Módulo 1 Marco conceptual y metodológico

Módulo 1
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
República de Guatemala
Marco conceptual y metodológico
1
Guatemala, SEGEPLAN
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal. Módulo 1.
Marco conceptual y metodológico.
Guatemala, octubre 2011
56p.; (Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal; 1)
1. Municipio. 2. Guía de desarrollo local. 3. Planificación municipal.
4. Planificación territorial. 5. Planificación del desarrollo. 6. Planificación
sustentable. 7. Objetivos de Desarrollo del Milenio
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
9ª. calle 10-44 zona 1, Guatemala, Centro América
PBX 22326212
www.segeplan.gob.gt
Edición:
Jacobo Dardón y Jovita Bolaños Solares
Diseño de portada, interiores y diagramación:
Sergio Contreras Dávila - Dirección de Comunicación Social
Mapas:
Edwin Cabnal Hernández y Raúl Calderón - Sinit
Coordinación proceso editorial:
Jovita Bolaños Solares - Dirección de Comunicación Social
Se permite la reproducción de este documento, total o parcial, siempre que no se alteren los contenidos ni los créditos de autoría y
edición.
2
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
-SEGEPLANKarin Slowing Umaña
Secretaria
Ana Patricia Monge
Subsecretaria de Planificación y Ordenamiento Territorial
Jacobo Dardón
Asesor en metodología y planificación
Coordinador de sistematización
Equipo técnico de apoyo para elaboración de la sistematización del proceso de
planificación municipal:
Rubén Sánchez-Fernández
Coordinador de sistematización hasta mayo 2011
José Antonio López
Carlana Imeri
Melvin de León
Miguel Angel Moir
Oscar Martínez
Ricardo Miyares
Velia Moscoso
Norman Mendoza
Débora Moctezuma
Bayron Milián
Byron Moya
Milton Gutiérrez
Romelia Cal
Francisca Mendoza
Erick Cotom
Walfred Martínez
Jorge Medina
Betzabé Arrechea
Lourdes Oliva
Agradecimientos:
Este trabajo constituye un esfuerzo de sistematización sobre las experiencias de
planificación municipal y ha sido posible gracias a la participación de más de 25,000
actores territoriales, entre ellos autoridades locales, delegados de instituciones de
gobierno, delegados de COCODE, representantes de organizaciones de desarrollo con
actuación local y miembros de los COMUDE. Todos ellos participaron en los más de
1480 talleres que dieron como resultado los Planes de desarrollo municipal, en el marco
del Sistema Nacional de Planificación.
Agradecimientos especiales a los facilitadores y especialistas de planificación de
Segeplan que dirigieron los talleres desde los territorios.
Marco conceptual y metodológico
3
4
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
índice
Módulo 1 - Marco conceptual y metodológico
Presentación de la guía....................................................................................................................................7
Introducción......................................................................................................................................................9
1. Marco conceptual.......................................................................................................................................15
1.1. Sistema Nacional de Planificación –SNP–................................................................................................................ 15
1.2. Articulación de los planes de desarrollo municipal en el SNP........................................................................ 16
1.3. Marco conceptual de referencia del Sistema Nacional de Planificación . .................................................. 18
1.4. La relación entre territorio y desarrollo humano.................................................................................................. 20
1.5. La planificación como construcción de ciudadanía............................................................................................. 21
1.6. Componentes activos del proceso de planificación: lo técnico, lo político y lo social.......................... 24
2. Marco metodológico..................................................................................................................................29
2.1. Principios de la planificación participativa para el desarrollo.......................................................................... 29
2.2. Enfoques de la planificación para el desarrollo: genéricos, intersectoriales y sectoriales .................. 31
2.3. Los actores y los espacios de participación............................................................................................................ 33
2.4. Construcción participativa del conocimiento de la realidad local................................................................. 38
2.5. Descripción del proceso de planificación participativa...................................................................................... 38
Índice de figuras..............................................................................................................................................51
Índice de cuadros............................................................................................................................................51
Índice de mapas..............................................................................................................................................51
Siglas y acrónimos..........................................................................................................................................53
Bibliografía......................................................................................................................................................55
Módulo 2 - Generación de condiciones y prediagnóstico
Presentación de la guía....................................................................................................................................7
Introducción......................................................................................................................................................9
Capítulo 1. Proceso político participativo....................................................................................................13
1.1. Nivel Nacional..................................................................................................................................................................... 14
1.2. Nivel Departamental........................................................................................................................................................ 15
1.3. Nivel Municipal................................................................................................................................................................... 16
1.4. Nivel Comunitario............................................................................................................................................................. 18
Capítulo 2. Proceso técnico participativo.....................................................................................................23
2.1. Organización del equipo de planificación............................................................................................................... 23
2.2. Capacitación e inducción............................................................................................................................................... 24
2.3. Introducción al uso de las técnicas y sus herramientas..................................................................................... 26
Técnica 1 Transecto municipal de observación inicial....................................................................................... 29
Técnica 2 A
nálisis documental y entrevistas......................................................................................................... 35
Técnica 3 Mapeo de actores....................................................................................................................................... 41
Técnica 4 Recopilación de indicadores................................................................................................................... 49
Técnica 5 Prediagnóstico municipal......................................................................................................................... 67
Marco conceptual y metodológico
5
Índice de figuras..............................................................................................................................................83
Índice de herramientas...................................................................................................................................83
Siglas y acrónimos..........................................................................................................................................85
Bibliografía......................................................................................................................................................87
Módulo 3 - Diagnostico territorial
Presentación de la guía....................................................................................................................................7
Introducción......................................................................................................................................................9
Capitulo 1. Construcción social del territorio..............................................................................................15
Dimensión social....................................................................................................................................................................... 16
Dimensión ambiental............................................................................................................................................................... 16
Dimensión económica............................................................................................................................................................. 16
Dimensión político-institucional.......................................................................................................................................... 16
Capitulo 2. Generación de la información....................................................................................................21
Técnica 6 A
nálisis de lugares poblados.................................................................................................................. 23
Técnica7 Análisis de riesgos....................................................................................................................................... 35
Técnica 8 Mapeo participativo................................................................................................................................... 57
Técnica 9 Construcción del diagnóstico territorial,
(Modelo de Desarrollo Territorial Actual)................................................................................................................. 75
Índice de figuras..............................................................................................................................................87
Índice de cuadros............................................................................................................................................87
Índice de herramientas...................................................................................................................................87
Índice de mapas..............................................................................................................................................88
Siglas y acrónimos..........................................................................................................................................89
Bibliografía......................................................................................................................................................91
Módulo 4 - Desarrollo territorial futuro y su planificación
Presentación de la guía....................................................................................................................................7
Introducción......................................................................................................................................................9
Capitulo 1. Construcción social de la visión de desarrollo.........................................................................19
Técnica 1
0 MDTF: marco prospectivo.................................................................................................................... 23
Técnica 1
1 Estrategias de gestión: análisis FODA............................................................................................. 31
Capitulo 2. El plan de desarrollo municipal.................................................................................................39
Técnica 1 2 Árbol de problemas y potencialidades.......................................................................................... 41
Técnica 13 Matriz de planificación......................................................................................................................... 47
Técnica 14 Edición del PDM.......................................................................................................................55
Índice de figuras..............................................................................................................................................59
Índice de cuadros............................................................................................................................................59
Índice de herramientas...................................................................................................................................59
Índice de mapas..............................................................................................................................................59
Siglas y acrónimos..........................................................................................................................................61
Bibliografía......................................................................................................................................................63
6
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
Presentación
de la Guía
L
a Secretaría de Planificación y Programación
de la Presidencia –SEGEPLAN– de acuerdo con su
mandato constitucional, se constituye en el ente
rector, articulador y regulador del Sistema Nacional
de Planificación –SNP–, y es responsable de
coadyuvar en la formulación de la política pública,
así como del monitoreo y de la evaluación de su
cumplimiento en sus diversos niveles territoriales.
La SEGEPLAN lanzó en noviembre de 2009 su
plan estratégico 2009-2011 “Traer a la SEGEPLAN al
Siglo XXI” y con éste, se inició el proceso de planificar
el desarrollo en todos los municipios del país. A
octubre de 2011, este retomar de la planificación
del desarrollo tiene como resultado 319 planes
de desarrollo municipal, 19 planes de desarrollo
departamental y 3 planes de desarrollo regional. Esta
“Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo
Municipal” es producto de la sistematización del
proceso de planificación municipal realizado por la
SEGEPLAN durante 19 meses comprendidos entre
junio 2009 y diciembre 2010.
Durante este período se realizaron alrededor de
1,480 talleres participativos que convocaron a más
de 25,000 personas de ambos sexos en su calidad de
autoridades locales, delegados de instituciones de
gobierno, delegados de COCODE, representantes
de organizaciones de desarrollo con actuación local
y COMUDE. Este esfuerzo planificador participativo
se llevó a cabo con el apoyo técnico de SEGEPLAN a
través de 109 facilitadores de planificación territorial,
7 facilitadores en Gestión de Riesgo, 9 facilitadores
en Ordenamiento Territorial, 11 técnicos de Sistema
de Información Geográfico, 19 especialistas en
Planificación y personal administrativo de la
Dirección de Planificación Territorial. Además, se
contó con el acompañamiento de los Delegados
Departamentales y su personal en los 22
departamentos que conforman el país. Todo el
proceso fue orientado por Karin Slowing Umaña,
secretaria de SEGEPLAN.
Esta Guía se fundamenta en la relevancia que
tiene la planificación como función sustantiva del
Estado y como instrumento técnico orientador,
recurso prospectivo de análisis y herramienta de
gestión del desarrollo municipal; destacando su
carácter participativo y formador de ciudadanía
como elementos esenciales y a la vez resultados del
modelo propuesto por la SEGEPLAN.
La sistematización que se condensa en esta
Guía, obedece a una reflexión crítica derivada
Marco conceptual y metodológico
7
de la articulación entre teoría, metodología y
práctica de planificar, recopilada durante todo el
proceso participativo de elaboración de los planes
de desarrollo municipal con enfoque territorial y
sustentable. El registro constante de la información
recopilada durante el proceso permitió a un
grupo de trabajo constituido por especialistas y
facilitadores, realizar una mirada retrospectiva y
valorativa de cada actividad realizada en todo el
territorio nacional. Simultáneamente, se realizó
una entrevista de evaluación a actores relevantes
en el proceso que incluyó entre otros a alcaldes
municipales, gobernadores, delegados de la
SEGEPLAN y delegados de los consejos de desarrollo
municipales y comunitarios.
La Guía propone de manera secuencial y
coherente el proceso de planificación municipal
con la incorporación de todas las recomendaciones,
rectificaciones e innovaciones recopiladas durante
las distintas actividades de sistematización (talleres
y consulta de evaluación), con la finalidad de que la
experiencia pueda servir de base para la realización
futura de los planes municipales pendientes y sobre
todo para la actualización futura de los planes ya
elaborados, de tal manera que se puedan utilizar
las técnicas en su secuencia o por separado según
la necesidad de actualización. Así también, pueda
servir con sus adaptaciones de contexto y cultura a
procesos similares en otras latitudes.
Municipal. La Guía permite que el mismo marco
conceptual y metodológico pueda ser replicado en
contextos territoriales diversos con las adaptaciones
culturales específicas.
Así también:
• Presentar el marco legal y conceptual del SNP
articulado a la propuesta metodológica de la
planificación del desarrollo municipal para la
mejor comprensión de la dinámica municipal
en la planificación multinivel del desarrollo;
• Proporcionar de manera accesible y práctica,
las técnicas y herramientas de planificación
necesarias para elaborar o actualizar paso a
paso un plan de desarrollo municipal;
• Orientar el ordenamiento y la discusión
integral de la información obtenida en los
talleres participativos u otras actividades de
adquisición de datos y su interpretación desde
la perspectiva territorial (sustentable y de
riesgo).
• Dar lineamientos para la correcta divulgación,
apropiación social y seguimiento institucionalizado
de los resultados de la planificación: plan, ejes de
desarrollo, objetivos y demandas ciudadanas.
Por lo anterior, esta Guía está dirigida
especialmente a personas responsables de planificar
el desarrollo municipal con enfoque territorial:
alcaldes, directores municipales de planificación,
técnicos de los diferentes sectores públicos,
facilitadores y consultores de SEGEPLAN; así como
a los y las ciudadanas asociadas a dichos procesos
de planificación del desarrollo (líderes y lideresas
comunitarios, organizaciones sociales sectoriales o
de desarrollo, dirigentes políticos, etc.).
• Orientar a los usuarios de la Guía para obtener
Objetivos de la Guía para la elaboración
de un Plan de Desarrollo Municipal:
• Antes de actualizar un Plan de Desarrollo
El objetivo general de esta Guía es dotar de un
marco conceptual y metodológico con sus técnicas
y herramientas1 que coadyuven a la elaboración o
actualización paso a paso de un Plan de Desarrollo
la asistencia técnica y de información que la
SEGEPLAN puede brindar a cualquier persona
o institución interesada en realizar o actualizar
un ‘Plan de desarrollo municipal’.
Esta Guía para planificar debe consultarse:
• Antes de iniciar un proceso de Planificación
Municipal.
Municipal ya existente.
• Como referencia al estar desarrollando las
actividades de análisis sobre la problemática de
un municipio.
1. El concepto ‘herramienta’ se entenderá como el medio virtual, físico o material que orienta la realización de alguna actividad, se usa como sinónimo de ‘instrumento’ por
ejemplo: ficha de registro del análisis documental, un cuestionario, un mapa base. El concepto ‘técnica’ se entenderá como el procedimiento aplicado para la obtención de un
determinado resultado; por ejemplo: la realización de un análisis estratégico tipo FODA (véase adelante).
8
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
Módulo
Marco conceptual y
metodológico
Introducción
L
a planificación para el desarrollo territorial es
una actividad que retoma SEGEPLAN en el año
2008 con el lanzamiento del Sistema Nacional de
Planificación. En esa ocasión se planteó la meta
de planificar los 333 municipios del país. En la
actualidad y por razones ajenas a SEGEPLAN se
realizaron 319 planes de desarrollo municipal. Lo
cual constituye un aporte sin precedentes en la
historia del país.
La planificación del desarrollo nacional en
el Siglo XXI se plantea como un reto de gran
envergadura puesto que hay que reconstruir en
la institucionalidad gubernamental y municipal
los espacios técnicos para su realización y los
vínculos políticos para su viabilidad y utilidad.
Lamentablemente hasta la fecha, con ocasión de
los desastres, es cuando ampliamente se reconoce
la importancia de planificar y de incorporar el
ordenamiento territorial en el desarrollo. Otro reto
importante en la actual planificación es abrirla
1
a la sociedad para que a través de ésta práctica
participativa se consolide su formación ciudadana
tan necesaria para afrontar los rezagos estructurales
del desarrollo de la nación.
Retomar la planificación del desarrollo también
implica descubrir nuevos caminos para planificar en
función del bien común constitucional e incorporar
la relación sociedad-naturaleza desde cada espacio
del territorio nacional. Las metodologías hasta hoy
conocidas buscan focalizar o identificar objetivos
estratégicos, lo que sin duda tiene su valor pero
tiende a ocultar los rezagos sociales privilegiando
los factores económicos soslayando una concepción
utilitarista del desarrollo (teoría del derrame luego
del crecimiento económico).
