Seguridad y competitividad reformas necesarias documento 2007

Seguridad y competitividad: Efectos de cambios en variables institucionales
En México cuatro de cinco mexicanos que han sufrido un delito cambian sus conductas y actividades
permanentemente. Este hecho tiene un impacto trascendental en la economía ya que no sólo afecta la productividad
de la mano de obra y los días de trabajo perdidos por el crimen, sino también los patrones de consumo, la demanda
por servicios de salud y otras secuelas difíciles de cuantificar, que impactan en el crecimiento y la competitividad del
país.
Contar con un Sistema de Derecho confiable y objetivo que garantice la seguridad de las personas y los bienes de
una economía, es fundamental para detonar la competitividad de los países. Al respecto hay evidencia suficiente
que prueba dicha relación.
A pesar de que las causas de la inseguridad en los países dependen de variables estructurales como el empleo, la
distribución del ingreso, la educación, la composición demográfica y la pobreza, éstas también dependen de
variables institucionales. Existe evidencia contundente de que países con condiciones estructurales peores que las
de México, logran menores tasas de incidencia delictiva debido a cambios en sus instituciones de procuración de
justicia. La tesis que se pretende demostrar en el presente estudio establece que cambios en el sistema de
procuración de justicia permiten impulsar mejoras sustantivas en los índices de delincuencia, aunque no se
modifiquen las condiciones estructurales del país. Por ello, el presente informe se estructura en las siguientes cinco
secciones:
 La primera, explica la relación entre seguridad y competitividad. En este apartado se analizan las
distintas formas cómo la inseguridad, el Sistema de Derecho y la percepción de la ciudadanía en
relación con las autoridades responsables de garantizar la seguridad, afectan la competitividad de los
países.
 La segunda, describe los retos actuales del Sistema de procuración de Justicia. En esa sección se relata
la situación actual en materia de seguridad y los principales problemas del sistema de procuración de
justicia.
 La tercera, muestra como cambios en las variables institucionales disminuyen la incidencia criminal. Aquí
se especifica el modelo que creo el IMCO para calcular el impacto que tendrían sobre la incidencia
delictiva, mejoras en concluir averiguaciones previas y de turnarlas a un juez. Los resultados se
evidencian con los impactos de reformas similares en otros países.
 La cuarta, enumera algunos de los pasos que consideramos mejorarían el Sistema de Procuración de
Justicia. Dentro de esta sección se muestran los pasos necesarios para detonar el cambio en las
variables mencionadas, utilizando el ejemplo de otros países y describiendo los principales beneficios de
dichos cambios.
 Finalmente, en la Reflexiones Finales se expone, por qué se necesita un cambio urgente en nuestros
sistema de procuración de justicia. Al mismo tiempo se muestra el efecto que esto tiene sobre la
competitividad.
A continuación se describe cada una de estas secciones en con mayor detalle.
I Relación entre seguridad y competitividad
La relación que existe entre la competitividad de los países y las condiciones de seguridad de sus habitantes y
bienes, se puede explicar de distintas maneras. Por ello, el IMCO se ha dado a la tarea de cuantificar el impacto que
tiene la seguridad de las personas y los bienes en tres sentidos:
Cuantificar el impacto que tiene en la competitividad de los países, el contar con un Sistema de Derecho
confiable y objetivo
Explicar la relación entre la confianza en las policías y la posición competitiva existente en los países
Cuantificar el costo que actualmente tiene la inseguridad en el país
Impacto del sistema de derecho confiable y objetivo en la competitividad de los países
Algunos elementos que caracterizan a un Sistema de Derecho objetivo y confiable son: la claridad de sus reglas; el
acatamiento de sus normas; el respeto a la propiedad; la independencia e imparcialidad de sus cortes, entre otros.
Un país con un Sistema de Derecho que carezca de estos elementos produce costos de transacción más elevados
tanto para los individuos como para las empresas que llevan o deseen llevar a cabo, una actividad económica de
cualquier tipo.
De no contar con las condiciones mínimas de estabilidad y confianza en los acuerdos legales alcanzados dentro de
una economía, la producción de bienes y servicios se encarece. Por tal motivo. los avances que requiere México en
materia de competitividad, crecimiento económico y atracción de inversión, sólo pueden darse si el marco legal es
aplicado de forma tal, que las condiciones de participación en el mercado sean objetivas, confiables y eficientes para
todos los participantes involucrados dentro de ésta.
Esto significa no sólo elaborar un conjunto de leyes que cumplan con estos fines también es necesario lograr que su
acatamiento sean una constante en las relaciones entre autoridades y sociedad civil, de tal forma que su
conocimiento sea extenso para evitar que las normas sean infringidas en contadas ocasiones.
Contar con un Sistema de Derecho confiable y objetivo constituye entonces un pilar fundamental para cualquier
nación que busque un desarrollo económico eficiente.
Relación del sistema de derecho y la competitividad: evidencia empírica
De acuerdo con un estudio realizado en el 2004 por del Institute for Management Development, IMD —una de las
principales instituciones dedicadas a medir la competitividad—, la primera regla de oro para mejorar la
competitividad de los países es: ―crear un ambiente legislativo estable y predecible‖. Sin éste, aumenta el riesgo de
realizar negocios dentro de un mercado así como los costos de transacción, los cuales son una variable muy
importante para los empresarios y los inversionistas internacionales, quienes buscan las mejores oportunidades de
inversión.
Por otra parte, el Foro Económico Mundial afirma que la ausencia de reglas del juego predecibles a lo largo del
tiempo, genera ineficiencias y distorsiones en los mercados. Por ello, en su reporte global sobre competitividad
2004–2005, muestra que es sumamente relevante para los empresarios el hecho que los países tengan un sistema
judicial que funcione de manera razonablemente eficiente. En sus propias palabras: ―que en cualquier momento en
el que un negocio tenga un problema legal pueda turnarlo a una corte para que sea resuelto de forma justa, rápida y
transparente‖.
