Corte Constitucional de Ecuador

La Corte Constitucional como Organismo de Control.
La Corte Constitucional.
La Corte Constitucional tiene como función fundamental conservar la supremacía y la integridad de la constitución y por ello ejerce el control concentrado de constitucionalidad como tribunal constitucional, conforme a las competencias asignadas en la Carta Pol ítica, como veremos al examinar el control de constitucionalidad en un cap ítulo especial.
Está conformada por un n úmero impar de magistrados, determinado por la ley. En la actualidad la integran 9 magistrados.
Los magistrados son elegidos para un per íodo de ocho años por el Senado de la república de ternas que presentan, tres el Presidente de la Rep ública, tres la Corte Suprema de Justicia y tres el Consejo de Estado. Los magistrados de la Corte Constitucional no podr án ser reelegidos.
Están inhabilitados para ser magistrados de la Corte Constitucional quienes durante el año anterior a la elecci ón se hayan desempe ñado como ministros del despacho o magistrados de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado. (artículo 240 C.N.).
Los fallos de la Corte Constitucional hacen tr ánsito a cosa juzgada constitucional, lo cual implica que ning ún funcionario podr á basar sus actuaciones apoyado en el contenido material de la nor ma declarada inexequible.
Una ya recur rente y muy obstinada confusi ón terminológica, originada probablemente por la marcada tendencia de los “constitucionalistas” ecuatorianos, la mayor ía de ellos imbuidos a ún por las tesis de nula igualdad, libertinaje e hip ócrita fraternidad, conservadores in extremis, proclives al mero inventario de datos y sin mayor pilar acad émico, es el causante de la equivocada utilizaci ón del marbete “control constitucional”, tanto para los fenómenos que se observan en el nivel de abstracci ón que conocemos como supervisión de bienes públicos (control constitucional), como en el monitoreo de normas abierta o aparentemente contrarias al texto constitucional que cor responden a otra esfera (control de constitucionalidad).
Más de una vez escuchamos hablar de “control constitucional” como parte de las funciones del Tribunal o Corte Constitucional de una indistinta sociedad. Hemos podido incluso adquirir obras en diversos pa íses de la Región, que pontif ican sobre una presunta facultad de estos organismos, para realizar dicha tarea, lo cual, es coherente, s ólo si se hace llana doxa, pero no se debería siquiera escuchar de quienes hemos escogido al Derecho como instrumento de liberaci ón y profesión a un mismo tiempo.
La propia Constituci ón ecuatoriana, que, como ya lo hemos ponderado en investigaciones precedentes, constituye una de las m ás elaboradas e innovadoras piezas dentro la historia jur ídica nacional y regional, en su Art. 429 prescribe, equivocadamente:
“La Corte Constitucional es el m áximo órgano de control, interpretaci ón constitucional y de administraci ón de justicia en esta materia…”
Como podemos advertir, el propio texto constitucional, incurre en este pasaje, en una confusión lamentable, pues determina que entre las atribuciones de la Corte Constitucional, el ente con mayor trascendencia dentro de la nueva arquitectura jurídica del país, amén de lo que sostengan aquellos que se mantienen encasillados dentro de esquemas arcaicos, se encuentran: a) El control constitucional, b) la interpretaci ón constitucional, c) y la administración de justicia, claro est á, dentro de la esfera de la constitucionalidad. Es importante clarif icar y consensuar la ter minolog ía que se emplea, ya que de otro modo dif icultaremos innecesariamente la comprensión en los estudiantes de Jurisprudencia, la única esperanza real que nos resta para construir una sociedad en la que prime el respeto a los derechos fundamentales por sobre cualquier casta o secta autoritaria, al margen que éstas sean de derechas o de paseado izquierdas.
Como podemos apreciar, de la lectura del texto del citado Art. 429 de la Ley Suprema, se hace referencia a una inexistente atribuci ón de “control constitucional” que supuestamente recae en la Corte Constitucional, lo que no es así.
Es necesario investigar en forma responsable sobre el tema para hallar una clara distinción doctrinal y jurisprudencial, entre la esencia sem ántica de lo que implica el control constitucional y la base conceptual de lo que merece denominarse control de la constitucionalidad. A continuaci ón me permito explicar las diferencias entre una y otra ficci ón legal:
Por control constitucional se entiende a la supervisi ón, que ciertos órganos, en virtud, del propio texto de la Carta Magna, realizan sobre BIENES, SERVICIOS Y ACTIVIDADES DE FUN CIONARIOS ESTATALES.
