EL RETORNO DEL ESTADO A LA AGENDA DE DESARROLLO:

EL RETORNO DEL ESTADO A LA AGENDA DE DESARROLLO:
¿MODERNIZAR EL ESTADO? ¿PARA QUÉ Y PARA QUIÉNES?*
Karin Slowing Umaña1
Los Estados latinoamericanos han sufrido en los últimos 20 años un sin fin de
procesos que se han denominado “de modernización” o de “reforma”. Entre los años
80 y 90 del siglo XX, con las políticas de ajuste estructural, orientadas a sanear la
macroeconomía, luego de la crisis de la deuda externa; y entre los 90 y la primera
década del siglo XXI, con los procesos de apertura y liberalización de los mercados,
que se acompañaron de medidas orientadas al adelgazamiento del Estado –en cuanto
al tamaño y calidad del aparato público- y sobre todo, a la reducción de su papel en la
gestión y ejecución de las acciones del desarrollo, trasladando muchas de estas
responsabilidades a los mercados.
Los heterogéneos resultados obtenidos con la transferencia de la gestión y ejecución
de las políticas y acciones de desarrollo a los mercados y el ritmo desigual de logros
alcanzados entre países –y a lo interno de los mismos- han provocado, en esta
segunda década del siglo XXI, que las miradas se vuelquen de nuevo hacia ese
fundamental actor del desarrollo, que es el Estado. En otras palabras, el reequilibrio
que se está alcanzando en la ecuación Estado-Mercado, experimentado en la región
durante los últimos años, deja cada vez más en claro que se requiere de ambos, pero
también que ambos requieren mejor calidad y más contenido.
Cada oleada de modernización ha tenido sus propósitos y finalidades concretas. Por
tanto, plantearse una nueva oleada, en este momento, requiere definirla y precisar
para qué y para quiénes se quiere ésta realizar. Es un imperativo ético también.
Decisiones tan importantes como las que entrañan procesos de modernización del
Estado, de reingeniería institucional, definición de marcos legales y normativos, del
alcance de su intervención, debe hacerse de manera explícita y buscando crecientes
gradientes de acuerdo social y político a lo interno de las sociedades. Sus premisas
deben quedar claras ex ante a los ciudadanos, más que sólo ser objeto ex post de la
reflexión académica.
Consecuente con esta postura, se plantean, para el debate, tres objetivos estratégicos
que una nueva etapa en la modernización del Estado en Latinoamérica debería
alcanzar:
El primero: Profundizar la democracia, pasando de la democracia electoral a una
democracia de derechos. Entre éstos, reconocer explícitamente que el desarrollo es
también un derecho humano, y por consiguiente, que el Estado está obligado a ser
garante de ese derecho. Cabe señalar que ello no significa solamente tener acceso a
* Position Paper presentado en el Seminario Internacional El estado del debate sobre la modernización del Estado en
América Latina. Organizado por FLACSO y SEGIB. 18 agosto de 2011, Montevideo, Uruguay
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Secretaria de Planificación y Programación de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de
Guatemala
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servicios básicos. El concepto del derecho al desarrollo, considerado en la Resolución
41/128 de las Naciones Unidas de Diciembre 1986, estipula que éste se realiza
cuando:
 Los sujetos son participes de las decisiones que les afectan.
 Cuando se hacen corresponsables de los resultados de esas decisiones.
 Cuando se benefician de los frutos, independientemente de la posición que
ocupan en la sociedad.
El segundo objetivo estratégico tiene que ver con lograr un Estado que asegure
mayor representatividad e inclusión. Una innumerable cantidad de informes
nacionales e internacionales evidencian la profunda heterogeneidad y desigualdad en
el acceso a oportunidades de desarrollo y de participación política que tienen los
ciudadanos latinoamericanos. Una desigualdad además, que no depende únicamente
de los niveles de ingreso, sino que se manifiesta en una compleja combinación de
variantes, estrechamente relacionadas con la localidad, país o región dónde se vive,
por la pertenencia étnica y/o cultural, de género o por la etapa del ciclo de vida del
sujeto o colectivo discriminado. Hay muchas otras circunstancias para la exclusión en
Latinoamérica, por lo que los Estados del siglo XXI están llamados a priorizar la
reducción de asimetrías de oportunidades entre ciudadanos y ciudadanas. El Estado
debe ser finalmente para todos.
