Derecho Administrativo en Relaciones Laborales

TEMA 1
CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
1. LAS CONCEPCIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El derecho administrativo tanto como rama del derecho como disciplina tiene una vida bastante corta para ser
una disciplina jurídica.
El derecho administrativo es un derecho joven porque nace a raíz de la Revolución Francesa y la Declaración
de los Derechos Humanos, hasta ese entonces había una especie de derecho administrativo pero era arbitrario
y se aplicaba en determinadas ocasiones concretas, es decir, no existía un sentimiento de derecho debido a la
imposibilidad de someter a derecho las cuestiones por la existencia de una Monarquía Absoluta.
En el contenido del derecho administrativo existen múltiples teorías de las cuales nosotros únicamente
veremos las más importantes en el ordenamiento jurídico español:
TEORÍA FUNCIONAL
Ha sido sostenida en el ordenamiento jurídico español por un profesor ya fallecido que se llama Manuel
Ballbe que define el derecho administrativo como aquella parte del derecho público interno que determina el
ejercicio de la función administrativa que es la actividad destinada a la administración de los intereses
colectivos, ya esté ejercitada por órganos que la tengan atribuida de modo normal y preceptivo o bien por
oficios públicos que solo la ejerciten de modo secundario y accidental.
Podría ser descartada porque no tiene en cuenta la variabilidad de las funciones de la administración pública.
TEORIA ORGÁNICA
Establece que el derecho administrativo sería el derecho propio de un conjunto de órganos que integran el
Poder Ejecutivo. El principal valedor de esta teoría es el profesor Garrido Falla el cual definía el derecho
administrativo como aquella parte del derecho público que regula la organización y el funcionamiento del
Poder Ejecutivo y sus relaciones con sus administrados así como las funciones administrativas de los distintos
poderes y órganos constitucionales del Estado.
Por tanto la administración se presenta como un complejo orgánico que integra el Poder Ejecutivo, pero dicho
poder incluiría también otras funciones que serían propias del Gobierno.
Para saldar la objeción a su tesis que vendría representada por el hecho de que la administración actúa a veces
sometida al derecho privado este autor matiza su definición señalando que las normas aplicables a la
administración sólo se dan en derecho administrativo cuando tengan los caracteres propios del derecho
público que los define en dos aspectos:
• Que las normas tengan carácter imperativo
• Que uno de los sujetos a regulación sea una administración pública
Esta tesis, sin embargo, parte de una perspectiva errónea ya que para el derecho la administración no es un
conjunto de órganos que cumplen la tarea de ejecución del derecho sino una persona jurídica que actúa como
tal en el tráfico administrativo.
1
TEORÍA ESTATUTARIA
Es sostenida en España por el profesor García de Enterría que postula que el derecho administrativo es el
derecho propio de la administración en cuanto a persona pública y de forma más concreta lo define como el
derecho de naturaleza estatutaria que se dirige a la regulación de las singulares personas que se agrupan bajo
el nombre de administraciones públicas sustrayendo a estos sujetos singulares del derecho común.
Las consecuencias de esta definición son muy importantes tanto para la configuración del derecho
administrativo como para el Estado en general porque esta definición rompe con la teoría de la personalidad
jurídica del Estado, teoría que situaría a todos los órganos del Estado en el mismo plano.
Desde esta perspectiva se entiende mejor la mentalidad política de la administración en cuanto a estructura
que persiste con independencia del signo político del gobierno y que está al servicio de lo que en cada
momento se determine como intereses públicos.
Por otra parte dado que el derecho administrativo es propio de la administración y que ésta es la única
personificación interna del Estado el derecho administrativo se convierte en el derecho interno por excelencia.
También desde este concepto del profesor García de Enterría se explica por qué el derecho administrativo es
el derecho propio de las administraciones públicas que ordena el conjunto de su actividad sin necesidad de
acudir al derecho civil para completar las posibles lagunas. Por otra parte esta concepción al exigir que una
parte de la regulación/relación sea la administración pública deja fuera del derecho administrativo a aquellas
relaciones que establecen otros poderes públicos con terceros.
Esta teoría es criticada porque hay sujetos que no pertenecen a la administración y sin embargo se rigen por el
derecho administrativo.
Este fenómeno de la actividad meramente administrativa de órganos no integrados en las administraciones
públicas se puede clasificar en dos tipos de actividades distintas:
• Por una parte una actividad complementaria o auxiliar de la función propia de estos órganos y que no
puede ser sometida al derecho administrativo.
• Aquellas otras funciones que no tienen nada que ver con la actividad propia del órgano en cuestión y
que son de sostenimiento o apoyo a dicha actividad que sólo se justifica por el carácter independiente
de estos órganos.
En el caso de la jurisprudencia no cabe ni siquiera la aplicación del derecho administrativo a ninguna de estas
actividades.
Jurisprudencia: Doctrina sentada por los tribunales cualquiera que sea su clase y categoría al decidir sobre las
cuestiones sometidas a ellos. En sentido técnico estricto diremos que es el criterio constante y uniforme de
aplicar el derecho mostrado en las sentencias del Tribunal Supremo.
En el segundo tipo de supuestos auxiliares el argumento para no incluirlos en el derecho administrativo es que
se crean supuestos en los que se hace una ficción para que los terceros puedan entrar en relaciones jurídicas
con esos órganos cuando normalmente no podrían hacerlo.
Una prueba más de que el Estado no tiene personalidad jurídica es que cuando los poderes del Estado incurren
en hecho que traigan como consecuencia una responsabilidad jurídica quien asume los pagos es el Estado
(Ley 30/1992 Art. 139.3 y LOPJ artículo 293.2)
2. CONCEPTO Y CARACTERES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
2
El derecho administrativo se define como aquella rama del derecho público que constituye el estatuto propio
distinto al de los particulares de los entes dotados de personalidad jurídica que sirven como finalidad esencial
al interés público. Tienen atribuida dicha personalidad por el derecho de producción nacional o por el derecho
propio de una organización internacional y que regula la organización, la actividad y el sometimiento a
control jurisdiccional de dichos entes, así por tanto el derecho administrativo es el régimen jurídico específico
de las administraciones públicas puesto que incluso determina aquellos supuestos en los que ellas pueden
actuar conforme al derecho privado.
Caracteres del derecho administrativo
• Es una parte del derecho público y se use el criterio que se use para definirlo siempre será parte del
derecho público porque regula relaciones en las que siempre este está presente.
Puede ser el derecho público interno del Estado por excelencia por dos razones:
• Porque la administración pública es la única persona que asume los fines del Estado.
• Porque la administración sirve como un instrumento de relación permanente y general con los
ciudadanos sin que el resto de las supuestas relaciones no administrativas del Estado se manifiesten de
forma permanente
• Es un derecho común porque el derecho administrativo tiene la función de regular la vida jurídica de
estos sujetos en su totalidad de forma que incluso cuando se toma otra institución de otra rama del
derecho el derecho administrativo la toma y la hace de alguna manera propia.
Además el ordenamiento jurídico administrativo es capaz de autointegrar sus propias lagunas a través de una
serie de principios generales del derecho que se crean tomando como base el derecho civil.
Cuando el derecho administrativo es el derecho propio de las administraciones públicas es un hecho que la
administración actúa a menudo bajo las normas propias de otros derechos generales, así por ejemplo la
administración puede actuar conforme al derecho civil/laboral y habrá que fijar un criterio para determinar
cuando actuará bajo esas normas, pero ese criterio lo fija el propio derecho administrativo.
Para identificar los límites del derecho administrativo, es decir, saber cuándo usar derecho administrativo o
derecho privado tenemos una regla o principio:
Se aplica el derecho administrativo cuando la institución se aplica a una relación jurídica que corresponde al
giro o tráfico propio de la administración.
Para que exista relación jurídica del derecho administrativo es principio necesario que una de las personas de
esa relación sea la administración pública; salvo en dos excepciones u aclaraciones:
• Cuando el que actúa es un agente descentralizado de la administración, es decir, una persona privada a
la que la administración excepcionalmente le otorga facultades administrativas, facultades o
potestades públicas que son ejercidas por particulares bajo la estricta vigilancia de la administración.
Ejemplo: Sanciones a un colegiado que pertenece a un ente privado pero es una sanción administrativa
• Cuando existe una actuación arbitral entre intereses privados. En el momento en que actúa la
administración, esta defiende el interés público y por tanto nos encontramos ante un caso de derecho
administrativo.
Ejemplo: Fibra óptica
3
En ocasiones el derecho administrativo se usa con una finalidad instrumental para garantizar la defensa de los
derechos de los ciudadanos cuando éstos se relacionan con poderes del Estado distintos de las
administraciones públicas. El derecho administrativo se aplica para garantizar la defensa de los derechos de
las personas, no se puede identificar la administración pública en ninguna de las dos partes pero defiende los
derechos de los ciudadanos.
TEMA 2
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y EL SISTEMA DE FUENTES EN EL DERECHO
ADMINISTRATIVO
1. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN. LAS POTESTADES
ADEMINISTRATIVAS
Para poder definir el principio de legalidad debe quedar claro el concepto de ESTADO DE DERECHO.
ESTADO DE DERECHO
Art. 1 de la C.E. No es un Estado con derecho, todos los Estados tienen un Ordenamiento Jurídico, para que
un Estado sea de derecho debe cumplir:
• Ese Estado no puede ver a sus ciudadanos como objetos para la consecución de cualesquiera políticas
públicas, es decir, la persona está por encima de la consecución de los objetivos públicos, no puede
ser medio para un fin sino un medio en si mismo.
Para garantizar este principio deben garantizarse una serie de derechos que son intocables por el Estado y que
sirven para definir una esfera de libertad. El Estado de Derecho garantiza que mi ámbito de libertad personal
general llegue hasta donde yo mismo lo fije no individualmente sino públicamente eligiendo a los que me
representen.
La ley como expresión de voluntad popular general es la única que puede coartar mi ámbito de libertad
personal, yo elijo unos representantes para que sean éstos los que limiten mi libertad.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Para analizar la evolución de esta idea debemos remontarnos al antiguo régimen de monarquía absoluta (Luis
XIV el estado soy yo) que podría decidir lo que iban a hacer sus súbditos y tenía medios para controlar su
cumplimiento. Esto quería decir que el Rey estaba por encima de la ley y dictaba leyes singulares y sentencias
y actos contra ley. Frente a todo esto reacciona la Revolución Francesa y esta se basa en la idea de igualdad
(igualdad jurídica de los individuos) y se destruyen los privilegios. Nadie está por encima de la ley y cada ser
humano por el mero hecho de serlo no puede ser considerado un objeto para conseguir un fin, por muy
elevado que ese fin sea (esencia del Estado de Derecho), esto implica que la comunidad no tiene ninguna
persona que esté por encima de ella y los miembros de esa comunidad solo están sometidos a leyes que ella
misma establece (esta idea se basa en el Art. 5 de la Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano).
La repercusión de este principio en un Estado con división de poderes supone que la administración, en cuanto
a persona integrada en el Poder Ejecutivo, no sólo está sometida a ley como cualquier otra persona sino que,
además la ley marca los límites de su propia actuación porque su función será ejecutarla. Este esquema se
complica si se tiene en cuenta que la administración no sólo está sometida al ordenamiento jurídico.
La administración no sólo se dedica a ejecutar el derecho sino que también puede crear derecho y puede
ampliar sus propios poderes y ¿cómo se consigue la limitación a estos poderes? pues a través del PRINCIPIO
4
DE RESERVA DE LEY
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY
Garantiza, en un Estado de Derecho, que las normas administrativas no puedan referirse a los derechos y
libertades de los ciudadanos. No obstante este fenómeno de la producción normativa administrativa no altera
el sometimiento a derecho de la administración sino que simplemente obliga a matizar el concepto de
principio de legalidad que no es equivalente a las leyes sino que afecta a todas las leyes del ordenamiento
jurídico.
La administración no está sometida a derecho de forma negativa, de tal forma que lo que no le está prohibido,
le está permitido. Cada actuación administrativa debe estar justificada por la existencia de un precepto
jurídico−administrativo que admita semejante acción. Este concepto está plasmado en el Art. 103 de la
Constitución al señalar que la administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa con
pleno sometimiento a ley y al derecho. Esta idea hay que relacionarla con la consagración del principio de
legalidad que está en el Art. 9.3 de la Constitución.
La administración se vincula a la ley de una forma distinta a como la ley vincula a los particulares, por tanto,
la administración se vincula a la ley de forma positiva, por el contrario los particulares se vinculan a la ley de
forma negativa.
El derecho, según el Tribunal Supremo, no solamente limita a la actividad de la administración sino que la
condiciona de tal forma que es necesaria la existencia de una norma previa para que la administración pueda
actuar.
Para comprender mejor la aplicación práctica del principio de legalidad haremos referencia a una figura
jurídica que demuestra el sometimiento de la administración pública a derecho, la potestad (derecho
subjetivo de obligar a alguien).
En nuestro sistema la ley otorga a la administración potestades y es a través del ejercicio de esas potestades
como se manifiesta el poder público en nuestro ordenamiento jurídico.
Las potestades vienen definidas por la propia ley constituyendo un tipo de poder jurídico que pertenece a la
misma especie que los derechos subjetivos.
La potestad no se genera, a diferencia del derecho subjetivo, en relaciones jurídicas concretas ni es el
resultado de pacto o negocio jurídico alguno, sino que viene otorgada directamente por la ley.
La potestad no recae sobre ningún objeto específico y determinado, sino que tiene un carácter genérico y se
refiere a un ámbito de aplicación definido también en términos genéricos.
La potestad no es sólo una institución del derecho administrativo, ni tan siquiera de las administraciones
públicas en general, pero es donde más se da.
La potestad no tiene contrapartida en ningún deber jurídico sino una mera situación de sujeción de los sujetos
sometidos a la misma que deben soportar su ejercicio, de forma que no se generan derechos a favor de la
administración hasta que la misma no se ejercita en un caso concreto, es decir, esas personas no tienen
obligación con respecto a la obligación, pero en el momento en que la administración ejercita la potestad ya
tiene poder de obligar.
Dado que las potestades son atribuidas directamente por el Ordenamiento Jurídico las mismas son
inalienables, intransferibles e irrenunciables ya que dependen de la ley y no del sujeto al que se apodera con
5
las mismas que podrá en determinadas ocasiones hacer uso de ellas o no pero no puede atribuirlas a terceros
aunque en ocasiones puede delegar su ejercicio.
Las potestades son imprescriptibles aunque su ejercicio concreto pueda estar sometido a prescripción, es decir,
se mantienen mientras la ley que las otorga se mantenga, pero hay plazos para ejercerlas.
