro de la sistemática jurídica, en
virtud de contar con disposiciones de ambas disciplinas.
Antecedentes nacionales de la relación de trabajo entre el estado y sus servidores
106
Época colonial
La administración de los territorios conquistados por la corona española trajo consigo la
necesidad de expedir una copiosa cantidad de disposiciones legales, aplicadas según las
circunstancias especificas que presentaba cada una de las formaciones sociales dominadas,
formaciones a las que se había intentado trasplantar e! aparato burocrático administrativo
de la metrópoli. A su recopilación más depurada se le conoce como Leyes de los reinos de
Indias (1680)
Desde el inicio de la acción colonizadora, la metrópoli, sabedora de las dificultades en lo
concerniente a que sus instrucciones fueran cumplidas cabalmente por los funcionarios
públicos asentados en el Nuevo Mundo, estableció los procedimientos para determinar la
posible responsabilidad de éstos.
El decreto constitucional para la libertad de la América mexicana, sancionado en
Apatzingán el 22 de octubre de 1814.
Este documento, más que un antecedente jurídico, es histórico ya que jamás fue aplicado en
el territorio nacional.
La constitución de 1824
Esta carta magna, de corte federalista, fue dictada siguiendo a la imperante en los Estados
Unidos de América, cuya influencia en el terreno de las ideas políticas se dejó sentir en
toda el área, en virtud de la cercanía, particularmente en nuestro país mediante las logias
de masones (yorquinos).
Ese ordenamiento fundamental otorga al jefe del ejecutivo amplias facultades tales como
nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, a los jefes de las oficinas
generales de hacienda y de los comisarios generales, al personal diplomático, a los oficiales
militares de rango superior (coronel como mínimo) y a los empleados de las oficinas de la
federación (no señala grados); otorgar retiros, licencias y ( pensiones a los militares, y
sancionar administrativamente a los empleados infractores de las órdenes y decretos (art.
110).
Leyes constitucionales de 1836
No debemos olvidar que con la abrogación de la constitución de 1824 y con la
promulgación de dichas leyes, mejor conocidas como las siete leyes, también se modificó
el sistema federal, retornando al centralismo y adicionando a los tres poderes establecidos
un cuarto: el supremo poder conservador, encargado de vigilar la actuación de los demás e
intervenir en los conflictos que se suscitaran entre el legislativo y el ejecutivo.
La constitución de 1857
Este documento legal marca un retorno al federalismo y otorga al presidente de la república
facultades para designar y remover al personal diplomático, así como a los demás
107
funcionarios de la unión, cuyo nombramiento no estuviera determinado de distinta forma
por las leyes.
La constitución de 1917
Promulgada esta constitución, el gobierno federal inició la lucha para lograr su eficacia en
las circunstancias por las que atravesaba el país: comunicaciones destruidas, campos sin
cultivo, comercio interrumpido, carencia de un sistema bancario, en fin: la bancarrota
económica.
La aplicación de los arts. 27 y 123, especialmente, se enfrentó a numerosos obstáculos. En
el caso de este último, su ámbito se caracterizó por un elevado desempleo, inseguridad en el
trabajo y declaración de huelgas
Las relaciones laborales estado servidores públicos, siguieron desarrollándose sobre bases
civilistas; incluso la Ley Federal del Trabajo, expedida en 1931; no contempla a la
burocracia, exclusión que fue confirmada por la jurisprudencia.
En 1938 se expide el primer Estatuto Jurídico de los Trabajadores del Estado, que en 1941
es abrogado por otro del mismo nombre.
Al consolidarse el sistema jurídico político surgido en 1917, así como son el desarrollo de
las formas de organización laboral en el país, se dieron las condiciones para que en 1960 se
adicionara el art. 123 constitucional con el apartado B y en 1963 se expidiera su ley
reglamentaria (Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, también conocida
como ley burocrática).
Antecedentes en otros países
Históricamente, el ejercicio de la función pública se consideró un privilegio otorgado a los
ciudadanos por sus méritos o se trasmitía de forma hereditaria dentro de las clases altas.
Esta situación dejó de considerarse como tal al expirar la Edad Media, con la incorporación
de nuevas tareas a cargo del estado.
La presencia de la función pública ha sido una constante en el desarrollo de toda formación
estatal.
Alemania
La idea de HEGEL acerca del estado, en virtud de la cual la figura del estado está
magnificada al grado de ver en él la divinidad concretada a la que deben supeditarse los
intereses particulares, de cierta forma siguió presente en el accionar de la moderna
burocracia de la hasta hace poco Alemania federal.
La relación que se da entre el estado alemán y sus servidores deriva de un acto cuya
naturaleza se encuentra sujeta a discusión por los autores germanos; algunos de ellos lo
108
consideran como un contrato de derecho publico y otros como un acto de adhesión a un
derecho preexistente, es decir, la obligación de ejercer la función pública de acuerdo con
las reglas previstas por el estado.
Argentina
La relación jurídica que existe entre el estado y sus servidores es producto de un acto
contractual de derecho público, "no obstante que la legislación vigente de la República
Argentina parece inclinarse por considerarlo como un acto unilateral del estado.
Estados Unidos de América
En algunos casos se confiere intervención a los legislativos locales, pero en términos
generales es un organismo del gobierno federal (Comisión del Servicio Civil) el encargado
de establecer las políticas de reclutamiento, capacitación, adscripción y disciplina del
personal que desempeña la función pública.
Francia
La administración pública francesa, cuya concepción de servicio público durante mucho
tiempo comprendía a toda actividad del estado, tuvo que iniciar el replanteamiento
conceptual de su actuación una vez que la vieja tesis del servicio público no soportó las
críticas de la modernidad.
Anteriormente se entendía como funcionario a toda persona que participaba normal y
permanentemente en la operación de un servicio público; este supuesto ha variado, al
considerarse en la actualidad que sólo lo es aquella persona que participa en la
administración gubernamental de acuerdo con un estatuto o reglamento público.
Inglaterra
Es difícil imaginar un sistema burocrático más riguroso que el inglés; sin embargo, a
diferencia de los demás países europeos, las relaciones laborales entre el estado y sus
servidores no son reguladas por un estatuto o reglamento expedido especialmente para ello.
La práctica y la costumbre van generando las disposiciones por aplicar, con base en la
utilidad y los principios que deben regir a la función pública como una actividad honorable
y de privilegio.
Para los ingleses, la solución de todos sus problemas deviene del eficiente desempeño de
sus instituciones, de ahí el cuidado que ponen en la formación y el control del servidor
público.
Italia
La legislación italiana, en lo que se refiere a la relación laboral burocrática, distingue entre
los oficios públicos principales, que representan la voluntad del órgano para el que
109
trabajan y los oficios públicos auxiliares, que se limitan a tareas de mero trámite o
preparatorias a la toma de decisiones.
Portugal
En este país, los ministerios de administración interna y de finanzas son los (órganos
encargados de la instrumentación de las políticas que el estado aplica en materia de función
pública.
Clases de servicios personales prestados al estado
Diversos son los medios que el estado utiliza para procurarse la actividad intelectual o
física de las personas dedicadas a los cometidos que le son propios, y en atención a ello es
que somete a éstos (conocidos como agentes) a un régimen jurídico adecuado al tipo de
servicio prestado.
Servicios obligatorios y gratuitos
Como excepción a la libertad de trabajo consagrada en nuestro país por el art. 5º
constitucional, el expresado precepto contempla como obligatorias y en algunos casos no
remuneradas, algunas tareas, lo que para ciertos autores constituye función pública, en
virtud de carecer del consentimiento de las personas obligadas a desempeñarlas.
Servicios que se prestan por contrato
La práctica administrativa en este caso está dirigida a la procuración de servicios necesarios
para el estado de carácter eventual o especializado, y para los que éste no requiere sostener
una relación de trabajo permanente con quienes lo presten. Por ello, decide captar
profesionales libres con los cuales, cumple la función administrativa.
Servicios que se prestan en virtud de nombramiento
El nombramiento es el medio más usual por el que el estado se allega la prestación de los
servicios personales necesarios para realizar sus funciones; en torno a el, se ha ventilado
una larga disputa entre quienes lo consideran como un acto administrativo y los que lo
catalogan como contrato.
Existe, cuando menos, otra clase de servicio personal que se presta al estado y que es
importante mencionar: la que se otorga por virtud de un contrato colectivo de trabajo, típico
de algunas instituciones paraestatales, como Petróleos Mexicanos, Instituto Mexicano del
Seguro Social, Comisión Federal de Electricidad, , etc.
Régimen jurídico
La legislación burocrática en nuestro país y las disposiciones más importantes en la
materia:
110