Adicionalmente, la OCDE recomendó —después de una revisión sobre la economía mexicana en el 2003— que una
de las seis acciones principales que debe instrumentar el país para impulsar el crecimiento económico es: ―suavizar
las medidas regulatorias y otros impedimentos, incluyendo las fallas en el sistema judicial y la percepción de altos
niveles de corrupción, que afectan a la actividad empresarial y a la inversión‖.
Tras estas afirmaciones y la evidencia que mostraron los estudios mencionados, acerca de la importancia de contar
con seguridad jurídica para detonar la competitividad, el IMCO se dio a la tarea de medir la relación existente entre
un Sistema de Derecho confiable y objetivo y su competitividad (al considerar a ésta como la capacidad para atraer
y retener inversiones). A través de un estudio econométrico, se encontró que el Sistema de Derecho es uno de los
diez factores de competitividad que afecta de manera positiva y contundente, la competitividad global de los países.
En dicho estudio se consideraron no sólo variables cuantitativas, sino también cualitativas, las cuales fueron
recabadas a través de encuestas de percepción realizadas a empresarios. Las variables utilizadas en la
construcción del indicador que mide el desempeño de los sistemas de derecho en 45 países, contienen información
relacionada con la corrupción, la libertad para competir, el estado de derecho, el respeto a los derechos de
propiedad, la eficiencia en la ejecución de órdenes de un juez y la imparcialidad de las cortes, entre otros.
Resultados de sistema de derecho confiable y objetivo como factor de competitividad
Los resultados del análisis muestran que México se ubicó en el lugar 32 de 45 países considerados en el subíndice
de 2004 y en la posición 33 en el nuevo subíndice publicado en esta edición, superado por prácticamente todos los
países pertenecientes a la OCDE.
Algunos de los resultados que se encontraron son:
Entre los cuatro países más destacados se encuentran tres Reino Unido, Australia y Estados Unidos que
tienen un Sistema de Derecho originado en la ley común (―common law”) o derecho inglés
Entre los primeros diez posiciones sólo existe un país con democracia joven y en vías de desarrollo, Chile.
México sólo supera a dos países de su entorno económico, es decir, países con un PIB per cápita similar al
de México (+/– 60 % del PIB mexicano) estos son: Malasia y Venezuela. Lo que indica que los países de
nuestro entorno han avanzado más rápido ya que antes superábamos a 4 de estos países. Sin embargo
Polonia y Costa Rica han avanzado más rápido en este subíndice y el resto de los países (Chile, Brasil,
Hungría, Corea del Sur, Turquía, República Checa y Argentina) han superado siempre a México en este
factor.
Para comprobar la importancia de cada uno de los 10 factores de competitividad se simuló un escenario en donde
se mejoró en 10% cada uno de éstos. Con ello se mostró que el Sistema de Derecho es el tercer factor que mayor
impacto tiene sobre mejoras en la competitividad de México, al concentrar el 14% de la mejora total en
competitividad e impulsar un aumento en las inversiones de la Población Económicamente Activa de 8.3% anual
(ver la gráfica 1-17).
Gráfica 1-17. Impacto en la competitividad por mejoras en el Sistema de Derecho
Dólares por PEA (México)
Sit Final
Macroeconomía
Medioambiente
Sec con
Potencial
Precursores
Sociedad
Sist Político
Factores de P
Derecho
Relaciones I
Crecimiento
Situación
Actual
5,300
4,800
4,300
3,800
3,300
2,800
2,300
Gobierno
261
3,150
Situación Act
3,411
Mejoras del
10% en
índice de
dercho
8.3%
Representa 14% del cambio total en competitividad
aumentando todos los factores en 10%
Fuente: IMCO
Relación entre la confianza que existe en las policías y el índice de competitividad
Otra forma de medir la relación entre la competitividad y la seguridad de los países consiste en comparar el índice
de competitividad global del IMCO con la percepción que tiene la ciudadanía de su policía en distintos países, en
relación con la eficacia en el combate al crimen (gráfica 1-18).
Gráfica 1-18. Relación entre la competitividad y el índice de confianza en las policías
Ranking de Competitividad IMCO
35
y = -0.2953x + 29.794
R2 = 0.4341
MEX
30
25
POR
20
FRA
JAP
15
10
R.U.
HOL
5
IRL
0
0
20
40
FIN
60
AUSL
80
CAN
EUA
100
Índice de confianza en que la policía controla el crimen
Fuente: IMCO con información del International Crime Victims Survey, 2000 y Funsalud
Como se puede ver en la gráfica anterior, la relación entre ambas variables es robusta y positiva. Es decir, los
países más competitivos también son aquellos que tienen mayor confianza en que sus policías combaten el crimen
de forma efectiva. Posteriormente se verá cómo los cambios en las policías disminuyen la incidencia delictiva al
incrementar las denuncias entre la ciudadanía, ya que éstas son bajas debido a la desconfianza en las autoridades.
Costo actual de la inseguridad en el país
Al encontrar que existe una relación positiva y contundente entre la competitividad de los países y, sus Sistemas de
Derecho y la percepción de la seguridad, el IMCO se dio a la tarea de estimar el costo actual que tiene la inseguridad
en el país.
Por ello, al considerar las estimaciones de expertos sobre el costo del crimen en México y Latinoamérica, se
encontró que la inseguridad que actualmente vive el país, representa cerca de 15% del Producto Interno Bruto. Esto
significa alrededor de 108 mil millones de pesos al año. Cifra mayor a la recaudación fiscal y más del doble de lo
que la Banca Comercial presta a las empresas privadas en el país.