La metodología de la planificación territorial
participativa con enfoque de desarrollo humano
y sustentable por tanto, es en sí misma un
reto a construir, planificando y actualizando
permanentemente.
El primer capítulo presenta el marco conceptual
que orienta la metodología de planificación del
Marco conceptual y metodológico
9
desarrollo municipal propuesta por SEGEPLAN. El
propósito de este capítulo es introducir el Sistema
Nacional de Planificación y los conceptos generales
que intervienen en la planificación para el desarrollo
municipal.
En el segundo capítulo de este módulo se
introducen los principios de la planificación
participativa para el desarrollo, los enfoques de
10
planificación, los actores y sus roles y funciones,
y finalmente, se presenta un resumen de las fases
del proceso de planificación con el propósito
que el lector se forme una idea del conjunto
de los módulos que componen esta guía para
la planificación municipal del desarrollo como
también la secuencia propuesta de la aplicación de
las técnicas de planificación.
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Marco conceptual y metodológico
Mapa de
transecto
Transecto
Análisis
documental
Fase 1
Generación de
condiciones y
prediagnóstico
Desición
política,
técnica y
social
Prediagnóstico
Por población
Convergencia
Jerarquía del lugar
poblado
Servicios
educativos
Servicios
de salud
Mercado
Conectividad
Jerarquía
Area
Interna
Externa
Fuciones territoriales
Mapa territorial
básico
Análisis
territorial
básico
Dimensión
Social
Síntesis
Mapa
Síntesis
Mapa
Dimensión
Ambiental
Fase 2
Diagnóstico territorial
sustentable
Identificación de
amenazas
Amenazas por
lugar poblado
Identificación de
vulnerabilidades
Vulnerabilidades por
lugar poblado
Mapa de riesgo
Análisis de
riesgo
Análisis por
dimensiones de
la realidad
Dimensión
Económico
Síntesis
Mapa
Síntesis
Mapa
Dimensión
Político
Institucional
Figura No. 1
Proceso para la elaboración de un plan de desarrollo municipal territorial sustentable
Diagnóstico
territorial
municipal
Síntesis
MDTA
Agrupamiento
de problemas y
potencialidades 1
Agrupamiento
de problemas y
potencialidades 2
Agrupamiento
de problemas y
potencialidades 3
Agrupamiento
de problemas y
potencialidades n
Síntesis
MDTF
Visión
Ejes de desarrollo
Objetivos de
desarrollo
Objetivos
especificos del
desarrollo
Demanda ciudadana
Construcción
del plan
Fase 3
Plan de desarrollo municipal,
territorial sustentable
Política públicas
Acuerdos de Paz
ODM
Problemas
Potencialidades
Análisis de
problemas y
potencialidades
Análisis de
estrategias de
gestión
Plan de
desarrollo
municipal
(territorial
sustentable)
Módulo 1
11
12
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
Capítulo
I
Marco conceptual
Marco conceptual y metodológico
13
14
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
1. Marco conceptual
E
l Sistema Nacional de Planificación tiene
un conjunto de orientaciones definidas en la
Constitución de la República y en la Ley del
Organismo Ejecutivo.
Estas orientaciones se
complementan con enfoques de desarrollo humano
y sustentable promocionados por las Naciones
Unidas y adecuados a la realidad de nuestro país.
En este primer capítulo conoceremos qué es el SNP
y los enfoques, conceptos y relaciones en los que
se basa la planificación para el desarrollo municipal.
1.1. Sistema Nacional de Planificación.
El Sistema Nacional de Planificación –SNP– se
concibe como la articulación dinámica y multinivel
(comunitario, municipal, departamental, regional
y nacional) de los procesos de planificación y
ordenamiento territorial con los procesos de
planificación sectorial e institucional del Organismo
Ejecutivo, enmarcado en el conjunto de políticas
públicas (Ps) y directrices de inversión pública
nacional para el desarrollo humano y sustentable.
Es decir, el SNP es función de la políticas públicas.
SNP
Ps
El SNP está en íntima relación con dos ámbitos
institucionales externos para cumplir con su
mandato. Uno de ellos comprende al conjunto
de la cooperación internacional con el Estado de
Guatemala del cual se obtiene financiamiento
específico
con
distintas
modalidades
de
contratación para el desarrollo; el otro ámbito
importante comprende al conjunto de relaciones
interinstitucionales de la SEGEPLAN con la
organicidad de la programación del presupuesto
nacional desde donde se construye el monto
anual del gasto ordinario y la disponibilidad
financiera para la inversión. El Sistema Nacional
de Inversión Pública, tiene la función de buscar la
adecuada orientación, priorización y calidad de la
inversión pública promoviendo su encuadre en las
orientaciones de política en lo sectorial y en las
demandas ciudadanas desde los territorios.
Por todo lo anterior y en la actualidad, el SNP es
a su vez un fin, una estrategia, un instrumento y un
espacio de construcción ciudadana. Como fin busca
dotar al Estado de una base técnica que le permita
medir el grado de alcance de las obligaciones
relacionadas con el bienestar para todos sus habitantes
Marco conceptual y metodológico
15
sin distinguir credo, etnia o posición económica,
lo que está garantizado en la Constitución de la
República. Como estrategia se propone construir la
continuidad lógica de los planes territoriales de
ordenamiento y desarrollo con los programas de
inversión pública en los territorios; lo que implica,
armonizar la relación entre las necesidades del
desarrollo humano y sustentable de la sociedad y el
Presupuesto General de la Nación. De esta manera la
estrategia en el proceso dotará de mayor eficiencia
al gasto y a la inversión pública tanto para reducir las
desigualdades sociales y las asimetrías territoriales
del país como para aumentar las oportunidades de
desarrollo, seguridad y mayor bienestar general.
El SNP es a su vez un instrumento de gestión
del desarrollo nacional que promueve la acción
activa de la institucionalidad del Estado, las
municipalidades y la sociedad civil sobre bases
medibles y territorializadas en función del desarrollo
humano y sustentable. La gestión comprende que
los planes reflejan la demanda real de la ciudadanía
desde los territorios y a través de su seguimiento y
discusión, permiten establecer un consenso objetivo
e informado entre las instituciones (sectores),
las municipalidades, la sociedad civil (privada y
social) y la cooperación sobre qué y dónde hacer
las acciones de política pública y de inversión. Por
tanto, los planes en su gestión se irán afinando o
precisando como proceso dinámico y natural.
El SNP como instrumento contribuirá con la
función de la evaluación territorializada del desarrollo
nacional a partir de la creación consensuada de los
indicadores del desarrollo municipal como una
línea de base nacional que permita el monitoreo
participativo y ciudadano, cíclico y con distintas
temporalidades (corto, mediano y largo plazo)
tanto de la inversión pública como del conjunto
de políticas sociales, económicas, ambientales,
culturales, de cooperación y de ordenamiento
territorial. Conforme se institucionalice su utilización
sin duda irá evolucionando y complejizándose con
la incorporación de otros enfoques, ampliando
los temas, mejorando la accesibilidad a técnicas
y herramientas, y sobre todo la apropiación de
la ciudadanía de la gestión del desarrollo y de su
responsabilidad por participar activamente en él.
El SNP tiene al Sistema Nacional de Consejos
de Desarrollo Urbano y Rural −SNCDUR− como el
espacio institucionalizado de encuentro, diálogo y
16
consenso sobre el desarrollo humano y sustentable
(Véase, Decreto Ley No. 11-2002 y su reglamento).
El −SNCDUR− en cada uno de sus niveles de
articulación Estado-sociedad-territorio discute
sobre cómo se expresan en su dimensión territorial
las desigualdades sociales y asimetrías territoriales,
así también las soluciones de desarrollo concretas y
de propuesta de política para superarlas.
Este espacio es único en tanto se asiste en
representación institucional o societaria como
ejercicio democrático y ciudadano, donde se ejerce
la tolerancia, el respeto y la toma de decisiones
sobre consensos informados y argumentados.
Conforme el SNCDUR ejerza la gestión del desarrollo
utilizando sus planes (de acuerdo con cada nivel), y
para el caso de esta guía los planes municipales, se
irá consolidando como el espacio descentralizado
para la formación de una ciudadanía democrática
(bien sea funcionario público o vecino) y como
mecanismo de información para el conjunto de la
sociedad.
Finalmente, es importante conocer que la
Secretaría de Planificación y Programación de la
Presidencia, SEGEPLAN, de acuerdo con la Ley
del Organismo Ejecutivo (véase, Decreto Ley No.
114-98) es el órgano de planificación del Estado,
establecido como institución a las atribuciones de
la Presidencia de la República de Guatemala.
Le corresponde coadyuvar en la formulación de
la política general de desarrollo nacional, evaluar
su ejecución y efectos. SEGEPLAN tiene, entre sus
mandatos, orientar y coordinar los procesos de
políticas públicas sectoriales y facilitar el desarrollo
nacional, a través de la orientación del proceso
descentralizado de planificación y programación de
la inversión pública.
1.2. Articulación de los Planes de Desarrollo
Municipal en el SNP
La SEGEPLAN cumple un papel rector, facilitador
y articulador de procesos de planificación en la
institucionalidad del Estado como se explicó en
el capítulo anterior. Se estructura territorialmente
en el Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural –SNCDUR–, que es el espacio
multinivel en donde se articulan en cada uno
de estos la institucionalidad pública, la sociedad
civil e iniciativa privada. Desde otra perspectiva
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
el SNP se estructura sectorialmente a partir de
todas las instituciones del Organismo Ejecutivo. El
ordenamiento territorial es una función del SNP pero
su institucionalidad pública está en la actualidad
en proceso de construcción por lo que SEGEPLAN
cumple con funciones de asesoría metodológica
en el diseño de los planes municipales. El SNP se
puede representar de la siguiente manera:
SNP = (SPOT X SNIP)R
En la ecuación anterior, se entiende que el SNP
es igual al resultado obtenido de la relación entre el
Sistema de Planificación y Ordenamiento Territorial
(SPOT) y el Sistema de Inversión Pública condicionada
por el Riesgo a Desastres. Los desastres hasta la
fecha han constituido una condicionante inesperada
del desarrollo que modifica de acuerdo a su
magnitud, la programación anual de la inversión con
consecuencias importantes tanto para los territorios
con o sin impacto; en la actualidad se hacen los
esfuerzos interinstitucionales con el apoyo técnico de
SEGEPLAN para convertir al Riesgo a Desastres (R) en
una variable controlada2. La SPOT (Subsecretaria de
Planificación y Prdenamiento Territorial) se organiza
en subsistemas de la siguiente manera:
SPOT=
(PT + PS)P
POTE
La SPOT es el resultado de la sumatoria de
las acciones de planificación territorial con las
acciones de planificación sectorial que en los
municipios realizarán las instituciones sectoriales y
su municipalidad. Ambos conjuntos de planes están
condicionados por el tamaño de la Población (P) y
sobre esta variable se planifica. En la actualidad,
un denominador común a cualquier proceso de
planificación con base poblacional lo constituye el
ordenamiento territorial. El ordenamiento territorial
se explica a partir de la condicionante del Espacio (E)
en este caso territorial. Como sabemos, el espacio
es un atributo que restringe las condiciones de
habitabilidad y de reproducción económica, además
en muchas localidades del país se tienen verdaderos
problemas por el desorden en la utilización del
territorio, bien sea para uso urbano, económico o
de conservación. En el futuro inmediato los planes
de ordenamiento territorial deberán completar la
ecuación del SPOT entendiendo que sus procesos de
Figuara No. 2
Esquema de lógica multinivel
Comunidad
Municipio
Departamento
Región
País
2. En las ecuaciones el exponente indica modificación condicionante, se expresa así con fines didácticos.
Marco conceptual y metodológico
17
deconstrucción del caos y de implantación de una
racionalidad sustentable para el uso del territorio
llevan a la par una gestión institucional que supone
un ritmo temporal distinto a la PT y la PS. Las bases
de conocimiento aportadas desde la reflexión de OT
aportarán a controlar la variable Riesgo a Desastres.
Los Planes de Desarrollo Municipal por tanto,
constituyen un aporte al Sistema de Planificación
Territorial que se complementan desde la
planificación sectorial y de la municipalidad con los
planes estratégicos institucionales. Es importante
señalar que en la actualidad la SEGEPLAN está
apoyando la realización de planes de ordenamiento
territorial municipal en algunos municipios del país,
pero que este proceso deberá extenderse al conjunto
nacional de municipios.
Los niveles territoriales para la planificación y
ordenamiento territorial son: nacional, regional,
departamental, municipal y comunitario (véase
Figura No. 1). El nivel municipal es uno de ellos y por
lo tanto, cumple una función de desarrollo sobre su
territorio que está tipificada en el Código Municipal
(Véase, Decreto Ley No. 11-2002). Sin embargo,
es preciso tomar en cuenta que el municipio no es
una entidad aislada del conjunto nacional y que su
territorio tiene continuidades con otros municipios
vecinos de uno o varios departamentos, por lo
que el Plan de Desarrollo Municipal –PDM– debe
situarse en la lógica “multinivel de planificación” y
con ello contribuir al desarrollo nacional.3
El SNP concibe a los territorios municipales como
sistemas de relaciones socio-territoriales múltiples
abiertos que buscan potenciar sus capacidades para
fortalecerse internamente y obtener equivalentes
intercambios con su entorno con enfoques de
desarrollo humano y sustentable. La ubicación
territorial de los municipios es un atributo que
conlleva una carga de relaciones espaciales que
dotan de especificidad a los municipios y deben
considerarse para planificar su desarrollo.
En el SNCDUR, la planificación municipal se
realiza en el Consejo Municipal de Desarrollo –
COMUDE– conformado principalmente por los
Consejos Comunitarios de Desarrollo –COCODE–
que representan por delegación a sus comunidades
(barrios, colonias, aldeas, cantones, caseríos, etc.).
Los COMUDE y COCODE son los espacios
territoriales propicios para la participación
ciudadana. Sin embargo, el COMUDE es el
espacio que normativa y financieramente ofrece
las condiciones más adecuadas para constituirse
en el escenario donde los diversos actores
territoriales expresen sus necesidades, canalicen
sus demandas y construyan en conjunto y en
consenso las propuestas ciudadanas de desarrollo
correspondientes al municipio (véase, Ley de
Consejos de Desarrollo No. 12-2002).
Los planes de desarrollo municipal se
constituyen en instrumentos de orientación,
negociación y gestión del desarrollo para el
municipio. Esto significa la oportunidad de presentar
los PDM ante instancias financieras del desarrollo,
públicas y privadas, nacionales e internacionales, un
plan de gestión objetivo, ordenado y consensuado.
Los PDM facilitarán la coherencia entre la inversión
estratégica para el desarrollo de los territorios con un
sistema de planificación participativa y escalonado
territorialmente a partir de lo comunitario, se
continúa en lo municipal, lo departamental, lo
regional y lo nacional.
1.3. Marco conceptual de referencia del
Sistema Nacional de Planificación
1.3.1. Desarrollo Humano
Según el Programa de la Naciones Unidas
para el Desarrollo –PNUD–, el desarrollo humano
se debe entender como el proceso por medio del
cual una sociedad amplía las capacidades de las
personas. El propósito del desarrollo es mejorar las
vidas humanas, ampliando el rango de cosas que
las personas pueden ser y hacer, tal como vivir de
una manera saludable y con buena nutrición, tener
conocimientos y participar de la vida de la comunidad.4
También se considera un aspecto del desarrollo
humano, la cantidad de opciones u oportunidades
que tienen las personas en su propio medio para
desarrollar sus capacidades y potencialidades.
