El trabajo infantil en Argentina, por Marta Novick y Martín Campos
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XVII CONGRESO NACIONAL de DERECHO del TRABAJO y de la SEGURIDAD SOCIAL El trabajo infantil en Argentina Marta Novick – Martín Campos El trabajo infantil en Argentina Marta Novick1 y Martín Campos2 Introducción El derecho y las iniciativas de protección social han mantenido siempre una relación compleja, con distintas facetas, marchas y contramarchas, consecuencia del doble rol que el derecho ocupa en una sociedad, en tanto elemento de continuidad y de cambio, conservador y progresista a la vez. El tema que aquí nos ocupa, el trabajo infantil, constituyó justamente el objeto de una de las primeras leyes laborales argentinas, la ley 5.291, que cumplió el año pasado sus cien años de existencia. Visto en retrospectiva, no puede ponerse en duda el impacto que esa norma contribuyó a provocar en la existencia de la clase obrera de nuestro país y, más específicamente, de la niñez. En efecto, fue un fiel reflejo de la voluntad social, recogida por la clase política, de obtener mejoras en las condiciones de vida de los trabajadores. Pero decíamos más arriba que el derecho y la protección social se caracterizan por un vínculo cambiante, y un buen ejemplo de esto fue la mencionada ley. Como puntapié inicial del derecho del trabajo, fue el comienzo de una nueva era de intervención estatal, aún cuando limitada; para poder asegurar su éxito y evitar planteos judiciales de inconstitucionalidad por invadir las competencias de las jurisdicciones provinciales, la prohibición del trabajo infantil debió plantearse como una disposición de derecho civil, modificando la libertad de contrato de 1 Subsecretaria de Programación Técnica y Estudios Laborales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación 2 Consultor de la Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación e investigador de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO/Argentina) modo que no pudieran emplearse, en todo el país, a los menores de 10 años o a aquellos mayores de 10 que no hubieran terminado la escolaridad obligatoria. Desde luego, ello impactó en las posibilidades de una aplicación efectiva de la ley. Esa restricción planteada por nuestra organización constitucional en un sistema federal a la voluntad de los legisladores y funcionarios de avanzar en la protección del trabajo ha continuado hasta hoy día, causando un considerable debate que no es nuestro propósito presentar. La segunda restricción fue una auto-limitación; a instancias del Dr. Nicolás Matienzo, presidente del flamante Departamento Nacional del Trabajo (DNT), la inspección de las disposiciones de la ley 5.291 no fue encargada a esa repartición sino al Departamento Nacional de Higiene, al Consejo Nacional de Educación y a la Municipalidad de Buenos Aires, “por estar fuera de sus atribuciones y propósitos”, según él manifestó. (Palacios, 1908) El tema del trabajo de los menores volvió a ser objeto del derecho casi veinte años después, en 1924, cuando se aprobó la ley 11.317. Según el diputado Augusto Bunge, el verdadero responsable de la “atenuación del trabajo infantil” que había ocurrido desde 1907 no había sido la ley 5.291, casi no aplicada por aquellas disposiciones “prácticas”, sino “el progreso económico, los mejores salarios que conquistaron los trabajadores, y el progreso de la técnica, que lo hizo menos lucrativo”.(HCDN, 1922). Como la ley 5.291 había legislado un mínimo de 12 años de edad para la Capital y territorios nacionales y uno de diez años para el resto del país a través de la modificación del Código Civil, la ley 11.317 vino a corregir esa falla, a incorporar las penalizaciones que la 5.291 había omitido incluir y cumplir con los compromisos de la Convención de Washington de OIT de 1919; llevó la prohibición del trabajo de menores a los catorce años o excepcionalmente (en trabajos agrícolas) a doce años con autorización de la autoridad de menores respectiva y siempre y cuando ello no afectara la escolaridad obligatoria. A diferencia de lo sucedido en 1907, y pese a que se presentaron objeciones similares, la ley tuvo como ámbito de aplicación todo el territorio del pais, aún cuando se mantuvo una cierta tolerancia al trabajo de menores en el agro, principalmente en el marco de las explotaciones familiares. Luego de esta norma, el trabajo infantil comenzó prácticamente a desaparecer de la agenda estatal. Si bien, como señala Susana Aparicio fue un fenómeno siempre presente en el agro argentino (Aparicio, 2007), la gradual extinción del trabajo infantil en las industrias y comercios de los centros urbanos hizo pensar que era un problema social que formaba parte del pasado. Sin embargo, en los últimos años, con la crisis económica y social producida por la implementación de políticas neoliberales de apertura indiscriminada y la subsiguiente desindustrialización, junto con la pobreza y la indigencia, la problemática del trabajo infantil se convirtió nuevamente en un tema urgente y urticante. Desde luego esto no fue un proceso exclusivo de nuestra nación. La Organización Internacional del Trabajo se ocupó de esta cuestión en 1973 con su Convenio Nº 138, al establecer una edad mínima para el empleo, y luego con el Convenio 182 que se abocó a las peores formas del trabajo infantil. En años más recientes (2005) la Argentina incorporó por medio de la ley 26.061 la Convención sobre los Derechos del Niño y en junio de este año 2008, el Congreso aprobó la ley 26.390 de Prohibición del Trabajo Infantil y Protección del Trabajo Adolescente, modificatoria de la ley 20. 