El costo se calculó incluyendo tanto costos directos e indirectos del crimen. Por otro lado se excluyeron algunos
costos intangibles, como son el miedo y las secuelas, aspectos difíciles de cuantificar.
Los costos directos que se consideraron son aquellos en los que incurre la población para prevenir, combatir y
resarcir el crimen. Incluyen los costos de las policías públicas y privadas, cárceles, seguros, transferencias de las
víctimas a victimarios y las pérdidas estimadas en años de vida saludables por homicidios o discapacidad
ocasionados en actos delictivos.
A su vez, los costos indirectos involucran la pérdida implícita en la producción nacional y en salarios caídos
causados por el crimen. En otras palabras integran las pérdidas de los particulares, tanto del consumo y el trabajo
de cada una de las víctimas y sus familias, como las pérdida de las empresas por menor productividad y por
disminución de posibles inversiones. Los detalles sobre ambos costos se pueden ver en la gráfica 1-19.
Gráfica 1-19. Costo de la inseguridad
Costos cuantificables de crimen y violencia en
México al año se estima en 15% del PIB (108 mil
millones de dólares al año)
Costos No cuantificables
(miedo y secuelas)
Costos Directos
28%
30%
16%
20%
10%
1.8%
5.3%
7%
5%
0%
15.0%
Secuelas
TOTAL
40%
AVISA *
Inversiones y productividad
Consumo y trabajo
44%
Atención
Médica
Costos Indirectos
50%
Seguros
3.0%
0.8%
1.9%
2.1%
Miedo
Policías privada y pública (reos)
Seguros
Salud (Vidas y médico)
Transferencias
Composición de costos de la violencia en
México
El miedo y secuelas representan un costo de
8 veces más que el de los seguros
Fuente: IMCO con datos del BID y Banco Mundial
La gráfica también muestra el porcentaje que según expertos, pueden significar algunos costos intangibles, como
son el miedo y las secuelas, resultado de los crímenes con violencia en la ciudadanía. Esto es especialmente grave
si se considera que en México casi la mitad de los robos (46%) y uno los delitos más comunes, se cometen con
violencia. Según algunas estimaciones dichos costos podrían representar hasta 60% de los costos de la violencia en
México. Es decir hasta nueve puntos porcentuales del PIB más 1.
El Sistema de Derecho afecta al resto de los factores de competitividad directamente, muestra de ello es la
estimación de los costos de la inseguridad. Los rezagos que tiene el país en esta materia han creado un clima de
desconfianza de sus policías, lo que agrava aún más la situación. Por ello, a continuación se describe como
funciona y de que manera opera el sistema de procuración de justicia en la actualidad y cuáles son los principales
retos a resolver.
II Retos del actual sistema de procuración de justicia
México enfrenta un serio problema en cuanto a la eficiencia de su sistema judicial. El país tiene aproximadamente
un tercio de la población de Estados Unidos y sin embargo su número de jueces es mayor por persona que el de los
norteamericanos. A pesar de esto, los magistrados de juzgados locales enfrentan un exceso de trabajo, que les
impide revisar personalmente y por completo todos los expedientes. Esto genera que la calidad en la revisión de la
resolución de disputas sea altamente dependiente de personal poco calificado, e incentive la corrupción (el personal
que asiste a los magistrados goza de un sueldo muy inferior lo que incentiva la venta de favores).
1 Para mayor información sobre las estimaciones de los costos de la violencia consultar los estudios Violencia en América Latina, Epidemiología
Análisis de la magnitud de Costos y Costos de la violencia en la Ciudad de México, ambos del Banco Interamericano de Desarrollo.
y
De acuerdo con un análisis realizado por Zepeda Lecuona, México tiene un nivel elevado de personal dentro de las
fiscalías en comparación con otros países. Por ejemplo, mientras que en México contamos en promedio con 77
servidores públicos por cada 100 mil habitantes asignados en fiscalías, otras economías desarrolladas como
Estados Unidos poseen sólo 9.1 y Holanda tiene 2.6 (gráfica 1-20). Incluso existen Entidades federativas como
Michoacán donde se registran poblaciones con 404 servidores públicos en fiscalías por cada 100 mil habitantes.
Gráfica 1-20. Personal en fiscalías
cada 100 mil habitantes
100
77
80
9.1
8.3
4.3
2.6
Holanda
15.5
Inglaterra
19.7
20
Suecia
40
EU
60
Lituania
Rusia
México
0
Fuente: CIDAC Crimen sin castigo 2000
De acuerdo con un estudio de Florencio López de Silanes, el tiempo medio para ejecutar una orden de un juez en
México, es de 90 días, mientras que en Australia el tiempo promedio es de 6 días. Por otro lado, en México, el
tiempo promedio para que los jueces otorguen una respuesta a un expediente es de 90 días, igual al tiempo límite
establecido.
Gráfica 1-21. Eficiencia de los tribunales
300
250
Diferencia del 4500%
200
150
México
90 días
100
Promedio total = 69.8 días
50
Australia
Japón
Sudáfrica
Canadá
Suecia
Bolivia
Holanda
Chile
Dinamarca
EUA
Reino Unido
Brasil
Costa Rica
Honduras
Nicaragua
Portugal
Rusia
Venezuela
Finlandia
El Salvador
India
Irlanda
Bélgica
Noruega
China
España
Perú
Suiza
Argentina
Colombia
Guatemala
Hungría
México
Tailandia
Turquia
Corea del
Alemania
Malasia
Francia
Israel
Italia
Austria
Grecia
República
Polonia
0
Fuente: IMCO con datos de Florencio López-de-Silanes
Contar con un sistema judicial ineficiente no sólo afecta el tiempo de respuesta de los juicios, sino que inhibe las
denuncias de los crímenes por parte de la sociedad, ya que se considera una pérdida de tiempo. De hecho, en una
encuesta realizada por el Instituto Ciudadano de Estudios Sobre la Inseguridad ( ICESI) en el 2005, el 53% de las
personas que no denunciaron un delito, lo hicieron por considerar esto una pérdida de tiempo. Por otro lado, del total
de personas que denunciaron actos delictivos, 63% quedó insatisfecha con los resultados de la denuncia ante el
ministerio público. El desempeño ineficaz de las autoridades al final se traduce en que tan sólo el 25% de los delitos
en México son denunciados.