Aunque existen vínculos entre el desarrollo humano
y el crecimiento económico, el desarrollo humano
es un concepto que engloba dimensiones que van
mucho más allá de las medidas que se limitan a las
variables puramente económicas.5
3. Vease, Jacobo Dardón (2005).
4. Véase, Gustavo Arriola Quan (2007).
5. Véase, PNUD (2008).
18
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
La formulación del enfoque o paradigma del
desarrollo humano surgió a principios de los 90 como
resultado de un proceso de crítica a las nociones de
desarrollo económico y de necesidades básicas que
situaban la construcción de capital humano como fin,
reduciendo a un enfoque mercantilista al ser humano.
El Desarrollo Humano, refleja la mejor y más
eficiente elección de desarrollo que puede tomar una
sociedad, porque tiene por meta promocionar calidad
de vida a las personas, en la medida que ésta conjuga
la libertad real para elegir los propios proyectos de
vida, busca equidad en la distribución social de la
riqueza y fortalece las capacidades para lograrlo.
1.3.2. Desarrollo sustentable
El concepto sustentabilidad alcanzó su
formalización en la institucionalidad universal hace
casi veinticinco años cuando la Comisión ad hoc
que coordinó la señora Gro Harlem Brundtland
lo propuso al calificar los objetivos y estrategias
del desarrollo deseable en el documento “Our
common future”; así la conocida definición
“desarrollo sustentable es aquel que atiende las
necesidades de las actuales generaciones sin
comprometer la capacidad de las generaciones
futuras de satisfacer sus propias necesidades”.6
Este concepto fue el centro de la Cumbre Mundial
de Río de Janeiro en 1992 y lo siguió siendo en
la Cumbre Mundial de Johannesburgo en 2002,
denominada Río +10. Sin embargo, la oposición de
los países productores de petróleo ha hecho que
la última cumbre haya sido interpretada como un
retroceso con relación a los acuerdos alcanzados en
el año 1992.
Aún así, el debate por la sustentabilidad
continúa, debido a que los resultados alcanzados
en la escala global distan mucho de ser los
deseables. El concepto se ha sometido a muchas
interpretaciones, funcionando como una especie de
ómnibus con el que se busca maximizar un consenso
más que la claridad de fondo, por lo que se podría
afirmar que el debate del desarrollo sustentable o
de la nueva racionalidad del desarrollo se realiza
en un marco amplio de enfoques de acuerdo a
cómo se entiende u operacionaliza el concepto por
gobiernos e instituciones.7
Una discusión operacionalizada del desarrollo
sustentable frecuente de encontrar en programas
gubernamentales en América Latina y en
Guatemala, es entre el desarrollo ambientalmente
sustentable y el desarrollo económicamente
sostenible. Para ambientalistas reconocidos esta
interpretación ambivalente del discurso de la
sustentabilidad surge “de la polisemia del término
sustainability, que integra dos significados: uno
traducible como sustentable, que implica la
internalización de las condiciones ecológicas de
soporte del proceso económico; otro, que aduce
a la durabilidad del proceso económico mismo.
En este sentido, la sustentabilidad ecológica se
constituye en una condición de la sostenibilidad del
proceso económico. El discurso de la sostenibilidad
ha llegado a afirmar el propósito y la posibilidad
de lograr un crecimiento económico sostenible a
través de los mecanismos del mercado, sin justificar
su capacidad de internalizar las condiciones
de sustentabilidad ecológica ni de resolver la
traducción de los diversos procesos que constituyen
el ambiente (tiempos ecológicos de productividad,
regeneración de la naturaleza, valores culturales y
humanos, criterios cualitativos que definen la calidad
de vida) en valores y mediciones del mercado”.
Por lo anterior, aunque con limitaciones, se
plantea que los Planes de Desarrollo Municipal
deben avanzar incorporando la sustentabilidad
(ecológica) para alcanzar en un futuro a detener el
acelerado deterioro en materia natural y aportar a
la lucha universal contra el calentamiento global y
el subsecuente cambio climático.
1.3.3. Los Acuerdos de Paz
Los Acuerdos de Paz son considerados
compromisos de Estado, se articulan con el Sistema
Nacional de Planificación a través del objeto de la
Ley Marco de los Acuerdos de Paz, Decreto Ley 522005, que dice entre otros, “...garantizar el desarrollo
integral de la persona y cimentarse sobre el desarrollo
participativo que promueva el bien común y, que
responda a las necesidades de la población”. Asimismo,
en los Acuerdos de Paz, se resalta la responsabilidad
del Estado de promover y generar condiciones
para alcanzar dicho desarrollo de manera inclusiva,
especialmente a través de los acuerdos sobre
6. Véase, WCED (1987).
7. Véase, Patricia Romero (1999).
Marco conceptual y metodológico
19
Aspectos Socioeconómicos y el de Situación Agraria
e Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas.
Los Acuerdos de Paz son resultado de un
proceso de diálogo entre Gobierno y la Unidad
Revolucionaria Nacional Guatemalteca –URNG–
durante el cual se construyó una problematización
consensuada de los factores causales y funcionales de
carácter estructural que configuraron las principales
contradicciones del modelo de desarrollo imperante
en el país. También participaron de forma consultiva
la sociedad civil organizada, los sectores religiosos,
iniciativa privada y finalmente, la comunidad
internacional como observadores. Por la magnitud
del consenso alcanzado sin comparación posterior,
les convierte en referentes indispensables para la
planificación del desarrollo desde una perspectiva
integral, incluyente y participativa.8
1.3.4. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Guatemala es uno de los 189 países signatarios
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio –ODM–
firmados en el año 2000 bajo el auspicio de las
Naciones Unidas. La firma alude al compromiso del
Estado guatemalteco para alcanzar los 8 objetivos
contemplados en este documento, los cuales se
convierten en referentes insoslayables de avance
hacia mejores condiciones para el desarrollo
humano y por ende, para el proceso de planificación
del mismo.
Aunado a lo anterior, se considera importante
establecer desde el inicio, aquellos indicadores
que se relacionen con estas metas y conocer así la
situación, las brechas y las medidas a tomar en cada
territorio para incluirlas en el Plan de Desarrollo
Municipal.
Los ODM se constituyen en parámetros
importantes, ya que sus indicadores de avance
permiten establecer comparaciones a nivel
departamental y nacional, ofreciendo un contraste
situacional respecto a su cumplimiento, sus avances
y estancamientos desde una perspectiva municipal.
En los PDM ya realizados, esta medición reveló la
necesidad de realizar mayores y mejores inversiones
en aquellos municipios que registraron brechas
amplias, algunas arriba de las metas departamental y
nacional, reflejando el déficit en la calidad de vida de
sus habitantes y la desatención de parte del Estado.9
1.4. La relación entre territorio y desarrollo
El territorio se define como un espacio
geográfico con particularidades específicas
(geológicas, topográficas, hidrográficas, etc.) que
ha sido apropiado, ocupado y delimitado por un
grupo humano con características propias de orden
social, económico, político y cultural.
La apropiación del territorio supone una
interacción entre sociedad y naturaleza, con
resultados diferenciados en diferentes cortes
político-administrativos o niveles territoriales
(regionales,
departamentales,
municipales
y
locales).
Es
un
espacio
socialmente
construido donde interviene una complejidad
de factores que configuran las realidades
sociales, por ejemplo: el riesgo a desastres.10
En términos político-administrativos es el espacio
de gestión del gobierno nacional, del gobierno
local, incluso de las instituciones, de los grupos,
organizaciones y empresas.
En concordancia con los objetivos de esta Guía,
el nivel territorial se circunscribirá específicamente
al municipio. Aunque ya fue dicho antes, se reitera
que el municipio debe entenderse como una
unidad geográfica que por sus características
político-administrativas se convierte en un referente
de gobernabilidad, de gestión y planificación y
ordenamiento territorial. Es decir, se concibe como
un sistema de relaciones socio-territoriales múltiples
abiertos que buscan potenciar sus capacidades para
fortalecerse internamente y obtener equivalentes
intercambios con su entorno con enfoques de
desarrollo humano y sustentable. La ubicación
territorial de los municipios es un atributo que
conlleva una carga de relaciones espaciales que
dotan de especificidad a los municipios y deben
considerarse para planificar ordenamiento y su
desarrollo.
Dadas las características geopolíticas del
país, el municipio es parte de una proporción
8. Véanse: Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas los Capítulos I, II, III y IV; Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una
Sociedad Democrática los Capítulos I, V y VI; y, Acuerdo sobre aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria los Capítulos I, II y IV.
9. Véase, SEGEPLAN (2010). III Informe de Avances de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En archivo digital en página Web.
10.Véase, EIRD (2008).
20
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
espacial-territorial más amplia: el departamento.
En Guatemala existen 333 municipios en 22
departamentos. Aunque la categoría municipio los
homogeniza juridícamente se puede afirmar que
sus especificidades socio-ambientales los diferencia
aún dentro de un mismo departamento.
Como ya se señaló anteriormente, el municipio
es la unidad territorial de gestión y planificación,
pero este no puede aislarse de un contexto más
amplio que le incluye (departamento, región, país,
etc.). Es importante señalar que las delimitaciones
territoriales político administrativas no siempre
coinciden con otro tipo de demarcaciones territoriales
de índole natural (cuencas hidrográficas, zonas de
medios de vida, corredores secos, etc.). Obviamente
el contraste deviene, de que las fronteras políticas
son resultado de procesos históricos, políticos,
económicos, sociales y culturales distintos a los que
ocurren en el marco de la dinámica más estricta
que rige la naturaleza. Esto significa, que en la
planificación para el desarrollo, también se deben
tener en cuenta formas que permitan territorializar
el desarrollo desde una perspectiva municipal que
puedan converger hacia adentro (en lugares más
pequeños, ejemplo: aldeas) y hacia fuera con otras
unidades o territorios (ejemplo: manejo integrado
de cuencas, mancomunidades, etc.).
La planificación para el desarrollo, utiliza el
territorio como unidad de referencia y análisis en sus
diferentes niveles (local, municipal, departamental,
regional y nacional). Las unidades de referencia
territoriales están delimitadas por elementos que
las diferencian, las unen y las interrelacionan de
distintas maneras con sus homólogos territoriales.
Los niveles territoriales son importantes porque son
dimensiones y perspectivas en escalas diferenciadas
de problematizar, ordenar, clasificar, priorizar y
proponer soluciones. Esta delimitación multinivel
es relevante porque es en el territorio donde se
materializan las necesidades de la población y
donde se expresan sus diversas manifestaciones
y contradicciones sociales, políticas, económicas
y culturales; y todas ellas, tienen una huella
ecológica que se lee diferente de acuerdo al nivel
de observación. Por ello, el vínculo entre desarrollo
y territorio es inseparable, ya que también el
territorio es un elemento activo que influye en
la configuración de la sociedad y del grado de
desarrollo de ésta. Así por ejemplo, el territorio en
los municipios del altiplano occidental determina
constricciones de recursos muy diferentes a las de
los municipios de la Costa Sur o Petén construidas
histórica y socialmente.11
1.5. La planificación como construcción de
ciudadanía
Un elemento primordial e inherente al proceso
de elaboración, implementación, seguimiento
y evaluación del Plan de Desarrollo Municipal
lo constituye la participación ciudadana. La
construcción de ciudadanía puede definirse
conceptualmente como la participación activa de
los ciudadanos y ciudadanas en su comunidad
política-administrativa, en igualdad de derechos y
obligaciones, con apego al Estado de Derecho.12
La ciudadanía, vincula la calidad de las relaciones
existentes entre los ciudadanos y ciudadanas y
los mecanismos institucionales públicos de toma
de decisiones; define cómo los ciudadanos y
ciudadanas participan en el ámbito público a través
de diversas organizaciones como comités barriales,
de desarrollo, los partidos políticos, organizaciones
empresariales, sindicatos, ONG, movimientos
religiosos, universidades, medios de comunicación
social y cualquier otra representación colectiva que
incida en la opinión pública y en los espacios de
toma de decisiones.13
Lo anterior significa que la “construcción
de ciudadanía” alude un proceso dinámico y
participativo enmarcado en las reglas del juego
democrático vigente en un territorio determinado.
Esta Guía para la elaboración del Plan de Desarrollo
Municipal, promueve un cambio de paradigma sobre
las visiones rígidas de ciudadanía, al identificarse
con una concepción que reconoce al ciudadano
no sólo como sujeto de derechos, sino también
de obligaciones y responsabilidades sociales, es
decir, el individuo o colectividad organizada en
un marco de legalidad que permite y promueve
una ciudadanía informada, activa e inclusiva, una
ciudadanía permanente y progresiva de carácter civil
11.Vease, Jacobo Dardón (2003, 2009)
12.Es importante reiterar que los esfuerzos de concertación contemplados en el SNP, obedecen a un marco de aplicación y respeto de la legislación nacional, y en este proceso
específico es vital el andamiaje jurídico-institucional que otorgan las leyes de participación emitidas en 2002 y que dan validez a la gestión pública y la planificación democrática
del desarrollo, tal y como lo establece el Decreto 11-2002 relativo a la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.
13.Véase, Flor Cabrera Rodríguez (2002).
Marco conceptual y metodológico
21
y social que trascienda las coyunturas meramente
electorales y se involucre en los procesos sociales
y políticos. Esta concepción participativa se
corresponde con el concepto de ‘agencia’ de los
individuos para alcanzar el Desarrollo Humano.
El proceso de construcción de ciudadanía se
produce en un entramado social que incluye a los
ciudadanos y ciudadanas en la función de autoridad
o funcionarios públicos. Lo cual implica una serie de
influjos recíprocos, complementarios y sinérgicos entre
los actores en función pública y civil. Esta concepción
de ciudadanía, es el eje articulador que hilvana el
tejido social14 entre las relaciones de la sociedad civil y
la sociedad política, poniendo en práctica mecanismos
de diálogo, consenso social, negociación, resolución
y transformación de conflictos en un marco de
convivencia democrática, gobernabilidad local y
desarrollo humano y sustentable (véase, Figura No. 2).
Precisamente, la gobernabilidad es uno de los
efectos más significativos que produce la ciudadanía
plena, entendida ésta como la capacidad del poder
público para tomar decisiones políticas y aplicarlas
en el marco de legalidad y legitimidad en el ámbito
local y comunitario.
Lineamientos para la construcción
ciudadanía en el marco del SNP:
de
a. Información y formación: El PDM produce de
manera ordenada, sistematizada, argumentada
territorialmente, científica y accesible toda
la información relacionada a las diferentes
dimensiones de la realidad municipal. Establece
indicadores que conforman una línea de base
que permite la evaluación periódica del avance
o retroceso del desarrollo humano y sustentable
en cada municipio. Toda la población para
constituirse en ciudadano o ciudadana debe
conocer este referente para actuar de manera
informada en la transformación hacia el
futuro deseado. Un deber del funcionario/a
y ciudadano/a es proporcionar información
objetiva y verídica. El PDM al ser un instrumento
de información, consulta y debate ciudadano,
su utilización constituye un elemento formativo.