744 de Contrato de Trabajo, del Decreto 326/56 que regula el servicio doméstico y la 22.248 Régimen Nacional de Trabajo Agrario, que lleva la edad mínima de admisión al empleo a 16 años, prohibiendo el trabajo nocturno de menores de 18 años y corrige una serie de vacíos legales o inconsistencias presentes en dichas normas, al incluir una fuerte restricción o prohibición del trabajo de menores de 16 años (y mayores de 14) en empresas o unidades familiares, tanto en el agro como en la industria. El primer desafío que enfrentamos es visualizar el trabajo de los niños como un problema. La vigencia de aspectos culturales, sobre todo en el ámbito rural, y la naturalización del trabajo infantil no son inmutables. Hacia inicios de siglo el trabajo infantil en las fábricas y comercios parecía también un hecho normal y acorde a las tradiciones existentes. La intervención estatal, junto con otros elementos –como el crecimiento económico y la mejora de los ingresos, la expansión del sistema educativo y su masificación, las necesidades de la defensa nacional–, lo convirtieron en gran medida en una rareza, al menos en los ámbitos urbanos. El cambio cultural fue, pues, importante. Sin embargo, en el campo y nuevamente hoy en la ciudad, las visiones que justifican el trabajo infantil han recobrado fuerza. La idea de que los niños pueden incorporar valores de responsabilidad y sacrificio y evitar el delito o las drogas mediante el trabajo está bastante extendida en la sociedad. Sin embargo, la percepción de que el trabajo infantil es un problema y no algo natural emerge rápidamente a partir de la consideración de su impacto restrictivo en el abanico de opciones disponibles para los niños en relación con su futuro; al verse obligados a ingresar tempranamente y con escasas herramientas y capacitación al mercado de trabajo, su rango de posibilidades de inserción laboral de calidad disminuye rápidamente. No menos importante es (y este es otro aspecto que la naturalización del trabajo infantil oculta) el daño que le causa a los niños el desarrollo desigual de distintos aspectos de su personalidad, el impacto físico y los riesgos a los que se ven involucrados durante el desempeño de sus tareas laborales. La constante preocupación por parte de las instituciones gubernamentales e internacionales refleja la magnitud del problema. Como veremos más adelante, ha adquirido en Argentina una dimensión extremadamente preocupante. En este trabajo realizaremos una revisión de la situación del trabajo infantil en nuestro país, con la intención de aportar elementos para el debate sobre sus determinantes e impactos. Finalizaremos a modo de conclusión con los desafíos que este problema supone para la política pública. La gravedad del trabajo infantil en la Argentina3 Las actualizaciones normativas que presentamos en la Introducción no son la única evidencia de la preocupación pública por el trabajo de los niños y adolescentes. En 1996, la OIT creó el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) y en ese ámbito creó en 1998 el Programa de información estadística y seguimiento en materia de trabajo infantil (SIMPOC). La OIT, a través del IPEC, apoyó la realización de la Primera Encuesta de Actividades de Niños, Niñas y Adolescentes (EANNA) que se llevó a cabo en nuestro país a fines del año 2004 ya que, hasta ese 3 Esta sección reproduce parte del capítulo 3 del trabajo de Waisgrais, S. (2007a) y del informe de la EANNA (2008) correspondiente a los resultados del relevamiento realizado en la provincia de Córdoba. En lo relativo a los determinantes del trabajo infantil en la literatura internacional, se presenta parte de lo desarrollado en Novick, M. y Campos, M. (2007). relevamiento, no existían en la Argentina estadísticas confiables sobre el trabajo infantil y adolescente. Con el objetivo de contar con información más precisa en torno a las características principales de las actividades que desarrollan los niños, niñas y adolescentes de dos grupos etarios particulares, de 5 a 13 y de 14 a 17 años, se planteó la necesidad de elaborar una metodología y un instrumento de captación específico que pudiera abordar y permitiera avanzar sobre los problemas habitualmente señalados por la literatura en torno al tema. En términos metodológicos la encuesta realizó diversos aportes. En primer lugar, se utilizaron técnicas novedosas de indagación para relevar la incidencia del trabajo infantil. En este sentido, se preguntó acerca de las principales actividades que estos realizan a través de una secuencia progresiva de preguntas que facilitaran la respuesta. En segundo lugar, se buscó activamente que el formulario fuera respondido directamente por los propios niños, niñas y adolescentes. La encuesta también permitió avanzar sobre las múltiples limitaciones de las encuestas a hogares tradicionales para analizar el fenómeno del trabajo infantil. Por una parte, ciertas actividades económicas infantiles no son visualizadas como tales ni por los miembros del hogar que el niño integra, ni por las personas que conforman su entorno social inmediato, produciendo una subestimación del fenómeno. También puede producirse un ocultamiento directo de las actividades económicas de los niños si los valores del grupo de referencia de la familia y/o los dominantes en la sociedad son negativos. Asimismo, muchos estudios sobre el trabajo infantil están basados en encuestas laborales que toman como referencia el mercado de trabajo adulto y urbano. En este sentido, los instrumentos de recolección de datos tradicionales no permiten dar cuenta acabadamente de las actividades económicas que realizan niños y adolescentes y que se caracterizan por ser más fluctuantes que las de los adultos. El trabajo infantil se ha venido definiendo tradicionalmente como toda actividad que implique la participación de los niños, niñas y adolescentes en tareas laborales, independientemente de la relación de dependencia laboral que tenga el niño o la prestación de servicios que realice. Asimismo, se considera como trabajo infantil aquel que impide el acceso, la permanencia y un rendimiento aceptable del niño en la escuela, o cuando el trabajo se hace en ambientes peligrosos, que tienen efectos negativos inmediatos o futuros en la salud del niño, o cuando se lleven a cabo en condiciones que afecten su desarrollo psicológico, físico, moral y social. Ese enfoque se corresponde con una definición restringida que homologa, de forma aproximada, la actividad económica de los niños con la definición de trabajo para los adultos. Así, el trabajo infantil incluye toda actividad de