La existencia de pocas denuncias, genera menor presión sobre los ministerios públicos y los jueces, con lo cual
disminuyen los incentivos para que desempeñen su trabajo eficientemente, lo que a su vez incentiva la corrupción.
Esta es la espiral negativa en la que se encuentra todo el sistema de procuración de justicia del país.
Un análisis de Guillermo Zepeda muestra como existen ineficiencias a lo largo de todos los procedimientos de la
cadena de procuración de justicia: desde la integración de las averiguaciones previas hasta el giro de una orden de
aprehensión, pasando por las audiencias y los juicios. El estudio establece que de los delitos denunciados, sólo
concluyen en investigaciones completas el 18% de ellos y a su vez sólo el 35% de las investigaciones concluidas
llegan a disposición de un juez. De estos casos turnados a la disposición de un juez sólo 75% recibe sentencia y de
éstas sólo el 88% recibe una condena.
En resumen, el sistema de procuración de justicia es disfuncional y requiere acciones inmediatas en cada uno de
sus procedimientos (gráfica 1-22).
Gráfica 1-22. Situación del Sistema de procuración de justicia en México
100
25%
25
P(condena) =
1.06%
18%
4.55
Crímenes
Medidas
preventiva
s
99% de los
delitos no
reciben
castigo
Pasos con bajo
desempeño que inciden
en el % de denuncias
35%
1.6
75%
Denuncias Investigación Disposición
concluida
de juez
Averiguación previa
1.2
88%
Recibe
sentencia
Proceso penal
1.06
Recibe
condena
Ejecución de
sentencia
condenatoria
Fuente: IMCO con datos de Zepeda, Guillermo, ―Crimen sin castigo‖; FCE-CIDAC; 2004.
Lo anterior muestra que de cada 100 crímenes cometidos en el país, sólo uno recibe un castigo. Esta situación
convierte a México en uno de los países con peores probabilidades de condena en el mundo, aún por debajo de
aquellos países con altos índices de denuncia (gráfica 1-23).
Gráfica 1-23. Probabilidad de condena en distintos países
22.6%
9.1%
9.8%
11.5%
12.0%
5.0%
1.1%
México
Canadá Estados
Unidos
Rusia
Italia
Argentina Inglaterra
Fuente: IMCO con datos de Zepeda, Guillermo, ―Crimen sin castigo‖; FCE-CIDAC; 2004.
Esto ha hecho que el crimen sea uno de los negocios con mayores probabilidades de éxito en nuestro país.
Prácticamente cualquier actividad criminal queda impune debido a un sistema de procuración desgastado, poco
adecuado a las nuevas condiciones sociales del país y en franco deterioro. Para poder establecer posibles
soluciones, es necesario entender cuáles son las causas que propician que el sistema de procuración de justicia se
encuentre en esta situación.
Causas de los niveles tan bajos de condena
De acuerdo con Miguel Carbonell, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de
México (UNAM), el descubrimiento de los vínculos entre la reforma económica y la construcción de un Estado de
Derecho se ha hecho tarde y de la peor forma.
Tarde porque nos hemos tardado en modernizar el sistema jurídico, una vez que las reformas económicas fueron
implementadas (en lugar de haber procedido en sentido contrario). Mal porque nunca antes se había reparado en la
idea de que las instituciones jurídicas deben funcionar como instrumentos al servicio de la seguridad de los
intercambios comerciales.
Los conflictos socialmente relevantes nunca antes habían sido resueltos por vías estrictamente jurídicas, y por tanto,
el poder judicial nunca había tenido un papel político tan relevante. Esto obliga a que el sistema de impartición de
justicia (procuración y administración) sufra una crisis, tanto en estructura como en operatividad. Se requieren
reformas urgentes e inmediatas para acotar el espacio de acción del poder judicial y modernizar los sistemas en los
ámbitos local y federal, de tal forma que el país goce de una impartición de justicia objetiva y eficiente.
El hecho de que existan países en la región con mayor pobreza y peores desigualdades económicas y con menores
tasas de incidencia delictiva, como Brasil, Colombia y El Salvador, nos hacen pensar que es posible establecer
soluciones mediante la modificación de las variables institucionales hasta lograr disminuir la inseguridad en el país.
Tal parece que una de las medidas claves para mejorar la eficiencia del sistema de procuración de justicia
consistiría en mejorar el desempeño de los cuerpos policíacos, ministerios públicos y tribunales para incentivar las
denuncias ciudadanas y aumentar la presión en las autoridades y así profesionalizar su trabajo. El IMCO se ha dado
a la tarea de estimar el impacto que podría tener el establecimiento de mejoras en este sentido, con el fin de
encontrar cuáles son los pasos más importantes para mejorar las condiciones de seguridad en el corto plazo y por
ende detonar la competitividad, como se describe a continuación.
III Cambios en las variables institucionales, disminuyen la incidencia criminal
Aunque la falta de educación, empleo e igualdad social, son algunas de las causas de los altos índices de
criminalidad en distintos países, la experiencia de países con peores condiciones sociales que México, muestra que
al mejorar el sistema de procuración de justicia es posible disminuir la incidencia delictiva de manera importante. De
hecho, la evidencia muestra que en Latinoamérica los cambios en la forma de investigar y completar expedientes,
así como la modificación en los sistemas de justicia en los tribunales, tienen un impacto positivo e inmediato sobre
los índices delictivos en la región.