Vamos a graf icar con un ejemplo claro. El Art. 211 de la Carta Pol ítica nacional dice:
“La Contraloría General del Estado es un organismo t écnico encargado del control de la utilizaci ón de los recursos estatales, y la consecuci ón de los objetivos de las instituciones del Estado y de las personas jur ídicas de derecho privado que dispongan de recursos p úblicos”.
Más adelante en el Art. 212 de la Constituci ón se determina lo siguiente:
“Serán funciones de la Contralor ía General del Estado, adem ás de las que determine la ley: 1. Dirigir el sistema de control administrativo que se compone de auditor ía interna, auditor ía externa y del control interno de las entidades del sector p úblico y de las entidades privadas que dispongan de recursos público; 2. Determinar responsabilidades administrativas y civiles culposas e indicios de responsabilidad penal, relacionadas con los aspectos y gestiones sujetas a su control, sin perjuicio de las funciones que en esta materia sean propias de la Fiscal ía General del Estado…”
Como podemos apreciar, la Contralor ía si efectúa control constitucional, porque su propia naturaleza, la visi ón, misión y las actividades que ejecuta están destinadas a recaer sobre una materia muy diversa al radio de acci ón de la Corte Constitucional. Es por ello, que en el portal electr ónico de la Contraloría General del Estado ecuatoriano se sostiene acertadamente que: “El sistema democr ático tiene en la contralor ía pública un instrumento fundamental para la prevalencia del principio del buen gobierno en el uso de los recursos estatales, fuente de legalidad y legitimidad en la acci ón del Estado”.
El galimatías terminológico, debe concluir en las propias aulas universitarias. Pero lamentablemente, se conf ía, más de una vez, la c átedra de Derecho Constitucional, a profesionales que sostienen dominar estos temas simple y sencillamente porque, en el mejor de los casos, ejercen la profesi ón pero no hacen academia. El control constitucional, desde una perspectiva conceptual, no es más que la actividad de comprobaci ón, inspección, f iscalización, intervención de actividades p úblicas, bienes estatales y servicios que estos prestan. ¿Acaso la Corte Constitucional se cre ó para ocuparse de estos aspectos?
Ahora bien, en el teatro jur ídico ecuatoriano, con la Constituci ón de reciente data, hace su aparici ón otro organismo, que tambi én cumple funciones de control constitucional. Nos referimos al Consejo de Participaci ón Ciudadana y Control Social.
Para muestra de lo precedentemente se ñalado, nos remitiremos al numeral 2 del Art. 208 de la Ley Suprema que prescribe:
“(Serán deberes y atribuciones del Consejo de Participaci ón Ciudadana y Control Social, además de los previstos en la ley:) Establecer mecanismos de rendición de cuentas de las instituciones y entidades del sector p úblico, y coadyuvar procesos de veedur ía ciudadana y control social”.
La pregunta que generalmente surge entre nuestros estudiantes es, con m ás o menos frases, la siguiente: ¿Solamente estos entes est án facultados para efectuar labores de control constitucional?
Frente a ello, debemos se ñalar que este es otro aspecto que indefectiblemente deja una impronta que diferencia al control constitucional con respecto al control de la constitucionalidad. No se trata de un simple ajedrez sem ántico. Mientras el primero puede ser efectuado por varios órganos, dependiendo de la arquitectura constitucional vigente en cada sociedad, el segundo est á única y exclusivamente destinado al Tribunal o Corte Constitucional con efectos erga omnes (control concentrado) o a los jueces en general para un caso espec íf ico (control a posteriori o lo que la escuela liberal se empecina en denominar control difuso) Ciertamente, en el caso ecuatoriano, el control constitucional es ejercido incluso por las Superintendencias. El inciso primero del Art. 213, ad esencio, dice:
“Las superintendencias son organismos t écnicos de vigilancia, auditor ía, intervención y control de las actividades econ ómicas, sociales y ambientales, y de los servicios que prestan las entidades p úblicas y privadas, con el prop ósito de que estas actividades y servicios se sujeten al ordenamiento jur ídico y atiendan al interés general. Las superintendencias actuar án de of icio o por requerimiento ciudadano. Las facultades espec íf icas de las superintendencias y las áreas que requieran del control, auditor ía y vigilancia de cada una de ellas se determinar án de acuerdo con la ley”.