comercialización, producción, transformación, distribución o venta de bienes y de servicios, remunerada o no, realizada en forma independiente o al servicio de otra persona natural o jurídica, por personas que no han cumplido los 18 años de edad. Asimismo, esta definición tiene una dimensión legal ya que la legislación argentina (anterior a la más reciente ley 26.390) prohíbe, con pocas excepciones, el trabajo de los niños menores de 14 años y fija regulaciones para el de los adolescentes de 15 a 17 años. Debido a que existen determinados trabajos que no son considerados como tales en algunas encuestas e investigaciones, en el caso de la EANNA se ha agregado una definición sobre las actividades económicas de los niños, que, en alguna medida se sitúa en los márgenes del concepto de trabajo. En este sentido, se incluyen tareas no dirigidas al mercado y/o la producción y elaboración de bienes primarios para el consumo del hogar y la construcción o remodelación de la propia vivienda. Por último, la OIT elaboró una definición más amplia de las actividades económicas de los niños que incorpora las tareas domésticas que realizan en el hogar que impidan la asistencia, la permanencia y un rendimiento aceptable en la escuela básica, conspiren contra la salud del niño y obstaculicen un desarrollo psicológico, social y moral adecuado, es decir, cuando atentan contra sus derechos y responsabilidades como niño. Para dar cuenta de estas dimensiones pueden incluirse las tareas domésticas realizadas durante un número excesivo de horas en la semana; esta conceptualización de OIT también ha sido recogida por la EANNA. Las dimensiones de las actividades infantiles indagadas en la EANNA incluyen así las actividades económicas orientadas al mercado y también las dirigidas al autoconsumo del hogar y tareas domésticas. En cuanto a su cobertura geográfica, en su primer operativo, efectuado a fines de 2004, la EANNA abarcó el área Metropolitana de Buenos Aires, la subregión del Noreste Argentino que conforman las provincias de Chaco y Formosa, la subregión del Noroeste que integran las provincias de Jujuy, Salta y Tucumán, y la provincia de Mendoza. En términos relativos, en el primer relevamiento se cubrió aproximadamente el equivalente a un 50% de la población total del país. A fines de 2006 se llevó a cabo un segundo relevamiento, en las provincias de Córdoba y Misiones, cuya cobertura sumó el equivalente a un 11% de la población total de Argentina. Los resultados correspondientes a ambas provincias se publicarán durante lo que resta del corriente año En lo que sigue, presentaremos los datos de trabajo infantil correspondientes al relevamiento más reciente, el realizado en la provincia de Córdoba, con referencias a los resultados obtenidos en el primer operativo de la EANNA. De este modo, procuramos proporcionar al lector la información más actualizada disponible, a la vez que una visión de conjunto del problema. De acuerdo a los datos de la encuesta, se estima que un 8,4% de los niños y niñas en la provincia de Córdoba están en situación de trabajo, frente a un 6,5% promedio registrado en las regiones cubiertas por la EANNA-2004. En particular, el trabajo infantil tiene una incidencia alta entre los varones: uno de cada diez niños trabajó en la semana de referencia (10,6%), frente a un 7,6% de los niños varones relevados por la EANNA2004. En contraste y en comparación con resultados de la primera encuesta, la proporción de niñas trabajadoras no resulta tan alta (6,1%), lo que redunda en una brecha de género importante (4,5 puntos vs. 2,4 puntos porcentual registrado en la EANNA-2004). Por otra parte, en la provincia de Córdoba el 29.4% de adolescentes de 14 a 17 años trabajan, esto es nueve puntos porcentuales más que lo registrado para los adolescentes en las regiones cubiertas por la EANNA-2004, y nuevamente similar a lo que ocurre en la provincia de Mendoza. Del mismo modo que sucedió con los niños, la proporción de trabajadores entre los adolescentes varones es muy alta, 39,2%, superior al máximo nivel regional registrado por la EANNA-2004, que correspondió a Mendoza (36,9%). Si bien el porcentaje de trabajadoras adolescentes es también alto (19%), la brecha entre géneros es muy amplia (20 puntos). Esta diferencia también fue señalada respecto a los niños y niñas y ello implica una característica particular de Córdoba en cuanto a una muy perceptible división del trabajo infantil y adolescente por sexo. La proporción de trabajadores/as adolescentes en las áreas urbanas de la provincia, 28,9%, resulta particularmente alta cuando se la compara con la propia del conjunto de regiones relevadas por la EANNA-2004 (19,1%) y levemente mayor a la registrada en Mendoza (26,3%). Por el contrario, el trabajo adolescente en las áreas rurales de Córdoba (32,5%) no es tan alto cuando la comparación se efectúa con el total regional de la EANNA-2004 (35,5%) y más aún con su incidencia en las áreas rurales de Mendoza (45,7%). En relación con el desarrollo de otras actividades económicas, la proporción de niños que producen para el autoconsumo (4.0%) y de aquellos que realizan tareas domésticas intensas -por más de 10 horas semanales- (6,0%) son similares a las registradas en el conjunto de regiones relevadas en 2004. En el área rural de la provincia, hay una proporción importante de niños que producen para el autoconsumo, 8,8%, y que hacen tares domésticas intensas, 7,6%. Sin embargo y nuevamente, en el medio rural cordobés estas actividades tienen un grado de difusión menor en relación a lo observado en promedio en la EANNA-2004, que era de 12,8% y 8,3% respectivamente. En la provincia de Córdoba, una pequeña proporción de adolescentes realiza actividades productivas para el autoconsumo: 3,7 % y otra algo mayor, 10,7%, tareas domésticas intensas. La difusión de ambas actividades es menor que la registrada en la EANNA-2004. En los cuadros siguientes, se grafican las magnitudes y porcentajes pertenecientes a cada modalidad de trabajo infantil (y sus combinaciones) para los dos grupos de referencia principales, para Córdoba. Niños de 5 a 13 años Que trabajan Sin