Las potestades son insusceptibles de modificación por sus titulares ya que sólo la ley puede alterarlas o
extinguirlas.
Las potestades son inagotables e inalterables por su ejercicio de tal forma que el mismo en vez de agotarlas las
reafirma.
Por otra parte las potestades administrativas ,salvo la de autorrealización de la administración posiblemente,
pertenecen al género de las potestades función, es decir, se ejercen no en beneficio del sujeto titular de la
potestad, sino en beneficio de un tercero, en este caso en beneficio de los intereses públicos.
DESVIACIÓN DE PODER
Cualquier ejercicio de la potestad para un fin distinto del que está previsto en el Ordenamiento Jurídico, que
tiene que ser el interés público, constituye un vicio de adaptación administrativa que se denomina desviación
de poder.
Art. 72.2 párrafo 2º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso−Administrativa
En definitiva la desviación de poder como el grado de uso de potestades administrativas para fines distintos de
los fijados por el ordenamiento jurídico.
El Art. 63 de la Ley 30/1992 incluye la desviación de poder entre las causas de anulabilidad del acto
administrativo., es decir, un acto dictado con desviación es anulable.
• ACTO ANULABLE: Es eficaz y por tanto debo obedecerlo pero puedo impugnarlo en un plazo
determinado, si no lo impugno en el tiempo fijado se hace firme y ya no puedo hacer nada.
• ACTO NULO DE PLENO DERECHO: No se subsana con el tiempo, siempre lo puedo atacar.
Técnica de atribución de la potestad
La administración debe contar con la potestad si quiere actuar en el plano jurídico, si carece de ella en
principio no podría hacerlo tendría que modificar el Ordenamiento Jurídico para que se le otorgase esa
potestad.
Esta necesidad de modificar el ordenamiento jurídico para obtener potestades que le permitan actuar se puede
satisfacer con las normas que la propia administración dicta fenómeno denominado como autoatribución de
potestades, esto lleva como consecuencia que la autoatribución de potestades se deba limitar al ámbito de la
organización administrativa.
El límite hay que buscarlo en el principio de reserva de ley que establece que las cuestiones más importantes
para la vida social, empezando por todo lo que afecta a la libertad y propiedad de los ciudadanos sólo puede
ser regulado por una norma con rango de ley en principio dictada por el Parlamento.
La atribución de potestades a la administración pública tiene que ser generalmente expresa, no admitiéndose
con carácter general la atribución implícita de potestades salvo en aquellos casos en los que el ordenamiento
jurídico fija a la administración un determinado fin, es decir, implícitamente tiene que reconocer el poder para
6
alcanzar dicho fin por razones de congruencia.
Por otra parte la autoatribución de potestades debe ser específica, de tal forma que no cabe en un Estado de
Derecho una atribución del poder total o específico; todo poder ha de ser concreto y determinado, es decir,
tener unas condiciones de ejercicio incluso en los casos de necesidad urgente que justificaría una atribución de
potestades especiales a los poderes públicos.
Las potestades habilitadas a los poderes públicos no pueden ser ilimitadas y deben justificarse en los fines que
persiguen, la instalación de esos poderes debe estar acorde al principio de proporcionalidad.
En nuestro ordenamiento jurídico este tipo de potestades están recogidas en la propia normativa y no se
podrían reconocer potestades desorbitadas con respecto a las ya existentes.
2. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO−ADMINISTRATIVO
A. La estructura jerarquizada del ordenamiento jurídico
En el Ordenamiento Jurídico Administrativo rige la misma estructura jerárquica que caracteriza al resto del
Ordenamiento Jurídico Español.
Mientras que en otras ramas del derecho el estudio del reglamento es poco profundo, en el ámbito del derecho
administrativo tiene mucha más importancia porque el reglamento es el nombre genérico a las
manifestaciones normativas de las administraciones con indiferencia de la denominación de ese fenómeno que
los reglamentos tengan (nomen iuris). Hay que guiarse por el contenido de esa norma para saber si es o no un
reglamento.
Uno de los problemas del derecho administrativo es el de la relación entre la ley y el reglamento, diferencia
basada en función de dos principios:
• Principio de supremacía de la ley: Establece que la ley es una norma superior al reglamento y que
prima sobre el mismo de tal forma que si un reglamento posterior contradice una ley anterior es nulo
de pleno derecho. Una ley posterior que contradice a un reglamento anterior lo deroga.
• Principio de reserva de ley: Impide que el reglamento pueda entrar a regular determinadas materias
que podemos definir genéricamente como derechos, libertades y propiedad salvo que esté habilitado
por la ley para entrar en ese ámbito; también puede hacer reservas respecto a casos singulares:
• Reserva de ley material: Cualquier materia que la Constitución reserve a la ley está excluida del
reglamento salvo que la propia ley llame al reglamento a regularla siempre en base a la propia ley a la
que se refiere.
• Reserva de ley formal: Viene dada por el principio de congelación de rango que establece que cuando
la ley regula un asunto que puede ser regulada por un reglamento la consecuencia que se deriva es
que, una vez esté regulada por ley no se puede contradecir y queda congelada hasta que se derogue o
pierda su rango mediante otra ley (Principio de supremacía).
Por otra parte los reglamentos guardan también entre sí una relación jerárquica, así el reglamento que dicta el
Gobierno a través del Consejo de Ministros que suele ser el Real Decreto tiene a su vez un rango superior que
el reglamento que dicta el propio Ministro que se denomina Orden Ministerial y por tanto el Real Decreto es
superior a la Orden Ministerial. El Real Decreto deroga a la Orden Ministerial anterior si esta lo contradice y
la hace nula. Todos estos principios quedan expresados en el Art. 51 de la Ley 30/1992
B. Ordenamientos secundarios y normas autonómicas. El principio de competencia.
7
El problema de nuestro ordenamiento jurídico es que es de los más complejos del mundo.
En nuestro sistema administrativo la administración aparece descompuesta en una pluralidad de entes diversos
y cada uno de éstos constituye, desde la perspectiva de las fuentes del derecho, el centro de un ordenamiento
secundario que forma parte del Ordenamiento Jurídico Español.
No obstante estos ordenamientos secundarios solo alcanzan verdadera entidad en el caso de las
administraciones públicas territoriales ya que están dotadas de potestades generales y todos los que están
presentes en su territorio quedan bajo su autoridad.
Antes de la Constitución Española el único ordenamiento jurídico secundario en sentido pleno junto al estatal
era el que conforman las normas de las administraciones públicas locales y aún así se trataba de un sistema
muy limitado y en retroceso frente al poder normativo estatal que estaba en expansión. Pero a partir de la
aprobación de la Constitución no sólo este subordenamiento propio de las entidades locales se hace más sólido
sino que surge junto a él otro subsistema que tiene más entidad y que es el formado por las normas de las
CCAA.
Ambos subsistemas están garantizados constitucionalmente por el principio de autonomía que dota de
autonomía política a estos entes y otorga a su ordenamiento rango de ley Art. 2, 140 y 143 de la C.E.)
Todos estos ordenamientos secundarios se integran en el ordenamiento general del Estado presidido por la
Constitución Española, de forma que en el ordenamiento jurídico español frente a la dualidad ley−reglamento
basada en el principio de jerarquía, hemos de hacer otra distinción entre normas del Estado, de las CCAA y de
los entes locales tomando en cuenta el principio de competencia.
Las normas autonómicas surgen en ámbitos de competencia que la Constitución Española permite reservar a
las CCAA y que cada una ha asumido bien en su Estatuto de Autonomía o bien en una ley orgánica de
transferencia o delegación de competencias.
Por el contrario, en el ámbito local, las normas del mismo se amparan en una serie de competencias que estos
entes tienen atribuidas en virtud de leyes especiales dictadas por el Estado o las CCAA y que tienen que
reconocer distintas potestades a los entes locales para la gestión de los intereses que le son propios según el
esquema que establece la Ley de Bases del Régimen Local.
Por otra parte hay que señalar que, en aquellos ámbitos en los que una competencia no está atribuida
exclusivamente a las CCAA, en virtud del Art. 149.3 de la Constitución Española establece que las leyes del
Estado, en caso de conflicto, prevalecerán sobre las de las CCAA.
C. La Costumbre
La costumbre es una fuente del derecho que se caracteriza por la concurrencia de dos factores:
• Comportamiento social reiterado en el tiempo, es decir, un uso repetido.
• Existe en la comunidad la opinión de que ese comportamiento es debido a derecho, es decir, hay que
hacerlo acorde al derecho, comportamientos judicialmente debidos.
Cuando se incumple esa obligación se podrá exigir su comportamiento ante los tribunales.
¿Una norma así establecida puede aplicarse en el derecho administrativo?, surgen dos problemas:
• El derecho administrativo por su propia naturaleza, es un derecho racional planteado desde arriba de
la comunidad, es decir, no creado directamente por la comunidad y pensado por el legislador de forma
8
abstracta, es decir, no con relación a un problema concreto sino de una manera genérica.
• En un derecho como el derecho administrativo que parte del Estado, es decir, es creado por él, no
habría lugar a la costumbre porque es el Estado el que crea la ley y la comunidad la que crea la
costumbre.
Estos dos argumentos no se llevan a la práctica porque, a pesar de que es cierto que el derecho administrativo
es un derecho propio de las administraciones, crea todos los días relaciones jurídicas con otras personas y se
crean por tanto usos que bajo determinadas circunstancias pueden llegar a ser considerados por los integrantes
de esa relación como obligatorios jurídicamente.
Ejemplos:
• Artículo 29 Ley de Bases de Régimen Local: Dice que el régimen aplicable a los municipios que se
rigen por el sistema de consejo abierto ajusten su funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones
locales.
• Artículo 75 Texto Refundido de la explotación de los bienes comunales conforme a las normas
consuetudinarias.
• Texto refundido de la Ley de Agua: Reconoce los Tribunales de aguas de Valencia formados por
expertos del pueblo que se reúnen delante de la catedral para solucionar conflictos sobre riegos, usos
del agua
El uso de la costumbre tiene un límite en el ámbito de las administraciones locales:
¿QUÉ VALOR NORMATIVO TIENE LA PRÁCTICA DE LA PROPIA ADMINISTRACIÓN, SE
CREA PRECEDENTE ADMINISTRATIVO?
La administración aplicando las normas que tiene que aplicar a los particulares genera una serie de
precedentes (forma en la que la administración interpreta la ley).
Puede crearse una costumbre interpretando la ley de una determinada manera repetidas veces pero no puede
generarse una ley distinta de la que se está aplicando porque no vincula al legislador por muy repetida que
esta interpretación sea, es decir la administración no puede modificar la ley por si misma por muchas veces
que haya repetido esa interpretación, debe acudir a los tribunales.
Este hecho tiene relevancia jurídica porque demuestra la existencia de una práctica administrativa que la
administración no puede alterar sin motivo suficiente, ya que dicha alteración constituiría una violación del
principio de igualdad. No obstante debería justificar razonablemente esa alteración sino sería considerado un
trato discriminatorio.
Esta es la regla para valorar si ha habido trato discriminatorio o no por parte de la administración, ya que esta
debe justificar los motivos de la ruptura con la ley (artículo 54.1C Ley 30/1992.
Todo esto podría resumirse en una frase fundamental para entender este proceso:
En la ilegalidad no cabe igualdad.
Con respecto la cuestión de si el desuso y la no aplicación de una norma puede llevar la derogación de la
misma el artículo 2.2 del Código Civil rechaza de antemano su derogación por el no uso pero se contradice en
la práctica ya que, cuando una norma lleva muchos años sin aplicarse puede llegar a eliminarse de hecho
aunque no sea derogada expresamente. Normalmente son las normas nuevas similares a las que están en
desuso las que llevan una cláusula que establece que serán derogadas cuantas normas sean contrarias a ella.
9
Pero a pesar de esto las normas no han quedado expresamente derogadas y se mantienen en los códigos sin
uso posible alguno lo que crea una gran inseguridad jurídica.
D. Los principios generales del derecho
Constituyen una fuente primordial para el derecho administrativo ya que el Código Civil califica
expresamente los principios generales del derecho como fuente del Ordenamiento Jurídico Español.
Son principios porque se trata de enunciados generales a los que se subordina un conjunto de soluciones
particulares.
Son generales porque no se basan en las opiniones subjetivas del intérprete sino que trascienden a un caso
concreto y vienen impuestos por el ordenamiento jurídico, es decir, son generales porque no son principios
éticos particulares de cada uno.
Son principios del derecho porque son principios técnico−jurídicos, es decir, su formulación es jurídica y hay
que buscarlos en el propio ordenamiento jurídico y no en los principios morales o éticos de cada cual.
Sin los principios generales del derecho, el derecho administrativo tendría un serio problema al enfrentarse a
una serie de fenómenos que le son específicos:
• Legislación motorizada: En el derecho administrativo existe una constante sucesión de normas que
son modificadas constantemente.
• Persiguen fines políticos muy concretos, lo que hace que se tengan que usar los principios no como
orientación de las conductas sino como criterio para defender los valores establecidos por la
Constitución frente a las posibles infracciones que pueda cometer el legislador.
Los principios generales del derecho permiten, en el ámbito del derecho administrativo un control eficaz de
las potestades discrecionales que la ley otorga a la administración, por tanto estos principios son muy
importantes para someter a derecho a la administración.
La obtención de los principios generales del derecho es un problema, aunque muchos autores postulan que se
extraen de la propia vida jurídica y se obtienen, no por deducción de otros principios fundamentales, sino por
la inducción de la vida jurídica cotidiana y se crean esquematizando las soluciones de las normas parecidas.
Con respecto al rango de los principios generales de derecho debe decirse que tiene el rango de la norma que
los recoge.
Por otra parte el papel importante de los principios en el ámbito del Derecho Constitucional y más
concretamente en el ámbito del derecho administrativo queda demostrado en el artículo 103 de la Constitución
Española que establece que la administración está sometida a la ley y al derecho.
3. LA APLICACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO−ADMINISTRATIVO
3.1 La aplicación de las normas jurídicas en el espacio
Hay que señalar que, tradicionalmente, se viene partiendo del principio establecido en:
• El Art. 8 del Código Civil: Establece la territorialidad de las normas jurídico−administrativas y dice
que las normas de derecho público y, por tanto las de derecho administrativo, obligan en todo el
territorio español independientemente de la nacionalidad del individuo al que se le aplica el
ordenamiento jurídico de la administración española. De esto se deduce que los ordenamientos
10
jurídicos extranjeros no tienen aplicación en nuestro territorio salvo que sean admitidos por las
propias normas españolas que se remitan a los mismos y también cuando se haya aceptado su vigencia
en virtud de un Tratado. Se trata de una interpretación un poco arcaica
• Hoy día: Hay que matizar ya que esa interpretación admite muchas excepciones determinadas por la
pertenencia de España a la Unión Europea, que hace que todo el Ordenamiento Jurídico Europeo sea
parte integrante del Ordenamiento Jurídico Español sin necesidad de acto alguno de recepción.