A partir de este punto, dedicaremos unas l íneas a explicar qu é debe entenderse por control de la constitucionalidad. Éste, se conceptualiza como el andamiaje jurídico, en virtud del cual, para asegurar el cumplimiento de las normas constitucionales, y por ende la supremac ía de la Carta Magna, se invalidan las normas de rango inferior que no mantengan conformidad y se sometan al imperio de las primeras. El control de constitucionalidad tiene como sustento el principio de la adecuaci ón constitucional, esto presupone que, siendo la Constitución, la nor ma de mayor jerarqu ía dentro de una sociedad, a la cual deben sujetarse todas las leyes y normas de valor inferior, si éstas evidencian disconformidad con los preceptos contenidos en el Codex constitucional. De este modo, es evidente que el control de constitucionalidad aparece como una actividad bastante más compleja, ya que los par ámetros de verificaci ón que se deben manejar obligatoriamente para el ejercicio de esta actividad es absolutamente diverso del que se hace en la supervisi ón de tareas y bienes públicos (atribuciones de los órganos de control), lo que requiere, por l ógica elemental, de un proceso de interpretaci ón más amplio que la simple aplicaci ón literal de un precepto o de la derivaci ón de consecuencias jur ídicas causales normativas derivadas de la mera constataci ón de los hechos que las anteceden y que le sirven de fundamento a su aplicaci ón.
El Art. 436 de la Constituci ón nos aclara dudas que pudieren subsistir al respecto, cuando nos se ñala que la Corte Constitucional ejercer á, además de las que le conf iera la ley, las siguientes atribuciones:
“1. Ser la máxima instancia de interpretaci ón de la Constituci ón, de los tratados internacionales de derechos humanos ratif icados por el Estado ecuatoriano, a trav és de sus dictámenes y sentencias. Sus decisiones tendr án carácter vinculante”.
Esto implica necesariamente asumir funciones de control de la constitucionalidad, sencillamente porque la Corte deber á ejercer rigurosos exámenes a fin de determinar si un tratado internacional en el cual, el Ecuador pretenda insertarse, no adolece de divergencias con el texto constitucional. De manera que, para que se pueda proceder a suscribir cualquier acuerdo que trascienda nuestras fronteras, ineludiblemente se debe contar con una especie “visto bueno” de la Corte Constitucional. Como vemos no se trata de un asunto de simple Derecho. De all í que son muchos los operadores jurídicos, incluyendo jueces, f iscales y lo m ás preocupante asesores de órganos que necesariamente deben tener dominadores de la materia y no a privilegiados, que son titulares de serias dificultades en la comprensi ón primigenia de estos temas. Es que analizar el tema del control de la constitucionalidad desde la Corte Constitucional hacia los poderes p úblicos, al menos dentro del Derecho occidental, exige, reflexionar acerca de las relaciones entre un supra concepto, como es el que encierra la democracia y el paradigma de estado, es decir, sobre las vinculaciones entre aquella forma de gobierno cuyo principio b ásico, no único, por cierto, es la esencia del mando por y para la multitud, parodiando a Negro, y los instrumentos de control que rigen en una determinada sociedad, entendidos estos últimos, en su dimensi ón francesa, de inspecci ón, f iscalización, intervención y no de dominio o preponderancia.
Avancemos un poco m ás. Revisemos el contenido de los numerales 2, 3 y 4 del citado Art. 436 de la Constituci ón nacional.
“2. Conocer y resolver las acciones p úblicas de inconstitucionalidad, por el fondo o por la forma, contra actos normativos de car ácter general emitidos por órganos autoridades del Estado. La declaratoria de inconstitucionalidad tendrá como efecto la invalidez del acto normativo impugnado.
3. Declarar de of icio la inconstitucionalidad de normas conexas, cuando en los casos sometidos a su conocimiento concluya que una o varias de ellas son contrarias a la Constituci ón.
4. Conocer y resolver, a petici ón de parte, la inconstitucionalidad contra los actos administrativos con efectos generales emitidos por toda autoridad pública. La declaratoria de inconstitucionalidad tendr á como efecto la invalidez del acto administrativo”.