AEI: 409.357 81,6 % 31.638 6,3 % 4.704 0,9 % 2.686 0,5 % 3.107 0,6 % 30.073 6,0 % Que realizan tareas domésticas intensas 4.214 0,8 % 15.882 3,2 % Que realizan actividades productivas para autoconsumo Adolescentes de 14 a 17 años Que trabajan Sin AEI: 117.112 55,7 % 48.162 22,9 % 7.022 3,3 % 5.765 2,7 % 1.460 0,7 % 22.776 10,8 % 1.570 0,7 % Que realizan tareas domésticas intensas 6.218 3,0 % Que realizan actividades productivas para autoconsumo Fuente : EANNA Córdoba 2006 En Córdoba, tal como ocurría en el relevamiento efectuado en 2004, la principal actividad laboral de los niños y niñas trabajadores de 5 a 13 años es la de “ayudar” en un negocio, oficina o taller; tareas que efectúan una cuarta parte de los niños trabajadores (26,3%). Le siguen en importancia el cuidado de niños, personas mayores o enfermos fuera del hogar (17,6%); la actividad de realizar mandados o trámites para terceros (14,3%); la venta en la vía pública (9,9%) y el trabajo de cortar el pasto y podar (8,2%). En su conjunto, las actividades enumeradas agrupan a las tres cuartas partes de los niños trabajadores de Córdoba (EANNA-Córdoba, 2008) La actividad laboral principal de los adolescentes es también la ayuda en un negocio, oficina, taller o finca, actividad que congrega a un tercio de los mismos (33,6%). En segundo lugar, se ubica la “ayuda en la construcción o reparación de otra vivienda”, que agrupa a la quinta parte de los adolescentes trabajadores (19,2%) (EANNA-Córdoba, 2008) Estos datos, de por sí relevantes, deben ser enriquecidos por un análisis más profundo que oriente mejor la mirada de las políticas públicas. En primer lugar, es necesario, para poder adoptar una posición definida respecto de este tema, ver algunos de sus efectos. Una de las características negativas del trabajo infantil es su efecto disruptivo sobre la asistencia al sistema educativo así como el rendimiento escolar. En el cuadro 1 Waisgrais (2007a) explora las características educativas de la población objeto de estudio. Las tasas de asistencia son prácticamente universales para los niños y niñas de 5 a 13 años. Si bien aquellos niños que trabajan presentan tasas de asistencia menores, las diferencias que se encuentran estarían indicando que la exclusión del sistema educativo todavía no se observa en estas edades. En este grupo de edad, los indicadores más preocupantes en términos educativos se corresponden con los niños que no asisten y trabajan (4,2% del total) y con aquellos que no asisten y tampoco realizan una actividad laboral (2,9% del total). (Waisgrais, 2007a) Cuadro 1.Asistencia escolar 5 a 13 años Niños 14 a 17 años Trabaja No trabaja Trabaja No trabaja Asiste 95,8 97,1 68,8 88,0 No asiste 4,2 2,9 31,2 12,0 5 a 13 años Niñas 14 a 17 años Trabaja No trabaja Trabaja No trabaja Asiste 96,4 96,9 73,3 90,9 No asiste 3,6 3,1 26,7 9,1 Fuente: EANNA, MTEySS/INDEC El distanciamiento del sistema educativo se empieza a observar en el grupo de 14 a 17 años, incluso entre aquellos adolescentes que no realizan actividades laborales. En el caso de los adolescentes varones trabajadores, un 31% no asiste a ningún establecimiento educativo. La situación educativa de las niñas muestra una relativa mejora, disminuyendo sensiblemente el porcentaje de aquellas adolescentes trabajadoras que no asisten (26,7%). Entre las razones por las cuales los niños y adolescentes abandonan la escuela o ven perjudicarse su desempeño, medido en faltas, llegadas tarde y repitencia, se encuentran los problemas de aprendizaje (le resultaba difícil, no le gustaba estudiar) y los problemas familiares y de salud (los decidieron los padres, tenía que atender a sus hermanos u otras personas de la familia, estaba enfermo o discapacitado) son los dos motivos de abandono más mencionados por los niños de 5 a 13 años que dejaron la escuela (56,2% y 43,8%, respectivamente), mientras que los que no trabajaron en la semana previa a la encuesta los mencionan con menos frecuencia (25,7% y 12,4%) y eligen más reiteradamente a los “problemas de la escuela”, es decir, cuestiones ligadas a la oferta del sistema educativo, tales como la escasez de escuelas cercanas, la falta de cupos y la violencia en la escuela (35,3%), como también a los problemas económicos (20%).4 En el caso de los adolescentes, los problemas de aprendizaje también ocupan el primer lugar, seguido de la necesidad de trabajar. Por otra parte, se pueden advertir otras consecuencias negativas relacionadas con la inserción laboral temprana de los niños, niñas y adolescentes; en el cuadro 2 se evalúa la incidencia de las “llegadas tarde”, “faltas” y “repitencia”, según la condición laboral de los jóvenes. Los resultados indican que aquellos niños, niñas y adolescentes que trabajan faltan, repiten y llegan tarde a la escuela en porcentajes marcadamente superiores a los jóvenes que no desarrollan actividades laborales. Por ejemplo, el 16,0% de los niños y el 20,2% de los adolescentes que trabajan señalan que faltan frecuentemente a la escuela, valores que duplican los correspondientes a quienes no desarrollan una actividad laboral (Waisgrais, 2007a). Cuadro 2. Faltas, llegadas tarde y repitencia según condición laboral porcentaje) 5 a 13 años Niños 14 a 17 años Trabaja* No trabaja Trabaja No trabaja Faltas 16,3 7,1 20,2 11,3 Llegadas tarde 17,9 9,6 17,8 12,9 Repitencia 28,6 14,3 47,4 31,0 Niñas 4 5 a 13 años 14 a 17 años Estos datos corresponden al relevamiento de la EANNA en la provincia de Córdoba realizado en 2006 (en Trabaja No trabaja Trabaja No trabaja Faltas 12,9 6,0 18,2 11,4 Llegadas tarde 15,2 7,8 17,9 10,8 Repitencia 24,7 9,6 34,3 23,8 * Incluye autoconsumo, actividades domésticas y trabajo. Fuente: EANNA, MTEySS/INDEC, 2005. Cabe destacar la magnitud de la repitencia tanto en niños como en adolescentes, dado que es uno de los indicadores más relevantes al momento de evaluar el rendimiento educativo. Entre estos últimos, el 47,4% de los varones que trabajan ha repetido algún curso o grado escolar, si bien también es elevado en este grupo de edad el porcentaje de jóvenes que sin trabajar repite algún curso. Entrando ya en el terreno de