Este fenómeno trae consigo otros
• Actos administrativos transnacionales: Supone que determinadas actuaciones de otra administración
en aplicación de ese derecho comunitario tengan automáticamente efectos en España.
• Existen normas administrativas, o de otro tipo, que se aplican a la persona por su nacionalidad:
♦ Normas que regulan el Registro Civil
♦ Normas electorales
• Se puede aplicar el Ordenamiento Jurídico Español en el extranjero a los servicios e instituciones que
tiene el Estado español en el extranjero tales como centros de enseñanza, de inmigración, embajadas
3.2 La aplicación de las normas en el tiempo
Para establecer el comienzo de la eficacia de las normas administrativas no tenemos ninguna regla que
excepcione la norma común establecida en el artículo 2.1 del Código Civil que nos dice que las leyes entran
en vigor a los 20 días de su publicación en el B.O.E. si ellas mismas no establecen lo contrario; por tanto el
problema de la entrada en vigor de las normas administrativas no existe, pero sí el problema de si poseen
carácter retroactivo o no.
LOS REGLAMENTOS
Debemos de partir del hecho de que los reglamentos no pueden tener efecto retroactivo salvo que produzcan
efectos favorables. Esta afirmación se sostiene por la doctrina en dos argumentos:
• El hecho de que el artículo 2.2 del Código Civil establece que las leyes no tendrán efecto retroactivo
si no se establece lo contrario es interpretado por algunos autores como que sólo se refiere a normas
con rango de ley sentando el principio general de que no cabe retroactividad para los reglamentos,
salvo que la ley diga lo contrario, puesto que sólo ella puede excepcionar ese principio general; la ley
no podría entrar a traer el carácter retroactivo a los reglamentos administrativos.
• El artículo 57.3 Ley 30/1992 prohíbe que los actos administrativos tengan efectos retroactivos salvo
que se dicten es sustitución de otros anulados o que produzcan efectos favorables al interesado,
siempre que no se lesionen derechos e intereses legítimos de otras personas.
Estos dos criterios son tradicionales pero la doctrina de la exclusión del carácter retroactivo de las normas de
rango reglamentario está manifestado en la jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencia 5 Febrero 1987,
13 Febrero 1989) que establece que aunque en la jurisprudencia se suele admitir la aplicación retroactiva de
normas de procedimiento y organización administrativa porque no afecta a derechos e intereses de nadie, el
argumento definitivo para destacar el carácter no retroactivo de las normas reglamentarias administrativas
radica en el artículo 9.3 de la Constitución que postula la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras
no favorables o restrictivas de derechos individuales, es decir, se prohíbe la aplicación de las normas
restrictivas de derechos individuales hacia atrás.
1ª tesis tradicional, García de Enterría: Establece que este artículo entiende por disposiciones normas
reglamentarias las cuales no pueden ser restrictivas de derechos individuales que entiende en un sentido muy
11
genérico como cualquier reglamento que restrinja el derecho de una persona.
2ª tesis tradicional, López Ceñudo: Establece que por disposiciones habrá que entender cualquier norma,
pero por derechos individuales hay que entender no cualquier derecho, sino los derechos fundamentales
susceptibles de amparo constitucional.
Desde 1990 hasta hoy el Tribunal Constitucional no parte del artículo 9.3 de la Constitución para establecer
los temas de retroactividad y admite una distinción entre retroactividad propia e impropia.
• RETROACTIVIDAD PROPIA: Aquella que afecta a situaciones ya consolidadas en el pasado;
normas que se aplican a supuestos de hecho que ya se han dado. Tratamiento: La retroactividad sería
en principio inconstitucional porque supone una defraudación del un hecho ya consolidado y sólo
admite ciertas excepciones relacionadas en aquellos supuestos en los haya razones de excepcional
peso y de bien público para justificar la normativa.
• RETROACTIVIDAD IMPROPIA: No es una retroactividad en sentido estricto ya que afecta al
cambio normativo de un supuesto de hecho en trámites de consolidación. Tratamiento: En principio.
la regla general es que será constitucionalmente legítima pero se admiten algunas excepciones en las
que se entiende que la confianza es protegible en el caso concreto, es decir, esa situación pesa más
que el interés público a la modificación de esas situaciones en tránsito de consolidación de la nueva
ley.
En definitiva, en nuestro sistema no se admiten leyes de carácter retroactivo cuando afecten a derechos
fundamentales por un motivo sencillo, si una ley afecta a un hecho futuro (que aún no se ha producido) no
produce daño alguno, pero si afecta a un hecho pasado (retroactividad) sí se puede producir lesión.
3. 3 Cómo interpretar el Ordenamiento Jurídico Administrativo
A la hora de interpretar el ordenamiento jurídico administrativo toma importancia el hecho de partir de los
principios generales del derecho por el fenómeno de la motorización administrativa. Las normas podemos
interpretarlas a través de principios generales en un principio y más allá de ésto los criterios en el ámbito del
derecho administrativo son:
• Criterio gramatical
• Criterio histórico
• Criterio sociológico
• Criterio sistemático
Últimamente en el derecho administrativo surge un nuevo criterio consecuencia de la integración de España
en la Unión Europea que provoca la interpretación basada en la experiencia del derecho comparado a través
de la jurisprudencia de dos tribunales:
• Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea: Establece en su jurisprudencia principios comunes a
los estados miembros.
• Tribunal Europeo de Derechos Humanos: Al interpretar el Convenio de Derechos Humanos utiliza
esos grandes principios (igualdad, proporcionalidad) y establece un contenido mínimo común a todos
los estados miembros.
3.4 La interpretación de la Constitución
• Dada la importancia de la Constitución (ya que en ella se contienen la mayor parte de los principios
fundamentales del derecho) cobra especial relieve la obligación que tiene todo operador jurídico de
12
interpretar las normas aplicables a un supuesto en conformidad con dichos principios y reglas
constitucionales.
• Otro principio de mayor relevancia para interpretar el ordenamiento jurídico administrativo es el
principio de actuación conforme al interés general, que viene impuesto por lo establecido en el
artículo 103 de la Constitución y que postula que cualquier actuación administrativa está justificada
en una razón de interés público, es decir, interpretar las normas jurídico administrativas de forma más
acorde a los intereses públicos.
• Los Reglamentos no pueden ser nunca considerados como la interpretación auténtica de las leyes ya
que el juez podrá apartarse de la interpretación que los mismos hagan de la ley, es decir, el juez está
sujeto primero a la ley que al reglamento y si el reglamento no es la interpretación adecuada de un
hecho puede ser interpretada por ley.
4. LAS NORMAS DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO COMUNITARIO
Debemos partir de una caracterización de las normas comunitarias en general, basándonos en los grandes
principios que rigen la aplicación de los principios de derecho comunitario en el derecho español:
• Principio de normativa europea directamente aplicable: Así lo viene declarando el Tribunal de Justicia
de la Comunidad Europea desde una sentencia llamada Costa−Enel del 15 de Julio de 1964 que
establece que no es posible que los estados miembros subordinen la aplicación del ordenamiento
jurídico comunitario a un acto de recepción interna o un acto de publicación en sus diarios oficiales ya
que las normas comunitarias serán inmediatamente oficiales en los estados miembros tras su
publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
• Principio de efecto directo: Tiene dos consecuencias:
• El derecho comunitario (sus normas y principios) puede ser alegado por cualquier particular ante
cualquier juez de la Unión Europea, es decir, cualquier juez de los estados miembros.
• El juez las tiene que aplicar con independencia de lo que establezca el derecho nacional.
• Principio de primacía: Cuando una norma de derecho comunitario entra en contradicción con una
norma de derecho interno, sea ésta anterior o posterior a aquella, la norma de derecho comunitario
tiene primacía y queda desplazada y, por tanto, se aplica prioritariamente la norma comunitaria.
♦ Surge un problema: ¿Qué sucede si entra en colisión con la Constitución? La normativa
comunitaria tendrá primacía en caso de colisión con la Constitución Española salvo en el caso
de los derechos fundamentales, aunque se trata de un problema meramente teórico porque las
normas comunitarias reconocen unos principios fundamentales que son muy parecidos a los
de las constituciones de los estados miembro.
• El legislador puede aplicar la norma interna pero la Unión Europea puede imponer una sanción por
violar la obligación de aplicación del derecho comunitario. Los Tribunales de Justicia de la Unión
Europea postulan que la alegación de normas nacionales no tiene valor y puede imponer sanciones
por no cumplir el derecho comunitario en un porcentaje acorde al PIB, en caso de no poder pagarlo de
golpe pueden imponerles multas coercitivas que se sucederán en el tiempo hasta el pago completo de
la sanción; ésto se traduce en que existen mecanismos jurídicos para hacer cumplir la sentencia y por
tanto la sanción de violación de las normas de derecho comunitario.
• La infracción del derecho comunitario que produzca daños a los particulares da lugar a la
responsabilidad del estado con independencia de la naturaleza del incumplimiento (del legislador, la
administración o los tribunales).
El derecho comunitario se conforma por:
13
Derecho de los tratados o derecho primario
Este ordenamiento jurídico se auto integra con sus propias normas y sus propios principios y está dotado de
sus propias fuentes que son:
• Los Tratados Constitutivos de la Comunidad Europea de 25 de Marzo de 1957.
• El Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica o Euroatom.
• El Tratado de Maastrich de 7 de Febrero de 1992.
Estos tratados han sido modificados en distintas ocasiones a lo largo del tiempo hasta llegar al último que los
modificó, el Tratado de Niza de 26 de Febrero de 2001.
Derecho derivado o secundario
Compuesto por las siguientes fuentes:
• REGLAMENTOS: Poseen en todo caso alcance y efecto directo, inmediato y general (artículo 249
párrafo 2º del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea).Tienen que publicarse en el DOUE y
prevalecen sobre cualquier norma estatal; en caso de duda sobre su validez los tribunales españoles no
pueden expulsarlos directamente del ordenamiento sino que deben plantear la cuestión prejudicial de
validez ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea según lo previsto en el artículo 134 del
Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea.
Pueden ser aprobados conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo mediante un complejo
procedimiento denominado procedimiento de codecisión pero también pueden ser aprobados exclusivamente
por el Consejo o incluso por la comisión europea bien porque así lo prevea el tratado, bien porque el consejo
delegue la competencia en las condiciones que le diga el tratado.
• DIRECTIVAS: Son normas que obligan al estado o estados destinatarios a la obtención de un
resultado concreto, pero dejan a los derechos nacionales los medios y la forma para obtener ese
resultado en un plazo determinado, esto se denomina trasposición. Se usan fundamentalmente para
armonizar las legislaciones de los distintos estados miembro en cuestiones de interés comunitario Las
directivas se adoptan por los mismos procedimientos por los que se pueden adoptar los reglamentos y
pueden llegar a producir efecto directo en dos circunstancias:
♦ Cuando el estado incumple el plazo de trasposición
♦ Cuando contengan normas lo suficientemente claras y precisas como para ser aplicadas
directamente. No obstante este efecto no se da entre particulares sino entre particulares y el
Estado que es el que ha incumplido, pudiendo además derivarse la responsabilidad del mismo
por no haberse cumplido el plazo de trasposición.
• DECISIONES: Son obligatorias en todos sus elementos, para todos sus destinatarios y no tienen que
ser generales; en principio se trata de aplicaciones singulares del derecho similares a los actos
administrativos de nivel interno, aunque no siempre son equiparables por no tener carácter normativo.
• PRINCIPIOS GENERALES DE DERECHO COMUNITARIO: El Tribunal de Justicia de la
Comunidad Europea los extrae de las tradiciones comunes de los estados miembros y es la guía por la
que se han desarrollado en la Comunidad Europea los derechos fundamentales a través de la
aplicación de principios fundamentales como el de proporcionalidad.
El derecho comunitario salvo en unas materias muy concretas en las que existe una estructura burocrática
común lo aplican las administraciones nacionales; dentro del estado español lo aplicarán aquellas
administraciones públicas que sean competentes por la materia. Se puede sostener que el estado puede
desarrollar el derecho comunitario incluso en materias que no son de su competencia para evitar la
responsabilidad internacional (el incumplimiento); un juez español es, por tanto, juez de derecho comunitario.
14
.
TEMA 3
LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA JURÍDICA
1. LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA FUNDAMENTAL
Debemos partir de la idea de la tradición constitucional española representada por aquellas Constituciones que
han estado vigentes más años.
En los regímenes antiguos la Constitución no era una norma jurídica sino una especie de programa político
que el Gobierno tenía que desarrollar y que más que ordenar los poderes los describía y les fijaba una serie de
objetivos de carácter político. La obligación de esa norma jurídica programática no tendría consecuencia
jurídica de tal modo que no podría ser sancionada por ningún tipo de tribunal.
• Excepción: Constitución de 1812 que tenía estructura de norma jurídica al estilo de la Constitución
Americana.
Todas las constituciones decimonónicas que tuvieron vigencia posteriores al s. XIX se concebían como meros
programas políticos y no existía Tribunal Constitucional ni podían ser exigidas.
La Constitución Española de 1931 (II República) era una norma jurídica y existía un Tribunal más o menos
equivalente al Tribunal Constitucional denominado Tribunal de Garantías Constitucionales.
• Consecuencia: Dada esa inercia histórica cuando se aprobó la Constitución Española de 1978 ella
misma se configuró como una norma jurídica pero los Tribunales de Justicia en una primera etapa de
la vida constitucional no asumieron el carácter normativo de la constitución.
♦ Caso peculiar: Sentencia del Tribunal Supremo de 1980. La Constitución no podía ser
directamente alegada en un pleito por él porque era una norma programática y no aplicable en
la vida cotidiana y tuvo como consecuencia posterior que el Tribunal Constitucional lo
declarara ilegítimo y anuló sus sentencias.
De todo ésto se deduce que el carácter normativo de una constitución se garantiza con la existencia de
Tribunales que lo apliquen directamente y cuya violación puede ser denunciada.
Frente a aquella posición programática tradicional de la función de las constituciones de antiguos regímenes la
Constitución de 1978 se define a sí misma como un instrumento justiciable y crea incluso un órgano para que
sea el intérprete supremo de la Constitución que sólo contaba en nuestro ordenamiento jurídico con el
antecedente del Tribunal de Garantías Constitucionales de la II República.