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






Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del
Apartado B del Artículo 123 Constitucional
Ley Federal del Trabajo;
Ley Reglamentaria de la Fracción XIII bis del Apartado B del art. 123 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; (BANXICO)
Ley Orgánica de la Armada de México;
Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos;
Ley del Servicio Exterior Mexicano;
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos
Leyes orgánicas y estatutos de las universidades autónomas, y
Leyes y reglamentos para los servidores públicos de las entidades federativas y
municipios.
Se ha dicho que los servicios personales otorgados al estado en virtud de un contrato civil
(privado) no constituyen función pública y, por ende, una relación laboral.
Clases de estatutos
El término estatuto se traduce como lo establecido, lo ordenado, asentado o determinado y,
por extensión, se le identifica con cualquier regla o régimen legal aplicable a una situación
específica.
También se utiliza, y éste es nuestro interés, para designar al instrumento que contiene las
disposiciones legales a las que se someterá el desempeño de la función pública, y se refiere
concretamente a la relación de trabajo que establece el estado con los servidores públicos.
En este sentido, tradicionalmente se habla de dos clases de estatutos: el reglamentario y el
legal. El primero tiene su origen en una decisión de la autoridad administrativa.
El segundo emana de una clásica disposición expedida por el órgano legislativo, es decir,
una ley, orgánica y materialmente considerada.
Los rasgos más generales de los estatutos para servidores públicos son expresar los
derechos que éstos tienen respecto al estado por virtud del desempeño de la función
pública (ascenso, sueldo, vacaciones, jubilación, entre otros); determinar los deberes, (v.
gr.: duración de la jornada, buen comportamiento durante ella, discreción y respeto por el
trabajo asignado), así como imponer las sanciones en caso de violación a sus disposiciones
y designar a la autoridad competente para decidirlas y resolverlas.
Relaciones de trabajo reguladas por el art. 123, apartado A, de la constitución.
Las empresas públicas más importantes de la federación, ya sean éstas organismos
descentralizados o sociedades anónimas, se encuentran reguladas, en cuanto a las relaciones
con sus trabajadores, por el apartado A del art. 123 constitucional y su ley reglamentaria
(Ley Federal del Trabajo, 1970); desde luego, tenemos en cuenta que estos entes no forman
111
parte de la persona jurídica que es la federación por poseer ellos, a su vez, su propia
personalidad. Pero resulta claro que representan una porción fundamental del aparato
político administrativo del estado.
Organismos públicos descentralizados que forman parte de la administración pública
federal, como Petróleos Mexicanos, Ferrocarriles Nacionales de México, Instituto
Mexicano del Seguro Social y Comisión Federal de Electricidad
En el ambiente laboral se reconoce como trabajadores privilegiados a los que; prestan sus
servicios en alguno de estos organismos. Las razones en que se apoya tal consideración son
obvias; basta echar un vistazo a las prestaciones económicas de que gozan y compararlas
con las del resto de los obreros y empleados de nuestro país. Ese es el motivo por el cual es
sumamente codiciada la obtención de un lugar en sus nóminas, al grado de llegar,
prácticamente, a constituir una "herencia" a favor de sus descendientes.
Las representaciones sindicales de estos dos organismos descentralizados por servicio
poseen una enorme fuerza laboral en nuestro país y su influencia trasciende al ámbito de la
política.
Es oportuno preguntarse si los trabajadores de tales organismos públicos descentralizados
por servicio desempeñan función pública, en razón de que éstos gozan de autonomía
jurídica respecto del estado.
Es de señalarse que estos organismos forman parte de la administración pública federal
(paraestatal) que generalmente, por medio de sus trabajadores, prestan un servicio público,
y por tanto, la autonomía de su operación es relativa, ya que de hecho está sujeta a un
considerable número de controles que ejercen las dependencias estatales centralizadas.
Al respecto, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales en vigor dispone que en los
instrumentos legales utilizados para crear dichos organismos se indicará el régimen laboral
al que se sujetarán, con lo que permite, en la práctica, dejar a las circunstancias del
momento la decisión acerca del régimen por aplicar en cada caso.
Si bien el estado participa en la constitución de esta clase de personas morales o colectivas,
no establece ninguna relación laboral con los trabajadores que están adscritos a ellas, ya
que las mismas constituyen un ente jurídico que actúa como patrón, para cumplir con las
obligaciones que le son propias de acuerdo con la ley.
De acuerdo con la rama de producción en la que se encuentre enclavada, sus relaciones de
trabajo estarán reguladas por un contrato colectivo, un contrato ley o por un contrato
individual de trabajo (este último en la menor de las veces).
Instituciones nacionales de crédito. Banca nacionalizada
La expropiación de la banca privada, decretada en septiembre de 1982, trajo consigo la
necesidad de modificar la regulación de las relaciones laborales de quienes prestaban sus
servicios en esas instituciones, relaciones que debieron ser adecuadas a las nuevas
112
condiciones creadas por el surgimiento de otras
(sociedades nacionales de crédito).
empresas de participación estatal
Es así que en noviembre de ese mismo año fue adicionado el apartado B del art. 123
constitucional con la fracc. XIII bis, a efecto de incluir dentro de esas garantías mínimas, al
trabajador al servicio de las sociedades nacionales de crédito.
Las universidades autónomas
Durante los años setenta se debatió ampliamente acerca de la naturaleza jurídica de los
servicios proporcionados dentro de las universidades públicas, así como respecto del tipo
de régimen legal que les debía ser aplicado a los prestadores de los mismos. La cuestión
quedó resuelta mediante la reforma constitucional al art. 3o. en 1980. Considerado en
dicho artículo como un trabajo especial aquel desempeñado por el personal académico y
administrativo en las universidades e instituciones de educación superior de carácter
autónomo, sus relaciones laborales, en consecuencia, están reguladas por el apartado A del
art. 123 de la propia constitución, así como por la Ley Federal del Trabajo.
La fracc. VIII del citado art. 3º constitucional prevé también que aquellas universidades e
instituciones de educación superior a las cuales la ley les otorgue autonomía, gozarán de la
facultad de gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la
cultura conforme a los principios del mismo artículo, con respeto a la libertad de cátedra e
investigación y el libre examen y la discusión de las ideas.
En lo que se refiere a nuestra máxima casa de estudios (la Universidad Nacional Autónoma
de México), es de señalarse que, estando sujeta a este régimen, las prestaciones de
seguridad social le son otorgadas por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los
Trabajadores del Estado, organismo que generalmente beneficia a los trabajadores
contemplados en el aparado B del citado precepto constitucional.
Este hecho sui generis, el cual se considera incongruente desde el punto de vista jurídico,
obedece a circunstancias de índole política que imperaron en un pasado reciente en el
medio universitario.
Teorías que explican la naturaleza jurídica del acto por el cual el individuo presta sus
servicios al estado
Teorías civilistas
Herederas de un añejo concepto, consistente en que la prestación de un trabajo asalariado
tiene su origen en la libre manifestación de voluntad por parte del prestador y prestatario
(trabajador y patrón), los que en igualdad de circunstancias convienen las condiciones en
las que será desempeñado el servicio, estas teorías sostienen que a partir de un acto de
naturaleza contractual, el estado obtiene la fuerza de trabajo necesaria para cumplir con las
atribuciones que posee.
113
La interpretación que caracteriza a estas teorías ha sido rotundamente descartada en
México, a partir de la promulgación de la constitución de 1917, la cual estableció los
derechos mínimos para los trabajadores en general y limitó considerablemente la
posibilidad de negociación de las condiciones de la prestación del servicio en virtud de un
contrato, ya que ello indudablemente era contraproducente para aquellos que no contaban
con más patrimonio que su fuerza de trabajo.
Teoría del acto unilateral del estado
Aún cuando el nombramiento es el resultado de una manifestación unilateral de la voluntad
del estado, destinada a designar como servidor público a un individuo, ello no implica,
salvo las excepciones contenidas en el art. 5º constitucional, la obligatoriedad por parte del
mismo individuo de desempeñarse como tal y someterse al régimen jurídico
correspondiente.
Para que esto suceda debe contarse con la libre aceptación por parte del designado, la que
una vez expresada surtirá los efectos que marca la ley respecto de las facultades que le son
conferidas para el cumplimiento de su cargo, así como en lo que se refiere a los derechos y
las obligaciones laborales asumidos frente al estado.
Tesis del contrato administrativo
Basados en la teoría que explica la actividad contractual del estado, algunos tratadistas
sostienen que la función pública implica un contrato de naturaleza administrativa celebrado
con el particular que decide desempeñarse como servidor público.
Para formular esta tesis, recordemos que los contratos administrativos atienden a un interés
público y están sujetos a un régimen de derecho público, en tanto que en los de derecho
privado, el estado concurre a contratar como particular, es decir, desprovisto de su carácter
soberano y sometido a las normas de derecho común.
Teoría del acto unión
El acto unión también se conoce como acto condición, provisto de un contenido no muy
claro. Esta teoría explica la naturaleza jurídica del acto por medio del cual se establece una
relación con el estado, y pondera:
a) En primer lugar la existencia de normas jurídicas previamente creadas Para regular
la función pública;
b) Seguidamente, la decisión libre del estado y del individuo para iniciar una relación
de trabajo, conforme a las normas referidas, y
c) La aplicación de dicho orden jurídico al caso concreto
Así, y una vez expuesto lo anterior, realmente no encontramos mayor variación entre el
acto anión y cualquier convenio.
Teoría del derecho vigente
114
Para esta teoría, la naturaleza jurídica del acto que nos ocupa la determina la ley misma al
regularlo. Criterio que, a fuerza de simplista, es anticientífico en virtud de que no todo lo
plasmado en un texto legal es técnicamente correcto, por una parte y, por la otra, porque es
una posición formalista, la cual no puede ser considerada como punto de partida para
elaborar un concepto general aplicable a las realidades que pretende explicar.
Concepto y diferencias entre altos funcionarios y empleados
La burocracia es una organización a la que es aplicable un control jerárquico de sus
integrantes, a quienes divide entre los que tienen mando y los que obedecen, los que
supervisan y los que ejecutan, los que toman las decisiones y los que acatan; en una
palabra: entre funcionarios y empleados
Según Rafael BIELSA, la diferencia sustancial consiste en que la designación del
funcionario constituye un encargo especial o una delegación transmitida por la ley y, en
cambio, la del empleado supone un complemento al desempeño de la función pública
mediante el servicio que presta al estado.
Concepto de servidor público. Funcionario
El art. 108 de nuestra carta magna reputa como servidor público a toda persona que
desempeña un empleo, un cargo o una comisión de cualquier naturaleza dentro de la
administración pública (federal o del Distrito Federal), incluso a los representantes de
elección popular, a los miembros del poder judicial y a los demás funcionarios y
empleados.
De acuerdo con ello, el concepto de servidor público es más extenso que los de funcionario
y empleado.
Clasificación de los servidores públicos
El burócrata se da en cualquier organización pública o privada, entre funcionario y
empleado públicos existe una tradicional diferenciación. Además, servidor público es un
concepto más amplio que ambos y, por lo mismo, rebasa la idea que acerca de la función
pública se ha definido, al abarcar la acción de servidor público a personas que no guardan
una relación de carácter laboral respecto al estado, relación que sí se da necesariamente en
la citada función pública.
Clasificación según nuestras leyes
Se ha mencionado que tradicionalmente nuestros textos legislativos, al referirse a quienes
ejercen la función pública, los dividen en empleados de confianza y empleados de base, que
son los equivalentes a la clasificación que los distingue en funcionarios y en empleados.
De la propia constitución federal podemos desprender otras clasificaciones, que en su
oportunidad fueron como la contenida en el art. 108, que habla de los servidores públicos y
115
los cataloga en representantes de elección popular, miembros del poder judicial,
funcionarios, empleados y personas que desempeñen empleo, cargo o comisión de
cualquier naturaleza.
Se puede inferir una distinción, igualmente mencionada con anterioridad, de acuerdo con el
nivel de competencia, que los clasifica en servidores públicos federales, locales y
municipales, de conformidad con la división de poderes, en servidores públicos del poder
ejecutivo, legislativo y judicial.
También pueden ensayarse otras clasificaciones, como personal sindicalizado y no
sindicalizado; civil y militar. Es de utilidad anotar la siguiente: el personal en funciones,
comisionado, con licencia, suspendido y jubilado; ésta es muy empleada en la práctica.
Sistema para la designación de los agentes públicos.
Nombramiento
La forma normal para iniciar la relación entre el estado y sus servidores públicos la
constituye el nombramiento, que es el acto jurídico formal en cuya virtud la administración
pública designa a una persona como funcionario o empleado y la somete al régimen que,
conforme a la ley, le es aplicable específicamente a la función pública.
Clases de nombramientos
Actualmente, en la mayoría de los países del mundo el diseño de los sistemas de selección
de los servidores públicos se efectúa de acuerdo con la trascendencia que socialmente se le
reconozca a la labor que les vaya a ser encomendada, estableciendo con ello las distintas
clases de nombramientos.
Así, determinados funcionarios son seleccionados mediante el sufragio.
Otra forma de nombramiento es la que tiene lugar por decisión de un funcionario de rango
superior, que es la más común en nuestro medio y la que tradicionalmente ha redituado, a
aquellos que han sido investidos con tal facultad, una preeminencia social.
En México se da otra clase de nombramiento, en el cual concurren las voluntades de
distintas autoridades gubernamentales, como es en el caso de los ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, que requiere la propuesta de una terna por el presidente de
la república.
También se da el nombramiento por decisión de un cuerpo colegiado, por ejemplo, la
designación de los magistrados de circuito y jueces de distrito en nuestro poder judicial.
La legislación contempla otra clasificación que atiende a la temporalidad; en este caso se
habla de definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo o por obra determinada (art. 15,
fracc. III, de la ley burocrática)
116
El nombramiento en nuestra legislación
La nota confirmatoria que ubica al nombramiento como el acto jurídico por cuyo medio
predominantemente se inicia una relación de función pública entre el estado y los
trabajadores a su servicio, nos la proporcionan los arts. 3o. y 12 de la llamada ley
burocrática.
La elección
El llamado sufragio universal tiene por objeto la designación de los individuos que
ocuparán determinados cargos gubernamentales y que, generalmente, son los de mayor
trascendencia en los órganos del estado.
Funcionarios de elección popular. Oposición
a) Funcionarios de elección popular. Su designación es producto del voto ciudadano.
b) Oposición. Esta modalidad para designar a los servidores públicos, se encuentra
poco desarrollada en nuestra legislación y a la fecha los exámenes para acudir a un
empleo público se han transformado en un mero trámite, al cual necesariamente
está supeditado el nombramiento, lo que desvirtúa la existencia de dicha figura.
El concurso en nuestra legislación
Dependiendo de las labores sustantivas encomendadas a cada dependencia o entidad de la
administración pública federal, así como a las labores de apoyo que le son comunes, se
formulan los catálogos de puestos y los perfiles laborales que deben observar quienes los
ocupen.
El concurso, en México, ha sido legislativamente poco desarrollado; sus disposiciones
suelen ser materia de contratos colectivos o de condiciones generales de trabajo; sin
embargo, desde 1976 ha sido foco de atención de la administración pública federal, lo que
se ha expresado en esfuerzos, todavía insuficientes, por establecer un sistema de
administración y desarrollo de personal que garantice el honesto y eficiente desempeño de
las obligaciones derivadas de la función pública, a la par de que haga efectivos los derechos
que tienen sus servidores frente al estado.
Formación profesional o técnica
La administración pública, como toda organización, requiere personas idóneas para
desempeñar las actividades que le son propias, las cuales por su gran variedad hacen
necesario el empleo, en la misma magnitud, de un personal versado en especialidades
técnicas y profesionales.
En tal virtud, las instituciones públicas afrontan la imperiosa necesidad de formar cuadros
técnicos y profesionales, de acuerdo con los requerimientos planteados por la realidad en
cada uno de los puestos por desempeñar y, además, la de actualizar permanentemente los
conocimientos que en cada materia la ciencia va aportando.
117
Sistemas de nuestra legislación
En nuestro país, la capacitación técnica y profesional ha alcanzado el rango de derecho
social, ya que la carta magna la establece de forma genérica, como una obligación patronal.
Requisitos para poder ingresar al servicio de la administración pública en México.
Estos requisitos generalmente no están contemplados de manera sistemática en nuestra
legislación, y son materia regulada casi siempre en las condiciones generales de trabajo, los
reglamentos o los contratos colectivos.
La relación de trabajo entre el estado y sus trabajadores de base
El contenido de la relación
La legislación mexicana otorga un contenido laboral a la relación jurídica existente entre el
estado y sus servidores. Prueba de ello es que en nuestra constitución federal están ubicadas
las bases fundamentales que la regulan, en el apartado B con que se adicionó en 1960 al
art. 123.
Es importante hacer notar que las disposiciones del citado apartado B contienen los
derechos mínimos de que deben gozar los servidores públicos con motivo de la relación
establecida.
Efectos de la relación
Una vez establecido el vínculo jurídico laboral entre el servidor público y el estado, por
medio de los titulares de sus dependencias y entidades, ambos se ven sometidos al régimen
legal que enmarca a la función pública, a la que, en virtud de las particularidades que la
caracterizan, no le puede ser aplicada la misma normatividad dirigida a los trabajadores en
general.
Caracteres de la relación
La función pública está caracterizada en términos generales, por ciertas notas que pueden
ser compendiadas en los conceptos siguientes:
a) La profesionalidad, consiste en que los individuos hacen de la función pública su
actividad económica cotidiana;
b) La continuidad, que es la no interrupción requerida necesariamente para generar los
derechos que le son propios a todo servidor público.
c) La carrera administrativa, radica en la voluntad natural de mejorar, por parte del
servidor público, su situación dentro de la administración pública.
d) La existencia de un contrato, en cuya virtud, una vez aceptado el nombramiento,
tanto el estado como el servidor público asumen una serie de derechos y
obligaciones que son correlativos.
118
Suspensión y terminación de la relación de servicio
1. Suspensión temporal de los efectos del nombramiento.