El desencanto con la democracia que experimentan los y las latinoamericanas tiene
que ver con lo poco que se sienten representados por las autoridades que eligen en
las urnas, así como por los funcionarios que son designados por esas autoridades
para el ejercicio de lo público. Si queremos que la democracia sobreviva y se
consolide en Latinoamérica, debemos acelerar el paso de modalidades
representativas a democracias participativas, donde la ciudadanía no es tomada sólo
como ese sujeto que deposita el voto y que cada cuatro, cinco o seis años, hay que
reactivarla para que vuelva a votar.
La ciudadanía debe ser partícipe de los procesos de toma de decisión que se dan a
diario en el ejercicio de lo público. Crear esos mecanismos institucionales de
participación efectiva y cuentadante y proteger a los ciudadanos del clientelismo
político, debe ser prioridad de los Estados de la región.
Finalmente, el tercer objetivo estratégico de una nueva ronda de intervenciones para
modernizar el Estado debiera generar más y mejores resultados de desarrollo los
cuales deben ser medibles, verificables y perceptibles por la ciudadanía, los mercados
y por otros actores de interés relacionados. Generar la certeza que la inversión fiscal y
la inversión privada en lo público generan resultados y redituan a la ciudadanía.
Para lograr estos objetivos, es ineludible retomar uno de los temas más
trascendentales para la viabilidad de la modernización del Estado: la Gestión Pública.
Invertir en ella puede, incluso en las circunstancias políticas y financieras más
restrictivas que vivimos actualmente, generar el valioso mérito de recuperar el circuito
virtuoso que articula Democracia y Desarrollo.
2
En
n otras palabras significa hacer que los discursos políticos se transformen y se
traduzcan, gracias a la intervención del Estado,
Estado en resultados de desarrollo que son
perceptibles y medibles para las personas.
Salto cualitativo en la gestión pública
La palabra clave de los años 90, inclusive en la primera década del siglo XXI, fue la
eficiencia
ncia en la asignación de recurso; en esta nueva etapa, el reto es lograr eficacia,
es decir alcanzar mejores resultados inclusive en escenarios de mayor precariedad.
Sin embargo, en estos momentos nuestros Estados
Estados no están preparados para asumir
este reto
eto tan complejo y por ello los resultados son tan dispares
es en materia de
indicadores de desarrollo. Es así como se visualiza que el circuito virtuoso de basado
en políticas, se convierte en un corto circuito en donde todos los sistema
sistemas y
subsistemas
mas de la gestión pública están desconectados, desvinculados y mu
muchas
veces en contradicción unos con otros y esta es una barrera seria al éxito de que el
Estado pueda jugar el papel que le corresponde.
Ejercicio de la Política y el aspecto Técnico dentro
ro de los Organismos Ejecutivos
Asimismo, en los últimos años, se ha perdido el interés por profundizar la información,
conocimiento y la teoría
ía sobre Política Pública,
Pública principalmente entre el cuerpo de
funcionarios, esto ha llevado a que se pierda el rigor
rigor de cómo se diseña una Política
Pública, cómo se aplica y cómo como se monitorea. En ocasiones hay una
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sobreabundancia de oferta de políticas que proviene de distintos marcos
metodológicos, conceptuales, operativos, o de distintas corrientes dentro de los
propios grupos políticos de gobierno. Esto en su conjunto, genera una sobreoferta de
programas, proyectos, y otros que no pueden ejecutados por la situación de los
recursos humanos y la capacidad de financiamiento de los Estados.
Otro de los factores que sobresalen es que, por la debilidad para gestionar Política
Pública, no hay una alineación o existe una desarmonización entre programas,
políticas, recursos disponibles, lo cual genera que el Estado se vuelva poco capaz de
mostrar sus resultados y genera desperdicios.
Por otro lado, el tema de cómo se hace la Gestión Pública y cómo se hace la Gestión
Política, tiene que ver con los desbalances de Institucionalidad del Organismo
Ejecutivo que debería de tener más bien sinergia y armonía. Podemos ejemplificar el
resurgimiento de las entidades de planificación en la región, sin embargo las mismas
pero que tienen diseños heterogéneos y distintos rangos de acción y relevancia.