Entre más ampliado es el proceso de elaboración,
monitoreo, evaluación y actualización del
PDM mayor su impacto formativo. El PDM se
propone como documento educativo en los
niveles primario, secundario y superior.
Figura No. 3
Construcción de conocimiento y ciudadanía
14.Para el caso guatemalteco y en el nivel municipal, el tejido social es el conjunto de redes personales, estructurales, formales y funcionales (urbano y rural) que permite a la
sociedad y a los individuos ampliar sus opciones y oportunidades para mejorar su calidad de vida. La sociedad existe como tejido social por la calidad de sus ciudadanos y
ciudadanas; a mayor tejido social, más sociedad. Esta concepción también está contemplada en el Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y función del Ejército en una
Sociedad Democrática suscrito en 1996.
22
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
Figura No. 4
La nueva relación gobierno-sociedad en la planificación
b. Consulta y debate: El PDM es un instrumento
creado en el ámbito del COMUDE por lo
que su elaboración, monitoreo, evaluación y
actualización construye debate con diferentes
perspectivas del quehacer civil, privado
y público en los cuales se intercambian
opiniones, conocimientos y experiencias
relativas al diagnóstico territorial (línea de
base), analizando las lógicas de desarrollo
actual en función del futuro y buscando
obtener las decisiones por consenso. La
consulta y el debate en el marco del respeto
y la tolerancia son bases para la construcción
de la democracia local y la gobernabilidad. La
consulta y el debate en el marco del PDM es
construcción colectiva de conocimiento.
c. Racionalidad sustentable: La participación en
la toma de decisiones sobre el territorio con
información y en espacios democráticos e
institucionalizados no es suficiente si no se
cuenta con una racionalidad de planificación
que incorpore, no solo las metas de reducir
las desigualdades sociales y las asimetrías
territoriales sino que también considere, la
conservación de la reserva de naturaleza actual
y mejorar sustantivamente el madioambiente.
Proceder con racionalidad sustentable conlleva
a la formación de la ciudadanía sustentable. Los
procesos de ordenamiento territorial suman
conocimiento territorializado y estrategias de
organización política, económica y social para
alcanzar una adecuada planificación de los
recursos naturales y el ambiente.
Estos tres lineamientos para la construcción
ciudadana relacionada a la planificación, tienden a
generar una simbiosis institucional y sociopolítica
en un contexto de información y conocimiento
compartido, que da como resultado un PDM
legitimado y dinámico. En este influjo recíproco los
funcionarios técnicos se benefician del conocimiento
de la cotidianidad de los actores sociales y estos,
se benefician del conocimiento estructurado
de los funcionarios técnicos lo que fortalece la
capacidad técnico-institucional y el liderazgo de
los actores sociopolíticos, mejorando directamente
los niveles de gestión pública, incidencia política,
gobernabilidad local y democracia participativa
(véase Figura No. 2).
En términos reales y tangibles en el SNP
el concepto de ciudadanía plena en el nivel
municipal, se traduce en el fortalecimiento de
la organización comunitaria, ejercicio activo de
los derechos humanos, fundamentalmente los
sociopolíticos y culturales, y la consolidación de
la cultura democrática que a su vez, fortalece la
institucionalidad pública y legitima el proceso de
planificación en los diversos niveles (comunitario,
municipal, departamental, regional y nacional).
Conceptualmente, la legitimidad puede
entenderse como la “cualidad que no se deriva de
Marco conceptual y metodológico
23
las leyes formales o decretos, sino de la aceptación
social (o aceptabilidad) e idoneidad, determinadas
por referencia a normas a las que los subordinados
conceden un mayor o menor grado de aceptación”.15
Finalmente, la construcción de ciudadanía
plena coadyuva a cimentar los esfuerzos de
descentralización política16 y administrativa del
Gobierno pero enmarcándose en un sistema del
que son parte y no como un ente aislado. Los
PDM contribuyen a pasar de la oferta política de
“obra gris” a programas de gobierno municipal
orientados a reducir las brechas sociales y las
asimetrías territoriales.
1.6. Componentes activos del proceso de
planificación: lo político, lo técnico y
lo social
Los componentes activos del proceso de
planificación son lo político, lo técnico y lo social,
la complementariedad entre estos los hace
indispensables en cada una de las fases de la
planificación. La ausencia de uno de ellos puede
repercutir en limitar sus posteriores resultados.
No obstante, estos componentes activos
no están desvinculados de las características
contextuales que configuran la diversidad
sociodemográfica donde se planifica, resaltando
las características de género, étnicas y culturales.
Adicionalmente los componentes deben poseer
una relación de pertinencia con las dimensiones
sociales, económicas, políticas, ambientales y
culturales que se asientan sobre el territorio y le
dan identidad, ya que de lo contrario queda en
entredicho su carácter de sustentabilidad.17
En resumen, se resalta que la incorporación
de las características del contexto en los planes de
desarrollo municipal necesita de las capacidades
técnicas, de la canalización política y de la aceptación
y validación social para su implementación, por lo
que estos componentes se interrelacionan durante
todo el proceso de la planificación.
1.6.1. Componente político
La planificación del desarrollo municipal
proporciona
un
instrumento
de
gestión
del desarrollo y para ello se requiere que la
participación del nivel político-administrativo que
gobierna el territorio se involucre de manera activa
y propositiva en las actividades que el proceso
implica, de lo contrario, se podrán tener planes muy
bien estructurados pero no estarán apropiados por
quienes en última instancia deben operativizarlos.
En este caso, resulta clave hablar de apropiación de
los planes de desarrollo por parte de las autoridades
municipales e institucionales con quienes debe
existir un esfuerzo dirigido a alcanzar su inclusión,
opinión y compromiso.
Lo político se comprende como el ámbito de
la toma de decisiones en donde se conjuga tanto
el poder formal representado en las instituciones
como en poder no formal representado en actores
individuales y colectivos. La suma de ambos
constituye el poder local. La planificación para el
desarrollo requiere del conocimiento del conjunto
de las interrelaciones entre los actores como
expresión de lo político con la finalidad de armar
las alianzas internas necesarias para alcanzar la
gestión deseada frente al gobierno, el SNCDUR, la
cooperación internacional y la sociedad local.
Es importante destacar que por mandato
legal, para viabilizar el proceso de planificación
del desarrollo en un municipio determinado, se
requiere de la anuencia e involucramiento de
las autoridades municipales y departamentales
(alcalde, gobernador y diputados).
1.6.2. Componente técnico
Lo técnico se comprende como una función
necesaria en el proceso de planificación que
sistematiza la información de forma ordenada,
objetiva, científica y accesible. El Estado realiza
procesos de recopilación de información sectorial
y territorial mediante informes anuales, encuestas o
censos. Si bien el Instituto Nacional de Estadística
es el encargado de las encuestas y los censos, todas
15.Véase, Vernon Bognador (1991).
16.La descentralización política expresa una idea de derecho autónomo, que en este caso hace referencia al municipio. Su principio es que el poder decisorio, e incluso la potestad
legislativa, estén siempre ubicados lo más bajo posible en la escala jerárquica del sistema político, y lo más cerca posible de sus destinatarios finales y su activa participación,
véase Eduardo Jorge Arnoletto (2007).
17.Véase, Alicia Puyana, Guillermo Farfán (2003).
24
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
las instituciones del Estado producen en forma de
estadísticas dicha información. Esta información
está disponible a los ciudadanos en el marco de la
Ley de Libre Acceso a la Información.
El componente técnico en el país se encuentra
sectorializado y especializado en las diferentes
instituciones del Estado. Estas instituciones son por
lo general, las ejecutoras de las diversas formas de
la política pública (universal, focal, transversal o
sectorial). Lo anterior resulta en lo importante de
incluir a todos los delegados de las instituciones
públicas del Estado en la localidad en el proceso
de planificación. Lo técnico también se expresa
en el campo de la tecnología de la información y
comunicación.
La planificación del desarrollo en lo municipal
debe avanzar en la apropiación de la innovación
tecnológica sobre todo en lo que se refiere a la
información visualizada en mapas y a la gestión
global de sus planes de desarrollo.
1.6.3. Componente social
Lo social es el componente con la mayor
dinámica de los tres. Es objeto y sujeto a la vez.
En la cotidianidad de lo social se expresan los
componentes morales y éticos, de bienestar y
desigualdad, de composición demográfica, de
racionalidad colectiva, de integración con el
territorio y de diversidad. En la actualidad lo
social está articulado al territorio por medio de
la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
siguiendo una norma de representatividad.18
En el marco de dicha ley, el Consejo Municipal
de Desarrollo −COMUDE− es el espacio de para
planificar y monitorear el desarrollo.
Es muy importante para llevar adelante una
planificación participativa del desarrollo que
el municipio tenga un COMUDE organizado y
representativo tanto del territorio a través de los
Consejo Comunales de Desarrollo −COCODE−
como de las distintas organizaciones sectoriales
representadas en el municipio: representantes de
iniciativa privada, universidades, ONG, mujeres,
pueblos indígenas, cooperativas y sindicatos.
En la planificación del desarrollo municipal
se sugiere analizar dos características sociales
relevantes dadas las condiciones sociodemográficas
del país. No obstante, podrán sumarse otras
relevantes y propias del contexto municipal que se
planifica y que contribuyan a la finalidad de equidad
de los PDM:
Multiculturalismo
Actualmente
el
concepto
alude
al
reconocimiento
de
la
diversidad
y
las
particularidades étnicas y culturales por parte de
los Estados. El multiculturalismo se deriva de las
luchas civiles y políticas por el reconocimiento
de las diferencias y particularidades culturales en
sociedades heterogéneas donde la tendencia ha
sido la homogenización de dichas diferencias.
En el país, este reconocimiento de la diversidad
se asienta principalmente en los Acuerdos de Paz,
sobretodo en el Acuerdo de Identidad y Derechos
de los Pueblos Indígenas. En el caso guatemalteco,
se reconocen cuatro pueblos: el xinca, el garífuna,
el maya y el ladino. Es importante destacar que el
multiculturalismo es un referente a nivel mundial, ya
que ha sido adoptado nacional e internacionalmente
como un precepto de respeto, reconocimiento y
convivencia pacífica dentro de un mismo territorio.
Si bien, el multiculturalismo refleja un avance
en las políticas del reconocimiento de la diversidad,
plantea además una serie de retos para alcanzar
sociedades más justas y equitativas, ya que a menudo
las diferencias también reflejan desigualdades19
y requieren de la institucionalización de planes,
políticas públicas y presupuestos pertinentes.20
Es por ello que dentro de la Guía de Planificación
para el Desarrollo Municipal, se contempla conjugar
todas las características culturales de los pueblos
presentes en los territorios (tales como el idioma,
cultura, vestuario, costumbres y tradiciones -entre
otras-), las cuales son marcadores culturales que
intervienen en la definición de la identidad de
las personas como grupo y como individuos,
respetando así la diversidad cultural y étnica del país.
Además, tener como referente a la multiculturalidad
18.Una de las conclusiones de la sistematización del proceso es que debe mejorarse el sistema de representación social en los consejos de desarrollo en función de ampliar la
inclusión y vincular mejor la representación y el territorio.
19.Véase, Santiago Bastos, Aura Cumes y Leslie Lemus (2007).
20.Véase, Hugo Cayzac (2004).
Marco conceptual y metodológico
25
en el proceso de planificación es sumamente
importante para que los planes de desarrollo
sean incluyentes, representativos, integrales y
legítimos. También es importante hacer mención
que el multiculturalismo es un atributo que otorga
representatividad y legitimidad a la participación
ciudadana, principalmente en aquellos municipios
con diversidad cultural y mayoría numérica de una
determinada etnia.
Género
Las proyecciones del Instituto Nacional de
Estadística –INE-, señalan que en la mayoría de
municipios del territorio nacional, existe una similitud
numérica entre hombres y mujeres. Sin embargo,
este dato poblacional no ilustra las diferencias que
existen entre hombres y mujeres en lo relativo a las
relaciones de poder, los roles, las responsabilidades
y otras desigualdades de carácter socio-cultural, las
cuales se entienden como diferencias de género.21
En este sentido, el concepto alude en
términos generales a la búsqueda de la equidad
en las capacidades, las oportunidades y toma de
decisiones entre hombres y mujeres en los planes
y procesos de desarrollo. Por tanto, el género es un
referente para el proceso de planificación que debe
visualizar las desigualdades e incluir las necesidades
específicas de las mujeres.
Dado que los medios o espacios más
importantes para la participación ciudadana dentro
de los municipios los otorgan los COMUDE y los
COCODE, es menester fomentar la participación
activa y el empoderamiento de las mujeres, en el
afán de promover un proceso inclusivo y equitativo.
21.Las nociones de “condición” y “situación” son herramientas teórico-metodológicas que pueden coadyuvar a entender las relaciones de subordinación de las mujeres. La primera
se refiere a un conjunto de características históricas que determinan en una sociedad el ser hombre o mujer. La segunda se refiere a las características de las estructuras sociales
y al lugar concreto que las mujeres ocupan en ellas (educación, salud, etc.). En este sentido pueden existen diferencias de condición y/o de situación entre mujeres de un mismo
territorio, véase Marcela Lagarde (1991).
26
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
Capítulo
II
Marco metodológico
Marco conceptual y metodológico
27
28
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
2. Marco metodológico
L
a metodología de planificación para el desarrollo
utilizada por SEGEPLAN, se concibe como
participativa, inclusiva y democrática, en la cual
autoridades locales, municipales, departamentales
y sectoriales interactúan con representantes y
líderes sociales, sin trastocar las funciones y los
roles asignados, en una convergencia centrada en
el interés común y solidario del desarrollo humano
y sustentable del municipio.
Para iniciar un proceso de planificación
participativa, es necesario definir los espacios de
realización, esto llama a la necesidad de establecer
algunos principios o directrices que moldeen y
orienten el proceso.
Los principios de la planificación hacen
referencia a los actores, sus funciones y roles dentro
del proceso, mientras que la metodología propuesta
para la planificación municipal del desarrollo alude
más a la forma en que estos principios activos de la
participación pueden canalizarse o conducirse.
2.1. Principios de la planificación
participativa para el desarrollo
Los principios son lineamientos generales que
orientan el proceso de planificación desde los
fundamentos democráticos de la participación como
base reguladora. Los principios se construyeron a
partir de la experiencia de planificación realizada y
problematizando la concepción de la planificación
para el desarrollo. Se entiende a la planificación
territorial como una parte del SNP y se parte de
una primera aproximación a los territorios para en
el futuro ir complejizando técnicamente los planes
y articulándolos con los planes de ordenamiento
territorial y la planificación sectorial.
•
Principio de inclusión
democrática ciudadana
y
participación
Estos principios promueven una amplia
organización, participación y representación ciudadana,
lo que implica que en el proceso de planificación se
consideren las opiniones y las necesidades de todos
Marco conceptual y metodológico
29
los habitantes de un territorio, no importando etnia,
credo, condición social y género al que pertenezcan.
Sin embargo, dadas las condiciones normativas de
la participación democrática y representativa en el
municipio (y por sentido práctico) se promueve la
participación de representantes de comunidades y de
organizaciones sectoriales, principalmente a través de
los COCODE en el COMUDE.
Existen instrumentos legales vigentes en el país
que garantizan la participación ciudadana en el
marco de la institucionalidad democrática, (véase
Cuadro No. 1).