Enfermedad
Prisión preventiva
Irregularidades en la gestión del trabajador
2. Terminación de los servicios. Causas por las que el nombramiento o la
designación dejará de surtir sus efectos.
a)
b)
c)
d)
e)
Por renuncia, por abandono de empleo
Por conclusión del término o de la obra
Por fallecimiento del servidor público;
Por incapacidad permanente del trabajador, física o mental,
Por resolución del tribunal federal de conciliación y arbitraje.
Prestaciones económicas
La causa y finalidad de todo trabajo realizado por el hombre es la satisfacción de sus
necesidades naturales o sociales. Desde tiempos inmemoriales, a la relación que con ese fin
el hombre establecía con la naturaleza o sus semejantes se le denominó trabajo.
En nuestro medio, los trabajadores al servicio del estado cuentan en determinadas
circunstancias, además del sueldo considerado en los tabuladores respectivos y las
prestaciones de seguridad social, con cantidades en dinero por concepto de sobresueldo,
horas extra, gratificación anual (llamada aguinaldo), bono de actuación, prima por
antigüedad, ayuda para renta, según proceda.
Organización colectiva de los trabajadores
Reconocido el derecho de los servidores públicos de base para asociarse en defensa de los
intereses que les son comunes (art. 123 constitucional, apartado B, fracc. X) la Ley Federal
de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria el citado apartado, dedica su título
cuarto a regular la organización colectiva mediante los sindicatos
Las condiciones generales de trabajo
Mediante las condiciones generales de trabajo, en las dependencias se establecen:






requisitos de ingreso;
relación jurídica de trabajo; salario;
jornada y horarios de labores;
descansos y licencias;
vacaciones; riesgos de trabajo;
derechos de los trabajadores;
119





obligaciones de los trabajadores;
competencia de la secretaría;
sanciones;
suspensión, y
terminación de los efectos del nombramiento.
Dichas condiciones son dictadas en cada dependencia por su titular, teniendo en
consideración la opinión del sindicato.
Huelga
La huelga, en el ámbito de la función pública, es uno de los puntos que más atención han
acaparado por parte de los estudiosos de la materia, así como de aquellos abogados
litigantes que han hecho de los conflictos laborales entre el estado y los servidores,
públicos, su especialidad.
La razón está constituida por las grandes limitantes a que debe sujetarse, por parte de los
servidores públicos en México, el ejercicio de este derecho, esencial en las relaciones
laborales, en contraste con el que están en posibilidad de hacer valer los trabajadores en
general, para equilibrar a los factores en la producción.
Es importante señalar que los huelguistas están obligados a mantener en funciones a los
trabajadores necesarios para desempeñar los servicios que por su naturaleza no puedan
suspenderse, disposición que genera controversia en virtud de que nulifica en mucho los
efectos que se esperan de un movimiento huelguístico al no suspender totalmente.
Procedimiento para resolver los conflictos laborales entre el poder judicial federal y
sus servidores.
La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaría del Apartado B,
fracc. F-XII del Artículo 123 Constitucional, prevé un procedimiento específico para
resolver los conflictos que se presenten entre el poder judicial de la federación y sus
servidores.
Los funcionarios y empleados de confianza
En el régimen de Porfirio Díaz es evidente la ausencia de leyes en materia laboral, y las
relaciones de trabajo se rigen por diversos códigos civiles; por tanto, no se piensa en una
definición del trabajador de confianza y mucho menos del que presta sus servicios al
estado; en esta época, el Partido Liberal Mexicano pugna por los derechos sociales.
Con el triunfo dela Revolución mexicana, la materia jurídico laboral toma auge y en
diversas entidades federativas se dictan normas protectoras del trabajador.
La Constitución Federal establece, en la fracc. XIV del apartado B del art. 123, que es
mediante una ley como se determinará quiénes son empleados de confianza, agregando
120
que tales trabajadores disfrutarán de la protección al salario y gozarán de las prestaciones
de la seguridad social.
Por su parte, la ley reglamentaria del referido apartado B del art. 123, incluye una larga
lista de quiénes son trabajadores de confianza en el gobierno federal.
Ahora bien, para definir al trabajador de confianza hay que empezar por el vocablo
trabajador, que significa toda persona física que presta a otra (física o moral) un trabajo
personal subordinado, a cambio de un salario o estipendio.
Por otra parte, confianza, en lo general, la entendemos como seguridad, fidelidad,
honradez, ánimo y aliento para las tareas; cierta familiaridad en el trato.
De lo expuesto podemos definir al trabajador de confianza que proporciona sus servicios al
estado, como aquella persona que en razón de su cargo presta un trabajo subordinado con
características especiales de fidelidad, lealtad, seguridad, las cuales le confieren un trato
directo de familiaridad con el superior jerárquico y de vigilancia con el inferior.
Es significativo el que la mención el personal de estas instituciones se regirá por sus
propias leyes, se consigne en el precepto constitucional que establece las bases
fundamentales de las relaciones jurídico laborales; y que, además, precisamente figure en
el apartado referido a los servidores públicos.
Así, podemos afirmar que los miembros de las fuerzas armadas mexicanas realizan función
pública y que profesionalmente observan una relación laboral sui generis, la cual rebasa
las condiciones observadas por los demás servidores públicos, de suyo ya especiales.
La secretaría de la defensa nacional
El acto por el cual la secretaría de la defensa nacional se allega los servicios personales es
el reclutamiento, en virtud de un llamado contrato de enganche, en el cual se establecerá el
tiempo de servicio. Al vencimiento de éste, en el caso de los soldados, podrán ser
reenganchados (recontratados) hasta por un límite de nueve años.
En lo que se refiere a su situación jurídica, los militares pueden estar en activo, reserva o
retiro.
a) Activo
b) Reserva
c) Retiro
La secretaría de marina
Los servicios personales que requiere la armada los obtiene, en el nivel de marinería,
mediante el reclutamiento, el cual, legalmente, se efectúa mediante la conscripción,
(servicio militar obligatorio) y por contrato de enganche voluntario, pudiendo tener lugar
este último con los futuros alumnos para las escuelas de formación de oficiales.
121
El personal se clasifica en:


Milicia permanente
Milicia auxiliar
Al igual que en el ejército y fuerza aérea, las situaciones del personal de la armada son
activo, reserva y retiro.
Los haberes y demás prestaciones que se les entrega en reciprocidad por el desempeño de
sus labores, se determinan de acuerdo con el grado, puesto o comisión que cada miembro
de la armada alcance.
Procedimientos de postergas ante la junta naval
La inconformidad por postergas es un procedimiento inscrito dentro del ámbito laboral de
las fuerzas armadas y no es privativo de la marina de guerra.
Éste tiene lugar cuando algún militar (ejército, fuerza aérea y armada) en el ejercicio de
sus derechos ha sido excluido de un concurso de selección para acceder a un grado
superior, o no obstante haber cumplido con los requisitos para ello, no se le ha otorgado
dicho acceso.
Seguridad social
El derecho de la seguridad social se estudia como disciplina autónoma no sólo en relación
con el derecho administrativo, sino también respecto del derecho del trabajo.
Los antecedentes indirectos de la seguridad social se hallan en la beneficencia pública y
privada, así como en las sociedades mutualistas.
En nuestro sistema jurídico político, la seguridad social de los servidores públicos no está
bajo la competencia unificada de un solo organismo, sino que la prestación de la misma
depende del régimen legal de la relación laboral, es decir, si éste se encuentra regulado por
los dispositivos correspondientes a los apartados A o B del art. 123 constitucional, a las
fuerzas armadas, a la gendarmería, al servicio exterior, al sector educativo o bancario,
entre otros.
Conforme a su respectiva ley, prestaciones y servicios que proporcionará el Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, son:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Medicina preventiva;
Seguro de enfermedades y maternidad;
Servicios de rehabilitación;
Seguro de riesgos de trabajo;
Seguro de retiro por edad y tiempo de servicios;
Seguro de invalidez;
122
7.
8.
9.
10.
11.
12.
Seguro por muerte;
Seguro de cesantía en edad avanzada;
Indemnización global;
Sistema de ahorro para el retiro;
Arrendamiento o venta de habitaciones perteneciente al instituto;
Préstamos hipotecarios y financiamiento para vivienda
Seguro de enfermedad no profesional
Ley del instituto (1983), la cual establece que en caso de enfermedad, el trabajador y el
pensionista tienen derecho a las prestaciones en dinero y especie.
Habitaciones para trabajadores
El problema habitacional es uno de los más graves en nuestro país, problema que, por otra
parte, existen en casi todas las naciones, inclusive en lagunas altamente desarrolladas; por
ello, las medidas de seguridad social en este renglón no son un ligero paliativo a una de las
injusticias mayormente incomprensibles de la civilización (el no tener un lugar propio y
decoroso donde vivir).
Para los fines habitacionales previstos en las fracc. XI del apartado B del art. 123
constitucional, el instituto (ISSSTE) constituirá conforme a la ley un fondo de la vivienda
que tendrá por objeto establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los
trabajadores obtener crédito, mediante préstamos con garantía hipotecaria; así como
coordinar y financiar programas de construcción de habitaciones destinadas a su
adquisición en propiedad por parte de los trabajadores que carezcan de ellas.
Los préstamos hipotecarios
Antes de la creación del fondo de la vivienda (FOVISSSTE), los préstamos hipotecarios
para adquisición o construcción de departamentos o casas habitación para servidores del
estado tuvieron amplia difusión; con el surgimiento de ese fideicomiso se consolidan y,
posteriormente, la ley fue reformada para que la hipoteca a favor del fondo pueda aparecer
en segundo lugar, permitiendo así al trabajador contratar otro crédito que haga posible
cubrir el costo total del inmueble.
Pensión de invalidez
La pensión por invalidez se otorgará a los trabajadores que se inhabiliten física o
mentalmente por causas ajenas al desempeño de su cargo o empleo, si hubiesen
contribuido con sus cuotas cuando menos durante 15 años. Para calcular el monto de esta
pensión se aplicará la tabla contenida en la ley.
Pensión de muerte
La pensión por causa de fallecimiento de un trabajador, por cuestiones ajenas al servicio,
cualquiera que sea su edad, y siempre que hubiere cotizado por más de 15 años.
123
Indemnización global
El servidor público que sin tener derecho a pensión por jubilación, retiro por edad y tiempo
de servicio, cesantía en edad avanzada o invalidez se separe definitivamente del servicio,
recibirá una indemnización global equivalente al monto que la ley prevé conforme a su
antigüedad y tiempo de cotizar al instituto.
Trabajadores al servicio de las entidades federativas y de los municipios
Base constitucional
El texto original del art. 123 de la constitución federal suponía competencia de las
legislaturas locales o estatales para legislar en materia laboral, respecto a los servidores de
los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios. Con motivo de la reforma a
dicho artículo en 1929, destinada a federalizar la materia del trabajo, la carta magna fue
omisa respecto a la burocracia de los estados y ayuntamientos.
Trabajadores al servicio de las entidades federativas
Según la ley suprema de la república, los poderes de los estados miembros de la federación
se organizarán conforme la constitución política de cada uno de ellos, y las relaciones de
trabajo entre las entidades federativas y sus trabajadores se regirán por las leyes que
expidan las legislaturas locales con base en lo establecido por el art. 123 de la constitución
federal y sus disposiciones reglamentarias.
Lo anotado en el párrafo anterior viene a definir la situación jurídico laboral de los
servidores públicos de los estados, la cual está imprecisamente delimitada por omisión de
la ley suprema, de tal suerte que la aplicación supletoria de ordenamientos federales o la
vigencia de estatutos reglamentarios ya no tiene razón de ser.
Trabajadores municipales
Conforme a la fracc. VIII, segundo párrafo, del art. 115 de la constitución federal, las
relaciones laborales entre los municipios y sus trabajadores se regirán por las leyes que
expidan las legislaturas locales, con base en lo establecido en el art. 123 de la propia
constitución y sus disposiciones reglamentarias.
Responsabilidades de los servidores públicos
Antecedentes
Responsabilidad es la obligación de pagar las consecuencias de un acto, responder por la
conducta propia. Conforme a esta idea, un servidor público debe pagar o responder por sus
actos indebidos o ilícitos, según lo establezcan las leyes.
124
Base constitucional
El 28 de diciembre de 1982 se publicaron las reformas del título cuarto de la constitución
federal en materia de responsabilidades de los servidores públicos. Tal reforma estableció
el actual sistema de esta cuestión en sus arts. 108 a 114.
Responsabilidad penal
Existe responsabilidad penal por actos u omisiones tipificados como delitos por la
legislación federal o local.
Según la constitución general de la república, el presidente, durante el tiempo que dure su
encargo, sólo podrá ser acusado de traición a la patria y por delitos graves del orden
común; aunque no aclara qué delitos estima graves.
La responsabilidad por delitos cometidos durante su encargo por cualquier servidor
público será exigible según los plazos de prescripción establecidos en la legislación penal,
pero nunca serán inferiores a tres años.
Responsabilidad civil
La responsabilidad civil se da por causar a una persona daños o perjuicios valuables
monetariamente.
Cuando se trata de demandas de carácter civil que entablen contra cualquier servidor
público no se requerirá declaración de procedencia, llamada ésta también desafuero.
La responsabilidad civil halla su fundamento en los arts. 1910 y 1927 del código de esa
materia.
Responsabilidad administrativa
Conforme a la actual legislación, se aplicarán sanciones administrativas a los servidores
públicos por actos u omisiones que vayan en demérito de la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia con que deben desempeñar sus empleos, cargos o comisiones.
La constitución política federal señala que las sanciones, además de las indicadas en las
leyes, serán suspensión, destitución, inhabilitación y multa.
Responsabilidad política
Dentro del texto constitucional, la responsabilidad más elaborada es la de índole política;
al respecto se establece:
Se impondrá, mediante juicio político, destitución o inhabilitación para desempeñar
función pública de cualquier índole, a los servidores públicos que se indican en el siguiente
125
párrafo; cuando en el desempeño de sus labores incurran en actos u omisiones que vayan
en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su adecuado despacho.
Justicia administrativa
Estamos en presencia de justicia administrativa cuando un órgano administrativo resuelve
un conflicto que implica a un derecho subjetivo.
Sistemas de control de legalidad de la acción administrativa
Los sistemas que encontramos para ese control son:
a) Control legislativo;
b) Control judicial, y
c) Autocontrol
El primero de ellos, el control legislativo, llamado también control político,se presenta en
algunos países escandinavos mediante el ombudsman, figura ésta recientemente estudiada
de manera brillante en nuestro medio. Se trata de un funcionario designado por el
parlamento, para que conozca de las quejas formuladas por los gobernados contra actos
gubernamentales administrativos.
Nuestro derecho universitario adoptó en la UNAM esta figura. Al crear en 1985 la
defensoría de los derechos universitarios
El control judicial lo efectúa precisamente el poder judicial conforme a un sistema de
controversias (jurisdiccional). A éste corresponde, en el sistema anglosajón, el habeas
corpus y, en México, el amparo.
El autocontrol estaría instrumentado por el contencioso administrativo (tribunales basados
en el modelo francés, llamado también sistema continental europeo) y por los recursos
administrativos, éste es el verdadero autocontrol ejercido por parte de la administración
pública. Tanto el contencioso administrativo como el recurso administrativo se realizan
ante órganos administrativos, es decir, no pertenecientes al poder legislativo ni al judicial.
Recursos administrativos
El recurso administrativo es la posibilidad que tiene la administración pública de
reconocer, corrigiéndolo, un error de su actuación, y lo hará en virtud de una petición del
particular en ese sentido; petición que tiene su origen primario en el art. 8º de nuestro texto
constitucional.
La administración pública en esta figura no actúa como parte dentro de un proceso, sino
que únicamente va a intervenir para revisar (modificándolo, anulándolo o confirmando)
algún acto que el particular ha considerado ilegal o inoportuno.
126
Puede definirse al recurso administrativo como el medio de defensa establecido en la ley, a
favor de los gobernados para que la administración pública revise un acto administrativo
que ellos consideran ilegal, quedando aquélla obligada a anularlo, modificarlo o
confirmarlo.
El contencioso administrativo
El contencioso administrativo surge en virtud de considerar que la administración pública,
por ser uno de los poderes de estado, no tiene por qué someter la solución de los conflictos
de su accionar al conocimiento de otro poder, el cual sería, para el caso, el judicial. Por
esta razón, se crean órganos dentro de la propia administración pública, investidos de
mayor o menor autonomía que habrán de resolver jurisdiccionalmente las controversias
surgidas entre ésta y el particular que se considere afectado por algún acto administrativo.
En cuanto a los alcances de sus decisiones, se puede hablar de los tipos de contencioso
administrativo siguientes:
a)
b)
c)
d)
Contencioso de plena jurisdicción o subjetivo:
Contencioso de anulación, de ilegitimidad u objetivo;
Contencioso de represión, y
Contencioso de interpretación.
En el primero, el tribunal administrativo al revisar el acto impugnado le indicará a la
administración pública en qué sentido debe emitirse dicho acto.
En el segundo, el de nulidad, el órgano contencioso administrativo se limitará a declarar la
nulidad o validez del acto que ha sido revisado.
En el contencioso de represión se llegan a aplicar sanciones
En cuanto al contencioso de interpretación, se puede enunciar indicando que por su medio
la autoridad, antes de emitir un acto administrativo, solicitará al tribunal su opinión
respecto al sentido en que debe expedirse dicho acto.
En nuestra constitución política federal, el contencioso administrativo estuvo contemplado
en el art. 104, fracc. I párrs. 2º y 3º, según reforma del 30 de diciembre de 1946, reforma
que permitió la existencia del sistema francés y del anglosajón para controlar la legalidad
de la acción administrativa, dándose así una especie de mecanismo híbrido de control.
a) En el art. 73 se prevé que el congreso de la unión es competente para expedir leyes
que instituyan tribunales de lo contencioso administrativo dotados de plena
autonomía para dictar fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se
susciten entre la administración pública federal y los particulares.
b) Conforme a la fracc. I-B del art. 104, corresponde a los tribunales de la federación
conocer de los recursos de revisión que se interpongan contra las resoluciones
definitivas de los tribunales de lo contencioso administrativo
127
c) En el art. 116, fracc. IV, se contempla la jurisdicción contencioso administrativa
local.
El antecedente de las disposiciones constitucionales señaladas es la ley Lares de 1853, la
cual establecía un sistema de justicia administrativa retenida (el presidente de la república
o el consejo de ministros decidirían en última instancia en cuestiones contencioso
administrativas).
Tribunal fiscal de la federación
El tribunal fiscal de la federación empezó a funcionar el 1º de enero de 1937, con cinco
salas y un decimosexto magistrado que presidía el pleno y al propio tribunal. Desde esa
fecha hasta la reforma constitucional de 1946, el tribunal tuvo vida al margen de la carta
magna; sin embargo, actuó sin mayores problemas. En 1942 se le otorgó competencia
acerca de depuración de créditos a favor del fisco.
A partir de 1978 el tribunal es reestructurado radicalmente, por medio de una nueva ley
orgánica publicada el 2 de febrero de ese año, en la cual se adoptó una estructura basada en
una sala superior y salas regionales. La ley vigente se publicó en el Diario Oficial el 15 de
diciembre de 1995 y conserva el sistema de salas.
Tribunal federal de conciliación y arbitraje
Este tribunal, poco estudiado como contencioso administrativo, está previsto en la Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del
Artículo 123 Constitucional, en sus arts. 118 a 151.
Se trata, realmente, de un tribunal administrativo puesto que dirime las controversias
surgidas entre el estado y particulares, quienes en este caso, los trabajadores al servicio del
propio estado, tienen ese carácter.
Tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal
Se trata de un tribunal local contencioso administrativo de plena jurisdicción, creado por la
ley publicada el 17 de marzo de 1971 para dirimir las controversias entre el Departamento
del Distrito Federal y los particulares.
El control judicial
El control de la acción administrativa, por parte de órganos judiciales, se da en derecho
mexicano a través del juicio de amparo.
Se trata de control jurisdiccional (existe controversia) por medio de órgano judicial (poder
judicial), el cual mediante la tutela de los derechos humanos (garantías individuales) obliga
a la administración pública para que obre de conformidad con la ley cuando ha afectado
indebidamente los intereses particulares del gobernado.
128
Este sistema de control tiene su equivalente en el habeas corpus del derecho anglosajón.
No es lugar para describir las diferencias de origen y finalidad entre esta figura y el
amparo mexicano; nuestro único propósito aquí es señalar su semejanza en cuanto al
camino jurisdiccional judicial de control de legalidad, aunque cabe la observación de que
el amparo tiene efectos para un caso particular y el habeas corpus trasciende erga omnes.
El control ejercido por medio del amparo es indirecto, ya que no fue ideado como
controlador de la legalidad del actuar del poder ejecutivo, sino que existe para garantizar el
respeto a los derechos humanos.
Las comisiones de derechos humanos
El art. 102, apartado B de la constitución federal estatuye:
El congreso de la unión y las legislaturas de los estados en el ámbito de sus respectivas
competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que
otorga el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u
omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor
público, con excepción de los del poder judicial de la federación, que violen estos
derechos. Formularán recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias
y
denuncias y quejas ante las autoridades respectivas.
Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales, laborales y
jurisdiccionales.
El organismo que establezca el congreso de la unión conocerá de las inconformidades que
se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los
organismos equivalentes de los estados.
El 6 de junio de 1990 fue creada, como órgano desconcentrado de la secretaría de
gobernación, la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
Tribunales de la administración
En este caso, la administración pública realiza función jurisdiccional con ciertas limitantes,
al resolver controversias entre particulares; esto es, no dirime controversias entre ella y
algún gobernado que impugne su actuación, sino que estamos en presencia de una
verdadera excepción al principio de la división de poderes.
Los caso de tribunales de la administración que contempla nuestro derecho vigente son:
1.
2.
3.
4.
5.
Tribunales laborales. Conocidos como juntas de conciliación y arbitraje;
Tribunales agrarios
Comisión nacional bancaria y de valores
Comisión nacional de seguros y fianzas
Procuraduría Federal del Consumidor
129
6. Ciertos recursos administrativos. En materia de aguas y propiedad intelectual,
debido a la intervención que se tiene que dar a terceros posiblemente afectados, el
procedimiento administrativo llega a convertirse en una contienda jurídica entre
dos particulares y el acto administrativo que los resuelve contiene una decisión a
favor de alguno de ellos.
7. Arbitraje en materia de telecomunicaciones
8. Comisión nacional de arbitraje médico
9. Comisión federal de competencia económica
10. Tribunales militares. Se estima que los tribunales del ejercito, fuerza aérea y
armada previstos en el art. 13 constitucional son tribunales de la administración.
Puesto que esto órganos conocen de los delitos y faltas contra la disciplina
militar, realizan función jurisdiccional, sin lugar a dudas. Aquí, es clara la
relación entre fueros y tribunales de la administración, en la cual aquéllos fungen
como antecedentes.
ECONOMIA Y POLÍTICA FISCAL Y FINANCIERA
ANALISIS ECONOMICO FINANCIERO DEL DERECHO F1SCAL
Es indudable que, en un país como México (que tiene un Estado que participa ampliamente
en las actividades económicas, así como en las acciones del sector público, sobre todo en
lo relacionado con las finanzas), la moneda, el crédito y la banca, y el sistema impositivo
adquieren una importancia capital para entender el desenvolvimiento de la situación
económica actual del país.
En la década de 1980, los graves problemas que padeció la economía nacional se deben en
buena medida al manejo de las finanzas públicas, además de muchos otros aspectos.
Política económica es el conjunto de mecanismos, instrumentos y acciones que aplica el
estado con el objeto de regular los hechos y fenómenos económicos. El principal objetivo
de la política económica es lograr el desarrollo socioeconómico del país.
Vamos a estudiar estos componentes (política financiera, política fiscal y política
monetaria y crediticia) de la política económica general del país. Para ellos hemos dividido
en cuatro apartados principales:

Política financiera:
-
Política fiscal
Política monetaria y crediticia
Control del sistema financiero mexicano
Política de gasto público
Política bancaria
POLITICA FINANCIERA
La política financiera es la:
130
"Parte de la política económica que se encarga de formular los objetivos, señalando los
instrumentos adecuados para controlar los ingresos y administrarlos, así como para elaborar
el gasto del sector público. La política financiera se encarga también del control del
sistema bancario, así como la política monetaria y crediticia. De esta manera, en forma
amplia, la política financiera de un país incluye: la política fiscal, la política de gasto
público, la política monetaria y crediticia y la política bancaria, todas ellas administradas
con la finalidad de coadyuvar al logro del desarrollo económico del país"
El ámbito de la política financiera es muy amplio, por lo cual cada uno de los elementos de
la política financiera se analizará por separado. En este apartado sólo se estudia lo relativo
al gasto público; es decir, se restringe la política financiera a la política del gasto público
Instrumentos
Si limitamos la política financiera a la política de gasto, entonces el principal instrumento
de esta política es precisamente el gasto público, que en nuestro país se realiza por medio
del presupuesto de la Ley de Egresos de la Federación.
La Ley de Egresos, que se emite en forma anual, marca las pautas y lineamientos, y
autoriza la forma y el monto en que se realizará el gasto público; esta ley representa en sí el
Presupuesto de Egresos de la Federación.
El gasto público representa uno de los principales instrumentos no sólo de política
financiera, sino de política en general, ya que mediante él, el Estado financia todas sus
actividades, tanto del subsector gobierno como del subsector organismos y empresas del
Estado.
El estado o Sector Público, realiza su gasto corriente (que se hace para mantener el
funcionamiento de los organismos) y su gasto de inversión (que permite ampliar su
cobertura de servicios o de producción), de acuerdo con los lineamientos planteados en el
Presupuesto de Egresos de la Federación.
El Presupuesto de Egresos de la Federación para cada año se publica por anticipado los
últimos días de diciembre del año anterior.
Instituciones
La institución encargada de formular el presupuesto de egresos y vigilar su aplicación es la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (funciones que venía desempeñando la
desaparecida Secretaria de Programación y Presupuesto), aunque cada uno de los titulares
de las dependencias y entidades del sector público es responsable de que se ejecute el gasto
público en sus respectivos organismos.
Funciones de la SHCP
131
De esta forma, la política financiera, sobre todo en lo que se refiere al gasto público, está
en manos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Las principales funciones de esta
Secretaría son:














Coordinar, dirigir y supervisar el despacho de los asuntos de la competencia de la
Secretaría.
Someter al acuerdo del presidente de la República los asuntos encomendados a la
secretaría y al sector paraestatal que le corresponde coordinar.
Proponer, dirigir y controlar la política del gobierno federal en materia financiera,
fiscal de gasto público, crediticia, bancaria, monetaria, divisas, de precios y tarifas
de bienes y servicios del sector público, de estadística, geografía e informática.
Controlar, vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales, en el
cobro de impuestos, contribuciones, derechos, productos y aprovechamientos
federales en los términos de las leyes aplicables.
Contratar créditos internos y externos a cargo del gobierno federal, nombrar
representantes para la negociación de los mismos y para la suscripción de los
documentos relativos, cuando así proceda
.Establecer relaciones y mecanismos de coordinación que permitan obtener la
congruencia global de la administración pública paraestatal con el Sistema
Nacional de Planeación y con los lineamientos generales en materia de
financiamiento
Dirigir y coordinar la elaboración e integración del Plan Nacional de Desarrollo y
los programas regionales y especiales que le encomiende el Ejecutivo Federal.
Proponer al Ejecutivo Federal el programa sectorial del ramo y aprobar los
programas institucionales de las entidades paraestatales del sector coordinado,
conforme lo establece la Ley de Planeación.
Presentar al Ejecutivo federal los proyectos de iniciativas de leyes o decretos, así
como los proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos, y órdenes relativos a los
asuntos de la competencia de la secretaría y del sector paraestatal coordinado.
Refrendar para su validez y observancia, los reglamentos, decretos, acuerdos y
órdenes expedidos por el presidente de la República, en los asuntos que sean
competencia de la secretaría.
Proponer el proyecto de presupuesto de la secretaría, el de los ramos de deuda
pública y de participaciones a entidades federativas y municipios, así como el del
sector paraestatal coordinado
Presentar para su aprobación ante la H. Cámara de Diputados, previo acuerdo del
presidente de la República, la iniciativa de la Ley de Ingresos y el Proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federación, correspondientes al año calendario; en
cumplimiento a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
Dirigir la formulación de la cuenta anual de la hacienda pública federal y someterla
a la consideración del presidente de la República, para su presentación ante la H.
Cámara de Diputados.
Planear, coordinar y evaluar la operación de las entidades del sector paraestatal que
corresponda coordinar a la secretaría y vigilar que conduzcan sus actividades con
sujeción a los objetivos, estrategias y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y
de los programas sectorial e institucional, correspondientes.
132