Además existe la contienda histórica entre el Ministerio de Planificación y Ministerio de
Hacienda o de Finanzas a la hora de tomar decisiones, donde el peso del dinero es
mayor que el peso de las ideas y eso desequilibra el esfuerzo de una gestión pública
armoniosa. De igual manera, en este balance de poderes aparecen grupos políticos
ad-hoc, por falta de eficacia en la gestión pública, duplican las competencias formales
que están en la institucionalidad estatal.
Las realidades políticas entre gobiernos, organismos, grupos, son una realidad de la
administración pública y muchas veces esto debilita la capacidad de que las
Instituciones cumplan efectivamente sus mandatos. A esta ecuación entra también la
dinámica entre Legislativo y Ejecutivo, que en ocasiones se vuelve una contienda
interna, en lugar de una alianza para el desarrollo.
La viabilidad de la modernización del Estado
Modernizar el Estado no es obra de un solo acto puntual, sino es un proceso que
atraviesa a las instituciones y a las formas de actuar y al recurso humano y a cada
uno de varias maneras. En este sentido se abona a la discusión tres propuestas
concretas:
1. Recuperar y rearticular el circuito virtuoso de una gestión del desarrollo en
democracia, que parte de la premisa de que las políticas públicas deben de ser
explicitas, quiere decir que la ciudanía debe saber a priori qué es lo qué se va a
hacer y cómo y que de ellos se decanta un circuito que pasa por la
planificación, la programación sectorial y territorial, la rearticulación de los
circuitos de planificación y presupuestación, la cooperación, el monitoreo y la
evaluación.
En Guatemala hemos dado este paso importante en recuperar un Sistema
Nacional de Planificación con orientación en Ordenamiento Territorial que tiene
las siguientes características:
 Emplea los ODMs como un compromiso de Estado para darle coherencia a la
planificación, contando incluso con indicadores ODM desagregados a territorial.
 Se lleva a cabo en el seno del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural, donde se articula el Ejecutivo con actores clave de la sociedad civil
organizada e iniciativa privada.
 Es un proceso participativo.
 Cuenta con acompañamiento de técnico en cada fase del proceso
o Personal en el territorio
o Coordinación con Ministerios en territorio
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Tiene una estrategia de intervención multinivel, en la que realiza planificación
para el nivel municipal, departamental, regional y nacional.
Establece la integralidad de la planificación multinivel, en donde los distintos
niveles estén conectados entre sí y en que cada uno cuente con planificación
en los campos de la inversión pública, la cooperación internacional, el
presupuesto y los esquemas sectoriales e institucionales.
Persigue la reducción de asimetrías y desigualdades y optimización de
potencialidades.
o Busca rearticular Plan-Presupuesto, específicamente Plan-Inversión
Pública
o Busca concordancia entre esquemas presupuestarios públicos y con
recursos privados.
Establece una sinergia entre niveles de planificación y esquemas de
presupuesto.
o A nivel municipal apuesta por la satisfacción de necesidades básicas y
la reducción de desigualdades entre lugares poblados.
o A nivel departamental apuesta por disminuir asimetrías y desigualdades
entre municipios y la realización de inversiones intermunicipales.
o A nivel regional apuesta por la creación de economías de escala y la
realización de macro inversiones estratégicas.
Propone una nueva lógica de regionalización para el país, basado en
potencialidades productivas, económicas y sociales.
Aplicación de la misma metodología, sin perder particularidades de los
territorios
Medible, verificable y evaluable.
Perfectible y reproducible.
2. Sacudir el Sistema Político y el establishment político para que retome sus
funciones de representación de la ciudadanía más que la representación de
intereses particulares. El Desarrollo es, finalmente, un problema político y no
sólo técnico.
3. Ampliar la Comunidad Política es decir la comunidad de ciudadanos que toman
decisiones. Esto es esencial en la definición de si los Estados quieren tener
ciudadanos o consumidores de bienes y servicios públicos. El mercado por
definición crea consumidores de bienes y servicios. La ciudadanización de la
sociedad civil y reconfigurarla para apartarla de la lógica de grupos de interés y
llevarla a ser ciudadanos colegiados ejerciendo sus derechos.
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