Además de ser una norma jurídica y declararlo claramente (artículo 9.1 C.E.) es parte integrante del
ordenamiento jurídico y no es una norma cualquiera sino que es la norma suprema y condiciona la validez de
todas aquellas normas que pertenecen al sistema de tal forma que las que no estén acordes a ella serán nulas
de pleno derecho tanto si son producidas por un órgano como por un procedimiento no reconocido por la
Constitución con independencia del contenido que pueda tener.
Además los artículos 161 1ª, 163 y 164 de la Constitución establecen la nulidad de las leyes por
inconstitucionalidad.
La vinculación de la constitución a todo el ordenamiento jurídico no se refiere a una norma concreta sino que
se extiende a los valores y principios que la propia constitución enumera y muy especialmente a los derechos
15
fundamentales; así el artículo 53.1 de la Constitución señala que estos derechos fundamentales vinculan a
todos los poderes públicos y muy particularmente a los jueces y los tribunales. También se extrae este carácter
normativo y superior de la constitución de la disposición derogatoria tercera que declara derogables cuántas
disposiciones se otorgan a lo establecido en esta constitución (incluidas las anteriores a ella).
2. VALOR NORMATIVO DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA
Evolución histórica
La idea de la existencia de una norma superior que tiene valor jurídico y que puede ser aplicada directamente
por los tribunales viene del derecho anglosajón.
El Tribunal Supremo americano hizo por primera vez materia justiciable la idea de pacto social desarrollada
en el Siglo de las Luces (Locke, Rousseau) según la cual el poder soberano emana de un pacto que realizan
los súbditos y que constituye el Higher Law of the Land (el derecho más elevado de la tierra). Esta idea fue
usada por los revolucionarios americanos para romper con la corona inglesa y llevaron a cabo la primera
revolución exitosa que se basa en:
• Tenían derecho a desligarse del pacto que los unía a la corona inglesa porque la propia corona había
roto este pacto.
• Tras esto forman una Unión Federal y con el tiempo deciden elevar el pacto social a un texto escrito.
• Aún así faltaba la posibilidad de que los jueces aplicasen ese pacto social en pactos reales cuando aún
no se había desarrollado en Europa.
• Se le va a hacer materia justiciable ese pacto y se podrá alegar ante los tribunales.
La Constitución Americana no reconocía este hecho y fue el Tribunal Supremo a principios del S. XIX, quien
por primera vez en la historia declara una inconstitucionalidad porque aplica la constitución como una norma
superior; afirma entonces lo que es el control judicial de la legislación sobre la base de la constitución.
En Europa esta idea va a tardar mucho en llegar por dos motivos:
• Parte liberal: Porque la tradición en la Revolución Francesa y en cierto modo en la inglesa es que la
ley es la norma suprema como expresión de la voluntad popular. La Revolución Francesa creía que la
ley lo podía todo y el poder legislativo lo era todo.
• Parte conservadora: Se quiere volver a cartas otorgadas o las constituciones programáticas que
podemos vulnerar sin consecuencias jurídicas.
La idea se retoma de EEUU en el contexto de la revolución política que se produjo después de la derrota de
las monarquías centroeuropeas con la I Guerra Mundial. La primera constitución democrática europea surge
en Austria en 1920 tras la caída del Imperio Austro−Húngaro postulada por un legislador austriaco llamado
Hans Kelsen que plantea la problemática del legislador negativo que consiste en que los tribunales estarían
compuestos por jueces puestos allí por el antiguo régimen que al poder decidir sobre la propia constitución
podrían ir en contra de ésta e impedir el desarrollo de una legislación adecuada.
Estos tribunales por tanto no van a poder determinar si las normas son o no constitucionales y se creará un
tribunal aparte para valorar estos hechos.
Peculiaridad: El Tribunal Constitucional contrastaba las leyes con la Constitución y si consideraba que eran
contrarias las derogaba pero si lo que la ley ataca es al propio tribunal éste no puede reaccionar contra la
misma porque no puede declarar la inconstitucionalidad hacia atrás.
Tras la II Guerra Mundial y pensando en esas experiencias pasadas se cambia de modelo porque se piensa que
16
sometiendo la Constitución a cualquier tribunal de cualquier instancia es peligroso. Precisamente para no
cometer los mismos errores del pasado es cuando se establece que el Tribunal Constitucional al declarar la
inconstitucionalidad de una ley traerá consigo su nulidad y por tanto la inexistencia jurídica por lo que no
podrá producir efectos ni hacia detrás ni hacia delante ya que es como si lo que enjuició no hubiera sido
enjuiciado.
Todo esto trae consigo el hecho de que las leyes únicamente podrán ser declaradas inconstitucionales por el
Tribunal Constitucional.
Sobre estas ideas se monta la Constitución Alemana (1949), años después la Constitución Italiana (1948) y
después la Constitución Española de 1978.
La Constitución Española de 1978
Ya desde el propio artículo 1 (España se constituye como un Estado social y democrático de Derecho) la
Constitución se define como una norma jurídica suprema para el ordenamiento jurídico español en el que
además se integra (artículo 9.1 C.E.). Para garantizar la efectividad de este sistema (de supremacía) se
establece la jurisdicción constitucional (Título IX C.E.).
Art. 5 Ley Orgánica del Poder Judicial: Los jueces y tribunales quedan vinculados a la Constitución como
norma suprema del ordenamiento jurídico español.
La Constitución garantiza el monopolio del Tribunal Constitucional pero es muy importante fijar hasta donde
se extiende ese monopolio; se extiende sólo en lo que respecta a la expulsión del ordenamiento jurídico de las
normas inconstitucionales con rango de ley y no de su enjuiciamiento, de tal modo que ante una duda de
inconstitucionalidad de una ley el juez debe plantearse:
• Si entiende que la norma es conforme a la Constitución debe aplicarla
• Si entiende que esa norma no es conforme a la Constitución y la necesita para aplicarla debe paralizar
el proceso y elevar al Tribunal Constitucional la cuestión de inconstitucionalidad y actuar conforme a
lo que el Tribunal Constitucional le dicte.
1º. Los jueces ordinarios tienen que examinar desde el punto de vista constitucional todas las normas que
aplican si de su enjuiciamiento surgieran dudas sobre su constitucionalidad:
• Si no tiene rango de ley podrían anularla o inaplicarla.
• Si tiene rango de ley y no pueden salvar su aplicación deben elevar la cuestión al Tribunal
Constitucional.
2º. Los jueces ordinarios podrán inaplicar las normas anteriores a la Constitución que la vulneran por
considerarse como derogadas por ella, pero si desean que se haga con carácter general deben elevar la
cuestión de inconstitucionalidad. Esto se resume en que los jueces ordinarios tienen la obligación de
interpretar todas las normas del ordenamiento jurídico acorde con la Constitución (principio de interpretación
conforme con la constitución de todo el ordenamiento jurídico).
3. EL PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN CONFORME A LA CONSTITUCIÓN DE TODO EL
ORDENAMIENTO JURÍDICO.
Este principio procede del derecho norteamericano y ha tenido una gran repercusión en Europa en el
ordenamiento jurídico alemán y en el nuestro desde la Constitución Española de 1978; de hecho este principio
fue utilizado muy tempranamente por el Tribunal Constitucional en una sentencia:
17
2 de Febrero de 1971 Idea recogida en el Art. 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial: Las leyes y los
reglamentos serán interpretados y aplicados por los jueces y tribunales según los preceptos y principios
constitucionales y la interpretación se debe hacer a su vez según la interpretación de dichos principios y
preceptos por el Tribunal Constitucional.
Para concretar la interpretación conforma a la Constitución de nuestro ordenamiento jurídico se deben tener
en cuenta diferentes aspectos:
• La Constitución es el contexto en el que se deben leer todas las demás normas.
• Queda prohibida cualquier interpretación que restrinja o sea contraria a los principios y normas
constitucionales; si esto es así para cualquier norma se hace más contundente respecto a los derechos
fundamentales.
• En la relación entre constitución y normas concretas la constitución es la norma dominante que debe
prevalecer a la hora de buscar sentido al conjunto normativo.
• Según el artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional este órgano es el intérprete
supremo de la Constitución.
• Todo precepto constitucional, por muy impreciso que sea, tiene sentido jurídico y constituye un
derecho concentrado y no meras formas programáticas.
TEMA 4
LA LEY Y LOS FENÓMENOS PARALEGISLATIVOS COMO FUENTES DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO
1. CONCEPTO DE LEY. TITULARES DEL PODER LEGISLATIVO
El término ley es un término polisémico y se utiliza a veces para designar a toda norma jurídica y otras veces
se utiliza para describir las normas de naturaleza escrita.
El sentido que vamos a utilizar nosotros es el siguiente:
Ley es en sentido estricto la norma escrita superior del ordenamiento jurídico a excepción de la Constitución
Española y que constituye la expresión de la voluntad general. La comunidad no actúa directamente en la
producción de leyes sino que las aprueba a través de sus representantes legítimos, es decir, a través de órganos
que tienen la representación política, de tal forma que los ciudadanos sometiéndose a la ley se exponen a su
propia ley elegida en las asambleas legislativas por los representantes que ellos mismos escogieron.
La ley es una norma capaz de hacer cualquier cosa físicamente imponible siempre y cuando actúe en el marco
de la Constitución y puede tener carácter retroactivo, alcance singular o general, quebrar una relación ya
constituida y por consiguiente nada fuera de la Constitución puede limitar a la ley.
Esta concepción de la ley es heredera de la concepción de Rousseau que postulaba el hecho de que la ley era
la expresión de la voluntad popular y es la idea en la que se basó la formación del poder legislativo en la
Revolución Francesa.
Partiendo de estas ideas la nueva definición de ley sería:
Acto publicado como tal en los Boletines Oficiales del Estado o en los Boletines de las Comunidades
Autónomas que expresan un mandato normativo de los órganos que tienen constitucionalmente atribuido el
poder legislativo superior. Es un concepto formal de ley atendiendo a los sujetos que emiten el mandato y a
su fuerza jurídica y no a su contenido, por lo tanto para poder desarrollar este concepto debemos determinar
que órganos tienen el poder legislativo.
18
La atribución del poder legislativo a las Cortes Generales se encuentra en el artículo 66 de la Constitución
española que define a éstas como la institución que representa al pueblo español y ejerce el poder legislativo,
pero además establece una ruptura del marco organizativo tradicional en el ordenamiento jurídico español, de
tal manera, que a partir de la Constitución Española surgen las Comunidades Autónomas que pueden tener
poder legislativo propio que residirá en las asambleas legislativas pertinentes.
Estos órganos representativos autonómicos al igual que las Cortes Generales tienen un poder legislativo
propio no delegado y lo ejercen dentro del marco de las competencias que conforme a la Constitución
Española establecen sus Estatutos de Autonomía.
Centrándonos en las leyes del estado es necesario aclarar qué quiere decir el artículo 9.1 de la Constitución
Española cuando señala que el Rey sancionará, en el plazo de 15 días, las leyes aprobadas por las Cortes
Generales y las promulgará y ordenará su inmediata publicación. Este artículo plasma la sanción regia de las
leyes recogida en el artículo 62 a de la Constitución Española de las funciones del Rey. Ésta sanción es un
residuo simbólico del poder monárquico que caracterizaba a las constituciones duales del siglo XIX propias
de las monarquías de aquella época en las que el Rey era el titular del aparato ejecutivo del Estado (ejército y
administración), de tal forma que las Cortes no podían emitir mandatos u órdenes y sólo acordaban cuál era su
voluntad, precisando de la voluntad del monarca para que la ley emitida por las mismas se convirtiese en un
mandato frente a terceros, es decir, sin sanción regia la ley no valía.
De esta concepción NADA sobrevive en la Constitución Española de 1978 salvo el puro nombre de la
sanción, ésto es un acto puramente simbólico y debido en el que el Rey, como representante del estado,
reconoce la ley como mandato del mismo, lo que se refuerza además por el hecho de que nuestro sistema
constitucional el Rey no responde de sus propios actos sino la persona al lado firmante, es decir, el Presidente
del Gobierno.
Con respecto a la promulgación de las leyes la Constitución Española se la atribuye al Rey, en el caso de las
leyes estatales, aunque los Estatutos de Autonomía (salvo el vasco) atribuyen, a su vez, esa facultad al
Presidente de la Comunidad Autónoma que lo hace en nombre del Rey; esto constituye un acto debido que no
supone poder alguno en manos del monarca o del Presidente de la Comunidad Autónoma.
La promulgación es una proclamación formal de la ley como tal con el correspondiente mandato a los
ciudadanos para que la cumplan; diferente a la promulgación es la publicación en el B.O.E. o en los Boletines
de las Comunidades Autónomas correspondientes que deja constancia del contenido y promulgación de las
leyes y es requisito esencial para su entrada en vigor como un verdadero acto constitutivo, en definitiva, la
publicación es necesaria para la existencia jurídica de la ley.
Diferencias entre la publicación en el BOE y en los Boletines de las CCAA
Las leyes autonómicas se publican dos veces (BOE y Boletines CCAA) pero, ¿cuál es necesaria para la
entrada en vigor de la ley?, pues la publicación en los Boletines de las CCAA.
Para algunos autores como García de Enterría la publicación en el BOE es imprescindible para que no sea
necesario invocarla ante el juez para que éste la aplique.
IURIT NOVIT CURIA: Los jueces conocen el derecho, a un juez no le tengo que alegar las leyes sino
los hechos, dame los hechos y yo te daré el derecho.
2. LA SUBORDINACIÓN DE LA LEY A LA CONSTITUCIÓN
La ley es una norma de rango inferior a la Constitución, tanto desde el punto de vista del rango, como desde el
punto de vista jerárquico, siendo además la Constitución la norma que regula la producción de las leyes en
19
nuestro sistema, sobretodo en lo referente a las leyes estatales. La Constitución condiciona a la ley
formalmente y desde un punto de vista material ya que debe tener un contenido conforme con la Constitución,
de tal forma que si contraviene las reglas y principios consagrados en el texto constitucional sería nula de
pleno derecho, es decir, no adquiriría ni siquiera las condiciones mínimas para tener capacidad jurídica.
Sin embargo es importante precisar que la ley no es una norma que se limita a desarrollar la Constitución, ya
que ni la Constitución es un programa político fijado de antemano que la ley tenga que desarrollar, ni esta ley
la ejecuta en un sentido similar al que el reglamento ejecuta a la ley.
La Constitución opera más bien como un marco dentro del cual la ley puede desarrollarse con contenidos muy
diversos, siempre que no se oponga a los límites que marca la Constitución. Dentro de este marco el legislador
goza de una amplia libertad de configuración, esta relación legislador−Constitución se comprende si se tiene
en cuenta los siguientes aspectos:
• La Constitución establece un sistema político básico que comprende las reglas del juego pero es el
legislador ordinario y el resto de los poderes constituidos los que dan vida a ese sistema y lo ponen en
marcha.