Planear, coordinar y evaluar el sistema bancario mexicano, respecto de la banca de
desarrollo y las instituciones de banca múltiple en las que el gobierno federal tenga
el control por su participación accionaria.
Ejercer las facultades que las leyes confieren a la secretaría respecto al Banco de
México como banco central.
Ejercer las atribuciones que le señalen las leyes en lo referente a banca múltiple,
seguros y fianzas, valores, organizaciones auxiliares del crédito, sociedades
mutualistas de seguros y casas de cambio.
Someter a la consideración del presidente de la República, las propuestas de
modificación de estructura orgánica básica, que determinen los titulares de las
dependencias y entidades de la administración pública federal.
Aprobar las medidas técnicas y administrativas para la mejor organización y
funcionamiento de la secretaría, expedir su manual de organización general y
establecer lineamientos para la expedición de los demás manuales administrativos
que se requieran para el eficiente despacho de los asuntos encomendados a cada
unidad administrativa.
Informar al Congreso de la Unión sobre el estado que guarde la administración de
la secretaria y al sector coordinado y concurrir cuando se le cite para la discusión
de una ley o el estudio de un asunto concerniente a su ramo.
Desarrollar las demás funciones que en el ámbito de su competencia se establezca
por ley, por reglamento o por disposición del presidente de la República.
Funciones de la SECODAM
Por su parte, la Secretaria de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM),
tiene como principales funciones:
"Planear, organizar y coordinar el sistema de control y evaluación gubernamental.
Inspeccionar el ejercicio del gasto público federal y su congruencia con los presupuestos de
egresos".
Es decir, a la Secretaria de la Contraloría le corresponde vigilar si se lleva en forma
adecuada el presupuesto de egresos de las diferentes dependencias del sector público, para
lo cual realiza auditorias y evaluaciones mediante las cuales inspecciona y controla el
cumplimiento de los objetivos de los programas del gasto público.
Objetivos
Es a través del gasto público que el Estado mexicano financia sus actividades. Por ello, el
gasto público es un instrumento fundamental de la política económica que a lo largo de los
años ha permitido promover el crecimiento del país, así como de los sectores y ramas
económicos.
Los principales objetivos que persigue la política financiera a través del gasto público son:
133










VI.
Promover el crecimiento y desarrollo económico-social mediante el gasto en
infraestructura, educación, salud y servicios en general
Financiar las actividades del sector público, tanto del gobierno federal como de los
organismos descentralizados y empresas estatales, mediante el gasto comente; es
decir, ejecutando los programas gubernamentales.
Realizar inversiones públicas que permitan incrementar la producción y
productividad de los bienes que produce el Estado, y aumentar y mejorar los
servicios públicos.
Apoyar las actividades económicas y sociales que se consideren prioritarias para el
desarrollo del país y que el sector privado no atiende por su baja rentabilidad.
Contribuir a la distribución del ingreso en forma regional, por ramas económicas y
por individuos, de tal suerte que mayor número de mexicanos disfruten de los
beneficios que otorga el crecimiento y desarrollo del país.
Coadyuvar a la estabilidad económica del país, mediante una administración
adecuada de los recursos, así como de una eficiente asignación de éstos en función
de las prioridades del país.
Aumentar el nivel de empleo o contribuir a que no disminuya, mediante la creación de fuentes de empleo en el sector público que permitan a su vez
incrementar el ingreso y el ahorro interno.
Disminuir la deuda pública, tanto externa como interna y, en síntesis, promover el
bienestar general de la población.
Fomentar el ahorro y el apoyo a la estabilidad de precios.
Apoyar la descentralización financiera
Análisis critico
¿Ha cumplido el Estado mexicano con estos objetivos de política de gasto público? ¿Cómo
ha manejado las finanzas el sector público? Esto es precisamente lo que trata este punto.
Por tradición, el presupuesto público ha sido deficitario en nuestro país, lo cual quiere
decir que se gasta más de lo que se recibe de ingresos, por lo cual el Estado ha recurrido al
financiamiento interno mediante la emisión de moneda.
Es interesante preguntarse también si el déficit del sector público se debe a exceso de gasto
o a que los ingresos son insuficientes, o bien una combinación de ambos aspectos. Es
probable asimismo que el déficit se deba a una mala administración financiera del sector
público.
En síntesis, la actual política financiera se caracteriza por actuar en un sistema económico
deprimido, caracterizado por un empeoramiento de la situación financiera, y que no ha
cumplido con los objetivos que se planteó, agravando algunos problemas como los
siguientes: el déficit público sigue creciendo en términos monetarios y como proporción
del PIB, se destinan menos recursos a la promoción económica y social; no se puede
mantener un tipo de cambio estable y continúa la fuga de capitales; y por último, y no por
eso menos importante, el peso de la deuda interna y externa es cada vez mayor y no
permite un manejo adecuado de las finanzas públicas.
134
Es decir, la política financiera de gasto público no ha contribuido al objetivo de coadyuvar
al desarrollo económico y social del país.
VII.
POLÍTICA FISCAL
La política fiscal es el "conjunto de instrumentos y medidas que toma el Estado con el
objeto de recaudar los ingresos necesarios para realizar las funciones que le ayuden a
cumplir los objetivos de la política económica general".
Esta definición implica que la política fiscal es parte de la política económica general e
incluso es la parte de la política financiera que se encarga del acopio de recursos físicos y
financieros que van a determinar el volumen del gasto público.
Esta política, al moverse en el ámbito de las finanzas públicas con el fin de recaudar los
ingresos necesarios para la realización de las actividades estatales, establece el sistema
impositivo o régimen tributario, y las medidas e instrumentos relacionados con la obtención
de recursos financieros.
Hay que recordar que en esta unidad estamos dividiendo a la política financiera, en general,
en: política de ingresos o fiscal, política de gasto público, política monetaria y crediticia, y
política bancaria; aunque todas forman parte de lo mismo, no hay que confundirlas.
VIII. Instrumentos
En términos generales, los instrumentos de la política fiscal que se aplican en los países
capitalistas son todos aquellos que contribuyen a la recaudación de los ingresos públicos.
Estos instrumentos son:
a) Conjunto de impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, que conformar el
sistema fiscal.
b) Ganancias que se obtienen del funcionamiento de las empresas del sector público.
c) Financiamiento público que puede provenir de fuentes internar (endeudamiento
público interno) y de fuentes externas (endeudamiento externo)
d) Transferencias o recursos que los diversos sectores y entidades hacen llegar al
sector público y que permiten incrementar sus ingresos. Un ejemplo son las
aportaciones privadas para la reconstrucción de los daños ocasionados por el sismo
de 1985
La emisión monetaria es otro instrumento que permite aumentar los recursos del Estado,
aunque no lo tratamos como instrumento de política fiscal sino de política monetaria, ya
que ambas contribuyen a los mismos objetivos
En nuestro país, los instrumentos de política fiscal, así como el monto de cada uno de ellos,
se fijan en la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de cada año, que
manda el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unión para su aprobación.
135
Instituciones
La política fiscal está en manos de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, que es la
encargada de aplicar los diferentes instrumentos y mecanismos que conforman el sistema
impositivo.
Otros organismos que apoyan a la Secretaría de Hacienda en la elaboración y ejecución de
la política fiscal son: la Tesorería de la Federación, los servicios aduanales y de inspección
y la Tesorería Fiscal de la Federación, así como el Fondo de Garantía para Reintegros al
Erario Federal y otros organismos considerados como auxiliares.
Objetivos
El principal objetivo de la política fiscal es coadyuvar al cumplimiento de las metas de la
política económica en general, las cuales están enfocadas a lograr el desarrollo
socioeconómico del país.
La política fiscal como política de ingreso, debe en primer lugar recaudar los recursos
necesarios y suficientes para que el Estado pueda realizar todas las funciones que le
competen.
Desglosados, los principales objetivos de la política fiscal son:







Obtener los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, así como los
demás ingresos que le corresponden por ley, siempre con un criterio de equidad y
de estimulo a las actividades económicas y sociales, que permitan el incremento de
inversiones y del empleo sin causar desequilibrios monetarios o de precios.
Otorgar estímulos fiscales a las actividades económicas que se consideren
prioritarias para el desarrollo del país.
Otorgar estímulos y subsidios a las actividades prioritarias como el sector
agropecuario, la pesca, la minería, el abasto de productos básicos, el sistema de
transporte colectivo, la investigación científica y tecnológica entre otras
Regular, coordinar y controlar los servicios de la Tesorería de la Federación.
Controlar a los organismos descentralizados y empresas estatales que por ley están
sujetos a un control presupuestal, como PEMEX, FERTIMEX, CFE y otros, que
suman 27 en total.
Administrar y controlar el endeudamiento público interno y externo
Establecer, revisar, controlar y en su caso modificar los precios y tarifas de los
bienes y servicios del sector público.
Al enumerar todos estos objetivos de la política fiscal, nos damos cuenta de su gran
importancia para el funcionamiento adecuado del sistema económico nacional, ya que de
su cabal cumplimiento dependerán:


El monto y distribución del gasto corriente y de inversión del sector público.
El consumo del sector público
136

El sano funcionamiento financiero de las dependencias gubernamentales y de los
organismos descentralizados y empresas del Estado.
Además, la política fiscal influye directa o indirectamente en la inversión y consumos
privados, y por lo tanto debe contribuir a mejorar la distribución del ingreso.
Análisis critico
Si los objetivos de la política fiscal en nuestro país son:
".. .cumplir con las funciones de promoción económica y social, seguridad nacional, paz
pública y bienestar colectivo, que le hayan sido asignadas por la sociedad. Así la política
fiscal se presenta como una función derivada del conjunto de obligaciones impuestas al
sector público por la comunidad. .."
De acuerdo con estos objetivos se debe analizar la política fiscal, para ver si se han
cumplido o no, como afirma Francisco Javier Alejo:
"La eficiencia de la política fiscal se juzga, en consecuencia, atendiendo a la medida en
que el sector público haya sido capaz de movilizar y aplicar el volumen de recursos
necesarios para alcanzar los objetivos planteados. Aquí hay que tener en cuenta si se
han asignado tales recursos de acuerdo con la jerarquía de prioridades concertada por la
comunidad, cualquiera que sea el mecanismo político por el cual se llegue a los
acuerdos".
Algunas características de la política fiscal y del sistema impositivo, de 1970 a la fecha,
son las siguientes:






Se ha procurado cobrar bajos impuestos, sobre todo en las actividades económicas
como la producción y el comercio, con el objeto de impulsar a la iniciativa privada
y al proceso de capitalización de las empresas.
El sistema fiscal ha descansado fundamentalmente en los impuestos que pagan los
trabajadores, los consumidores y los pequeños y medianos empresarios.
A pesar de todos los controles que se han aplicado, la evasión fiscal es muy alta,
sobre todo entre los grandes capitalistas y las empresas transnacionales.
Excepto en los años de Miguel de la Madrid y de Carlos Salinas de Gortari los
precios y las tarifas de los bienes y servicios que produce el Estado son muy bajos,
con el fin de favorecer a la iniciativa privada.
Se ha recurrido creciente y exageradamente al endeudamiento interno y externo, en
parte por la falta de ahorro, la fuga de capitales y la ineficiencia de la política fiscal.
En los dos últimos sexenios se ha desarrollado una tendencia hacia la venta de
empresas del Estado para allegarse recursos
A continuación se plantean algunas críticas que se le pueden hacer a la política fiscal y al
sistema impositivo, de 1970 a la fecha:
137



El principal impuesto, el de la renta, es injusto, regresivo, desproporcionado y poco
competitivo, y sólo ha sido reformado y "parchado"; no se ha hecho una verdadera
reforma fiscal que grave más al que más tiene.
La política fiscal no hace diferencias entre actividades productivas y especulativas,
con lo cual se castiga a la producción y productividad y se premia la especulación,
permitiendo incluso el enriquecimiento ilícito.
Se ha insistido en que, para resolver muchos de los problemas del país, es necesario
realizar una reforma fiscal en forma gradual, continua y permanente, como señala
el profesor Gustavo Matus:
". ..una reforma verdadera debe tener como objetivo principal conseguir que se
practique el principio de equidad en la distribución de la carga fiscal, gravando
proporcionalmente los ingresos derivados tanto del factor trabajo como del capital a fin
de procurar que los recursos económicos se reasignen a las áreas más necesitadas. La
alternativa para mejorar la administración fiscal, concluye el profesor, es apegarse
estrictamente al marco legal para evitar la evasión en el pago tributario, asunto que
perjudica a la economía nacional en su conjunto".