Por ello el IMCO creó una metodología, para estudiar la forma cómo una mejora en dos procedimientos de la cadena
de procuración de justicia, disminuiría la incidencia delictiva en el país a través de la generación de una espiral
positiva. Donde a mayor eficiencia de ministerios públicos y jueces, mayor confianza en las autoridades y por tanto
un aumento en las denuncias y a su vez, mayor eficiencia en las autoridades. La metodología se explica a
continuación.
Metodología
El estudio parte de comprender al crimen como un negocio. Por ello, el punto de partida es la ecuación que explica
del premio Nóbel de Economía, Gary Becker, la cual establece el beneficio neto de delinquir. La ecuación supone
que al igual que cualquier otro negocio, la utilidad del crimen depende de un beneficio esperado de delinquir, menos
los costos de planear y llevar acabo un crimen. Gráficamente la ecuación se puede expresar de la siguiente forma:
Gráfica 1-24. El crimen como negocio (Modelo Gary Becker)
Valor del ilícito
Valor
esperado
del ilícito
Beneficio
neto del
ilícito
Valor del ilícito
Merma por
eficacia policíaca
Probabilidad de
ser condenado
Costo de planear
y ejecutar crimen
Costo del
ilícito
Costo de
oportunidad de
actividad lícita
Costo de la Pena
Probabilidad de
ser condenado
Objetivo: ―Reducir
el beneficio
esperado de
delinquir a través
de aumentar la
probabilidad de ser
condenado‖
Costo de
oportunidad (tiempo
criminal)
Fuente: Fajnzylber P Lederman D. y Loayza N.; Determinants of Crime Rates in Latin America and
the World, An Empirical Assesment; The World Bank; 1998.
En la gráfica 1-24 queda claro que el afectar la probabilidad de condena tiene un doble efecto para disuadir el
crimen. Por un lado, disminuye los ingresos esperados de delincuente, ya que aumenta la merma causada por la
eficiencia policíaca. Por el otro lado, aumenta el costo de delinquir al incrementar la probabilidad de ser detenido.
Por ello, el modelo desarrollado a continuación se centra en simular escenarios futuros sobre las probabilidades de
condena en el tiempo.
Para aumentar la probabilidad de condenar a un delincuente es necesario mejorar todo el sistema de procuración de
justicia mediante una reforma integral. Sin embargo, dado que las reformas tienden a ser tardadas porque necesitan
ser negociadas y aprobadas por partidos, legisladores y otros funcionarios públicos, el IMCO analizó los impactos que
se obtendrían al mejorar algunos procedimientos en el sistema de procuración de justicia que no requieren de
grandes reformas.
Por ello, el IMCO estableció su modelo bajo la premisa de entender el impacto que tendrían las mejoras en el
porcentaje de investigaciones completadas sobre el total de denuncias y el porcentaje de casos puestos a
disposición del juez con respecto al total de investigaciones completadas. Lo anterior con la finalidad de mejorar el
número de denuncias en relación al número total de delitos cometidos. A su vez la probabilidad de condena se
establece en función de ambas variables y ésta determina la incidencia delictiva. En conjunto, estas mejoras,
aumentan la probabilidad de condena a través de una espiral positiva, que mejora la percepción ciudadana de las
autoridades e incrementa las denuncias. Al final el número de delitos per cápita en el país se reduce de manera
importante.
Gráfica 1-25. Pasos para disminuir la incidencia delictiva
El aumentar la probabilidad de ser condenado … y menos crímenes reducen la percepción de
disuade la actividad criminal …
inseguridad de la población
Crímenes per cápita
Escenario
socioeconómico
actual
0.058
Reformas
0.058
Crímenes per cápita
2
Escenario
socioeconómico
actual
X
3
1
1.06% Reformas
Exter. positiva 47%
X%
Probabilidad de condena si
se comete un crimen
Porcentaje de la población con una sensación
de muy alta inseguridad
Fuente: IMCO
Este modelo parte del estudio de Guillermo Zepeda, por lo que la probabilidad de condena depende de una
probabilidad determinada para cada procedimiento del sistema de procuración de justicia, que son los siguientes:
que se presente la denuncia del delito (b); que se realice la investigación previa (c); que el caso se turne a un juez
(d); que se dicte la sentencia (e) y que se condene el delito (f). Por lo tanto, la probabilidad de condena al tiempo (t)
se define como:
P condena t
bt c t d t e t f t
y el número de crímenes per cápita en el año (t) se define como:
crímenes t
rp condena t
1
Donde r es una función que relaciona la probabilidad de condena con el crimen per cápita, y utiliza una pendiente
ajustada al 50%, para adaptar el modelo, ya que no considera variables socioeconómicas. En otras palabras se
estima que el 50% del cambio en la incidencia delictiva se debe a cambios en el sistema de procuración de justicia y
el otro 50% a cambios en variables socioeconómicas.
Los valores iniciales de la variables se obtienen de la investigación de Guillermo Zepeda en ―Crimen sin Castigo‖ en
donde el valor de crímenes per cápita crímenes es de 0.058 y la probabilidad de denunciar es 25% (variable b). La
probabilidad de concluir una investigación es de 18% (variable c). La probabilidad de que los casos sean turnados a
un juez es de 35% (variable d) y las probabilidades de que se dicte sentencia y condena son 75 y 88%,
respectivamente (valores e y f en la ecuación).
El valor de las variables se determinó a partir de las siguientes ecuaciones:
Número de denuncias (b) en el año t: bt
s ct
1
dt
1
Número de investigaciones completadas (c) en el año t: c t
Número de casos que pasan al juez (d) en el año t: d t
Número de sentencias (e) en el año t: e t
Número de condenas (f) en el año t: ft
c t 1 1 Ct
d t 1 1 Dt ;
e0
f0 ;
En donde:
s es una constante calculada como : s
b0
c0
d0
0.4684
C1: Es una variable aleatoria de la tasa de mejora anual del cociente de investigaciones completadas a partir de
denuncias.