El marco legal anterior enunciado contempla que
el proceso de planificación para el desarrollo debe
incluir a los diversos actores sociales individuales
y colectivos, institucionales y sectoriales, así como
a representantes de todas las organizaciones
presentes en el territorio en sus diversos niveles.
Dado que la participación en el proceso de
planificación se da en un espacio que adquiere
connotaciones de negociación y acuerdos de índole
política, es necesario sentar las reglas mínimas que
arbitrarán dicha participación. Estas reglas o normas
se cimentarán en el respeto, igualdad, libertad de
expresión, diálogo, tolerancia y bien común.
•
Principio de continuidad o durabilidad
La continuidad o durabilidad como principio
metodológico alude a promover la planificación
de desarrollo como una práctica permanente,
progresiva y secuencial en los municipios. La
continuidad de un proceso participativo descansa
sustancialmente en la apropiación de la planificación
y el empoderamiento mediante el conocimiento de
los actores territoriales, institucionales y sectoriales.
Este principio requiere considerar todas aquellas
acciones que garanticen que la planificación no
se quede en un documento. La planificación es
un proceso secuencial de ciclos retroalimentados
(espiral) en donde se parte de la realidad que se
intenta transformar para alcanzar el bien común,
según está reconocido en la Constitución de la
República. Como elementos garantes de esta
continuidad puede hacerse mención de los procesos
de auditoría social, evaluación y actualización de
los planes, así como la aplicación de las distintas
técnicas y herramientas de orientación participativa
dirigidos a generar y afianzar las competencias
ciudadanas de todos los implicados en el proceso
de elaboración de los PDM.
En este sentido, el correcto monitoreo del
proceso coadyuvará al registro y control en el afán
de mantenerlo estable y arraigado entre todos los
actores que conforman el COMUDE.
•
Principio de adaptabilidad
El proceso de planificación propuesto es
dinámico, ya que como proceso participativo se
incluye a la diversidad de actores sociales, contextos
y territorios que no obedecen a una lógica estática,
en la cual los discursos y prácticas sociales están
en constante transformación. Por lo que procesos
de actualización deben considerarse en la fase
de seguimiento. La ”emergencia” de problemas o
soluciones no anticipadas será una constante en el
seguimiento del plan.
•
Principio de flexibilidad
Si bien la planificación posee objetivos
precisos y una orientación bastante clara, algunas
de sus aplicaciones metodológicas (técnicas y
Cuadro No. 1
Base legal de la planificación participativa para el desarrollo
Instrumento legal
Constitución Política de la República de Guatemala
Decreto o Acuerdo Legislativo No.
18-93 (reforma)
Ley de Desarrollo Social
42-2001
Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
11-2002.
Ley de Descentralización
14-2002
Código Municipal
12-2002.
Fuente: Elaboración propia. Guía para la Elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal 2011.
30
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
herramientas) tendrán mejores resultados en
algunos contextos que en otros, por lo que la forma
en la obtención de los datos puede flexibilizarse
sin que esto signifique alterar la validez de los
resultados esperados.
•
Principio de integralidad
La Planificación para el Desarrollo Municipal
debe ser holística, es decir, debe considerar y
articular todas las dimensiones del contexto y del
territorio de una manera idónea. Una lectura parcial
del contexto repercutirá considerablemente en los
resultados que se obtengan. El desarrollo humano
deviene de una situación en el que intervienen y
se interrelacionan variables de diversa índole social,
económica, política, ambiental y cultural. Esto
significa que toda planificación deberá integrar un
análisis multidimensional para obtener los resultados
que se buscan. Una participación representativa de
la diversidad contribuirá significativamente al logro
de una complementariedad, sinergia e integralidad
en el proceso de planificación. También implica
conjugar la relación sociedad-naturaleza con
racionalidad sustentable.
•
Principio de accesibilidad
Este principio establece que las guías, las
técnicas y las herramientas diseñadas para el
proceso de planificación, sean accesibles y de fácil
comprensión a todo tipo de personas, sin importar
el grado de instrucción o escolaridad, condición de
género y ocupación. La accesibilidad también se
refiere al hecho de que los resultados obtenidos del
proceso de la planificación estarán a disposición de
toda la población, tanto de los municipios como del
país. Idealmente se deben traducir a la diversidad de
idiomas en Guatemala. Sin embargo, los procesos
de discusión realizados en las comunidades y en el
COMUDE se realizó en los propios idiomas locales.
Una forma de aportar a este principio es ‘colgar’ la
información en la página web de SEGEPLAN.
•
Principio de perfectibilidad
Este principio se refiere al carácter evolutivo
que adquiere la planificación en un contexto que
cambia constantemente. Si bien, la planificación se
convierte en un recurso orientador, éste se puede
ir mejorando según las demandas del contexto y
las capacidades técnicas, políticas y sociales de
respuesta. Lo anterior sugiere que se está ante un
horizonte de desarrollo que tiende a expandir las
oportunidades y las capacidades humanas, y que
continuamente, podrá ser actualizado en el afán de
alcanzar tales objetivos, incorporando elementos
que favorezcan la sostenibilidad del proceso. La
planificación y la actualización se conciben como
un ciclo evolutivo que gana en cada período
complejidad y precisión. Un factor importante en
esta nueva era de la planificación del desarrollo
es la relación entre el ordenamiento territorial,
la planificación territorial y sectorial, conforme
se avance en estos procesos, la planificación del
desarrollo se irá enriqueciendo y complejizando.
2.2. Enfoques de la planificación para el
desarrollo: genéricos, intersectoriales
y sectoriales
La relación entre desarrollo humano y territorio
requiere de enfoques teóricos y metodológicos
que articulen una visión estratégica e integral
para los procesos de planificación y de gestión
territorial. Desde esta lógica, los enfoques teóricos
y metodológicos del desarrollo vertebran y dan
solidez al análisis contextual y prospectivo en
donde se enmarcará la planificación haciendo
énfasis en un marco temático o analítico. En esta
Guía de planificación para el desarrollo municipal se
han identificado tres enfoques de la planificación:
genérico, sectorial e intersectorial.
a) Enfoques genéricos de la planificación.
Los enfoques genéricos del SNP se refieren
a asumir los conceptos del desarrollo humano y
sustentable como sustrato teórico en la planificación
territorial. En estos enfoques se reconocen las
dimensiones sociales, económicas, políticas,
ambientales y culturales basadas en un territorio
específico poniendo a las personas como objetivo y
sujeto del desarrollo y de igual manera a la relación
con su entorno natural.
Otro enfoque genérico es el de ordenamiento
territorial, que puede entenderse como una
política de carácter territorial concebida de
manera interdisciplinaria tendiente a un desarrollo
equilibrado y organizado del espacio. También se le
define como la técnica de disponer del espacio, con
Marco conceptual y metodológico
31
orden y una visión prospectiva del uso del territorio
incluyendo a la población y sus actividades, desde
una perspectiva que toma en cuenta sus restricciones
naturales y sociales. Ambas refieren a establecer
una organización de la relación sociedad-espacio,
la cual busca enfatizar el desarrollo humano desde
un enfoque que promueve la sustenibilidad y la
seguridad humana.
la presentan los países con menores grados de
desarrollo y mayores niveles de desigualdad.
En el caso de la Planificación para el Desarrollo
Municipal, el enfoque de ordenamiento territorial
se constituye directa o indirectamente como una
variable de desarrollo asociada a la lógica catastral
y a la ubicación estratégica de la infraestructura,
entre otros.
El riesgo a desastres es resultado de la
combinación no lineal de las amenazas y las
vulnerabilidades presentes en determinado
territorio que siempre forma parte de otro orden
espacial más amplio.
Aunque los PDM no incluyen la elaboración
de Planes de Ordenamiento Territorial –POT− de
alguna manera puede afirmarse que las demandas
ciudadanas contempladas en la planificación se
“localizan” en algún espacio físico y por tanto,
estarán sujetas a una localización pertinente de
acuerdo al avance de los POT municipales.
b) Enfoques sectoriales de la planificación
Estos enfoques se realizan utilizando una mirada
temática o una plataforma institucional, o ambas.
Así los enfoques sectoriales de planificación están
referidos a la salud, educación, energía y minas,
ambiente, agricultura, trabajo, cultura y deportes,
seguridad, juventud, mujeres, pueblos indígenas,
etc. Estos enfoques no se utilizan en los PDM.
c) Los enfoques intersectoriales de planificación
En el actual proceso de planificación del
desarrollo municipal se consideraron dos enfoques
intersectoriales: gestión de riesgo y gestión
integrada de recursos hídricos.
•
Gestión de riesgo
En las últimas décadas, se ha incrementado el
impacto social de fenómenos naturales en el país,
particularmente de orígen climático.
Las consecuencias nocivas de estos fenómenos
se han traducido en cuantiosos daños y pérdidas
sobre la sociedad en general, afectando
principalmente a los sectores sociales empobrecidos.
No es casual que la mayor vulnerabilidad a desastres
32
Si a esta vulnerabilidad a desastres que refleja
desajustes estructurales se suman las variantes
del cambio climático, la situación para alcanzar
el desarrollo adquiere una connotación de mayor
perentoriedad.
Por ejemplo, una comunidad forma parte de un
municipio y éste de un departamento. Lo anterior
plantea un conocimiento profundo de la presencia
de las amenazas y las vulnerabilidades en un
espacio geográfico que se delimita (municipio) y se
extiende a la vez (departamento, región, país, etc.).
Esto es importante, ya que el carácter territorial de
las amenazas generalmente posee una dinámica
distinta a la promovida por las fronteras políticoadministrativas.
En este sentido, el reto a nivel municipal
consiste en instalar capacidades de seguridad
en el desarrollo dentro de un territorio, con el
objetivo de ofrecer a sus habitantes, determinadas
condiciones de estabilidad, las cuales impidan
que cualquier tipo de amenaza (natural, socionatural o antropogénica) procedentes del propio
territorio o de un orden territorial mayor puedan
eventualmente convertirse en desastres.
En general, los procesos de planificación no
han tomado en cuenta los riesgos existentes, como
elementos de análisis en las dinámicas y decisiones
territoriales. Esta falta de previsión hace que se
incremente la vulnerabilidad de las áreas pobladas
y sus respectivas consecuencias negativas, incluso
coadyuvando y generando inversiones que carecen
de sostenibilidad.
La gestión de riesgo debe ser entendida como la
capacidad de los actores asentados en territorio de
identificar y evaluar las amenazas y vulnerabilidades
existentes y potenciales del territorio; asimismo de
decidir e implementar acciones técnicas, sectoriales,
sociales, institucionales y administrativas, que
permitan implementar políticas y estrategias de
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
intervención seguras y sostenibles, de manera
consciente, concertada y planificada coadyuvando
a mejorar las condiciones de vida de la población.22
Por tanto, la gestión del riesgo en el proceso
de Planificación para el Desarrollo Municipal,
aporta elementos que ayudan en diversos aspectos
(incluidos la adaptación y mitigación de los efectos
del cambio climático), ya que sólo mediante la
incorporación de actividades integradas para
adaptarse, prepararse, prevenir, responder o mitigar
las causas y efectos de los desastres en los procesos
de desarrollo, será posible reducir el riesgo para
las personas, bienes y servicios que conforman el
entorno social del municipio.
La ocurrencia de desastres es un indicador que
denota que el camino que llevaba el desarrollo no
era precisamente el de la sostenibilidad y refleja
a menudo un proceso excluyente y asimétrico
entre actores presentes en un mismo territorio.
Una adecuada gestión correctiva y prospectiva del
riesgo, puede evitar saldos negativos y los costos
que significa la ocurrencia de un desastre, los
cuales comúnmente representan serios obstáculos
y retrasos para el desarrollo.
Por ende, el enfoque de la gestión del riesgo
debe verse como un enfoque propio e intrínseco de
los procesos de planificación del desarrollo.
La realización de los planes de ordenamiento
territorial son un mecanismo efectivo para avanzar
en el ordenamiento del espacio con enfoque de
gestión de riesgo, por lo que se debe de avanzar en
la construcción de los POT.
•
Gestión integrada del recurso hídrico
El enfoque de gestión integrada de los recursos
hídricos tiene sus antecedentes en la Declaración de
Dublín sobre el agua y el desarrollo sostenible, en la
que se señala que “dado que el agua es un recurso
indispensable para la vida, la gestión eficaz de los
recursos hídricos requiere un enfoque integrado que
concilie el desarrollo económico-social y la protección
de los ecosistemas naturales”, más adelante en
la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente, se señaló que “la ordenación integrada
de los recursos hídricos se basa en la percepción
de que el agua es parte integral del ecosistema, un
recurso natural y un bien social y económico cuya
cantidad y calidad determinan la naturaleza de su
utilización”.
En consonancia con lo anterior, la gestión
del recurso hídrico se refiere al adecuado
aprovechamiento de ríos, lagos, cuencas, mantos
acuíferos, etc. Tales recursos hídricos están en plena
interrelación con otros recursos naturales que les
rodean, por lo que su visibilización es imperativa en
la relación sociedad-naturaleza y en el modelo de
desarrollo que se tiene o se persigue obtener. Tal
como se describe en las definiciones, los recursos
hídricos son esenciales para la vida de las personas
y los ecosistemas.
Derivado de lo anterior, el proceso de
Planificación para el Desarrollo Municipal debe
considerar y fomentar la gestión del recurso
hídrico, con el fin de beneficiar a los habitantes
de un territorio determinado, contribuyendo así
a su desarrollo y al de las generaciones futuras.
Este enfoque pretende incidir en una mejora en
la calidad de vida y del ambiente de la población
local a través del uso, conservación, preservación,
protección y manejo de los recursos hídricos acorde
a las necesidades territoriales y a las normas y leyes
que rigen este recurso natural.
2.3. Los actores y los espacios de participación
La presente metodología para la elaboración de
un PDM describe los roles para los distintos actores
del proceso de planificación, así como los espacios
formales de encuentro, con el fin de establecer
los mecanismos de coordinación política, técnica
y social entre los representantes o delegados
individuales y colectivos, públicos y privados,
territoriales, institucionales y sectoriales.
Tanto los principios como los enfoques del
proceso de planificación deben ser asumidos y
ejecutados por los diversos actores que participan
en el proceso de planificación de acuerdo a sus roles
y funciones. A continuación, se presentan algunas
de las directrices que orientan las actividades,
responsabilidades y otras de las acciones a realizar
durante el proceso de planificación.
22.Véase, Gisela Gellert, Antonio Gamarra (2003).
Marco conceptual y metodológico
33
Para el proceso de planificación, tal como se
describió anteriormente (Capítulo 1), se contemplan
los componentes: político, técnico y social. Estos
componentes son operados por actores en el
municipio en espacios o escenarios concretos.
Es importante recalcar que tales actores
(políticos, técnicos y sociales) poseen roles
asignados en función de las características
normativas que rigen la administración pública y la
participación ciudadana a nivel municipal.
2.3.1.Roles dentro del componente político
Se ha definido el componente político como
un aspecto esencial en la elaboración y en la
implementación de la planificación, ya que es el
componente que enmarca las posibilidades legales
de la planificación dentro de un referente de
autoridad territorial.
A continuación se describen algunos de los
roles de cada uno de los actores que forman parte
de este componente. Tales roles tienen un carácter
orientador que puede ser complementado de
acuerdo a las necesidades, iniciativa y características
de cada proceso.