• Dado que la Constitución se basa en los valores de democracia y pluralismo, dentro de la propia
Constitución son posibles leyes de contenido muy diverso e incluso contradictorio según la voluntad
de los legítimos representantes de los ciudadanos, ello demuestra que las leyes no son ejecución de la
Constitución ya que si las mismas lo fuesen no podrían tener contenidos contradictorios.
• La esencia de la ley es innovar, cambiar la ordenación dada de las relaciones sociales y si el legislador
fuera un mero ejecutor de la Constitución su esencia se desnaturalizaría y la soberanía no pertenecería
a las generaciones actuales, sino a las pasadas.
Por todas estas ideas se habla del principio de libertad de configuración del legislador en el marco de la
Constitución y no de una ejecución de la Constitución por parte del legislador. Todo esto hay que entenderlo
teniendo en cuenta que al legislador a veces la Constitución le encomienda la regulación de alguna materia de
forma que inicia su actividad o limita su actuación.
3. CLASES DE LEYES
Dentro del fenómeno de la ley la Constitución reconoce una pluralidad de sujetos normativos con valor y
fuerza de ley dotados con el mismo valor y rango normativo.
LEY ORGÁNICA vs LEYES ORDINARIAS
Artículo 81.1 C.E.: Se refiere a la ley orgánica estableciendo las materias reservadas a este tipo de ley que
son:
• Relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas
• Las que aprueben los Estatutos de Autonomía
• Régimen electoral general
Además de otras muchas y numerosas previstas en la ley tales como la organización militar, el
establecimiento del orden sucesorio de la corona, regulación de la iniciativa legislativa popular, regulación de
modalidades de referéndum, regulación del Consejo del Estado, el poder judicial, la alteración de los límites
provinciales, los estados de excepción y sitio, la organización del tribunal de cuentas (no su funcionamiento
que lo regula una ley ordinaria).
Otra diferencia entre la ley orgánica y la ordinaria es que las primeras exigen para su aprobación,
modificación o derogación la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados en una votación final sobre el
20
conjunto del proyecto (artículo 81.2 C.E.).
Por esta razón una ley ordinaria no puede modificar o derogar una ley orgánica porque la Constitución le
prohíbe regular materias reservadas a esta; en cambio si una ley orgánica entra a regular materias que no son
de su objeto sino de la ley ordinaria en principio no habrá problemas porque se le permite entrar a alterar
dichas materias denominadas materias conexas.
El ámbito material de reserva de la ley orgánica se ha interpretado de manera restrictiva y así especialmente lo
referente a los derechos y libertades, incorporándose tan sólo los derechos y libertades fundamentales
comprendidos entre los artículos 15 y 30 de la C.E y en lo que se refiere al desarrollo directo de los mismos y
no aquellas materias que incidan de alguna manera en estos derechos.
La ley orgánica sólo deberá regular lo indispensable para la correcta aplicación del derecho que reconoce la
Constitución.
Por otra parte sólo se pueden incluir en ley orgánica como materias conexas (materias que no son
estrictamente propias de ley orgánica (materias estrictas) pero que están conectadas a las propias de ley
orgánica por razones temáticas, sistemáticas o de política legislativa) aquellos complementos necesarios para
la mejor interpretación de la propia norma e indicando expresamente que estas disposiciones no son materia
orgánica (se pueden modificar por una ley ordinaria).
Las leyes ordinarias se pueden dividir en:
• Leyes de pleno y leyes de comisión: Artículo 75 C.E. que establece que las cámaras legislativas
funcionan en pleno y en comisiones autorizando expresamente al pleno para delegar en las comisiones
la aprobación de proyectos o proposiciones de ley sin perjuicio de que el pleno pueda recavar en
cualquier momento el conocimiento de un proyecto o proposición concreto que hubiese delegado en
una comisión. Se excluyen determinadas materias:
♦ Reforma constitucional
♦ Cuestiones internacionales
♦ Leyes orgánicas y de bases
♦ Presupuestos generales del estado
Por lo demás, las leyes aprobadas en comisión son de igual rango y tienen iguales características que las
aprobadas por el pleno.
• Leyes refrendadas y leyes no refrendadas: Hay que partir del principio de que en la actual
Constitución no se contempla la necesidad de someter a referéndum en todo el territorio nacional a
una norma con rango de ley, aunque si que es cierto que cabe que se imponga referéndum para la
modificación de ciertos estatutos de autonomía (los aprobados por la vía del artículo 151 de la
Constitución).
Es cierto que existe otra norma en nuestro sistema que requiere referéndum y se trata de la Reforma
Constitucional plasmada en el artículo 168.3 de la Constitución pero no tiene rango de ley.
Debemos tener también en cuenta que el tipo de referéndum previsto en el artículo 92 de la Constitución es
sólo un instrumento consultivo y si en el marco de esa consulta se decide algo por referéndum y después se
modifica o aprueba por una ley para cumplir esa decisión, dicha ley podrá ser modificada por otra ley
posterior sin que exista necesidad de que la misma este precedida de un nuevo referéndum, se puede decir que
no hay leyes refrendadas en nuestro sistema porque en éste no se reforma la Constitución a través de una ley.
4. DISPOSICIONES DEL PODER EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY: DECRETOS−LEYES Y
21
DECRETOS LEGISLATIVOS
Los Decretos−Ley son disposiciones del ejecutivo que, extraordinariamente tienen fuerza de ley y es muy
importante destacar que en este caso el ejecutivo no está ejercitando un poder delegado sino que estamos ante
un poder originario del ejecutivo y justificado por las circunstancias excepcionales en las que se habilita el uso
de esta fuente del derecho, así el gobierno sólo puede dictar un Decreto−Ley en casos de extraordinaria y
urgente necesidad.
1º límite material
El requisito material del Decreto−Ley vendría dado por la necesidad de que incurran urgente y extraordinaria
necesidad que constituyen un límite impuesto por conceptos jurídicos indeterminados que no deja de ser una
norma susceptible de control.
2º límite material
Se refiere a las materias que puede o no afectar. No puede afectar al ordenamiento, a las instituciones básicas
del Estado, a los derechos deberes y libertades de los ciudadanos (Título III C.E.), al régimen de las
comunidades autónomas y el derecho electoral general.
3º límite subjetivo
Sólo el gobierno podría dictar un Decreto−Ley, no obstante es cierto que el gobierno de alguna comunidad
autónoma históricamente ha procedido a dictar Decretos−Leyes aunque su estatuto de autonomía no preveía
esta posibilidad aplicando analógicamente el artículo 86 de la Constitución Española, a esto hay que añadir
que en los estatutos de autonomía de última generación como el catalán se ha previsto expresamente esta
posibilidad y no ha habido pronunciamiento en contra por parte del Tribunal Constitucional.
El Decreto−Ley es una norma en cuanto a su naturaleza provisional ya que es necesario que sea
inmediatamente sometido a debate y votación de totalidad en el Congreso de los Diputado, que deberá ser
convocado a tal efecto si no estuviese reunido, y votación en un plazo de 30 días desde su promulgación. El
Congreso en este plazo debe pronunciar expresamente su convalidación o derogación mediante un
procedimiento especial y sumario (artículo 86.2 C.E.).
Por tanto, el Decreto−Ley se debe aprobar o derogar en 30 días y cabe la posibilidad de su conversión en un
proyecto de ley extraordinario, pero como ese plazo de 30 días no sería suficiente primero se aprueba y luego
se tramita.
5. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
El Tribunal Constitucional es el intérprete supremo de la Constitución y está integrado por 12 magistrados,
todos nombrados por el Rey; 4 a propuesta del Congreso de los Diputados por mayoría de 3/5 de la cámara,
otros 4 a propuesta del Senado por igual mayoría, 2 a propuesta del Gobierno y otros 2 a propuesta del
Consejo General del Poder Judicial.
Los miembros del Tribunal Constitucional deben nombrados entre ciudadanos españoles que sean
Magistrados, Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios públicos o abogados, todos ellos juristas de
reconocido prestigio con al menos 15 años de ejercicio profesional.
El nombramiento se hace por 9 años y el tribunal Constitucional se renueva por tercios cada tres años; de
entre los magistrados y por éstos, en votación secreta, se elige un presidente que tiene entre sus funciones
representar al Tribunal Constitucional y además posee el voto de calidad en caso de empate. También se elige
22
a un vicepresidente que preside la sala segunda de las dos que componen el Tribunal Constitucional.
Procedimientos de control del Tribunal Constitucional sobre la inconstitucionalidad de la ley.
• Recurso de inconstitucionalidad: Lo pueden interponer el Presidente del Gobierno, el Defensor del
Pueblo, 50 Diputados, 50 Senadores, los Órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas que pueden interponer este recurso contra
leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley del Estado que puedan afectar a su propio ámbito de
autonomía.
Este recurso tiene un carácter abstracto puesto que busca el contraste entre la ley, disposición o acto con
fuerza de ley objeto del mismo y la Constitución y no se refiere a casos concretos.
El plazo para interponerlo es de tres meses desde la publicación de la ley, disposición o acto con fuerza de ley
objeto de recurso. Si se trata de un recurso impuesto por el Presidente del Gobierno o los Gobiernos
Autonómicos puede extenderse hasta nueve meses, si antes de trascurridos los primeros tres meses se
comunica al Tribunal Constitucional la reunión de la Comisión Bilateral de Cooperación entre el Gobierno del
Estado y el de las Comunidades Autónomas en cuestión para resolver las discrepancias.
Una vez admitida a trámite la demanda de inconstitucionalidad se dará traslado de la misma al Congreso de
los Diputados y al Senado y, en caso de que sea una ley, disposición o norma con fuerza de ley dictada por
una Comunidad Autónoma, será comunicada a los órganos legislativo y ejecutivo de la misma, con el fin de
que puedan personarse en el procedimiento y formular las alegaciones que estimen oportunas (artículo 34.1
LOTC).
La personación y formulación de alegaciones deberán hacerse en el plazo de quince días, trascurrido el cual,
el Tribunal dictará sentencia en el de diez, salvo que, mediante resolución motivada, el propio Tribunal estime
necesario un plazo más amplio que, en ningún caso podrá exceder de treinta días (artículo 34.2 LOTC).
• Cuestión de inconstitucionalidad: Se plantea cuando un Juez o Tribunal, de oficio a instancia de
parte, considere que una norma con rango de ley aplicable al caso y de cuya validez dependa el fallo
pueda ser contraria a la Constitución, en cuyo caso, una vez concluso el procedimiento y dentro del
plazo para dictar la sentencia o resolución que corresponda planteará la cuestión al Tribunal
Constitucional. En ella debe señalar la ley o norma con fuerza de ley cuya constitucionalidad crea
dudosa, el precepto constitucional que se supone infringido y justificar en qué medida la decisión de
la cuestión va a influir en el proceso concreto.
El órgano judicial , antes de adoptar mediante auto la decisión de plantear la cuestión, oirá a las partes y al
Ministerio Fiscal que tienen diez días para alegar lo que consideren oportuno y, después, en el plazo de tres
días elevará la cuestión si lo considera oportuno.
El planteamiento de la cuestión de constitucionalidad originará la suspensión provisional del proceso judicial
hasta que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre su admisión y resuelva definitivamente sobre la
cuestión (artículo 35 LOTC).
Según el artículo 36 de la LOCT el órgano judicial elevará al Tribunal Constitucional la cuestión de
inconstitucionalidad junto con el testimonio de los autos principales y las alegaciones de las partes. Si el
Tribunal Constitucional admite la cuestión, cosa que hará siempre que no falten las condiciones procesales o
sea infundada, mandará publicar la admisión a trámite en el BOE y se comunicará a quienes sean parte en el
proceso judicial que pueden personarse ante el Tribunal Constitucional.
• Otros modos de plantear la inconstitucionalidad:
23
♦ Recurso de Amparo: Los derechos y libertades reconocidos en los artículos 14 a 30 de la
Constitución serán susceptibles de amparo constitucional, sin perjuicio de su tutela general
encomendada a los Tribunales de Justicia. El recurso de amparo constitucional protege frente
a las violaciones de los derechos y libertades originadas por las disposiciones, actos jurídicos,
omisiones o simple vía de hecho de los poderes públicos del Estado, las Comunidades
Autónomas y demás entes públicos de carácter territorial corporativo o institucional, así como
de sus funcionarios o agentes.
◊ Necesario: Agotar todos los medios de impugnación dentro de la vía judicial,
violación del derecho o libertad imputable directa e inmediatamente a una acción un
omisión del órgano judicial con independencia de los hechos que dieron lugar al
proceso y denuncia formal.
◊ Plazo: Treinta días a partir de la notificación de la resolución recaída en el proceso
judicial.
◊ Imposición: Defensor del Pueblo o Ministerio Fiscal, 42 y 45 persona directamente
afectada, 43 y 44 partes del proceso judicial correspondiente.
♦ Artículo 55.2 LOTC: Se plantea cuando una sala del propio Tribunal Constitucional, al hilo
de la resolución de un recurso de amparo, entiende la violación de un derecho fundamental
amparado por la Constitución como consecuencia de la aplicación de una norma con rango de
ley. En ese momento se elevará la cuestión al Pleno, con suspensión del plazo para dictar
sentencia.
♦ Artículo 75 quinquies LOCT: En el seno de un conflicto en defensa de la autonomía local se
puede elevar la autocuestión si la norma con rango de ley que se está examinando se entiende
que vulnera la autonomía local. En este caso, primero se resolverá el conflicto declarando la
existencia o no de vulneración de la autonomía y, en segundo caso, la inconstitucionalidad de
la ley con el mismo proceso que el resto de cuestiones de inconstitucionalidad.
♦ Artículo 67 LOCT: Se da en el seno de los conflictos positivos de competencia y que
suponen si la vulneración competencial se puede atribuir a una norma con rango de ley. El
conflicto se tramitará desde su inicio o, en su caso, desde el momento que se alegue por
alguna de las partes la existencia de una norma legal habilitante, en la forma prevista para el
recurso de inconstitucionalidad.
Efectos de las sentencias en materia de constitucionalidad
• Artículo 38 LOTC: Las sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tienen el valor
de cosa juzgada, vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde la fecha de
publicación en el BOE.
En el caso de sentencias desestimatorias dictadas en recursos de inconstitucionalidad y en conflictos en
defensa de la autonomía local impedirán cualquier planteamiento ulterior de la cuestión por cualquiera de la
dos vías, fundado en la misma infracción de idéntico precepto constitucional.