D1: Es una variable aleatoria de la tasa de mejora anual del cociente de casos que llegan al juez a partir del total de
investigaciones completadas.
El modelo se basa en simular escenarios en cinco años, donde mejoran las probabilidades de completar una
investigación y de que ésta sea turnada a disposición de un juez. Las mejoras en estas probabilidades se simulan a
partir de una distribución triangular que toma valores entre 5 y 20% es decir con una media de 12.5%. En otras
palabras en promedio la mejora en cada uno de estos cocientes es de alrededor de 12.5%. Estas distribuciones son
un supuesto de trabajo tomado por el IMCO para demostrar la variabilidad en el impacto sobre la probabilidad de
condena a partir de cambios en ambos cocientes.
El porcentaje de denuncias depende de la probabilidad de ambas variables. Por ello, cambia conforme cambian los
valores de dichos cocientes en la simulación. Por otra parte, los delitos per cápita se estiman con una regresión
lineal que se construye a partir del cambio en la probabilidad de condena para todas las entidades federativas del
país. Cabe señalar que el modelo contempla variables de ajuste para conciliar los datos utilizados entre distintas
fuentes.
Resultados del modelo
El modelo muestra que al elevar la eficacia del sistema de procuración de justicia para completar investigaciones y
turnar estas investigaciones a los jueces con una mejora promedio de 12.5% anual, sería posible mejorar la
probabilidad de la condena en más de cinco veces en un lapso de cinco años. Es decir pasar de una probabilidad de
condena de 1.06% a una probabilidad de 5.6% (ver gráfica 1-26).
Gráfica 1-26. Probabilidad de condena en México 2009
22.57%
9.80%
9.06%
11.48% 12.00%
5.60%
4.95%
1.06%
México Canadá Estados Rusia
Unidos
Italia
Argen
Inglat
Hoy
México
2009
Fuente: IMCO
La capacidad de mejorar la probabilidad de condena es enorme, sobretodo por el nivel de impunidad tan alto que
existe en el país. Por ello, es posible revertir la espiral negativa dentro del sistema de procuración de justicia y
combatir la desconfianza en las autoridades, lo que a su vez incentiva mayor ineficiencia de éstas y evita un
debilitamiento de todo el sistema.
El modelo demuestra que existe un gran potencial para mejorar las condiciones en el país en el corto plazo en
especial en los ministerios públicos y policías, sin embargo la experiencia de otros países confirma los resultados
obtenidos.
Resultados en otros países
Chile y El Salvador son dos de los países latinoamericanos que más han avanzado al transformar sus sistemas de
procuración de justicia. Mediante pasos intermedios y reformas profundas, ambos países han logrado avances
impresionantes en sus índices delictivos. Algunos de sus principales resultados son:
Gráfica 1-27. Resultados de reformas del sistema de procuración de justicia en El Salvador y Chile
El Salvador 2001
Robos
5,317
Secuestros
26%
114
3,927
61%
44
*
Antes
Antes
Despues
Chile 2002
Despues
Tasa de sentencia condenatoria**
Tasa de condena
500%
36.4%
6.9%
1.1%
Antes
427%
6.6%
Despues
Antes
Despues
* Datos (ene-sep) **Sentencia condenatoria se refiere a los casos con detenidos
Fuente: Vera Institute of Justice y MP Chile y Sociedad sin Violencia www.violenciaelsalvador.org.sv
Los resultados anteriores son el mejor ejemplo de cómo al realizar cambios en los sistemas de procuración de
justicia en países con condiciones económicas y sociales similares a México, es posible transformar la calidad de
vida de los ciudadanos.
Chile es el país latinoamericano que más ha avanzado en la reforma integral de su sistema de procuración de
justicia, sin embargo prácticamente todos los países de la región han iniciado algunas reformas. En este sentido
México parece haberse quedado rezagado.
Luego de doce años de preparación, capacitación e implementación gradual del nuevo sistema, el gobierno chileno
ha sustituido un sistema antiguo de corte inquisitivo y burocrático, con serias deficiencias estructurales en la
persecución criminal, por un sistema oral y público, más ágil y humano.
El nuevo sistema ha eliminado algunos de los principales problemas que vivían los chilenos —muy parecidos a los
que se viven actualmente en México—, como son: procesos secretos y extremadamente largos y el nulo contacto
con los jueces. La reforma procesal penal en lugar de un juez-investigador, ha creado la figura de los fiscales
adjuntos que, coordinados con las policías, investigan las denuncias rápidamente y sostienen la acción penal ante
los jueces cuando exista mérito para ello.
Asimismo, al interior del ministerio público se ha creado una unidad especial —con cobertura nacional— encargada
de orientar y asistir a las víctimas y testigos que necesitan una atención especial.
El juicio oral ha sido una de las grandes herramientas para descongestionar el sistema de procuración de justicia y
le ha dado una salida expedita, justa y transparente al proceso de investigación y defensoría ante un juez y la
sociedad.
Los resultados de las reformas son contundentes; ha hecho que los procesos se efectúen en tiempos razonables,
que aumente la tasa de sentencias condenatorias y permite un sistema transparente en el que confían los chilenos.