Gobernador Departamental: Como autoridad
máxima del departamento y representante
directo del Organismo Ejecutivo, el Gobernador
Departamental, debe estar informado de los
avances y acciones que se ejecutan en el marco
de la implementación del proceso de planificación
municipal. Su anuencia a iniciar el proceso
en los distintos municipios que conforman el
departamento será expresada en reunión del
Consejo Departamental de Desarrollo –CODEDEen donde funge como Presidente.
En esa calidad y como impulsor del proceso
puede incluir a los avances de la planificación o
actualización como un punto en la agenda en
las reuniones ordinarias del CODEDE. Se espera
también que el Gobernador Departamental
divulgue los avances generales que se tengan en
el proceso de planificación en el conjunto de los
distintos municipios, con los alcaldes municipales
y los diputados departamentales, fortaleciendo el
canal para que los alcaldes municipales por interés
propio participen en las diferentes actividades.
34
El Gobernador Departamental, debe solicitar
a los alcaldes municipales que todos aquellos
proyectos que presenten para ser ejecutados
con fondos del CODEDE, provengan del Plan de
Desarrollo Municipal realizado, siendo éste un
argumento importante para visualizar la importancia
de la planificación de una manera vinculante en
las diversos niveles territoriales (comunitario y
municipal) que conforman el departamento.
Alcaldes Municipales: El Código Municipal
confiere autonomía de acción a las Corporaciones
Municipales en su territorio. El Código Municipal
también define la necesidad de realizar Planes de
Desarrollo Municipal, como instrumentos de gestión
y orientación de la inversión, por lo tanto, el alcalde y
su concejo municipal representan actores esenciales
en el proceso de planificación.
Sin su anuencia y la de su Concejo Municipal,
se sugiere no realizar las actividades para elaborar
un Plan de Desarrollo Municipal ya que carecerían
de sentido vinculante con el plano políticoadministrativo del territorio.
Las funciones del alcalde municipal no se limitan
a la anuencia para realizar el proceso, sino que debe
propiciar –entre otras cosas– que los técnicos de
la Dirección Municipal de Planificación –DMP– se
comprometan a realizar todas las actividades y
esfuerzos que el proceso requiera.
El alcalde municipal debe participar activa y
propositivamente en los talleres y en las distintas
actividades que se organizan, en el COMUDE debe
convocar para realizar las actividades y validaciones
de los productos que se obtienen y debe apropiarse
de los resultados de la planificación, convirtiéndolos
en el plan estratégico de la municipalidad.
Un valor añadido a la gestión municipal, es
que cada taller participativo ofrece información
actualizada sobre las necesidades, percepciones y
posicionamiento de los participantes, ofreciéndoles
a los alcaldes información representativa que puede
incorporar a las políticas municipales existentes o
por implementar.
Concejo Municipal: El Concejo Municipal es
la figura de autoridad del municipio que establece
las orientaciones fundamentales de la gestión
municipal. Una función de los miembros del
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
Concejo es la de integrar comisiones de trabajo.
Las comisiones
municipales son un espacio
de articulación importante entre las políticas
sectoriales del ejecutivo y los territorios. Esta
función articuladora debe promoverse en la medida
de las posibilidades locales, lo cual amplia las
capacidades de gestión del municipio. Las acciones
desarrolladas deben ser conocidas y avaladas por el
concejo municipal.
con su función legislativa de formulación de
políticas para el desarrollo humano y sustentable.
Diputados
Departamentales:
Como
representantes
territoriales,
los
diputados
departamentales deben estar informados y
conscientes de la importancia de la planificación a
nivel municipal para promover el desarrollo de los
territorios. Se sugiere que los diputados fomenten
la participación democrática de todos los actores
sociales presentes en el territorio. El proceso de
planificación dotará a los diputados información
relevante del conjunto de municipios para cumplir
Organizaciones políticas: Las organizaciones
políticas en los municipios deben hacerse
representar y participar activamente en el proceso
de planificación. Los planes de desarrollo entre
mayor concertación alcancen, mayor legitimidad
tendrán. Los planes constituyen un instrumento
de decisión política con visión de mediano y largo
plazos, por lo que su cumplimiento se vincula con
varios períodos de gobierno municipal.
También pueden contribuir con la divulgación
de avances y resultados del proceso, tanto a
nivel departamental como en el Congreso de la
República, involucrando a las distintas comisiones
que traten los temas afines a las propuestas de
desarrollo municipal.
Cuadro No. 2
Actividades del COMUDE en el proceso de planificación
Paso
Actividad
Aprobación inicial
del proceso de
planificación
1
Objetivos
•
Obtener la probación municipal para la elaboración del PDM.
Presentar el SNP, la metodológica y la calendarización de la
planificación municipal.
•
Nombrar a delegados para acompañar el proceso de planificación.
•
Convocar a representantes de comunidades para participar en las
actividades de planificación o actualización.
2
Validación de
técnicas de
recopilación de
datos
Retroalimentar los resultados de cada uno de los talleres de
aplicación de técnicas de recopilación de información territorial.
3
Validación del
diagnóstico
municipal
Validar mediante un punto de acta la información presentada,
discutida y consensuada del diagnóstico municipal, que ha resultado
de la implementación de las fases 1-2 del proceso de planificación.
4
Validación
de matriz de
planificación
Validar mediante un punto de acta la información presentada,
discutida y consensuada que contiene los ejes de desarrollo, visión,
objetivos estratégicos, demandas ciudadanas del PDM.
5
Presentación
de Avalar en punto de acta el documento final del Plan de Desarrollo
Plan de Desarrollo Municipal.
Municipal
6
Formar la
Comisión de
Seguimiento
Designar en Acuerdo del COMUDE a la Comisión de Seguimiento,
sus funciones y objetivos para dar seguimiento a la gestión del PDM.
Fuente: Sistematización del proceso de planificación municipal, PDM 2010.
Marco conceptual y metodológico
35
2.3.2.Espacios de participación de los
componentes político-técnico y social
Consejos
Municipales
de
Desarrollo,
COMUDE: Como ente organizado de representación
territorial y espacio de toma de decisiones para el
desarrollo del municipio (normado en el Decreto
Ley 11-2002), es preponderante, ya que es en donde
se convocará para las actividades de planificación
o actualización, y se validarán todos los productos
que se obtendrán a lo largo de la elaboración o
actualización del proceso de planificación.
El COMUDE por lo tanto, deberá conocer
la metodología con la que se llevará a cabo y la
calendarización del proceso. Deberá nombrar a un
representante o una comisión para acompañar el
proceso y en su momento, validar el Diagnóstico
Territorial, la Matriz de Planificación y el Plan
de Desarrollo Municipal. Además, conformará
la Comisión de Seguimiento que velará por la
implementación, monitoreo y divulgación de los
resultados del PDM, (véase, Cuadro No. 2).
Delegado Departamental de la SEGEPLAN:
Su función principal dentro del proceso de
planificación es ser enlace institucional con las
autoridades departamentales y municipales en
relación al Sistema Nacional de Planificación, las
actividades en que se espera que contribuya son:
•
Establecer relaciones de cooperación técnica
(conjuntamente con el especialista y facilitador)
en el seno del CODEDE, COMUDE y Concejo
Municipal con el conjunto de actores políticos,
técnicos y sociales.
•
Para efectos de este proceso, el rol y las
funciones técnicas se circunscriben a implementar
la metodología, aportar los datos técnicos, analizar
la información y estructurar los documentos que se
van generando a lo largo de la planificación. Debe
existir una buena comunicación, coordinación
y relación entre los técnicos que acompañan el
proceso.
Incidir en la aceptación y apropiación del
proceso de planificación, por medio de la
socialización (información general, avances y
resultados) en los diferentes espacios y foros
departamentales a los cuales es invitado o
promueve.
•
Garantizar la fluidez del proceso de planificación,
por medio de la constante coordinación
entre gobierno municipal, DMP y equipo de
planificación (facilitador y especialista).
En este grupo de actores se encuentran el
Director de la Dirección Municipal de Planificación,
quien es el responsable directo de todo el proceso,
los técnicos representantes de las diferentes
instituciones estatales, privadas y ONG en el
municipio, así como el personal técnico de la
SEGEPLAN que asesora y acompaña directamente
la implementación del proceso.
Especialista
en
planificación
de
la
SEGEPLAN: Es responsable de la correcta aplicación
metodológica (técnicas y herramientas), control de
calidad (resultados y productos) y auditoría del
proceso de planificación. Es el responsable de avalar
la calidad de los productos y de hacer cumplir los
plazos establecidos para ello. Entre otras de sus
asignaciones están:
Los técnicos deberán ser conocedores de su
ámbito de acción, así como de las necesidades y
problemática de las comunidades. Son estos actores
técnicos quienes con sus aportes, disposición y
empoderamiento, facilitarán la fluidez y conducción
del proceso de planificación, además de proporcionar
la información documental y estadística que
contribuirá a la formulación del PDM.
•
Asesorar y apoyar a los facilitadores para
la realización de los planes de desarrollo
municipal.
•
Realizar talleres relacionados a la planificación
con los directores de las Direcciones de
Planificación Municipal.
2.3.3 Roles dentro del componente técnico
36
Director Municipal de Planificación: Según
el Código Municipal, es quien tiene a su cargo
la realización o actualización de los Planes de
Desarrollo Municipal, es además quien realiza
las convocatorias, participa activamente en los
talleres, aporta datos técnicos como insumos para
el proceso, sistematiza la información y apoya a
los facilitadores de planificación en los talleres
participativos y reuniones técnicas.
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
•
•
Sistematizar las actividades documentando
y cuidando de la calidad de los productos
generados en cada una de las actividades y
fases del proceso de planificación.
Gestionar el uso y aplicación de la planificación
municipal en el departamento y particularmente
en el CODEDE.
•
Ser intermediario entre los facilitadores y el
delegado departamental.
•
Contribuir a la consecución de los compromisos
adquiridos por la SEGEPLAN en los espacios
formales de decisión (CODEDE, COMUDE y
reuniones de Concejo Municipal) mediante
aportes técnicos relacionados a los PDM.
Facilitador de planificación: Es el ejecutor
de la metodología de planificación y conductor
de las distintas actividades contempladas en cada
fase del proceso de planificación, debe coordinar
todas las actividades a realizar en el municipio con
el Director Municipal de Planificación, el delegado y
el especialista, sus actividades incluyen:
•
Facilitar el proceso de planificación
por medio de técnicas (talleres, foros,
entrevistas) y herramientas para la
recolección, análisis e interpretación de la
información necesaria para la construcción
o actualización del PDM.
•
Cumplir con la entrega de resultados o
productos establecidos en cada fase de
trabajo, bajo criterios de calidad, cantidad
y puntualidad.
•
Coordinar acciones con la DMP que faciliten
la ejecución de las diferentes actividades
contempladas en cada fase del proceso de
planificación o actualización (incluyendo
reuniones técnicas).
•
Socializar y divulgar de forma coordinada
con la DMP, los avances y resultados en
la formulación o actualización del PDM al
pleno del COMUDE y Concejo Municipal.
Sociedad civil: Tal como se ha venido
subrayando, el carácter participativo de la
planificación es imprescindible y moldeará el PDM.
A través de sus representantes individuales o
delegados al COMUDE (COCODE, organizaciones de
mujeres, jóvenes, indígenas, religiosas, campesinos,
productores, cooperativas, representantes de
micro-regiones, entre otras) se construirán y
canalizarán las principales opiniones y demandas
de la ciudadanía.
Cuadro No. 3
Participación de la sociedad civil
Durante el proceso de planificación
Después de concluido el PDM
Participar en todas las actividades contempladas en la
elaboración del PDM, generando así las propuestas de
solución a las diferentes problemáticas identificadas en el
territorio (urbano y rural).
Dar seguimiento a la ejecución de
las acciones establecidas en el PDM,
participando para ello en los espacios
formales (COCODE, COMUDE).
Propiciar en todo momento, un ambiente de discusión
agradable y proactivo, teniendo presente la tolerancia y
respeto para los diferentes participantes y sus opiniones,
esforzarse en decidir por consenso.
Utilizar el PDM, como un instrumento
orientador en la ejecución de la inversión
pública, cooperación internacional y
multisectorial.
Ser agente multiplicador y divulgador del proceso de
Utilizar el PDM como un documento de
planificación, socializando los pasos de planificación en
formación ciudadana que todos y todas
sus comunidades o sectores organizados de los cuales es
deben conocer.
delegado.
Fuente: Sistematización del proceso de planificación municipal, PDM 2010.
Marco conceptual y metodológico
37
Es por ello que su involucramiento,
empoderamiento, gestión y auditoría social son
necesarios durante la realización de las distintas fases
de la planificación o actualización del PDM. En el
Cuadro No. 3 se describen las actividades a cumplir.
2.4. Construcción
participativa
del
conocimiento de la realidad local
La elaboración del PDM se rige por una
metodología eminentemente participativa, por lo
que la construcción y definición de su contenido está
en función de la apertura, la complementariedad y
las sinergias que se establezcan durante el proceso
entre los diferentes actores. Es por eso que la
pluralidad, la representatividad y la legitimidad
del proceso y sus resultados devienen del
empoderamiento y la incidencia de la diversidad de
actores que se ha reflejado durante la elaboración
(o actualización) de los PDM.
Esta construcción participativa del conocimiento
a partir de la articulación entre los actores técnicos,
políticos y sociales, dota al PDM de un contenido
y un andamiaje de propuestas que engloban las
demandas -comunitarias y municipales- plasmadas
y avaladas en el espacio del COMUDE, dentro de
un modelo de planificación del desarrollo humano
y sustentable que responde a las necesidades
territoriales.
Cada fase de planificación está constituida
por etapas secuenciales, mediante talleres
participativos se construye problematizada una
faceta de la realidad local, que luego se valida en
el seno del COMUDE. De esta manera, la toma de
decisiones se deriva de la construcción colectiva del
conocimiento territorial y que finalmente orienta y
ofrece las directrices del quehacer a nivel municipal
para alcanzar el desarrollo.
2.5. Descripción
del
proceso
planificación participativa
de
Luego de conocer los conceptos, enfoques,
principios, funciones y roles que se enmarcan
en el proceso de planificación, en este capítulo
se presenta la definición de las fases, técnicas y
herramientas que se utilizarán para implementar la
metodología de planificación.
38
El abordaje de los temas es introductorio, la
intención es que el lector obtenga un conocimiento
general del proceso. En cada tema tratado, se anota
la referencia del módulo en que más adelante se
profundiza el tema. Al final, se presenta un listado
de todas las técnicas y herramientas.
2.5.1. Fases del proceso
Fase I. Generación de condiciones
Es la primera fase durante el proceso de
elaboración del Plan de Desarrollo Municipal.
Consiste en preparar el escenario y las condiciones
óptimas que viabilicen la participación política,
técnica y social en la elaboración de la planificación,
facilitando el involucramiento de todos los actores
políticos, técnicos y sociales del municipio.
En esta fase se debe dar la concertación política
que constituye el compromiso de la sociedad civil y
política, autoridades, organismos gubernamentales
y no gubernamentales para la realización de la
planificación o actualización.