los posibles determinantes del trabajo infantil, el primero que surge es el de su relación con la pobreza e indigencia. Según esa hipótesis, los niños trabajan para asegurar la supervivencia del hogar y de ellos mismos. Pese a que nunca son bien pagos, se afirma que sirven como contribuyentes principales del ingreso familiar. En base a datos de la EANNA, en el gráfico 1, Sebastián Waisgrais calculó la proporción de niños y adolescentes que trabajan según su condición socioeconómica. En primer lugar se observa que la magnitud del trabajo infantil y adolescente desciende a medida que se avanza en los quintiles de ingreso. Gráfico 1. Niños y adolescentes que trabajan según condición socioeconómica 50 60 45 50 40 35 40 30 25 30 20 20 15 10 10 5 0 0 Quintil 1 Quintil 2 niños Quintil 3 niñas Quintil 4 varones Quintil 5 mujeres (a) Fuente: EANNA, MTEySS/INDEC-Waisgrais (2007a) niños niñas varones Pobre (b) No Pobre mujeres Waisgrais (2007a) señala que medida la condición de pobreza de los hogares,a través de la LP (gráfico 1-b), se observa que entre los niños pobres de 5 a 13 años de edad el 17,0% realiza una actividad laboral, porcentaje que se reduce al 12,2% en el caso de los niños no pobres. En otro trabajo que utiliza herramental econométrico, Waisgrais (2007b) destaca que los ingresos del hogar no proporcionan información significativa sobre las probabilidades de estudio y trabajo de los menores pero que la incorporación de diversos proxies de las características socioeconómicas de los hogares –como el acceso a diversos bienes y servicios públicos y las características de las viviendas y de los hogares– indican que las situaciones de pobreza y vulnerabilidad son factores determinantes del trabajo infantil y actúan negativamente sobre la educación de los jóvenes. Podemos nosotros objetar que esos indicadores, también pueden ser proxies que indican una mayor dificultad de acceso a escuelas, particularmente de calidad. Debemos destacar que en el cuadro (b) puede observarse cómo la participación laboral de niños, niñas y adolescentes no pobres es importante, aún cuando la diferencia con la de los que son pobres también lo es. ¿Qué dice la evidencia en la literatura empírica internacional respecto de la incidencia de los ingresos y la pobreza como factor determinante del trabajo infantil? Apuntan en la misma dirección que los datos de la EANNA; los trabajos que hemos revisado5 han recogido y sistematizado los resultados de cerca de ochenta estudios empíricos llevados a cabo en países en desarrollo de cuatro de los cinco continentes. Sus conclusiones respecto de este tema no son definitivas, aunque una mayoría coincide en destacar dos aspectos. Primero, que efectivamente existe una vinculación entre ambos fenómenos, esto es, a mayor ingreso del hogar, menor incidencia del trabajo infantil. Segundo, que la magnitud de esa relación no es tan importante como suele asumirse, ya que su forma no es lineal: un primer incremento en los ingresos provoca una reducción en el trabajo infantil pero, atravesado un determinado umbral, aumentos sucesivos generan reducciones cada vez menores. 5 Ver Novick, M. y Campos, M. (2007) donde se realiza esta revisión con un mayor detalle. Del mismo modo, existen datos que muestran la presencia de trabajo infantil en hogares por encima de la línea de subsistencia, así como que este afecta sólo a una determinada proporción de los hogares pobres6. Esto lleva, por ejemplo, a Bhalotra y Tzannatos (2003) a sostener que existen otras razones por las que los niños trabajan. Esto nos indica la presencia de factores culturales dentro de los causales del trabajo infantil, ya que la pobreza no puede explicar por sí sola su existencia. La EANNA también muestra que los ingresos aportados por el trabajo de los niños son muy reducidos (22 pesos mensuales para los menores de 14 años), incluso para hogares pobres o indigentes. Son algo más relevantes (97 pesos mensuales) en el caso de los adolescentes. En relación con lo anterior, la educación de los padres ha sido propuesta como otro de los factores explicativos de las diferencias que se observan en los hogares con niños trabajadores según su condición de pobreza. ¿Porque tiene cierta relevancia la educación paterna? Según Brown, Deardorff y Stern (2001), los padres deciden sobre los distintos destinos posibles de sus hijos –trabajo o escuela (otros autores han complejizado las opciones incluyendo ambos o ninguno)– y toman al niño como un “activo” del hogar. De este modo, una serie secuencial de decisiones vinculadas con la estructura del hogar – típicamente, primero la de fertilidad (se decide sobre la cantidad de hijos) y luego si enviarlos a la escuela o a trabajar, a ambas cosas o a ninguna– pasa a estar determinada por distintas iniciativas consideradas por los jefes del hogar, a su vez, guiadas por incentivos y restricciones. La principal de estas cuestiones es privilegiar o no el flujo de ingresos que el trabajo del niño podría aportar para el consumo presente versus los retornos futuros de su educación7 –es decir, los mejores ingresos que en el futuro podría, en principio, generar a partir de asistir a la escuela. Dentro de este esquema conceptual, la cantidad de hijos y la decisión sobre su educación está sujeta a un trade off (Brown, 6 En los estudios suelen encontrarse pocas referencias a la línea de indigencia y su relación con el trabajo infantil y se privilegia el uso de la línea de pobreza. 