Por su parte aunque El Salvador no ha llevado acabo una reforma integral, sus resultados son muy importantes. Los
principales puntos que logró esta incipiente reforma fueron:
Poner en vigor códigos penales y de sentencias para nuevas categorías de delitos, nuevos
procedimientos para investigaciones y procesos criminales así como para el trato de reclusos
Implementar nuevos códigos juvenil y de familia, los cuales fueron apoyados por la sociedad
La capacitación y mejora de sus policías, jueces y tribunales, donde: se logró que la policía investigue
crímenes bajo las órdenes del fiscal y reuniendo evidencia con base en un método científico. Los jueces
por su parte determinan la validez de la evidencia y emiten la sentencia con base en los testimonios y
argumentaciones de los fiscales y los defensores.
Implementaron medidas para que en caso de que la policía no cooperará con los fiscales se tomaran
acciones punitivas en su contra. También anularon los procedimientos judiciales en donde no estuviera
presente un defensor
Crearon la Escuela Judicial a cargo del Consejo Judicial Nacional
México necesita moverse en este mismo sentido. Por ello, la reforma integral que acaba de aprobar el Congreso de
Chihuahua para reformar todo su sistema de procuración de justicia, es el primer paso en este sentido. La
experiencia de Nuevo León también es un ejemplo a seguir en cuanto a reformas en algunas etapas. A continuación
se describen los principales cambios necesarios para disminuir la incidencia delictiva a través de diversas mejoras
institucionales en el país.
IV Algunos pasos para mejorar el sistema de procuración de justicia actual
El modelo desarrollado por IMCO prueba que una manera efectiva de combatir el crimen en el corto plazo consiste en
mejorar el desempeño de la policía, los ministerios públicos y los jueces. La evidencia de países como Chile y El
Salvador y otros países de la región, comprueban dicha teoría. Por ello, a pesar de que el fin último debe ser la
reforma integral del sistema de procuración de justicia mexicano, el empezar por algunos pasos inmediatos podría
contribuir de manera importante a mejorar la inseguridad que vive el país.
En primer lugar es necesario mejorar el desempeño de las policías: capacitándolas, tecnificándolas,
comunicándolas, pagándoles mejores salarios de acuerdo con su desempeño, entre otros. Además de
profesionalizar el desempeño de los ministerios públicos y los tribunales.
México es uno de los pocos países del mundo que no cuenta con una policía investigadora, ejemplo de ello es que
las pruebas testimoniales se han convertido en prácticamente la única evidencia considerada. Cerca del 70% de las
sentencias condenatorias en el país se basaron en pruebas testimoniales, que además se sustentan en el sistema
de pruebas tasada, donde las primeras declaraciones de las victimas y victimarios, son las que mayor importancia
tienen.
Se requiere un cambio en el proceso de procuración de justicia para que exista una verdadera policía investigadora
que se base en un método científico para investigar e integrar expedientes y no en testimonios o en la prueba
tasada. En este nuevo rol que deberán desempeñar los actuales ministerios públicos también se deberán crear
salidas alternas para descongestionar el sistema y permitir que el ministerio público dedique sus recursos a
investigar los casos que realmente lo ameriten y que sean éstos lo que lleguen a disposición de un juez. Ningún país
del mundo investiga todo, pues no existirían recursos suficientes. Por lo que consideramos que más que autonomía,
los ministerios públicos necesitan:
Investigar sólo aquellos delitos que lo ameriten. Por ejemplo en el caso de un robo aislado en el Metro,
donde no hay presuntos delincuentes, sólo se deberá informar a la victima que se toma nota del hecho
pero que no se puede investigar
Utilizar salidas alternas para resolver controversias que no deben llegar a juicio
Investigar científicamente aquellos casos que ameriten llegar a juicio (una violación, un asesinato, etc.)
Por otra parte, de poco servirá tener a la policía y a los ministerios públicos más profesionales del mundo, si no hay
una reforma en el código procesal penal que permita que el trabajo de los ministerios públicos y policía tenga una
salida pública, justa y expedita. Por ello, es necesario contar con una reforma integral del sistema de procuración de
justicia que incluya:
La presunción de inocencia
Las investigaciones científicas (que no tomen como base la prueba tasada)
Las salidas alternas para que descongestionen el sistema
La prisión preventiva sólo en casos que lo ameriten
Justicia reconstructiva para disminuir la reincidencia y restituir el daño a la comunidad
Los juicios orales
El juicio oral es el último paso, pero uno fundamental en la cadena, ya que legitima todas las mejoras anteriores al
dar una salida equitativa, expedita y transparente a todo el proceso. El juicio oral es el único mecanismo que
realmente permite poner en evidencia el trabajo del ministerio público, los defensores y los jueces. Sólo con este
tipo de juicios la población puede constatar la preparación de los funcionarios y la transparencia con la que operan.
Por otro lado, la justicia reconstructiva y la prisión preventiva para casos que lo ameriten, permite conservar la
familia, base de la estructura social mexicana, ya que ésta se ha visto vulnerada al tener gran cantidad de jóvenes
inocentes en las cárceles o aquellos condenados por delitos menores. Es necesario evitar que los miembros de la
familia sean más proclives a integrases a la actividad criminal. En este sentido los beneficios de las reformas
realmente tienen no sólo impactos importantes en tasas de incidencia delictiva o probabilidades de condena, sino
más profundas al interior de la estructura social.
Beneficios de la reforma
La criminalidad es una ofensa en contra de la comunidad, no es una simple violación en contra del Estado por lo que
existe la obligación de corregirla por parte de la sociedad. Por ello, entre las principales ventajas de la reforma
integral están:
Garantizar la verdad y que se condene a los responsables de cometer los delitos más graves. Con el
proyecto del Nuevo Código de Procedimientos Penales, los casos se resuelven con base en pruebas
derivadas de una investigación profesional, forense y científica, y no en declaraciones arbitrarias. La
información que se recaba durante la investigación se debate públicamente en un juicio, lo que da mayor
calidad y veracidad de la misma.