• Artículo 39 LOTC: Cuando la sentencia declare la inconstitucionalidad, declarará igualmente la
nulidad de los preceptos impugnados, así como, en su caso, la de aquellos otros de la misma ley a los
que deba extenderse por conexión o consecuencia.
El Tribunal Constitucional podrá fundar la declaración de inconstitucionalidad en la infracción de cualquier
precepto constitucional, haya o no sido invocado en el curso del proceso.
• Artículo 40 LOTC: Aunque las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de las leyes,
disposiciones o actos con fuerza de ley no permitirán revisar procesos ya terminados mediante
sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de las leyes, disposiciones o
actos inconstitucionales, salvo en el caso de los procesos penales o contencioso−administrativos
24
referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma
aplicada, resulte una reducción de la pena o de la sanción o una exclusión, extensión o limitación de la
responsabilidad.
En todo caso, la jurisprudencia de los tribunales de justicia recaída sobre leyes, disposiciones o actos
enjuiciados por el Tribunal Constitucional habrá de entenderse corregida por la doctrina derivada de las
sentencias y autos que resuelvan los procesos constitucionales.
TEMA 5
LA LEY Y LOS FENÓMENOS PARALEGISLATIVOS COMO FUENTES DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO
1. LA RESERVA DE LEY
En las relaciones entre ley y reglamento rigen dos principios:
PRINCIPIO DE PRIMACÍA
Según este principio la ley es jerárquicamente superior al reglamento y por lo tanto puede derogar al
reglamento anterior y el reglamento posterior que contradiga el texto de la ley es nulo de pleno derecho. Esta
relación se da siempre que ambas normas se dicten en el mismo ámbito material porque, en el caso de que el
ámbito competencial fuese distinto, es posible encontrar reglamentos que se apliquen con preferencia a una
ley porque estén dictados por la administración que es competente en la materia.
El artículo 62.2 de la Ley 30/1992 establece estos principios con calidad cuando señala: también serán nulas
de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley, y las que
establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales.
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY
La reserva de ley delimita a un ámbito en el que el reglamento, en principio, no puede entrar, salvo que la
propia ley le permita desarrollar la regulación que, en lo esencial, ella ya contiene y siempre que no se remita
en blanco al reglamento toda la regulación en cuestión (ella debe fijar los contenidos mínimos). Se debe tratar
de una regulación dependiente y subordinada a la ley.
Existen dos tipos de reserva de ley:
• Reserva material de ley: Encuentra su acomodo en multitud de preceptos constitucionales como los
contenidos en los artículos 56, 32, 6, 31 y 32 de la Constitución Española; ésto supone que en esas
materias, en principio, la regulación por parte del reglamento está vedada y es la ley quien debe
regularla o abrir el desarrollo al reglamento a través de unas pautas, una base.
• Reserva formal de ley: Se produce como consecuencia del:
• Principio de congelación del rango: establece que, como la ley es superior al reglamento y, por tanto
un reglamento posterior no la puede contradecir, si la ley regula alguna materia de las permitidas al
reglamento, esa materia queda, desde ese mismo momento, vedada al reglamento, es decir congelada,
y sólo otra ley puede abrir de nuevo camino al reglamento para la regulación de esa determinada
materia.
25
Como conclusión del principio de reserva de ley podemos señalar que, en nuestro sistema, desde el punto de
vista material, estaría reservado a ley todo lo que atañe a la libertad y la propiedad, de tal forma que, una
norma que imponga una obligación a un particular debe tener el correspondiente respaldo legal. Esta idea está
directamente relacionada con la plasmada en el artículo 10 de la Constitución Española que postula el
desarrollo de la personalidad: La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el
libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del
orden político y de paz social. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la
Constitución reconoce, se interpretarán de conformidad con la Declaración de Derechos Humanos y los
tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.
2. LA LEGISLACIÓN DELEGADA
A. NATURALEZA Y CLASES
En virtud de la técnica conocida como delegación o habilitación legislativa, el legislador permite que el poder
reglamentario en manos de la administración se extienda a ámbitos que le estaban privados por la existencia
de una congelación de rango a favor de la ley, e innovar así en materias antes reservadas a ésta, con lo que se
puede decir que la ley renuncia a la primacía en este caso.
También puede ocurrir que por esta técnica se abran al reglamento materias que hasta entonces le estaban
privadas o reservadas a ley, en lo que supone una extensión de la potestad reglamentaria más allá de su límite
ordinario.
Estas afirmaciones requieren ser matizadas en varios sentidos inmediatamente:
• Estamos siempre ante alteraciones puntuales de régimen común de las relaciones entre ley y
reglamento que no suponen nunca una modificación permanente de dicho régimen, ya que el mismo
está plasmado en la Constitución y estas modificaciones sólo caben en los términos que la propia
Constitución establece.
• No se produce ninguna transferencia de poder legislativo a la administración, sino una simple
habilitación concreta al reglamento para desarrollar una normativa específica y determinada sobretodo
por su contenido. Esta habilitación extiende el poder reglamentario a materias que él solo no podría
haber alcanzado pero en ningún caso utiliza o representa al poder legislativo, sino que realiza la
regulación desde su propio ámbito normativo y por eso la regulación resultante de una habilitación no
se llama ley, sino que tiene una denominación propia que es la de norma administrativa.
• En ocasiones a este fenómeno de las habilitaciones se añade otro efecto que consiste en que la norma
habilitante asigna anticipadamente a la norma cuya elaboración encomienda la administración, el
reglamento o fuerza propio de la ley (decretos legislativos). Sin embargo no debe limitarse el ámbito
de la delegación a éste último tipo de normas que adquieren el rango de ley, ya que un decreto dictado
en ejecución de una ley, en cuanto desarrolla o ejecuta sus mandatos, también es una manifestación de
éste fenómeno al igual que los supuestos en los que una ley deroga la normativa de rango legal que
regula una materia o la degrada permitiendo al reglamento entrar a regularla.
En definitiva tenemos tres supuestos de delegación legislativa:
♦ Delegación recepticia: Se plasma en los Decretos Legislativos y supone que la ley asume de
antemano y le da rango de ley al producto que encarga la administración.
♦ Remisión normativa: La ley remite una materia al reglamento para que la desarrolle.
♦ Deslegalización: Consiste en que una materia reservada a la ley se abre al reglamento porque
la propia ley establece que puede hacerlo.
B. TEXTOS ARTICULADOS Y TEXTOS REFUNDIDOS
26
Mediante la delegación recepticia el legislador hace suyo anticipadamente el contenido de la norma elaborada
por el Gobierno en virtud de la delegación recibida del mismo y además eleva el rango de esa norma al rango
de una norma propia.
La explicación de este fenómeno se obtiene si se aplica al mismo la institución conocida como determinación
por relación (per relationem) que es propia de la teoría general del derecho y que tiene su manifestación en el
ámbito contractual cuando el contenido de una voluntad a la que se le dan efectos jurídicos se determina por
un hecho de otra persona.
• Artículo 1447 Código Civil: Estipula que las partes de un contrato de compra venta remiten la
determinación del precio a un tercero.
La identidad de la institución con el supuesto de la delegación receptiva es total. La ley delegante quiere
producir una regulación con rango de ley sobre una determinada materia pero determina el contenido de la
misma mediante su remisión a un tercero, en este caso la administración, cuya declaración se integra en el
marco formal que la ley crea.
Como parece evidente esta delegación está siempre sometida a estrictos límites materiales sin que la
Constitución permita remisiones en blanco.
Con estos antecedentes vamos a ver la regulación de los dos tipos de delegación receptiva que se conocen en
el derecho español: Textos articulados y textos refundidos.
TEXTO REFUNDIDO
El artículo 82.5 de la Constitución establece la posibilidad de que el legislativo autorice al Gobierno para
refundir textos legales; dicha autorización debe determinar con precisión el ámbito normativo al que se refiere
el contenido de la delegación, haciéndose ésta mediante una ley ordinaria y especificando si se circunscribe a
la mera formulación de un texto único o, si cabe también, la de aclarar, regularizar y armonizar los textos
legales que han de ser refundidos. En este caso se permite también explicitar normas secundarias para cubrir
las posibles lagunas y depurar técnicamente el texto resultante, aclarando y armonizando conceptos y
eliminando discordancias.
En la ley que realiza la delegación se debe tener en cuenta que la delegación se agota con la aprobación del
texto refundido, que sustituye a los textos que se han refundido y los deroga. Éste agotamiento de la
delegación también se produce por el transcurso del plazo que el legislador debe fijar, salvo que se haya
otorgado entre tanto una nueva delegación.
Toda delegación se agota con el ejercicio y no se puede renovar.
TEXTO ARTICULADO
En primer lugar debe señalarse que, en el caso de los textos articulados la delegación no se puede hacer con
una Ley Ordinaria común, sino con una particular, la llamada Ley de Bases; esta Ley de Bases debe
determinar con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de
seguirse en su ejercicio y se fija un plazo para el ejercicio de la delegación fuera del cual no cabe ejercitarla
sin que quepan tampoco delegaciones implícitas o por tiempo determinado.
Las leyes de bases no pueden ni autorizar la modificación de la propia ley de bases ni el dictado de normas
con carácter retroactivo.
El Gobierno debe elaborar el texto articulado desarrollando cumplidamente las bases de la delegación y antes
27
de aprobarlo debe oír además al Consejo del Estado en pleno y, finalmente aprobará el texto como Decreto
Legislativo. Una vez aprobado el texto la delegación se agota y ya no podrá volver a ejercerse para modificar
el texto en cuestión o para cualquier otro fin.
El texto aprobado adquiere rango de ley siempre y cuando se mantenga dentro de los límites de la delegación.
C. EL CONTROL DE LA DELEGACIÓN LEGISLATIVA
La delegación está sometida a diferentes tipos de controles:
• Control del propio órgano delegante, el Congreso de los Diputados: Sería por la vía que establece
el artículo 153 de la Ley del Congreso.
• Control preventivo del Consejo de Estado en pleno: Examina el proyecto del Decreto Legislativo
para controlar que se ajuste a los términos de la delegación.
• Control por los tribunales ordinarios: Se extiende a los supuestos en los que los Decretos
Legislativos hayan sobrepasado los límites de la delegación (ultra vires).
• Control por el Tribunal Constitucional como cualquier otra norma con rango de ley
3. LA DESLEGALIZACIÓN
La deslegalización es la operación que efectúa una ley que, sin entrar en la regulación material de un tema que
hasta ese momento estaba regulado por una ley anterior, abre dicho tema a la disponibilidad del reglamento.
En definitiva lo que se hace a través de la deslegalización es descongelar el rango de la normativa en cuestión.
La deslegalización es una fórmula de delegación que hay que diferenciar de la remisión normativa y la
delegación recepticia.
Diferencias:
La ley de remisión es una ley de contenido material pero que es incompleta ya que no regula la totalidad de la
materia, mientras que la ley de deslegalización no es de contenido material ni hay que completarlo, lo único
que hace es manipular el rango de la normativa anterior y abrir dicha materia al reglamento.
La diferencia entre la ley de deslegalización y la ley de delegación recepticia es que la segunda no es
directamente aplicable, pero del desarrollo de la misma surge una norma que tiene rango de ley, mientras que
del desarrollo de la ley de deslegalización surgen puramente normas reglamentarias. Mientras la ley de
delegación recepticia se agota con un solo ejercicio de la delegación, en el caso de la ley de deslegalización la
materia queda sometida al poder normativo de la administración que puede alterarla cuantas veces estime
preciso.
Límites para la técnica deslegalizadora
El límite fundamental de la técnica deslegalizadota son las materias constitucionalmente reservadas a la ley
(reserva material de ley). El legislador en ese ámbito no puede darle un cheque en blanco a la administración
ya que sino incurriría en una deslegalización, en definitiva, no pueden deslegalizarse materias
constitucionalmente reservadas.
TEMA 6
EL REGLAMENTO
28
1. CONCEPTO Y JUSTIFICACIÓN DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA
ADMINISTRACIÓN
El reglamento se puede definir como la norma escrita dictada por la administración pública y que tiene un
rango inferior a la ley. El reglamento es una norma inferior y complementaria a la ley que está necesitada de
justificación caso por caso y condicionada siempre a lo dispuesto en las leyes.
El reglamento puede ser enjuiciado por los tribunales ordinarios (la ley sólo por el Tribunal Constitucional) e
incluso por los destinatarios antes de proceder a su aplicación. El reglamento, al estar sometido plenamente a
la ley, la deja libre y no puede ni derogar ni contradecir preceptos legales ni suplir a la ley en los supuestos de
reserva de ley.
A la administración se le reconoce, por tanto, la potestad de dictar normas jurídicas y éstas son, en principio,
los reglamentos y es posiblemente su potestad más intensa ya que permite participar en la formación del
ordenamiento jurídico, ya que de esta forma la administración participa de la creación de ese mismo derecho y
no sólo se dedica a someter a derecho.
La justificación de la potestad reglamentaria es que, desde el punto de vista material, la encontramos en el
hecho de que las relaciones sociales son extremadamente complejas y el poder legislativo no cuenta con los
medios adecuados para regular toda esa realidad.
Por otra parte, en determinadas materias, por su tecnicismo o complejidad, requieren de una regulación
detallada que ha de ajustarse a exigencias técnicas cambiantes, cosa que el legislativo no puede hacer con la
suficiente agilidad.
Desde un punto de vista formal la potestad reglamentaria es propia de la administración, no delegada por el
poder legislativo; en este sentido la propia Constitución reconoce el poder de dictar reglamentos al ejecutivo.
• Artículo 97 C.E.: Le corresponde al Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria de acuerdo con
la Constitución y las leyes.
• Artículo 106 C.E.: Se señala también que dicho ejercicio es controlable por los tribunales, lo que
provoca que el control del Tribual Constitucional no sea exclusivo.
2. LA DISTINCIÓN ENTRE REGLAMENTOS Y ACTOS ADMINISTRATIVOS
Esta distinción tiene gran importancia dentro del derecho administrativo y es compleja ya que, actos
administrativos y reglamentos son los dos instrumentos jurídicos utilizados por la administración para realizar
la mayor parte de las funciones que le son propias (son también las más comunes).
Sin embargo, estos dos instrumentos son diferentes desde un punto de vista sustancial, de tal forma que al
reglamento nunca se le podrán aplicar las teorías propias del derecho administrativo.
Diferencias
• El reglamento, a diferencia del acto administrativo, forma parte del ordenamiento jurídico, es decir,
mientras el acto administrativo es el resultado de una aplicación concreta del ordenamiento, el
reglamento innova en él. En definitiva cuando se dicta un acto administrativo el ordenamiento
jurídico es el mismo, pero cuando se dicta un reglamento ese ordenamiento es distinto, cambia.