La carga tributaria es muy mal distribuida, ya que so lamente 10% de la población
paga impuestos directos, esto ha sido provocado por el crecimiento de la economía
informal.
Se ha modificado la estructura fiscal, de manera que ahora se castiga más al
consumo el cual contribuye con cerca de 40% de los impuestos, en tanto que los
impuestos a los ingresos sólo aportan cerca de 45.8% (datos de 1990).
Proporcionalmente, se grava más al trabajo que al capital
"Luego de pagar impuestos, derechos y aportaciones de seguridad social y vivienda, el
mexicano promedio sólo puede disponer de 50 centavos por cada peso que recibe de
salario".
"La conclusión fue obtenida por la Asociación Mexicana de Contadores Públicos,
Colegio Profesional, con base en un promedio salarial calculado a partir de las
personas físicas que obtiene un peso arriba del salario mínimo, en virtud de que éste
está exento del impuesto sobre la renta".
"El cálculo tomó en cuenta las aportaciones al INFONAVIT, IMSS, el impuesto para la
educación, el impuesto sobre la renta, el IVA y los pagos de derechos, como predial,
agua potable y alcantarillado entre otros."

Terminamos la crítica con una extensa cita de Carlos Ramírez
"...la política fiscal mexicana ha olvidado su papel de instrumento de justicia y de
equidad y se ha convertido exactamente en lo contrario: el mecanismo para alentar la
concentración de la riqueza y el ingreso"
"bajo el criterio de que lo importante es recaudar y no equilibrar, el fisco asume las
características de un justo sin justicia... Justo sin justicia, porque grava el trabajo y la
138
renta y no se atreve a tocar la riqueza acumulada. Justo sin justicia porque orienta su
acción a fomentar la acumulación de dinero sin importar que siempre sea en pocas
manos (bajo la esperanza de que esa concentración se convierta en ahorro y genera
inversión, que esas inversiones amplíen la actividad económica y que esta actividad
finalmente, cree algo de empleo y salario, aunque luego se limiten con topes
oficiales)."
"Justo sin justicia, porque a los bajos salarios les toca sólo una pequeñísima
desgravación de impuestos que luego se traga la inflación (y entrega a los empresarios)
que de por sí tienen mucha devolución de impuestos, exenciones, subsidios, estímulos,
impuestos al consumo, tope de gravación de utilidades, traslado de impuestos a costos
y luego a precios. .."
"Justo sin justicia, porque no sólo grava la riqueza de los pocos que tienen muchísimo,
sino que aplica impuestos al consumo para transferir el impuesto que pagan las
empresas a precios finales que debe pagar el consumidor, sin que ningún instituto o
procuraduría lo defienda realmente"
"Justo sin justicia porque el ingreso del gobierno depende de asalariados, clases
medias, deuda y petróleo (todo lo que afecta el destino de los muchos que tienen
pocos) ...la política fiscal coadyuva a la concentración de la riqueza y el ingreso."
POLÍTICA MONETARIA Y CREDITCIA
La política monetaria y crediticia forma parte de la política económica general y financiera
en particular, y está constituida por el conjunto de medidas e instrumentos que aplica el
Estado con el objeto de regular y controlar el sistema monetario y crediticio de un país.
"La política monetaria y crediticia opera específicamente a través de los siguientes
factores: la oferta de crédito en relación a su demanda; el precio del crédito; el volumen
del dinero, y la liquidez general de la economía. Tales factores tendrán una importancia
variable según sea la estructura económica y financiera de un país, de la cual
dependerá también la efectividad de los controles monetarios".
Esto quiere decir que los aspectos que comprende la política monetaria son, básicamente:






La oferta monetaria o volumen de dinero
El tipo de cambio
El tipo de interés bancario
El volumen del crédito
El costo del dinero
La capacidad de pago del dinero
Instrumentos
Los principales instrumentos de la política monetaria y crediticia son:
139












Política de redescuento:
Operaciones de mercado abierto;
Depósito o encaje legal de los bancos comerciales;
Coeficiente de liquidez de la banca comercial;
Controles selectivos y directos del crédito
Desarrollo de los mercados y directos del crédito;
Desarrollo de los mercados monetarios;
Emisión primaria de dinero por el banco central:
Expansión o contracción del crédito;
Colocación de bonos y títulos gubernamentales;
Instrumentos cambiarios como la devaluación la flotación los tipos de cambio
múltiples;
Modificación de las tasas de interés, etcétera
Instituciones
Las instituciones encargadas de la política monetaria en nuestro país son: la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público; el Banco de México; la Comisión Nacional Bancaria y de
Valores; la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, y la Comisión Nacional del Sistema
de Ahorro para el Retiro.
Banco de México
El Banco de México es el banco central de nuestro país; fue fundado por ley el 28 de agosto
de 1925 y ha sufrido diversas modificaciones legales en 1931, 1932, 1936, 1938, 1939,
1985 y, 1993 (Ley del Banco de México)
A partir de su autonomía, el Banco de México tiene los siguientes objetivos:




Proveer a la economía del país de moneda nacional
Procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda
Promover el sano desarrollo del sistema financiero
Propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos.
Para cumplir con sus objetivos, el Banco de México realiza las siguientes funciones:
I.
II.
III.
IV.
V.
Regular la emisión y circulación de la moneda, los cambios, la intermediación y
los servicios financieros, así como los sistemas de pagos.
Operar con las instituciones de crédito como banco de reserva y acreditante de
última instancia
Prestar servicios de tesorería al gobierno federal y actuar como agente
financiero del mismo
Fungir como asesor del gobierno federal en materia económica y,
particularmente, financiera.
Participar en el Fondo Monetario Internacional y en otros organismos de
cooperación financiera internacional o que agrupen bancos centrales.
140
VI.
Operar con los organismos a que se refiere la fracción anterior, con bancos
centrales y con otras personas morales extranjeras, que ejerzan funciones de
autoridad en materia financiera.
Comisión Nacional Bancaria v de valores
Esta comisión es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
con autonomía técnica y facultades ejecutivas en los términos de la propia Ley de la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
La Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores fue publicada en el Diario Oficial
de la Federación el día 28 de abril de 1995, y entró en vigor el 1 de mayo del mismo año.
La comisión tiene por objeto supervisar y regular, en el ámbito de su competencia, a las
entidades financieras, a fin de procurar su estabilidad y correcto funcionamiento, así como
mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto,
en protección de los intereses del público. También tiene como finalidad supervisar y
regular a las personas físicas y morales, cuando realicen actividades previstas en las leyes
relativas al sistema financiero.
Por entidades financieras se entiende a las sociedades controladoras de grupos financieros,
instituciones de crédito, casas de bolsa, especialistas bursátiles, sociedades de inversión,
almacenes generales de depósito, uniones de crédito, arrendadoras financieras, empresas de
factoraje financiero, sociedades de ahorro y préstamo, casas de cambio, sociedades
financieras de objeto limitado, instituciones para el depósito de valores, instituciones
calificadoras de valores, sociedades de información crediticia, así como otras instituciones
y fideicomisos públicos que realicen actividades financieras y respecto de las cuales la
comisión ejerza facultades de supervisión.
Para el cumplimiento de sus objetivos la Comisión Nacional Bancaria y de Valores cuenta
con las facultades que le otorgan las leyes relativas al sistema financiero, así como su
propia ley, las cuales se ejercen a través de los siguientes órganos: junta de gobierno,
presidencia, vicepresidencia, contraloría interna, direcciones generales y demás unidades
administrativas necesarias.
Comisión Nacional de Seguros y Fianzas
Esta comisión se creó el 3 de enero de 1990 como un órgano desconcentrado de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público y goza de las facultades y atribuciones que le
confiere la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, la Ley
Federal de Instituciones de Fianzas, así como otras leyes, reglamentos y disposiciones
administrativas aplicables al mercado asegurador y afianzador mexicano.
Su misión es garantizar al público usuario de los seguros y las fianzas, que los servicios y
actividades que las instituciones y entidades autorizadas realizan, se apeguen a lo
establecido por las leyes.
141
Comisión nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro
Esta comisión (también llamada CONSAR) tiene las facultades siguientes:
I.
Regular, mediante la expedición de disposiciones de carácter general, lo
relativo a la operación de los sistemas de ahorro para el retiro.
II.
Expedir las disposiciones de carácter general a las que habrán de sujetarse los
participantes en los sistemas de ahorro para el retiro.
III.
Emitir en el ámbito de su competencia la regulación prudencial a que se
sujetarán los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro;
IV.
Emitir reglas de carácter general para la operación y pago de los retiros
programados;
V.
Establecer las bases de colaboración entre las dependencias y entidades
públicas participantes en la operación de los sistemas de ahorro para el retiro.
VI.
Otorgar, modificar o revocar las autorizaciones y concesiones
VII. Realizar la supervisión de los participantes en los sistemas de ahorro para el
retiro
VIII. Administrar y operar, la Base de Datos Nacional SAR;
IX.
Imponer multas y sanciones:
X.
Actuar como órgano de consulta de las dependencias y entidades públicas,
XI.
Celebrar convenios de asistencia técnica;
XII. Recibir y tramitar las reclamaciones que formulen los trabajadores o sus
beneficiarios y patrones
XIII. Rendir un informe semestral al Congreso de la Unión
XIV. Dar a conocer a la opinión pública, reportes sobre comisiones, número de
afiliados, estado de situación financiera, estado de resultados, composición de
cartera y rentabilidad de las sociedades de inversión, cuando menos en forma
trimestral.
XV. Elaborar y publicar estadísticas y documentos relacionados con los sistemas de
ahorro para el retiro; y
XVI. Las demás que le otorguen las leyes.
Objetivos
Los objetivos de la política monetaria y crediticia de hecho son los mismos que los de la
política fiscal y de la política financiera, y se refieren en última instancia a colaborar con el
fin de lograr el desarrollo económico del país.
Sin embargo, los objetivos específicos de la política monetaria y crediticia son los
siguientes:


La estabilización de la moneda, que consiste en mantener un valor constante de la
unidad monetaria con el objeto de que no sufra fluctuaciones o depreciaciones en
relación con otra u otras monedas extranjeras.
Regular la cantidad de dinero en circulación de acuerdo con las necesidades del
sistema económico, de manera que no haya exceso monetario o insuficiencia de
142
recursos monetarios; es decir, buscar la estabilidad interna de precios mediante un
adecuado manejo de la oferta monetaria y crediticia.
 Prácticamente es muy difícil lograr la estabilidad de precios, por lo que se ha
recurrido a mantener a un nivel más o menos constante la cantidad de dinero y por
lo tanto de los gastos.
 Buscar que el sistema económico tenga más y mejores medios de pago, de acuerdo
con las necesidades de las actividades económicas y sin provocar inflación.
 Actuar sobre la demanda monetaria y crediticia con el objeto de aumentarla o
restringirla, de manera que se influya en la actividad total de la economía mediante
el control de la demanda efectiva que de hecho mueve todo el sistema productivo y
distributivo del país.
En síntesis, los objetivos de política monetaria deben coadyuvar al proceso de desarrollo
de la economía mediante la aplicación de mecanismos e instrumentos acordes con las
necesidades del sector productivo y distributivo de la economía. Nunca se subordinarán los
objetivos de política económica general a simples objetivos monetarios, pues la estructura
monetaria de un país debe contribuir al desarrollo económico y no entorpecerlo como
sucede frecuentemente en los países capitalistas.
Análisis critico
Si se considera que el objetivo principal de la política monetaria y crediticia es colaborar
con el desarrollo económico y social del país, es evidente que de 1970 a la fecha, esa
política ha sido un fracaso, sobre todo porque:








No se ha logrado la tan deseada estabilidad monetaria ni la externa, como lo
demuestran las cifras de devaluación del peso en relación con el dólar.
El sistema monetario no ha crecido en función del aparato productivo y comercial
al cual servir, sino que se ha expandido en forma exagerada, agudizando los
problemas en lugar de resolverlos.
El manejo de las tasas de interés bancario ha fomentado las actividades
especulativas en detrimento de las actividades productivas, a pesar de lo cual
continúa el proceso de "fuga de capitales" del país en forma creciente.
La política monetaria y crediticia no ha contribuido a un manejo adecuado y
eficiente de las finanzas públicas, por lo que se ha tenido que recurrir al
endeudamiento externo.
Se ha seguido con la política de pagos puntuales al exterior; esto ha provocado
descapitalización interna, freno de inversiones y disminución del consumo y del
ahorro interno. Es decir, no se ha fomentado al mercado interno.
Se ha mantenido una política monetaria sujeta a las presiones que ejerce el FMI
sobre nuestro país por medio de la firma de las "Cartas de Intención".
El control de cambios ha sido un mito y no ha contribuido a evitar la salida de
divisas del país, que continúa siendo un grave problema.
Los diferentes tipos de cambio existentes no han servido para financiar las
actividades productivas del país, sino que en muchos casos se han destinado a la
especulación, al enriquecimiento personal, y en otros han salido del país.
143
Para que la política monetaria y crediticia cumpla con sus objetivos, es necesario que ayude
a solucionar los problemas de financiamiento de las actividades productivas, para lo cual el
sistema monetario debe adaptarse al sistema económico de producción y no a la inversa. Es
decir, el Estado debe cambiar radicalmente la política monetaria para que ésta responda a
los intereses del mercado interno y no se vulnere la soberanía nacional, propiciando así el
fortalecimiento del proceso de desarrollo económico social.
EL SISTEMA FINANCIERO
Una vez que se ha estudiado la política de gasto público, la política fiscal y la política
monetaria y crediticia, falta por último analizar el sistema financiero mexicano, por lo que
es necesario definirlo.
El sistema financiero es el conjunto de instituciones que se encargan de proporcionar
financiamiento profesional a las personas físicas y morales y a las actividades económicas
del país. Está formado por el conjunto de bancos y organizaciones que se dedican al
ejercicio de la banca y funciones inherentes a estas últimas, también se les llama
intermediarios financieros no bancarios.
El sistema financiero integra de hecho al mercado de dinero (oferta y demanda de dinero) y
al mercado de capitales (oferta y demanda de capitales). De acuerdo con el organigrama del
sistema financiero, elaborado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, las
instituciones que lo forman, incluyendo a las autoridades monetarias y financieras son:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
las instituciones de créditos, de banca múltiple y de banca de desarrollo
las organizaciones y actividades auxiliares de crédito
Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES)
El mercado de valores
Las instituciones de seguros, y
Las instituciones de fianzas
Las instituciones de crédito, de acuerdo con la Ley de Instituciones de Crédito, pueden ser
instituciones de banca múltiple (sociedades anónimas) e instituciones de banca de
desarrollo (constituidas como sociedades nacionales de crédito), en las instituciones de
banca múltiple se incluyen el Banco Obrero y el Citibank.
Las organizaciones auxiliares de crédito, de acuerdo con la Ley General de Organizaciones
y Actividades Auxiliares del Crédito, son:





Almacenes generales de depósito
Empresas de factoraje financiero
Arrendadoras financieras
Uniones de crédito
Sociedades de ahorro
144
Las casas de cambio están consideradas como actividades auxiliares de crédito dentro de la
ley por la actividad que realizan en lo referente a compra, venta y cambio de divisas
nacionales o extranjeras que no tengan curso legal en el país.
Las Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES), contempla a las Sociedades de
Inversión de Fondos para el Retiro (SIEFORES).
Las instituciones de seguros se clasifican de acuerdo con su constitución en:




Privadas
Nacionales
Mutualistas
Reaseguradoras
Las instituciones de seguros, realizan las siguientes operaciones:




Seguros de vida
Seguros de accidentes y enfermedades
Seguros contra daños
Reaseguros
Las instituciones de fianzas son aquellas concesionadas por el gobierno federal a través de
la Secretaría de Hacienda, cuya función principal es otorgar fianzas a título oneroso como
la Afianzadora Mexicana.
Las instituciones del mercado de valores consideradas como organismos bursátiles son:
 Operadoras de sociedades de inversión, las cuales pueden ser comunes, de capitales,
instrumentos de deuda y sociedades de inversión para personas morales y físicas.
 La Bolsa Mexicana de Valores y las casas de bolsa.
 Calificadores de valores, integrado por el Instituto para el Depósito de Valores
(INDEVAL) y la Cámara Mexicana de Compensación y Liquidación.
Además de todas las instituciones y organismos señalados, existen en el sistema financiero
mexicano los fideicomisos permanentes de fomento económico, que se han creado
precisamente para apoyar e impulsar el desarrollo de actividades que se consideran
prioritarias para el desarrollo del país. Estos fideicomisos son administrados a su vez por
otras instituciones como se muestra a continuación:
FONDOS PERMANENTES DE FOMENTO ECONÓMICQ



Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura (FIRA),
manejado por el Banco de México
Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Crédito Agropecuario
(FEGA), administrado por el Banco de México
Fondo Especial de Financiamiento Agropecuario (FEFA), Banco de México.
145
















Fondo de Equipamiento Industrial (FONEI), Banco de México.
Fondo para el Fomento de las Exportaciones de Productos Manufacturados
(FOMEX), Banco Nacional de Comercio Exterior
Fondo de Operación y Descuento Bancario a la Vivienda (FOVI), Banco de
México.
Fondo para el Desarrollo Comercial (FIDEC), Banco de México
Fondo de Garantía para las Sociedades Cooperativas (FOSOC), Banco de México.
Fondo de Garantía y Fomento a la Industria Mediana y Pequeña (FOGAIN), Nafin
Fondo Nacional de Fomento Industrial (fomin), Nafin.
Fideicomiso de Conjuntos, Parques, Ciudades y Centros Comerciales (FIDEIN).
Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR), Nafin.
Fondo de Fomento a las Artesanías (FONART), Banco de México.
Fondo para el Fomento a la Ganadería de Exportación (FOGAN), BANRURAL.
Fideicomiso del Azúcar (FINAZÚCAR), FINAS A
Fideicomiso de Fomento de Centrales de Maquinaria y Equipo Agrícola de la
Industria Azucarera (FIMAIA), FINAS A
Fondo Nacional de Fomento Cooperativo Pesquero (FONACOPE), BANPESCA
Fondo de Garantía y Descuento para el Financiamiento Cooperativo, BANPESCA
Fondo de Promoción de Productos Básicos (FOPROBA), Banco de México.
Funciones
Las instituciones de crédito, de acuerdo con la Ley de Instituciones de Crédito, tienen los
siguientes objetivos:


"Fomentar el ahorro nacional".
"Facilitar al público el acceso a los beneficios del servicio público de banca y
crédito;"
 "Canalizar eficientemente los recursos financieros;"
 "Promover la adecuada participación de la banca mexicana en los mercados
financieros internacionales."
 "Procurar un desarrollo equilibrado del sistema bancario nacional y una
competencia sana entre las instituciones de banca múltiple, y"
 "Promover y financiar las actividades y sectores que determine el Congreso de la
Unión como especialidad de cada institución de banca de desarrollo, en las
respectivas leyes orgánicas."
De estos objetivos se desprenden las funciones de las instituciones de crédito:








Recibir depósitos a la vista: ahorro y a plazo;
Aceptar préstamos y créditos;
Emitir bonos bancarios y obligaciones:
Constituir depósitos en instituciones de crédito y financieras del exterior;
Efectuar descuentos y otorgar créditos incluso a través de tarjetas de crédito;
Operar con valores; .Operar documentos mercantiles por cuenta propia;
Prestar servicios de cajas de seguridad;
Operar con oro, plata y divisas;
146


Practicar operaciones de fideicomisos;
Expedir cartas de crédito y realizar pagos por cuenta de clientes, y otras.
Estas mismas funciones las realizan las instituciones de banca de desarrollo, además de
todas aquellas que les permitan promover las actividades o sectores económicos que son
de su competencia y que deben atender.
Las organizaciones auxiliares de crédito se rigen por la Ley General de Organizaciones y
Actividades Auxiliares de Crédito y su función principal es auxiliar o complementar a las
actividades que realizan las instituciones de crédito. Estas actividades auxiliares son
principalmente:





El almacenamiento de bienes y mercancías;
El arrendamiento financiero mediante la celebración de un contrato;
El factoraje;
El otorgamiento de créditos a sus socios; y
Las operaciones de compraventa y cambio de divisa, billetes y monedas nacionales
o extranjeras.
Las instituciones de seguros operan por concesión del gobierno federal a través de la
SHCP y realizan operaciones de seguros y reaseguro, que son de tres tipos; de vida, por
accidentes y enfermedades, y por daños de diversos tipos.
Las instituciones de fianzas eran antes consideradas como organizaciones auxiliares; en el
nuevo esquema del sistema financiero mexicano aparecen aparte, requieren de concesión
del gobierno federal y su función es otorgar fianzas a título oneroso.
Los organismos bursátiles que forman valores bursátiles que a su vez componen el
mercado de valores tienen como principales funciones:





Ofrecer públicamente valores bursátiles: acciones, títulos, obligaciones y otros
documentos mobiliarios;
Actuar como intermediarios en este mercado;
Emitir y colocar valores y documentos bursátiles;
Administrar y guardar valores; e
Invertir en sociedades que complementen su actividad; etcétera.
Los fondos permanentes de fomento económico tienen como función principal canalizar
recursos hacia las actividades o sectores de su competencia. El Programa Nacional de
Financiamiento al Desarrollo señala que estos fondos deben fortalecer el ahorro interno y
fomentar la formación de capital, canalizando eficientemente los recursos financieros a las
prioridades del desarrollo.