Implementar una justicia penal humana, accesible y pública. La reforma garantiza que los jueces
conozcan, y escuchen a los acusados, víctimas y testigos en vez de que juzguen a una persona a través
de un documento. El nuevo proceso permite que el acusado conozca las razones por las que se le acusa y
todas las partes tienen la oportunidad de presentar sus argumentos ante un juez. Así la voz y versión de la
víctima será escuchada, permitiéndole demandar que se le repare el daño causado. El proceso garantiza
que todos los involucrados sean tratados con dignidad y que no se violen sus derechos humanos.
Además, la sentencia que determina la culpabilidad o inocencia del acusado, se emite frente al público, en
forma oral y en un lenguaje comprensible para todos. Por primera vez, la sociedad podrá cerciorarse que
los servidores públicos que se encargan de impartir la justicia son imparciales, transparentes y justos.
Contar con una justicia penal más ágil y expedita. Dentro del nuevo proceso, no todos los casos llegan a
juicio; cuando las partes están de acuerdo, los conflictos se pueden solucionar a través de la conciliación,
mediación u otra salida alterna. Asimismo, cuando hay pruebas suficientes o las partes están de acuerdo,
las decisiones son tomadas tempranamente en el proceso, lo que evita que éste se alargue
innecesariamente o que las partes gasten recursos en vano. Cuando el caso llega a juicio, después de
que el acusado y la víctima presentan sus pruebas y argumentos oralmente y públicamente ante un juez,
éste tiene la obligación de dictar una sentencia en un periodo máximo de 24 horas, después de celebrado
el juicio oral.
Prevenir que las personas vuelvan a cometer un delito a través de la justicia reconstructiva. La justicia
reconstructiva brinda una gama de oportunidades para el diálogo y la solución de problemas entre las
víctimas, los inculpados, sus familias y la sociedad. Ofrece a los agresores la oportunidad de desarrollar
sus competencias y reintegrarse a la vida productiva de la comunidad, para fortalecer así la seguridad
pública y evitar la desintegración de la familia por delitos menores y disminuir los índices de criminalidad
en el futuro. La justicia reconstructiva ha probado reducir la reincidencia y el impacto del crimen en los
individuos y la comunidad.
V Reflexiones Finales
A pesar de que la falta de empleo, pobreza, desigualdad económica y otras variables sociales, son las causas de
fondo de la criminalidad en el mundo; el presente documento muestra cómo modificar el sistema de procuración de
justicia disminuye el índice de criminalidad en el corto plazo en México y en otros países con condiciones
económicas similares.
La guerra contra el crimen es uno de los pasos más importantes para mejorar nuestra competitividad. No sólo por el
alto costo que implica (15% del PIB) sino, por el deterioro social que ocasiona, al afectar el comportamiento
permanentemente de tres de cada cuatro mexicanos que han sido víctimas de un delito.
Hay evidencia empírica que corrobora la tesis del modelo desarrollado por IMCO, donde el hecho de aumentar la
probabilidad de condena tiene efectos positivos en la disuasión del crimen, inclusive mayores al de aumentar las
penas, según algunos expertos.
Erradicar el crimen debe ser una de las prioridades del país. Para ello, se sugiere llevar acabo la reforma integral del
sistema de procuración de justicia. Esto se puede hacer al mejorar la investigación y la proporción de casos que se
ponen a disposición de un juez en el ministerio público. Esto aumentaría la probabilidad de condena en dos
sentidos. En primer lugar al hacer más eficiente el sistema de procuración de justicia. En segundo lugar, al incentivar
las denuncias de delitos. Ambos cambios aumentarían la probabilidad de condena en más de cinco veces en un
lapso de cinco años. Esto implica un aumento de una posición en el ranking de competitividad global del país, al
pasar de la posición 31 a la 30 en el Índice de Competitividad internacional de México del IMCO (gráfica 1-28).
Gráfica 1-28. Impacto en la competitividad a partir de mejoras en el sistema de procuración de justicia
54
México ocuparía el
lugar 30 en vez del
31…
52
50
48
46
44
Costa Rica
Colombia
México HOY
Brasil
México 2009
Polonia
Tailandia
Israel
Sudafrica
42
Malasia
Índice de competitividad IMCO
Inversión aumenta 3% anual
(16% del 2004-2009)
Supone que los indicadores del factor de Sistema de Derecho correlacionados en más del 70% con
los indicadores de sistema de justicia fueran similares a los de Canadá.
Fuente: IMCO
Este cambio en la competitividad es importante si se considera que sólo se están modificando dos variables dentro
del sistema de procuración de justicia y uno de los 10 factores de competitividad considerados en el modelo.
De reducir la impunidad y los índices delictivos, México podría aumentar la inversión per cápita en 3% anual o en
16% para el 2009 (el último año que comprende el estudio).
Mientras los delincuentes sepan que la probabilidad de que se les investigue o se les detenga es cero, y que su
caso no llegará nunca al juez, la delincuencia seguirá creciendo, no importa lo severas que puedan ser las penas.
Se requiere que los delincuentes tengan en cuenta que corren peligro de ser aprendidos y condenados, al tiempo
que la población tenga confianza para denunciar.
México necesita asignar los recursos necesarios y modificar las leyes para dar respuesta, a lo que es sin duda es la
principal demanda ciudadana y la mayor fuente de infelicidad y preocupación de la población. El crimen tiene que
dejar de ser uno de los principales negocios en nuestro país para permitir a otros negocios crecer y detonar la
competitividad. La nueva administración y los pasos que ha mostrado, determinados a combatir el crimen son un
buen momento para empujar las reformas a todo el sistema de procuración de justicia. México ya no aguanta el
costo de la inseguridad, es hora de revertir la tendencia hacia la baja que ha experimentado el país en esta materia
en los últimos años. Esta es quizá la forma más visible en el corto plazo de mejorar las condiciones de vida de todos
los mexicanos.