7 Pero en ningún caso estas consideraciones serán absolutamente “objetivas”, como lo afirman Cigno, Rosati y Tzannatos (2002: 18): “Uno debe reconocer que los padres le asignan un peso al flujo de consumo propio y al de sus niños. La importancia asignada a cada uno de esos flujos y la tasa a la cual los padres descuentan el futuro puede variar de hogar a hogar, dependiendo del altruismo de los padres y la capacidad de apropiarse de una parte de los ingresos futuros de los niños”. Deardorff y Stern, 2001: 3).Esta evaluación, desde luego, está muy atravesada por la propia percepción que de la educación tienen los padres, la cual a su vez depende del nivel que hayan alcanzado en el sistema educativo. En este sentido, se afirma que la presencia de escuelas de mejor calidad significa una mayor acumulación de capital humano y retornos futuros a la educación en igual tiempo de estudio, lo que desde luego incrementa el atractivo de la escuela para los padres y desalienta al trabajo infantil (Cigno, Rosati y Tzannatos, 2002). Como sucedió en el caso de la pobreza, el efecto de la educación de los padres no es unívoco. Por ejemplo, en Argentina, en los hogares que no están situados en la pobreza donde hay niños trabajadores, aproximadamente el 50% de los padres tiene secundario completo y más. En aquellos hogares situados en la pobreza, entre el 60 y 70% de los padres no alcanza el secundario completo. (Waisgrais, 2007a) Nuevamente, si bien existen diferencias, la presencia de trabajo infantil en hogares donde los padres tienen secundario completo y más muestra que ésta no puede ser considerada un determinante fundamental. Otro de los temas destacados en la literatura tiene que ver con la estructura familiar. Existen modelos analíticos de decisión familiar que asumen que existe una racionalidad económica detrás de la fertilidad de los hogares y de la determinación de apelar al trabajo infantil. Cigno, Rosati, y Tzannatos (2002: 35) afirman que existe una mayor probabilidad de que los padres de un niño que trabaja tengan más hijos, lo cual sugeriría que están buscando una fuente extra de ingresos, antes que disfrutar de la alegría de la paternidad. Para Bhalotra y Tzannatos (2003: 40), en cambio, los resultados empíricos son diversos pero existe una tendencia hacia una asociación positiva entre el tamaño del hogar y el trabajo infantil, aunque esta no es robusta ni concluyente. En Argentina, trabajando con los datos de la EANNA, Waisgrais (2007b) encontró que la presencia de menores de tres años en el hogar incrementa la probabilidad de trabajo infantil (en cualquiera de sus formas) debido a que los hermanos mayores enfrentan una carga mayor, sea de trabajo en el hogar (tareas domésticas intensas) sea de trabajo o producción para el autoconsumo, ante la dificultad del padre/madre de hacerse cargo de esos menores o de mantener un empleo. En cualquier caso, parece difícil aceptar la hipótesis de que los padres hacen un cálculo racional al tomar sus decisiones de fertilidad. Esta revisión de los datos para nuestro país no sería completa sino incluyéramos una mención a la diferenciación entre áreas urbanas y rurales. Según Aparicio (2007) “…la EANNA puso en evidencia que el 25,0% de los adolescentes que trabajan no asiste a la escuela, mientras que en las zonas rurales ese porcentaje llega al 62,0% y en las ciudades, al 21,0%. Paralelamente, el ingreso temprano a las tareas agropecuarias lleva a que el 10,0%...”. En las áreas rurales la incorporación de los niños al trabajo es aún más precoz que en las urbanas; si se incorporan las tareas realizadas para el autoconsumo familiar, las cifras ascienden significativamente en los grupos etarios más bajos: entre 5 y 9 años, en el campo, trabaja el 20,1% de los niños y niñas, el 39,9% de los que tienen entre 10 y 13 años y el 65,4% de los que se encuentran entre los 14 y 17 años. (Aparicio, 2007) En relación con las actividades domésticas, Maceira (2007) ha encontrado que la participación de niños y adolescentes constituye una pauta mayoritaria, involucrando a poco más de la mitad de los niños y a ocho de cada diez adolescentes entrevistados. Sin embargo, sólo el 8,5% de los niños y el 16,5% de los adolescentes, realiza trabajo doméstico intenso. Maceira también señala que “se hace presente una diferenciación específica de género –que significa, ciertamente, una mayor participación femenina– en la dedicación de los niños a la actividad doméstica, que se vuelve más sustantiva al avanzar hacia la adolescencia” y constata también que “la realización del trabajo doméstico infantil, en general, y la actividad doméstica intensa, en particular, aumenta entre los hogares menos favorecidos de la estructura social” (Maceira, 2007). Este es un dato interesante para la política pública ya que se observa que la restricción de recursos asociada a la pobreza estructural condiciona ciertamente las estrategias familiares respecto del trabajo de sus miembros, por lo cual entre los hogares pobres hay una mayor tendencia al trabajo doméstico intenso de niños y adolescentes; esto se acentúa cuando – como sucede en Argentina- se encuentra más trabajo infantil en los hogares con mayor cantidad de miembros, donde la convivencia con niños menores de cinco años especialmente cuando los mismos no concurren a guardería o dispositivo similar-, significa una mayor carga doméstica. Esto abre una nueva dimensión para la intervención pública, poco discutida y explorada en nuestro país pero muy debatida en los países desarrollados, que es la necesidad de establecer un sistema institucional para el cuidado de los menores que aún no se encuentran en edad escolar mientras sus padres trabajan. El problema del género es central para la comprensión del trabajo infantil; la “división del trabajo infantil” es equivalente a la de los adultos, y niños y adolescentes varones, por un lado, y niñas y adolescentes mujeres, por el otro, toman a su cargo responsabilidades y tareas bien diferenciadas, que inciden de distintas maneras en sus personalidades y en sus posibilidades futuras. El tema de la situación ocupacional de los padres como determinante no ha sido tratado exhaustivamente y, según la información disponible, los análisis se han concentrado mayoritariamente en el papel materno. En este sentido, algunas posturas sostienen que cuando la madre participa activamente en el mercado de trabajo se encuentra complementariedad con el trabajo infantil, esto es, los niños se hacen cargo, principalmente, de tareas domésticas del hogar (cf. Brown et al, 2001: 11-24; Cigno, Rosati y Tzannatos, 2002: 44). Otra posición, en cambio, afirma que existe sustitución, es decir, que una vez que la madre consigue trabajo remunerado se reduce el trabajo infantil en el hogar y los hijos asisten más