CRITERIO RADICAL
• El acto administrativo suele tener un destinatario concreto, mientras que los reglamentos suelen tener
un destinatario general, impersonal y abstracto, por ejemplo en el artículo 59.5 de la ley 30/92 se
recoge la figura de los actos administrativos generales y la regulación de una dirección general es un
29
reglamento de carácter singular.
• El acto administrativo se agota en su simple cumplimiento y para que se produzca un nuevo
cumplimiento habrá que dictar otro acto, mientras que el reglamento no se agota por ser cumplido
sino que se consolida en el ordenamiento, pudiendo ser cumplido en infinitas ocasiones mientras se
mantenga su vigencia.
Una vez enunciados estos criterios hay que ver que la relevancia de esta distinción reside en que el
régimen jurídico al que se someten es muy distinto.
Así por ejemplo, el reglamento es revocable en cualquier momento y además sin ningún tipo de límites y de
hecho puede ser derogado, sustituido o modificado por un reglamento posterior; mientras que el acto
administrativo tiene unas condiciones de revocación muy estrictas y, en caso de ser legal, está prohibida a
salvo de los que dispongan las leyes especiales y cuando es ilegal su revisión está sometida a estrictos
procedimientos.
Por otra parte el acto administrativo ilegal, por regla general es meramente anulable, mientras que el
reglamento ilegal es nulo de pleno derecho. Esto es así porque, en el primer caso, está en juego el
ordenamiento jurídico, porque un reglamento ilegal podría llegar a subvertir la eficacia de la propia ley que ha
contradicho (derogarla). La subsistencia de la ilegalidad del acto administrativo es un problema de seguridad
jurídica en un caso concreto.
A la administración se le reconoce la potestad reglamentaria, pero como toda potestad se ejerce dentro de un
límite que puede ser:
• 1º Límite formal: Sólo determinados órganos dentro de la administración pueden dictar normas de
carácter reglamentario, de forma que si otro órgano de la administración dictase ese tipo de normas, la
norma resultante sería ilegal. La Constitución atribuye la potestad reglamentaria al Gobierno (artículo
97 C.E.), pero al reconocer la autonomía a favor de municipios, provincias y comunidades autónomas,
les reconoce una potestad propia que comprenderá, al menos, la potestad reglamentaria y en el caso de
las comunidades autónomas incluye la potestad legislativa. En éstos casos la Constitución no concreta
el órgano que tendrá atribuida la propia potestad y lo concretan las normas que regulan esos entes. La
Administración General del estado se ha planteado, tras la aprobación de la Constitución, cuál es la
legitimidad de los reglamentos que proceden de autoridades inferiores al Gobierno, como son los
ministros, ya que es frecuente que estos órganos e incluso otros de rango inferior dicten normas de
carácter reglamentario.
• 2º Límite formal: Jerarquía normativa, principio recogido en el artículo 9.3 de la Constitución que
postula que la administración ha de someterse a la Constitución y a la ley cuando dicta reglamentos y
además ha de respetar la jerarquía interna de los propios reglamentos que establece el artículo 23 de la
Ley del Gobierno
• Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.
• Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial a las que se equiparan las Comisiones Delegadas del
Gobierno y después se incluyen, en su caso, al resto de posibles normas organizativas dictadas por otros
órganos ordenadas por su jerarquía.
• Se señala además en el artículo 23 de la Ley del Gobierno y en el artículo 62 de la Ley 30/1992 que ningún
reglamento podrá vulnerar preceptos de otros de jerarquía superior y son nulas las resoluciones
administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento aunque hayan sido dictadas por órganos de
igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado.
• 3º Límite formal: El poder reglamentario está sujeto a unos trámites que dan lugar a un
procedimiento especial contenido en el artículo 24 de la Ley del Gobierno; la regulación legal de este
30
procedimiento viene impuesta por el artículo 105 de la Constitución.
Con anterioridad a la Ley del Gobierno este procedimiento estaba regulado en los artículos 120 a 132
de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.
La diferencia entre una y otra regulación, la histórica y la actual, consiste en que la anterior establecía
una producción común para aprobar los reglamentos, proyectos y anteproyectos de ley, mientras que
la actual sólo se aplica a la producción de reglamentos por lo que la iniciativa legislativa del ejecutivo
está en el artículo 22 y no en el artículo 24 de la Ley del Gobierno.
La observación del procedimiento de aprobación del reglamento es imprescindible para su validez y
aprobación; la falta del cumplimiento del procedimiento determinaría la nulidad del reglamento, entre
otras cosas porque sirve para garantizar la adecuación del reglamento a la legalidad y para determinar
su oportunidad.
El procedimiento lo podemos resumir en:
♦ La iniciación se lleva a cabo por el centro directivo competente en función de la materia a la
cual le corresponde elaborar un proyecto acompañado de un informe sobre la oportunidad del
mismo y una memoria económica que contenga la estimación del coste al que va a dar lugar.
♦ Deben de recabarse los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivas, que son
muy diversas y cuántos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el
acierto, oportunidad y legalidad del texto. Si el proyecto afecta a los derechos e intereses
legítimos de los ciudadanos se les dará audiencia durante un plazo razonable, no inferior a 15
días hábiles, bien directamente, bien a través de las organizaciones y asociaciones
reconocidas por la ley que los agrupen y representen y cuyos fines guarden relación directa
con el objeto de la disposición. Este trámite de audiencia a los ciudadanos en el
procedimiento de elaboración de los reglamentos es muy importante y la administración debe
justificar y motivar la opción que ha escogido para llevar a cabo dicha audiencia, incluso
cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje será además sometida a información
pública durante ese plazo no inferior a 15 días.
La ley, sin embargo, permite abreviar este trámite hasta un plazo mínimo de 7 días si existen razones
que lo justifiquen y permite llegar a omitirlo cuando medien graves razones de interés público y no
será necesario si las organizaciones o asociaciones hubieran participado en el procedimiento mediante
informes o consultas cuando se trate de disposiciones de carácter organizativo.
En el expediente que inicia el procedimiento deben conservarse los estudios y consultas adecuadas y
las actuaciones practicadas; es necesario que emita informe la Secretaría General Técnica del
Ministerio cuando es preceptivo por el Consejo de Estado, será cuando nos encontremos ante un
reglamento ejecutivo.
Si se trata de normas reglamentarias que puedan afectar a la distribución de competencias entre
Estado y Comunidades Autónomas es necesario el informe previo del Ministerio de Administraciones
Públicas (artículo 24.3 de la Ley del Gobierno).
Una vez formado y aprobado el expediente se exige, para su entrada en vigor, la íntegra publicación
del reglamento en el BOE.
3. REQUISITOS DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS
• Aquel que proclama que los reglamentos han de respetar los principios generales del derecho, esta
sujeción a los principios es la principal vía de reducción de la discrecionalidad administrativa. Esta
31
sujeción viene impuesta por el artículo 9.1 de la Constitución que sujeta la actividad de todos los
poderes públicos al propio texto constitucional, de tal forma que todos los principios generales
recogidos en la Constitución devienen obligatorios en virtud de este precepto.
Además el artículo 103.1 de la Constitución establece que la administración debe actuar con pleno
sometimiento a la ley y al derecho; con ésta fórmula se quiere destacar que, no sólo se somete a la
administración al derecho escrito y a la ley, sino también al resto de las leyes del ordenamiento
jurídico. Ello es así porque este precepto es una réplica del artículo 20 de la Constitución Alemana en
el que se introdujo el concepto de derecho para hacer referencia al sometimiento de los poderes
públicos a la ley y al derecho, entendido éste como los principios generales del derecho.
• El artículo 9.3 de la Constitución cuando hace referencia a la interdicción de la arbitrariedad de los
poderes públicos fija un límite inequívocamente aplicable a la administración y a la potestad
reglamentaria e impide que se puedan adaptar por reglamentos medidas desproporcionadas o
incongruentes con la finalidad que presiden. Ser proscriben aquellos reglamentos contrarios a la
naturaleza de las cosas objetivamente razonables o que aboquen a resultados manifiestamente
injustos.
• Deben de respetarse las materias reservadas por la Constitución a la ley y aquellas otras que, sin estar
constitucionalmente reservadas, lo están de facto por haberse producido una congelación de rango
(reserva formal de ley). Por ello el ámbito material propio del reglamento no está delimitado en
nuestro derecho, pero desde luego no caben reglamentos independientes más que en materia
organizativa.
• Los reglamentos deben respetar el principio de irretroactividad de forma que no pueden establecer
normas con efecto retroactivo salvo que dicho efecto sea favorable para el particular; en este sentido
el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 establece la nulidad de pleno derecho de los reglamentos que
contengan disposiciones retroactivas de carácter sancionador no favorables o restrictivas de derechos
individuales.
• La potestad reglamentaria es discrecional y se somete a los mismos límites que configuran las
potestades discrecionales de la administración en general.
4. EL PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS
Este principio está enunciado en el artículo 52.2 de la Ley 30/1992 que establece que las resoluciones
de carácter particular no pueden vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general aunque
tengan igual o superior rango a éstas.
La razón que justifica este principio es que la administración está sometida plenamente al
ordenamiento jurídico (principio de legalidad) y por tanto los reglamentos que puedan vulnerar de
forma singular una ley constituirían un indicio de arbitrariedad y, puesto que en nuestro ordenamiento
rige el principio de interdicción de la arbitrariedad, sería inconstitucional.
5. CLASES DE REGLAMENTOS
Según los efectos de los reglamentos:
♦ Reglamentos jurídicos o reglamentos normativos
◊ Reglamentos jurídicos: Aquellos que completan la legislación en sentido amplio
sobre una determinada materia, de tal forma que esa materia estaría regulada por las
leyes y reglamentos que se dictan en desarrollo de las mismas.
◊ Reglamentos normativos: Aquellos que surgen de la colaboración entre la ley y el
reglamento.
♦ Reglamentos administrativos o de organización
32
◊ Reglamentos administrativos: Aquellos que afectan fundamentalmente a la
organización interna de la administración y sólo producirían de forma indirecta
efectos frente a terceros, ya que su destinatario principal es la propia administración.
Según la relación de los reglamentos con la norma superior, la ley:
♦ Reglamentos ejecutivos o secundum legem: Aquellos que surgen de las remisiones
normativas que las normas legales contienen. La ley normalmente se limita a enunciar los
principios básicos para la regulación de una materia dejando a la administración, mediante el
ejercicio de la potestad reglamentaria, el desarrollo de dicha materia. Ello es debido a que
muchas veces la regulación prevista de esa materia precisa de conocimientos técnicos de los
que disponen de una forma más inmediata que la administración. La ley además tiene un
carácter de mayor permanencia porque el procedimiento legislativo es poco ágil para sustituir
o enmendar a la ley, por lo que aquellas que requieren una alteración constante es más útil
dejarlas al reglamento.
♦ Reglamentos independientes o extra legem: Aquellos que no necesitan habilitación legal,
no desarrollan una ley previa y se dan en las materias organizativas en las que la
administración tiene una potestad normativa propia para llevar a cabo de forma adecuada sus
fines. No obstante, incluso en este ámbito de lo auto organización la potestad reglamentaria
tiene sus límites.
◊ Artículo 98 de la Constitución: Exige que el funcionamiento del Gobierno se regule
por ley.
◊ Artículo 103.2 de la Constitución: Los órganos de la Administración General del
Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.
♦ Reglamento necesidad o contra legem: Aquellos que se producen en un estado de urgencia,
necesidad pública o emergencia que justificaría la ruptura del principio de jerarquía. En
nuestro ordenamiento no están justificados puesto que para estos supuestos tenemos los
Decretos Ley y los estados de alarma, excepción y sitio regulados en el artículo 116 de la
Constitución.
Dependiendo de los órganos de los que emane el reglamento tendremos diferentes tipos que se
ordenarán jerárquicamente en el estado.
• Disposiciones aprobadas por Real Decreto
• Disposiciones administrativas por Orden Ministerial
• Otras disposiciones que emanan de los órganos en función de su jerarquía
Comunidad Autónoma: Presidente y Consejo de Gobierno
Consejeros: Resoluciones y Órdenes
Locales: Reglamentos organización, Ordenanzas y Bandos
• VÍAS DE DEFENSA FRENTE A REGLAMENTOS ILEGALES
Hay que partir de que cuando los reglamentos no respetan los límites descritos, tanto formales como
materiales, y sus condiciones de validez, puede afirmarse que se trata de reglamentos ilegales o contra
ley.
Además la ilegalidad de los reglamentos en nuestro ordenamiento jurídico está sancionada con la
nulidad de pleno derecho (artículo 62.2 Ley 30/1992). Esto significa que la nulidad de un reglamento
(expulsión del ordenamiento jurídico al que, en realidad nunca perteneció puesto que no tiene efectos
jurídicos) ha de ser declarada expresamente. Esta declaración de nulidad no está sometida a plazo
alguno ni requiere tampoco de petición por parte de las personas afectadas, ya que dicha nulidad
33
puede ser declarada de oficio por la administración o los tribunales al hilo de un caso.
¿Por qué se declara la nulidad de pleno derecho?
Pues porque si el reglamento no fuese nulo ensombrecería la aplicación de la ley que es la que en
realidad es válida. Estos principios están expresados en
♦ Artículo 62.2 de la Ley 30/1992 que establece que también serán nulas de pleno derecho las
disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones
administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley, y las que
establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales.
♦ Artículo 106 de la Constitución que establece el principio general de que los reglamentos
están sometidos control judicial por la jurisdicción contencioso administrativa. De esta
manera cualquier reglamento, con independencia de la materia que se trate, será declarado
nulo por los tribunales de lo contencioso administrativo y no por los de la jurisdicción civil.
Remedios del ordenamiento jurídico para defender de los reglamentos nulos, para evitarlos:
PASIVOS: Porque simplemente no aplicamos
♦ Inaplicación de los reglamentos: Antes de aplicar un reglamento debe de contrastarse su
adecuación a lo que disponen las leyes. Los reglamentos por el mero hecho de estar
publicados y haber entrado en vigor no tienen una presunción de validez que determine su
aplicación ciega, sino que han de ser contrastados con el texto de la ley, y si en dicho
contraste resultase que el reglamento es ilegal cualquier operador jurídico debe de abstenerse
de aplicarlo, así lo establece la Ley Orgánica del Poder Judicial en su artículo 6 cuando señala
la obligación de los jueces y tribunales de no aplicar los reglamentos contrarios a la
Constitución, a la ley, o al principio de jerarquía normativa, afectando este deber a todos los
jueces de todos los órganos jurisdiccionales. Pero no sólo los jueces no deben aplicar los
reglamentos duros, sino todos los destinatarios incluidos los ciudadanos y los funcionarios.