En esta fase se realiza el transecto, la
compilación y análisis de información documental
e institucional (caracterizaciones, diagnósticos
municipales, estudios de reducción de la pobreza,
planes departamentales de salud y educación,
entre otros), mapeo de actores y la recopilación
de indicadores. Como producto de todas estas
acciones se obtendrá el prediagnóstico (véase,
Módulo 2).
Fase II. Diagnóstico territorial
El diagnóstico territorial es la segunda fase
en el proceso de planificación o actualización del
PDM. Esta fase parte del prediagnóstico territorial,
el cual a través de la aplicación de diversas técnicas
y herramientas, analiza las diferentes dinámicas
territoriales y obtiene la información opinión y
percepción de los actores a través de talleres
participativos, identificando la situación actual del
municipio (mediante análisis de lugares poblados,
mapeo participativo y análisis de riesgo). Esta
metodología es de índole complementaria, ya que
confronta información cuantitativa y cualitativa
obtenida a través de diversas fuentes, técnicas
y herramientas, arrojando como producto el
Diagnóstico Municipal (véase, Módulo 3).
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
Fase III. Desarrollo territorial futuro
La elaboración del esquema del desarrollo
territorial futuro es la tercera fase del proceso de
elaboración o actualización del PDM, en la cual
se interrelacionan en forma analítica, pertinente y
participativa las condiciones contextuales actuales
del municipio y se proyecta, a futuro en una
visión prospectiva del municipio. Esto significa,
que se proyecta una imagen ideal y realizable del
municipio basada en las características territoriales
y en los horizontes de desarrollo que contempla la
planificación.
En esta fase se trabaja participativamente el
análisis de las problemáticas, potencialidades,
ejes y visión de desarrollo, así como los objetivos
estratégicos de donde se desprenden los
programas y proyectos que conforman la Matriz de
Planificación.
La matriz de planificación incluye la síntesis y
la visión de los escenarios futuros que propiciarán
el desarrollo territorial proyectado, tomando
como referencia los enfoques de planificación y
todas aquellas variables que intervienen en su
consecución. La integración secuencial y articulada
del Prediagnóstico, Diagnóstico Municipal y el
Modelo de Desarrollo Territorial Futuro, dan como
resultado el PDM (véase, Módulo 4).
anteriormente, añadiendo otros factores relevantes
para el logro de los objetivos propuestos.
Antes de entrar en la descripción general,
es importante subrayar que una técnica y sus
herramientas se deben valorar en términos de: a)
confiabilidad: ésta requiere que la repetición de
las mediciones proporcione resultados idénticos o
ubicados dentro de límites estrechos y predecibles
de variabilidad; b) validez: requiere que la medición
esté significativamente relacionada con los objetivos
de la investigación; es decir que sea coherente con
medir lo que se busca medir.
•
Taller
Es una técnica previamente definida, que
propicia la participación de diversos actores
territoriales, institucionales y sectoriales, quienes
organizados en grupos de trabajo y con la asignación
de tareas específicas, analizan, consensuan y
recopilan información de manera integral sobre las
condiciones contextuales del municipio.
El diálogo, la tolerancia y el respeto son las
reglas de esta técnica. Este medio de facilitación
participativa, de captación y registro de información
consensuada se utiliza generalmente en las fases
de construcción del diagnóstico territorial y del
modelo territorial futuro.
2.5.2. Medios para recolección de información
•
La elaboración del PDM, requiere de la
incorporación de instrumentos que faciliten la
recolección, el trato y el vaciado de información, así
como la ejecución de las actividades contempladas
en cada fase del proceso de manera sistemática y
con sus respectivos medios de verificación.
La entrevista es un recurso para ampliar
la información desde la perspectiva del actor
entrevistado. La entrevista puede ser abierta
o semiabierta, es decir, se acompaña de un
cuestionario que puede aplicarse con mayor
o menor rigurosidad dependiendo del tipo de
información y los objetivos de la entrevista. El
uso de esta técnica señala que existen datos e
información que se hallan “dentro del individuo”
por lo que se convierte en una fuente directa de
datos e información. El diseño de la entrevista debe
lograr que el sujeto a entrevistar esté motivado a
responder.
Actividades participativas durante las fases de
planificación municipal
La
metodología
(enfoques,
técnicas,
herramientas o instrumentos, etc.) a efectuar en
cada territorio depende de los objetivos, plazos,
diversidad de actores, recursos y características
del contexto (técnicas y políticas) y del territorio,
que son los elementos que deben considerarse.
A continuación se describen de manera general
algunas de las actividades sugeridas, las cuales
deben regirse por los criterios de ejecución descritos
Entrevistas
El fin que persigue la entrevista es recopilar
o ampliar información sobre alguna temática
específica del municipio aplicándose a actores
clave del municipio (alcaldes, directores de ONG,
guardarecursos, maestros, médicos, autoridades
Marco conceptual y metodológico
39
comunales, mujeres, etc.) en diversos temas (salud,
educación, seguridad alimentaria, saneamiento
ambiental, empleo, historia, cultura, etc.).
Se
recomienda utilizar dicho medio de conducción en
las fases de: generación de condiciones, diagnóstico
territorial y modelo territorial futuro.
•
Foro-comunicación
Es el espacio de comunicación formal (CODEDE,
COMUDE, reuniones ordinarias del Concejo
Municipal, cabildos abiertos, entre otros) donde
deben promoverse la divulgación, intercambio de
ideas y experiencias, relacionadas con los avances
de las fases del proceso de planificación.
Este medio de conducción es indispensable
utilizarlo en la generación de condiciones,
diagnóstico territorial y modelo territorial
futuro. Deben gestionarse por el facilitador y el
especialista paralelamente en los niveles municipal
y departamental.
•
Reunión técnica
Es la actividad que facilita el análisis de la
información y monitoreo durante la ejecución de las
fases del proceso de planificación o actualización,
asimismo los productos resultantes de talleres,
entrevistas y foros. Se presenta en dos modalidades:
restringida (integrada por el facilitador, especialista
y DMP) y ampliada (facilitador, especialista,
delegado, DMP, técnicos de las diferentes OG, ONG,
sector privado y representante de COCODE). Es
recomendable definir durante la fase de diagnóstico
territorial a los participantes, se sugiere que no
exceda de diez personas y preferiblemente con
balance en la participación de mujeres y hombres.
•
Pausas metodológicas
Se ha definido como una “pausa metodológica”
la actividad que concentra a todos los técnicos
que implementan el proceso de planificación
(delegados, especialistas, facilitadores, personal de
apoyo de la SEGEPLAN).
Este espacio busca una retroalimentación
de cómo se está llevando el proceso, compartir
las experiencias o dar nuevos lineamientos
metodológicos. Estas pausas metodológicas
se constituyen en un momento oportuno de
40
estandarización de procedimientos y aplicación de
técnicas y herramientas.
•
Técnicas y herramientas
Las técnicas de análisis de la realidad que se
presentan han sido ordenadas de acuerdo con el
proceso de sistematización de la experiencia en
planificación de la SEGEPLAN. Las herramientas
han sido aplicadas por otras instituciones para fines
diversos y en contextos diversos.
La actual sistematización del proceso de
planificación municipal iniciado en junio de
2009, recopila críticamente la experiencia de
los facilitadores, especialistas, delegados de
la SEGEPLAN, representantes de los COCODE,
presidentes de los COMUDE y CODEDE y diversos
actores de instituciones sectoriales, iniciativa
privada y sociedad civil organizada. Se evaluaron
todas las herramientas aplicadas y se rectificaron
los errores y llenaron los vacios.
Sin embargo, se sugiere en su aplicación no
olvidar los criterios de adaptabilidad y flexibilidad
anteriormente planteados.
En el Cuadro No. 4 se hace una síntesis general
de las fases de planificación y sus herramientas.
2.5.3. Referencias conceptuales y territoriales
en la planificación del desarrollo del
municipio
Actores de la planificación: Conjunto de
ciudadanos/as participantes en el proceso de
planificación. Se diferencian según sus roles y
funciones. Los roles están definidos por el poder de
decisión y las funciones de acuerdo a la institución,
organización o grupo al que se representa. Así el
alcalde municipal cumple el rol de máxima autoridad
del municipio y su función está condicionada por
los principios y funciones establecidas en el Código
Municipal. Un/a representante de COCODE, su rol
de representante y su función está en garantizar que
los intereses de la comunidad sean identificados en
los planes de desarrollo.
Ambiente: En ciencias biológicas: conjunto
de factores bióticos y abióticos que conforman un
lugar. En general, sinónimo de medio y entorno.
Según los factores que dominen en él se lo
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
Cuadro No. 4
Fases y técnicas de planificación
Fases del proceso
Fase
1
2
3
Nombre
Generación de
Condiciones
Diagnóstico
Territoria
Modelo
Territorial
Futuro
Técnicas
Técnicas
Nombre de la técnica
1
Transecto municipal de observación inicial
2
Análisis documental y entrevistas
3
Mapeo de actore
4
Recopilación de indicadores
5
Prediagnóstico
6
Análisis de lugares poblados
7
Mapeo participativo
8
Análisis de riesgos
9
Construcción del diagnóstico territorial
(Modelo de Desarrollo Territorial Actual)
10
MDTF: marco prospectivo
11
Estrategias de gestión: análisis FODA
12
Arbol de problemas y potencialidades
13
Matriz de planificación
14
Edición del PDM
Fuente: Sistematización del proceso de planificación municipal, PDM 2010.
clasifica como natural, agropecuario, urbano, rural,
social, político, económico, etc. En planificación
ambiente, entorno y medio se asume al conjunto de
elementos naturales o inducidos por el hombre que
interactúan en un espacio y tiempo determinado.
Amenaza:
Representa
la
probable
manifestación de un fenómeno de la naturaleza
o causado por la acción del hombre que pone en
peligro la vida de las personas, la infraestructura y el
ambiente. Se expresa como la probabilidad de que
un fenómeno se presente con una cierta intensidad,
en un sitio específico y dentro de un período de
tiempo definido.
Area: Parte o compartimiento de la superficie
de la tierra delimitada con base a la identificación
de alguna característica que hace necesaria su
tratamiento como un conjunto: ej.: área urbana,
área degradada, área de estudio, etc.
Aprovechamiento: Sinónimo de conservación.
Significa uso racional sustentable y se opone a
explotación económica sin ningún tipo de medida.
Bienestar: Condición de vida resultado de que el
hombre/mujer satisface sus necesidades materiales
y espirituales en el marco de la convivencia
democrática y de reproducción social equitativa.
Habla de equidad, salud, cultura, creatividad y
reproducción humana como derechos alcanzados.
Meta socialmente buscada.
Capacidad de uso: Posibilidades de uso que
tiene un ecosistema considerando su conservación.
Conservación: Uso y manejo racional del
ambiente y su base natural (ecosistema), en tanto
dicha utilización o manejo no lo degrade ni sea
susceptible de degradarlo.
Costo ambiental: Parte del costo-beneficio en
Marco conceptual y metodológico
41
una empresa relacionada con los posibles daños
que se efectúen a los equilibrios naturales en
detrimento de la estabilidad o perennidad de los
recursos como el suelo, agua, vegetación. El llegar
a fijarlo es parte del análisis del impacto ambiental.
En los recursos naturales renovables, precio
que se paga al perderse la productividad como
consecuencia del uso abusivo o excesivo.
el suelo, la flora, la fauna y el paisaje en particular,
como resultado de las actividades que alteran o
destruyen el ecosistema y/o sus componentes.
Catastro de ordenamiento territorial:
Sistema de información para la planificación y el
ordenamiento territorial en los diferentes niveles
de planificación. Los catastros de ordenamiento
territorial
se
caracterizan
por:
combinar
informaciones temáticas y territoriales, abarcar todo
el territorio en cuestión, sea éste una comuna, región
o un estado federado, presentar la información de
manera homogeneizada y procesada para fines
de la planificación y estar sujetos a una constante
actualización de la información.
Democracia: situación de ejercicio pleno de los
derechos humanos consignados en la Carta de las
Naciones Unidas y de los derechos constitucionales
consignados en la Constitución Política de
Guatemala. Implica la combinación virtuosa de un
Estado de Derecho y una ciudadanía culturalmente
sustentable (democrática, tolerante, informada,
participativa y con racionalidad de conservación de
los recursos naturales).
Conflictos ambientales: Disputas de intereses
sobre el territorio están basados en percepciones
de incompatibilidad y/o impedimentos entre
sistemas de uso antrópico y los requerimientos
ecológicos o ambientales de cierta área
(identificados y resguardados por miembros de la
sociedad) o diferentes sistemas de uso antrópico
por sobreposición de usos o relacionados a las
externalidades ambientales de ciertos usos sobre
otros. En este sentido conflictos ambientales son
sinónimos de conflictos de uso.
Conflictos de uso: Disputas sobre el territorio
basado en percepciones de incompatibilidad,
competencia por recursos naturales escasos
y/o impedimentos en la persecución de ciertos
objetivos. Existen dos tipos de conflictos de uso de
la tierra: conflictos entre diferentes sistemas de uso
antrópico por sobreposición de usos o relacionados
a los efectos o externalidades de ciertos usos sobre
otros y conflictos entre sistemas de uso antrópico
y los requerimientos ecológicos o ambientales
de cierta área (identificados y resguardados por
miembros de la sociedad). En este sentido conflicto
de uso es sinónimo de conflicto ambiental.
Contaminación: Deterioro del medio ambiente
por causas antrópicas.
Degradación: Deterioro de los ecosistemas
y sus componentes en general y del agua, el aire,
42
Degradación del suelo: Es todo proceso que
disminuye la capacidad actual o potencial de los
suelos para producir cuantitativa y cualitativamente
bienes y servicios.
Desastre: Son las pérdidas de vidas humanas,
medios productivos, infraestructura (casas, puentes,
caminos…) o ecosistemas naturales, como resultado
de la ocurrencia de un fenómeno natural, socionatural o antrópico.
Desarrollo: en biología, crecimiento en calidad,
cantidad y tiempo de un ser vivo de acuerdo con
los parámetros de la especie. En política económica
se tiende a confundir crecimiento con desarrollo.
El desarrollo democrático implica el medio y el fin;
el medio son las instituciones (Estado de derecho)
y el fin, la sociedad (meta mínima) con equidad e
igualdad.
Desarrollo
sustentable
o
sostenido
(sinónimos): Es el desarrollo que satisface las
necesidades del presente sin comprometer la
capacidad de que las futuras generaciones puedan
satisfacer sus propias necesidades: “Nuestro Futuro
Común”. Debe satisfacer las necesidades básicas de
la humanidad (alimentación, vestimenta, vivienda)
y los límites del desarrollo están impuestos por
su impacto sobre los recursos del ambiente y en
la capacidad que tiene la biosfera de absorber los
efectos de las actividades de los seres humanos.
Desarrollo económico local: Término que
agrupa diferentes propuestas, concepciones y
procedimientos metodológicos para la activación
de las potencialidades de desarrollo productivo en
el ámbito local o comunal.
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
Desarrollo rural: Término genérico empleado
para
señalar
conceptos,
aproximaciones,
metodologías y propuestas de política de desarrollo
para los espacios rurales.
Desarrollo territorial: Evolución de la
estructura de usos posible y sustentable sobre la
superficie de la tierra con la potencialidad de ser
influenciada, reflexionada y racionalizada a través
de enfoques genéricos, intersectoriales y sectoriales,
así como con los instrumentos de planificación y
ordenamiento territorial.