a la escuela (cf. Basu y Van, 1998) . Los resultados de la EANNA muestran que cuando solamente está presente el padre en el hogar aumenta la probabilidad de que los menores realicen actividades laborales y no asistan al sistema educativo. Aquellas niñas que tienen sólo a la madre también tienen mayor probabilidad de insertarse prematuramente en el mercado de trabajo frente a aquellas niñas que tienen a ambos padres. (Waisgrais 2007b) La presencia de complementariedad entre el trabajo paterno y el de los niños se evidencia en que un 60,6% de ellos trabaja con sus padres o familiares y un 31,6% lo hace por su cuenta. Los desafíos a la política pública Como resultado de la investigación presentada, hemos observado algunos factores que inciden en la presencia de trabajo infantil y que nos permiten reflexionar sobre los desafíos que enfrenta la política pública. Se destacan tres cuestiones ligadas entre sí. La educación, la pobreza y la cultura son elementos cruciales para la comprensión del trabajo infantil y, por ende, para pensar en la definición de la política pública orientada a su erradicación. Como hemos visto, tanto la experiencia internacional como los datos de Argentina muestran que son relevantes en la evaluación que los padres hacen a la hora de enviar a sus hijos a la escuela o a trabajar (o a hacer ambas cosas). La cultura actúa fundamentalmente sobre el trabajo infantil a través de su naturalización. Así lo demuestran las continuas referencias de los padres a la importancia del trabajo como instancia de aprendizaje, capacitación y de compromiso con las responsabilidades, con base en las tradiciones y costumbres familiares y/o sociales. Lo consideramos un factor central ya que los datos muestran que el trabajo infantil atraviesa a hogares con diferentes características (si bien todos ellos pueden reunirse bajo un denominador común de una cierta vulnerabilidad). En contextos de crisis social como los que hemos atravesado, que ha traído aparejada una fuerte crisis de valores, desintegración social, marginalidad, exclusión, apatía, delincuencia, para muchos padres el trabajo de sus hijos aparece quizás más que como una fuente de recursos como una puerta de escape hacia valores como el esfuerzo, el sacrificio y la responsabilidad, claro que sin certezas y por el contrario, a un precio muy alto. Junto con la cultura, en tanto sistema de valores y normas, el nivel de educación de los padres puede ser importante aunque no determinante para apreciar adecuadamente las ventajas que la escuela tiene en el futuro de sus hijos. Las referencias a las percepciones que los padres tienen respecto de la educación son reiteradas en la literatura y remiten a un aspecto subjetivo que indudablemente puede y debe ser objeto de las políticas a desarrollar. La educación familiar es, de todos modos, relevante para romper con la reproducción intergeneracional del trabajo infantil. Por otro lado, como hemos visto en nuestro repaso de los antecedentes internacionales y en los datos de Argentina, la pobreza y la escasez de los ingresos explican una parte destacada del problema que, sin embargo, no es determinante, ya que es posible encontrar trabajo infantil en muchísimos hogares no pobres y, a la inversa, no en todos los hogares pobres el trabajo infantil está presente; reducir la presencia del trabajo infantil a la pobreza sería sucumbir a una visión simplista del problema, aún cuando sin duda ella tenga una injerencia; los aspectos culturales y educativos arriba mencionados pueden tener igual impacto, por lo que debe considerarse una combinación de acciones públicas conjuntas sobre todas estas variables. Su importancia puede observarse también en que en una parte mayoritaria de los casos, según los datos de la EANNA, los niños no trabajan porque sus padres se encuentran desempleados, sino que trabajan con ellos. Esto echa por tierra una imagen que es bastante habitual que es la del padre o madre desempleado (o inactivo por propia voluntad) que envía a trabajar a sus hijos. Sin descartar su existencia, no parece ser la situación de la mayoría de los niños que trabajan. Por ende, se deben modificar entonces los incentivos que hacen que algunas familias privilegien el trabajo de sus hijos por sobre la educación. Esto último incluye concientizar y educar a los padres sobre las ventajas de la educación de sus hijos, para lo cual ésta no sólo debe ser de calidad y accesible sino ajustarse a las necesidades y el contexto en que ellos se encuentran. Asimismo, supone el reemplazo de los, como vimos, bajos ingresos que la familia puede obtener a partir del trabajo de sus niños ya que la pobreza puede estar, desde luego, asociada de algún modo a la mayoría de los demás factores mencionados, como el acceso a las escuelas, la educación de los padres, etc. Para establecer un sistema de estímulos adecuado, la política estatal debe continuar trabajando sobre todas estas dimensiones a través del desarrollo y de la expansión de los programas de becas que atraen hacia la escuela a aquellos niños y familias que, por un conjunto de razones que exceden la pobreza, han apelado al trabajo de sus hijos. Tiene que prestarse especial atención en su implementación a la posibilidad de la convivencia de las becas y el trabajo infantil, tal como muestra la experiencia internacional. Por esta razón, por ejemplo, el Programa de Erradicación del Trabajo Infantil en Brasil incluyó las jornadas ampliadas en las escuelas, debido a que se ha establecido que cuantas más horas pasan en la escuela menos tiempo tienen para dedicarle al trabajo. De todos modos, el desafío no se restringe únicamente a una cuestión presupuestaria. Si bien en los distintos estudios internacionales es una materia casi ausente, para el caso de Argentina varios trabajos muestran la necesidad de que mejore la percepción que las familias tienen de la pertinencia y calidad de la formación que la escuela les ofrece a sus niños, particular pero no únicamente la de la escuela secundaria. Por ende, los contenidos curriculares pueden volverse tanto o más importantes que los aspectos antes referidos, y