Respecto de estas facultades, soy de la opini ón que el constituyente ecuatoriano, fue en cambio muy diligente. El texto es claro. Se establece la divergencia, ya examinada por los administrativistas, entre actos nor mativos (de carácter general) y actos administrativos (con efectos int érpretes). Es evidente que el control de la constitucionalidad abarca esta esfera, puesto que frente a la alegaci ón de supuestas garantías consagradas en el texto constitucional como consecuencia de actos, ora normativos, ora administrativos, cabe la estricta vigilancia de la Corte Constitucional, reitero, celoso protector de la Carta Suprema.
Examinemos, f inalmente los numerales 6 y 10, del tantas veces aludido precepto jurídico constante en el Art. 436, del C ódigo Político vigente:
6. Expedir sentencias que constituyan jurispr udencia vinculante respecto de las acciones de protecci ón, cumplimiento, h ábeas corpus, hábeas data, acceso a la información pública y demás procesos constitucionales, as í como los casos seleccionados por la Corte para su revisi ón.
10. Declarar la inconstitucionalidad en que incurran las instituciones del Estado o autoridades p úblicas que por omisi ón inobserven, en forma total o parcial, los mandatos contenidos en normas constitucionales, dentro del plazo establecido en la Constituci ón o en el plazo considerado razonable por la Corte Constitucional. Si transcur rido el plazo la omisi ón persiste, la Corte, de manera provisional, expedir á la norma o ejecutar á el acto omitido, de acuerdo con la ley.
Precisamente estas dos últimas atribuciones, son las que dejan la impronta de los postulados constitucionales que hoy tenemos, son las que le brindan al juez constitucional la v ía para ejercer lo que la doctrina y la jurisprudencia constitucional alemana denominan "la libertad de conf iguraci ón normativa", (que en el caso germano se extiende al legislador) y que permite a los miembros de la Corte Constitucional, su funci ón de desar rollo de la Carta Magna y no de ser ciegos ejecutores de letras. Al tener la facultad de expedir sentencias vinculantes respecto de juicios de garant ías, el letrado constitucional, puede y debe, hacer prevalecer en todo momento a la justicia por sobre la norma escrita, cuando ésta, por la complejidad de la realidad, presente vac íos o yerros evidentes. Un jurista incapaz de hacer este ejercicio ius f ilos óf ico, que no tenga una visi ón garantista, que desconozca el aporte de Ferrajoli, Carbonell, Zagrebelsky, sencillamente no puede formar parte del órgano garante de los derechos fundamentales por excelencia. Y de estos casos lamentables, sobran en un pa ís como el nuestro, en el que para ser juez se necesitaba y se sigue precisando, presentar la credencial de af iliaci ón a grupos de políticos titiriteros de la Ley, causantes del debacle intelectual y por supuesto moral de la administraci ón de justicia. Casos de guardaespaldas de ciertos políticos, que estudiaron por cor respondencia Derecho y que hoy son, por obvias razones, adem ás de pésimos jueces y f iscales, obsecuentes siervos de éstos, constituyen un alto porcentaje en el Ecuador.
Por lo tanto, resta claro, que la Corte Constitucional no tiene atribuciones para ejercer control constitucional, pues ésta, le cor responde exclusivamente a los funcionarios especializados para cumplir estas tareas y que siendo de carácter administrativas derivan en ciertos casos en declaraciones jur ídicas cuando se detecta el mal uso de bienes, servicios o de prer rogativas distorsionadas por los servidores p úblicos, en tanto que los ex ámenes propios del control de la constitucionalidad que debe hacer la Corte Constitucional, dejan ver la impronta del neo constitucionalismo latinoamericano, del que se encuentra empapado nuestro nuevo escenario jur ídico. De allí, que los jueces constitucionales, deban tener conocimientos no s ólo de Derecho sino tambi én de Historia Universal, Filosof ía, Hermenéutica, entre otras ramas del saber, además de ser lo suf icientemente independientes en el ejercicio de sus altas magistraturas, es decir, aquellos que no son poseedores de una acrisolada solvencia intelectual y moral, demostrar ían un mínimo compromiso con el pa ís, excusándose de formar parte de este organismo, que es el garante de la Constitución y por ende de los derechos fundamentales de sus ciudadanos.