Desarrollo urbano Desarrollo territorial de las
áreas urbanas.
Desequilibrio ecológico: Pérdida de estabilidad
del ambiente, a través de la modificación de sus
factores y procesos.
Deterioro ambiental: Degradación de un
medio o entrono por uso abusivo.
Dimensión ambiental: Ha sido desarrollado
por varios organismos especializados de Naciones
Unidas. “La dimensión ambiental es, entre otras,
una variable del proceso de desarrollo, que los
planificadores reconocen como indispensable
para alcanzar el objetivo del mismo. La dimensión
ambiental es el conjunto de interacciones de los
procesos sociales con los naturales, dentro de los
cuales los de la producción y consumo son muy
importantes en la planificación del desarrollo. La
dimensión ambiental es una dimensión global
dentro de la cual se condicionan y relacionan los
procesos sociales y económicos. Por lo tanto,
es necesario que el tratamiento de todas las
dimensiones sea interrelacionada integralmente”.
topografía y el agua. Todos estos elementos son
interdependientes y es imposible alterar alguna
parte del entorno sin producir cambios en los
otros componentes. Esta visión sistémica de los
componentes y sus relaciones y flujos son el objeto
de estudio de la ecología.
Ecosistema: Término que hace referencia a las
relaciones dinámicas entre seres vivos y su entorno
delimitado.
Equidad territorial: Principio e imagen objetivo
de la política de ordenamiento territorial orientado
a disminuir o compensar las disparidades existentes
en el interior de los municipios, departamentos,
regiones y entre estos, estableciendo a lo largo
del territorio nacional condiciones comparables de
vida y trabajo que permitan a todos los ciudadanos
ciertos niveles de igualdad de oportunidades.
Enfoque genérico: tipo de racionalidad de
planificación orientada por nociones o principios
de valor humano y de la relación humano-natural:
enfoque democrático.
Enfoque sectorial: tipo de racionalidad de
planificación orientada por nociones temáticos
o una plataforma institucional, o ambos: salud,
educación, agua, etc.
Enfoque instersectorial: tipo de racionalidad
de planificación orientada por nociones o principios
de valor humano-natural pero que requieren de una
conceptualización, metodología e instrumentación
propia: gestión integrada de recursos hídricos y
gestión de riesgo.
Gestión: Administración.
Ecodesarrollo: Desarrollo armónico en la
transformación de los ecosistemas, alcanzándose
los equilibrios entre éste y las necesidades del
hombre/mujer. Supone un conocimiento muy
acabado de los primeros y su encuadre con las
necesidades del hombre/mujer.
Gestión ambiental: Gestión relativa al medio
ambiente. En este sentido la gestión ambiental
cumple funciones de promoción y facilitación (esta
acepción de gestión ambiental se perfila como
elemento central de una nueva concepción de la
función del estado en materia ambiental).
Ecología: es la ciencia que estudia las
interacciones que existen entre los seres vivientes
y no vivientes del entorno. Como ejemplos de
seres vivientes se citan las plantas, los animales y
organismos unicelulares, mientras que de seres
no vivientes están el clima, el suelo, las rocas, la
Gestión de riesgo: Gestión relativa a anticipar
y disminuir los impactos de pérdida y daño, tanto
de vida humanas, infraestructura, ambiente y
producción, ocasionados por eventos naturales o
antrópicos de diversa magnitud y aparición.
Marco conceptual y metodológico
43
Gestión integrada de recursos hídricos:
Gestión relativa a potencializar la relación entre las
características físicas de un territorio, el proyecto
social de su ocupación, con el ciclo de agua para
satisfacer la demanda social, ambiental y productiva
del recurso sin agotar la posibilidad de su obtención
en el futuro en cantidad y calidad.
Implementación: Conjunto de acciones
orientadas a “hacer efectivas” las medidas
establecidas en una decisión político-administrativa
determinada. Para lograr una mayor efectividad
de las políticas públicas es necesario superar
conceptual y operativamente la segregación
existente entre toma e implementación de
decisiones considerando a ésta última como parte
constituyente de la acción política.
Indicador: Es una expresión numérica,
matemática, estadística o cualitativa con la cual
se pueden describir y analizar manifestaciones de
uno o más fenómenos (de su naturaleza, estado o
evolución) y estudiar relaciones entre sus variables.
Establece una relación entre dos o más datos
significativos de dominios semejantes o diversos y
que proporciona información sobre el estado en el
que se encuentra una unidad.
Metodología: Sistema de reglas (técnicas,
procedimientos, instrumentos, análisis y resultados)
cuyo cumplimiento permite llegar desde una
situación inicial determinada a una situación final
u objetivo determinado. Se reconoce dos campos
o tipos de metodología: cualitativa y cuantitativa.
Niveles de planificación y ordenamiento
territorial: constituye un enfoque del territorio
articulado por su orden político-administrativo
como ordenamiento obligado (tipo ancla) en el
desenvolvimiento de un Estado; por lo tanto, se
reconocen los niveles: comunidad, municipio,
departamento, región, país, región supranacional, etc.
Cada entidad territorial-administrativa en su respectivo
nivel se reconoce como una dimensión territorial
propia con articulaciones no ‘agregables’ hacia niveles
territoriales superiores, inferiores y su entorno en el
propio nivel. Es decir, la sumatoria de una variable
en un nivel determinado su agrupación no supone el
absoluto de la variable en el nivel superior.
Ordenamiento territorial: Se considera a
aquellas acciones, políticas y estrategias tendientes
44
a lograr el equilibrio del territorio, mediante la
planificación concebida como un instrumento
racional en el proceso dinámico de relaciones.
Paisaje: Sistema natural o artificial (paisaje
rural, urbano) que se caracteriza por poseer una
determinada combinación de factores de relieve,
biológicos, inotrópicos, relacionados tanto en su
origen como en su funcionamiento, dentro de una
superficie dada.
Paisaje natural: Comprende los elementos
del paisaje determinados por procesos naturales.
El concepto tiene dos significados: a) Paisaje sin
influencia antrópica significativa y b) Paisaje cuyos
procesos ecológicos están determinados por
factores naturales, independientemente del grado
de influencia antrópica.
Planificación: acción ordenada y procesual
para la obtención de un objetivo. El objetivo precede
a la planificación. El objetivo se puede expresar en
forma de decisión o intención política. Planificación
puede entenderse como un conjunto de reglas y
acciones coherentes para un proceso sistemático
y coordinado de obtención de un fin, objetivo o
meta. El plan puede estar orientado a: establecer
la dirección general de una entidad y los pasos
que permitan la optimización de sus recursos y la
activación de sus potenciales; orientado a obtener
identificar los procesos para garantizar la obtención
de un fin previsto o construido (prospectiva); y
finalmente, en el desarrollo municipal, se entiende
como el medio prospectivo de conocimiento de
la realidad local para la construcción social de
ciudadanía culturalmente sustentable en donde se
articula utopía-acción-solución.
Planificación estratégica: introduce a la
planificación objetivo-plan, la identificación de
procesos de gestión interna y externa para alcanzar
los objetivos.
Planificación prospectiva: introduce a la
planificación objetivo-plan, la construcción de la
visión deseada por la vía del análisis anticipado de
los cambios o transformaciones de la realidad.
Planificación territorial (integral): constituye
un proceso permanente, abierto, cíclico y
participativo de planificación objetivo-plan,
que incorpora creativamente a la planificación
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
estratégica (gestión) y prospectiva (deseableposible); tiene como base de su metodología
la construcción social del conocimiento en la
reflexión dinámica entre actor y territorio, entre
funcionario y ciudadano/a, entre conocimiento
técnico y empírico, entre Estado y sociedad; y tiene
como condicionante moral el techo de la inversión
privada y pública.
Planificación como proceso político: Es
un proceso de articulación de problemas e
intereses de diferentes actores con poder de
decisión en el cumplimiento del plan socialmente
validado y basándose para ello en el diagnóstico
con actualización permanente, el monitoreo, la
evaluación como instrumentos de comunicación e
información, la auditoria social y la promoción de los
resultados de la buenas prácticas. La planificación
debe internalizar la variable política sobre todo en
la definición de sus estrategias de gestión.
Población económicamente activa (PEA):
se constituye por las personas comprendidas de
siete a menos de sesenta y cinco años de edad,
que trabajan o desempeñan alguna actividad
económica y aquellos que activamente están en
busca de trabajo, es decir en edad de trabajar y de
generar un ingreso mínimo capaz de satisfacer sus
necesidades.
Presión de uso de los recursos: Intensidad de
uso sobre una región, ecosistema.
Participación ciudadana: El involucramiento
de la ciudadanía en procesos (formales o informales)
de toma de decisiones político-administrativas.
Debe ser informada y correspondable.
Plan de acción estratégica: Término
proveniente de la planificación estratégica para
señalar un conjunto de proyectos interrelacionados
en función de un objetivo general común.
Región: Término genérico para señalar unidades
geográficas de nivel subnacional y supralocal.
En la planificación y el ordenamiento territorial la
región es el punto de partida para la mayoría de los
enfoques y propuestas, debido a que se considera
el nivel más adecuado para enfrentar problemas y
procesos de relevancia territorial.
Regionalizar: hacer o construir regiones.
Sinónimo de Zonificar. Proceso de división en
regiones, área o zonas de un territorio determinado
administrativamente:
país,
departamento,
municipio; o, por variables geográficas, ambientales,
económicas, sociales, políticas, culturales, etc. En el
caso de la planificación multinivel se refiere a las
primera con de tipo ‘ancla’ y a las segundas de tipo
‘flexible’.
Riesgo: Se refiere a la posibilidad de que haya
consecuencias dañinas o pérdidas de vida, viviendas,
propiedades, cultivos y pérdidas económicas,
resultantes de interacciones entre las amenazas y
la vulnerabilidad.
Riesgo intrínseco: Condiciones de un área,
determinada por su mayor o menor fragilidad o
vulnerabilidad.
Territorio: espacio geográfico con todas sus
características naturales que incluye al conjunto
de relaciones sociales de sus habitantes (poder,
producción y reproducción) que han transformado
y ocupado dicho territorio. También incluye las
relaciones del territorio con su entorno socioterritorial.
Suelo: Se entiende por suelo a cada uno
de los individuos naturales y morfológicamente
diferenciados que forman parte de un paisaje y
que se caracterizan por determinadas propiedades
físicas, químicas, biológicas. El suelo se describe
según su perfil o corte vertical del terreno que
expone la secuencia de horizontes o capas que lo
componen.
Usos del suelo: La utilización de las parcelas
con o sin edificación con fines residenciales,
industriales, comerciales, institucionales, servicio,
esparcimiento o rural.
Vulnerabilidad: Corresponde a la predisposición
o susceptibilidad física, económica, política o social
que tiene una comunidad de ser afectada en caso
se manifieste un fenómeno peligroso de origen
natural o antropogénico. La vulnerabilidad es la
debilidad para enfrentar amenazas.
Zona Urbana: La destinada a asentamientos
humanos concentrados en la que se desarrolla
usos vinculados con la residencia, las actividades
terciarias y las de producción compatibles entre
sí, y que en conjunto conforman el alojamientos
integral de la población.
Marco conceptual y metodológico
45
46
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Fuente: INE-SEGEPLAN
Mapa No. 1
Pobreza extrema en porcentajes
Fuente: INE-SEGEPLAN
Mapa No. 2
Pobreza general en porcentajes
Fuente: UVG, INAB, CONAP y URL.
Mapa No. 3
Bosques
Fuente: MAGA-UPIE-PEDN
Mapa No. 4
Capacidad de uso del suelo -USDA-
Módulo 1
Marco conceptual y metodológico
47
48
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Fuente: INE
Mapa No. 5
Población rural
Fuente: INE
Mapa No. 6
Población urbana
Fuente: INSIVUMEH
Mapa No. 7
Precipitación promedio anual
Fuente: IGN-MAGA-IARNA
Mapa No. 8
Riesgo
Módulo 1
Marco conceptual y metodológico
49
Fuente: MAGA
Mapa No. 9
Cuencas
50
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
Índice de figuras
Figura No. 1 Proceso para la elaboració de un plan de desarrollo municipal territorial sustentable...11
Figura No. 2 Esquema de lógica multinivel..................................................................................................17
Figura No. 3 Construcción de conocimiento y ciudadanía.........................................................................22
Figura No. 4 La nueva relación gobierno-sociedad en la planificación....................................................23
Índice de cuadros
Cuadro No. 1 Base legal de la planificación participativa para el desarrollo...........................................30
Cuadro No. 2 Actividades del COMUDE en el proceso de planificación...................................................35
Cuadro No. 3 Participación de la sociedad civil..........................................................................................37
Cuadro No. 4 Fases y técnicas de planificación...........................................................................................41
Índice de mapas
Mapa No. 1 Pobreza extrema en porcentajes..............................................................................................46
Mapa No. 2 Pobreza general en porcentajes...............................................................................................46
Mapa No. 3 Bosques.......................................................................................................................................47
Mapa No. 4 Capacidad de uso del suelo -USDA-.........................................................................................47
Mapa No. 5 Población rural...........................................................................................................................48
Mapa No. 6 Población urbana.......................................................................................................................48
Mapa No. 7 Precipitación promedio anual..................................................................................................49
Mapa No. 8 Riesgo..........................................................................................................................................49
Mapa No. 9 Cuencas.......................................................................................................................................50
Marco conceptual y metodológico
51
52
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
Siglas y acrónimos
ATB
COCODE
CODRED
COLRED
COMUDE
COMRED
CONALFA
COPREDEH
CTA
DMP
DT
FODA
GIRH
GR
IDE
INAB
INE
MINEDUC
MSPAS
MDTA MDTF
ODM
OG
OIT
ONG
PDD
PDM
PEA
PNC
PT
POT
RIC
SAA
SEGEPLAN
SESAN
SINIT
SNCDUR
SNP
TSE
UTD
Análisis Territorial Base
Consejo Comunitario de Desarrollo
Consejo Departamental de Riesgo de Desastres
Consejo Local de Riesgo de Desastres
Consejo Municipal de Desarrollo
Consejo Municipal de Riesgo de Desastres
Comité Nacional de Alfabetización
Comisión Presidencial de Derechos Humanos
Coordinador Técnico Administrativo
Dirección Municipal de Planificación
Desarrollo Territorial
Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas
Gestión Integrada del Recurso Hídrico
Gestión de Riesgo
Indicadores de Datos Espaciales
Instituto Nacional de Bosques
Instituto Nacional de Estadística
Ministerio de Educación
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
Modelo de Desarrollo Territorial Actual
Modelo de Desarrollo Territorial Futuro
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Organización Gubernamental
Organización Internacional de Trabajo
Organización No Gubernamental
Plan de Desarrollo Departamental
Plan de Desarrollo Municipal
Población Económicamente activa
Policía Nacional Civil
Planificación Territorial
Plan de Ordenamiento Territorial
Registro de Información Catastral
Secretaria de Asuntos Agrarios
Secretaria General de Planificación y Programación de la Presidencia
Secretaria de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
Sistema Nacional de Información Territorial
Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
Sistema Nacional de Planificación
Tribunal Supremo Electoral
Unidad Técnica de Departamental
Marco conceptual y metodológico
53
54
Guía para la elaboración de un Plan de Desarrollo Municipal
Módulo 1
Bibliografía
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