esto se hace especialmente relevante en el ámbito rural. Por ello, la política pública debe correr por senderos paralelos: el de la adecuación de los incentivos a la educación y a su percepción como instrumento de cambio personal y social, el de la concientización y el cambio cultural y el de la inspección del trabajo para la erradicación de las numerosas circunstancias en que se encuentra trabajo infantil. Este último es un componente tan relevante como los anteriores. La inspección tiene un efecto destacado sobre el trabajo infantil, que se relaciona con su capacidad de detectar esas situaciones y con su efecto indirecto al operar sobre las condiciones de trabajo de los jefes de hogar. Ciertamente, no puede ser consistente promover la educación como medio para lograr un mejor futuro laboral de los niños cuando las condiciones de trabajo de sus padres distan de ser decentes. Es imprescindible predicar con el ejemplo, mostrar a los niños que en el futuro es posible insertarse en un mercado de trabajo más formal, donde la protección existe y no es una quimera, y que la educación puede ser una buena puerta de ingreso a ese mundo laboral. El mayor reto es, quizás, la necesidad de coordinar la acción de las instituciones de manera integrada y articulada, de modo de poder operar en forma simultánea sobre la multicausalidad del fenómeno del trabajo infantil. La intervención estatal ha sido caracterizada numerosas veces como aislada, poco coordinada, con múltiples agencias que, en el mejor de los casos, rivalizan entre sí y, en el peor, no responden a las demandas o ignoran la presencia de otros pares que se ocupan de aspectos de una misma cuestión. En respuesta, enfrentados con la exigencia de integrar una serie de políticas en una estrategia común, los organismos estatales han apelado a la formación de comisiones que permitan nuclear a los distintos actores públicos –y eventualmente privados– vinculados con un determinado conflicto. En el caso del trabajo infantil, en el año 1997 el Estado argentino creó la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (CONAETI), donde se reúne a casi todos los ministerios nacionales. Su objetivo es el de coordinar, evaluar y dar seguimiento a los esfuerzos en favor de la prevención y erradicación del trabajo infantil. El trabajo en redes ha sido la estrategia fundamental propuesta por la CONAETI y el MTEySS para la prevención y la erradicación del trabajo infantil. El esquema de trabajo del Plan Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil de la CONAETI (MTEySS, 2006) se apoya en gran medida en la reproducción de su modelo en el ámbito provincial con las Comisiones Provinciales de Erradicación del Trabajo Infantil (COPRETI), y en la vinculación de todas estas instancias entre sí. En este marco, uno de los aspectos que la CONAETI también ha enfatizado ha sido su papel de promotora de la difusión de la problemática del trabajo infantil, y así lo testimonian la gran cantidad de convenios firmados con organizaciones públicas y privadas con el objetivo de intercambiar información y emprender campañas sobre este tema. Es importante también señalar que uno de los esfuerzos más importantes de la CONAETI deberá dirigirse en primer lugar hacia la concientización y el cambio cultural de aquellos agentes, gubernamentales y no, encargados de producir el cambio. Como lo señalan Cardarelli et al (Cardarelli et al, 2007), “….la puesta en marcha de una política orientada a la mitigación y erradicación del trabajo infantil supone llevar adelante un plan de actividades de sensibilización destinado, por un lado, a los funcionarios y equipos técnicos involucrados en la gestión de políticas asociadas a la problemática (“áreas de minoridad”, infancia y familia, desarrollo social, educación, trabajo, entre otras) y, por el otro, a la sociedad en general. Las organizaciones sociales tienen escasa visibilidad del problema y, cuando lo visualizan, la mayoría de los entrevistados expresa posturas ambivalentes que integran, por un lado, opiniones contundentes sobre la necesidad de su erradicación y, por el otro, consideraciones sobre la inevitabilidad del trabajo infantil. Un plan de acción orientado a la sensibilización debería operar sobre las percepciones dominantes que los actores construyen con relación al trabajo infantil y que funcionan como una barrera en toda política orientada a su erradicación y/o mitigación; estas percepciones son básicamente que el trabajo no necesariamente vulnera los derechos de niños y adolescentes y que el trabajo de por sí es bueno, salvador y preventivo de males mayores, tales como la droga y el delito”. Para finalizar, podemos afirmar que el desafío para el MTEySS no es menor. Liderar un espacio de articulación de políticas entre distintas agencias gubernamentales, tanto del nivel nacional como provincial, es una tarea difícil y novedosa en sí misma; los obstáculos aumentan en forma considerable si su objetivo es, además, provocar un cambio cultural, educativo y laboral en relación con el trabajo infantil, una cuestión muy compleja y con profundas raíces históricas. El MTEySS ha iniciado este camino por el principio, tomando una posición clara y definida que señala que el trabajo infantil, en cualquier forma que se presente, es perjudicial para los niños ya que disminuye su capacidad física y psíquica y su abanico de opciones, limitando su presente y su desarrollo futuro. El MTEySS ha procurado entonces generar la información sistemática y el conocimiento necesario para orientar las acciones de política que ha comenzado, y que apuntan decididamente a avanzar en la erradicación del trabajo infantil, tarea que numerosos niños de Argentina aún esperan. Bibliografía - Amit Dar, Niels-Hugo Blunch, Bona Kim, Masaru Sasaki, Participation of Children in Schooling and Labor Activities: A Review of Empirical Studies, Social Protection Discussion Paper Series, n 0221, August 2002. - Aparicio, S. (2007), El trabajo infantil en el agro argentino, en OIT-MTEySS (2007) , El trabajo infantil en perspectiva, OIT-MTEySS, Bs. 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