De todas maneras la inaplicación de un reglamento no supone su declaración de nulidad erga omnes
(frente a todos) ya que puede haber otro juez con una interpretación distinta que diga que si es legal,
lo que es una situación inadecuada que crea inseguridad jurídica.
ACTIVOS: Expulsan el reglamento y lo declaran nulo erga omnes.
♦ Revisión de oficio: Está prevista en el artículo 102.2 de la Ley 30/1992 dónde postula que la
administración debe declarar de oficio la nulidad de sus disposiciones reglamentarias ilegales
y se exige que en el procedimiento se haya oído al Consejo de Estado o al Consejo Consultivo
autonómico si existiese. Este dictamen ha de ser favorable a la declaración de nulidad del
reglamento y tiene efectos ex hunc ya que se declara nulo desde el principio y es una
posibilidad más contundente que la derogación (el reglamento tiene efectos mientras no fue
nulo).
♦ Recurso contencioso administrativo contra los reglamentos: Existen tres manifestaciones y
en todos los casos la jurisdicción competente es la contencioso administrativa, 3 tipos de vías:
• Recurso directo: Las personas legitimadas impugnan directamente el reglamento sin necesidad de que
haya habido acto de aplicación alguno. Este recurso se llama así porque la actividad administrativa
que se impugna es el reglamento y cuenta con un plazo de dos meses desde la publicación del
reglamento.
• Recurso indirecto: Se denomina así porque la actividad administrativa que se impugna no es
directamente la norma reglamentaria, sino un acto de aplicación de la misma, pero la razón por la que
se impugna ese acto es la aplicación del reglamento ilegal. De este modo el pleito donde se impugna
34
el reglamento ya estará resuelto por una sentencia y, una vez la sentencia sea firme, el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo planteará la constitución de ilegalidad al Tribunal Supremo que sí es
competente para conocer de la ilegalidad mediante un recurso indirecto, podrá de ésta manera
declararlo nulo erga omnes creando más seguridad jurídica.
Resumen del proceso
⋅ Resuelve el tema no aplicando el reglamento ilegal.
⋅ Sentencia firme (tras recursos).
⋅ Eleva la cuestión de ilegalidad ante el tribunal este decidirá si es nulo o no
erga omnes pero no afectará a la sentencia ya que ésta es firme y no se podrá
modificar.
⋅ Posibilidad que se reconoce al Tribunal Constitucional en el seno de los
conflictos de competencias: De declarar la nulidad de los reglamentos que se
oponen al orden constitucional de competencias, el Tribunal Constitucional
sólo enjuiciará si es o no constitucional.
7. INSTRUCCIONES Y ÓRDENES DE SERVICIO
Las instituciones y órdenes de servicio no constituyen normas reglamentarias
ya que se trata simplemente de instrucciones jerárquicas por las cuales el
órgano superior dirige la actividad del inferior.
En el seno de esa relación jerárquica es frecuente que el superior le ponga al
inferior unas pautas interpretativas de las normas. Esto constituye un
instrumento que puede vincular a la administración con el ciudadano pero no
al ciudadano con la administración y el juez no está vinculado por las mismas
pero puede vincular a la administración a las mismas.
• Artículo 21.2 Ley 30/1992: El incumplimiento de las instrucciones u
órdenes de servicio no afecta por sí solo a la validez de los actos
dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la
responsabilidad disciplinaria en que se puede incurrir.
TEMA 7
EL ORDENAMIENTO ESTATAL Y LOS ORDENAMIENTOS
AUTONÓMICOS: SISTEMAS DE RELACIONES
1. EL PRINCIPIO DE COMPETENCIA Y LA POSICIÓN JURÍDICA
DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
El fenómeno de la ley autonómica plantea más agudamente que antes el
problema de la coexistencia de la pluralidad de ordenamientos. Cada uno de
estos ordenamientos tiene sustantividad propia (autonomía) y no se
subordinan jerárquicamente entre sí, sino que están separados de los demás y
la validez de sus normas dependerá de la norma básica de organización que
ha definido la estructura y delimitado el ámbito propio de dicho
ordenamiento.
Las normas autonómicas no son, por tanto, jerárquicamente inferiores ni
superiores a las estatales y para explicar la relación entre ellas hay que acudir
al principio de competencia y no al de jerarquía. Según el principio de
35
competencia en su ámbito propio, la norma autonómica excluye a la del
estado y, en general a la de cualquier otro ordenamiento.
No obstante es necesario aclarar que los distintos ordenamientos (autonómico
y estatal) no están absolutamente separados, ya que encuentran en la
Constitución una articulación o nexo por arriba; todas las normas de los
diferentes sistemas deben su validez a la Constitución con la que deben ser
conformes y ésto se predica también para los Estatutos de Autonomía.
De esta forma se pueden diferenciar tres niveles:
• El estado global que comprende todos los ámbitos normativos que la
Constitución constituye y unifica.
• El estado, en sentido más estricto, como parte de esa totalidad y que
vendría constituido por las normas vigentes en todo el territorio
nacional.
• Nivel de la normativa autonómica que limita su eficacia al ámbito
territorial correspondiente.
El papel de los Estatutos de Autonomía en este esquema es fundamental ya
que son los instrumentos que delimitan el ámbito competencial de cada
Comunidad Autónoma, de tal forma que sólo serán competencias de la
Comunidad Autónoma las que estén en su estatuto, con el límite de las que se
reserve al Estado y aquellas que no regule el Estatuto de Autonomía quedan
para la ley estatal.
ESTATUTO DE AUTONOMÍA
Es una norma que puede ser considerada tanto norma del estado como norma
de las Comunidades Autónomas, ya que son expresión del principio
autonómico, en cuanto es necesaria una voluntad de autonomía tanto para
aprobar los Estatutos como para reformarlos, reformas en las que es necesario
el concurso de la Comunidad Autónoma constituida. Además son normas del
estado global porque se aprueban como Ley Orgánica en las Cortes
Generales. En cuanto a su rango, los Estatutos de Autonomía no son normas
constitucionales, quedan debajo de la Constitución porque ésta no hace una
remisión en blanco a los Estatutos, sino que establece una serie de reglas que
deben de ser tenidas en cuenta por los ellos a la hora de desarrollar las
competencias. En el artículo 149 de la Constitución se enumeran las
competencias exclusivas del estado en determinadas materias.
Por ello los Estatutos de Autonomía son susceptibles de declaración de
inconstitucionalidad y deben ser interpretados de conformidad con el texto
constitucional, así lo viene declarando el Tribunal Constitucional desde la
Sentencia 18/1982, de 4 de Mayo de 1982.
La relación con las demás leyes es más polémica
Los Estatutos de Autonomía no pueden ser modificados unilateralmente ni
por una ley de las Comunidades Autónomas ni por una ley estatal; han de ser
modificados aunando las dos voluntades y con los términos fijados en el
estatuto de Autonomía.
36
En este sentido en la reforma intervendrán las Asambleas Legislativas de la
propia Comunidad Autónoma, normalmente a través de un quórum.
Muchos estatutos de autonomía (los aprobados por vía del artículo 151 de la
Constitución) prevén además un referéndum una vez que se han aprobado por
las Cortes Generales.
Según el artículo 28.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, para
apreciar la conformidad de las normas con rango de ley con la Constitución,
tanto del Estado como las comunidades autónomas, el Tribunal
Constitucional considera no sólo la Constitución, sino también los Estatutos
de Autonomía y las demás leyes de delegación y transferencia, es decir, las
normas dictadas para delimitar las competencias entre el Estado y la
comunidad autónoma.
¿Significa esto que los Estatutos de Autonomía están por encima del
resto de las leyes del Estado?
A ese conjunto de normas que junto a la Constitución sirven de parámetro de
constitucionalidad en el sentido del artículo 28.2 de la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional se les denomina incluso en la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional como bloque de constitucionalidad.
2. LA CONCURRENCIA NORMATIVA ENTRE EL ESTADO Y LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS: NORMAS BÁSICAS Y NORMAS
DE DESARROLLO
Las relaciones entre ordenamientos son variadas y en nuestro sistema hay que
diferenciar tres supuestos principales:
1º. Regulación concurrente entre Estado y comunidad autónoma en una
materia:
Se plantea en ella el tema de la relación entre normativa básica y de
desarrollo. En nuestra Constitución es frecuente que, a la hora de definir las
competencias del Estado a través de su artículo 149, se reserve al estado la
potestad de dictar las bases de una determinada materia, mientras que la
legislación de desarrollo sobre esa misma materia puede ser asumida por las
comunidades autónomas.
Esto significa que la potestad estatal de regulación de esa materia no puede
agotarla por completo, con lo que debe existir un margen de regulación para
que las comunidades autónomas desarrollen la normativa básica.
Es preciso delimitar esta relación normativa para distinguirla de las leyes de
bases que dicta en Parlamento para permitir al Gobierno la adopción de un
Decreto Legislativo con un texto articulado.
• No tiene nada que ver esta relación con las leyes marco del artículo
150.1 de la Constitución que permite el desarrollo de una materia por
la comunidad autónoma en base a una ley marco.
• La competencia de las comunidades autónomas para desarrollar la
37
legislación básica está asumida como propia en su Estatuto de
Autonomía y por ello la comunidad autónoma puede hacer uso de
dicha competencia aún cuando el Estado no haya dictado la
legislación que tiene en teoría desarrollada.
• La normativa básica del Estado es directamente aplicable y no
necesita de la normativa autonómica de desarrollo para su entrada en
vigor.
Lo característico de la legislación básica es que para la regulación de una
misma materia concurren el Estado y la comunidad autónoma, pero para
poder articular dicha concurrencia se da a cada uno de esos ámbitos de poder
un poder normativo diferente; al Estado se le da potestad de regular lo básico,
a la comunidad autónoma la potestad para desarrollar dicha regulación.
De esta manera el Estado tiene la facultad de dictar una política global
(establecer el marco) pero ha de hacerlo de forma que las comunidades
autónomas puedan desarrollar esa materia a través de políticas propias, de
modo que pueden existir distintos modelos de desarrollo de esa legislación
básica. La normativa básica se configura como un común denominador
normativo para todo el ámbito del Estado, pero no puede extenderse hasta
agotar la regulación, de forma que quede margen suficiente para el desarrollo
autonómico. Dicho desarrollo no tiene las características propias de un
desarrollo reglamentario, sino que es expresión de las distintas concepciones
políticas que pueden legítimamente sostenerse en las diferentes comunidades
autónomas.
Sin embargo el conjunto de la regulación básica más la normativa de
desarrollo deben dar lugar a una regulación global de la materia sin
contradicciones ni disfunciones, de modo que entre los dos tipos de
regulación (estatal y autonómica) ofrezcan una regulación coherente de la
materia, por ello es más conveniente referirse a la legislación autonómica, no
como una normativa de desarrollo, sino como una normativa
complementaria.
El Tribunal Constitucional en una primera fase de su desarrollo consideró
que las bases eran tales, no porque estuviesen contenidas en una norma con
rango de ley que se calificaba a si misma como básica, sino por el contenido
de la regulación que contenía la expresión del interés general del Estado en la
materia en cuestión (sentencias 28/7/81 y 28/1/82).
Esta concepción material de las bases era razonable en los inicios del sistema,
ya que resultaba necesario que las comunidades autónomas pudieran dictar
sus normas de desarrollo y así poder ejercer sus competencias legislativas;
pero fue abandonada progresivamente por el Tribunal Constitucional a partir
de 1988 a favor de otra concepción más próxima a la formal, según la cual, es
necesario que el Estado identifique las normas que considera básicas para
conseguir que el cierre del sistema no se mantenga en una incertidumbre
permanente (sentencias 28/4/88 28/11/96).
A pesar de este concepto formal de bases es necesario preguntarse que
estructura ha de tener una normativa base, para ello vamos a partir de la
clasificación del profesor García de Enterría que las clasifica en virtud a tres
elementos:
38
• CÍRCULO INTERNO
El círculo interno vendría constituido por el núcleo material de interés
general del Estado que debe ser regulado íntegramente por la normativa
básica estatal y además con la intensidad que sea necesaria para proteger
dicho interés estatal, ya que estamos ante una materia con un interés
supracomunitario (con respecto a la comunidad autónoma).
• CÍRCULO DE ENCUADRAMIENTO
Formado por aquellas normas de carácter básico que sirven para que la labor
legislativa de desarrollo de la comunidad autónoma se integre con la
normativa básica y formar así un sistema del que surja una regulación
coherente de la materia en cuestión, por lo tanto está formado por aquellos
principios que sirven para que la legislación autonómica de desarrollo
encuentre un marco dentro de la legislación básica estatal y a la vez ese
marco debe asegurar que el legislador autonómico pueda desarrollar sus
propios principios políticos.
• CÍRCULO DE SUPLENCIA
Se trata de un contenido eventual, es decir, no necesario de la normativa
básica y que viene a asegurar una regulación sistemática de la materia,
integrando normas que no tienen contenido básico y que el legislador
autonómico puede desplazar al ejercitar sus potestades legislativas de
desarrollo.
El rango que tiene que tener la normativa básica viene dado por la
jurisprudencia a partir de las Sentencias del Tribunal Constitucional de
19/04/1988 y 29/11/1988 desde las cuales el propio Tribunal Constitucional
ha venido admitiendo que el estado ha de fijar el ámbito de lo básico por la
ley formal y esa ley debe designar expresamente su carácter básico, pero
también una vez fijado lo básico el reglamento estatal puede ejecutar la
normativa básica estatal para asegurar su eficacia en la ejecución de la ley
estatal y se rige por las relaciones entre la ley y el reglamento.
Hay autores como Santiago Muñoz Machado que afirman que el estado
puede fijar las bases por reglamento si la materia no está reservada a la ley.
Para fijar el tipo de relaciones que se traban entre la norma básica y la de
desarrollo hemos de partir de tres efectos:
• Efecto de preclusión: Se produce porque al fijar las bases el
contenido de interés general de la materia para el estado excluye la
regulación autonómica de esa parte de la materia, de forma que la
misma queda cerrada o precluida a la intervención de los poderes
autonómicos.
• Efecto de desplazamiento: Hay que tener en cuenta que el círculo de
lo básico es variable, de forma que si existían normas autonómicas
que antes regulaban esa materia, dichas normas quedarán desplazadas
porque la norma estatal goza de permanencia.
• Efecto de integración: La norma autonómica debe integrarse con las
normas básicas para formar una regulación total coherente, y aunque
pueda optar por soluciones políticas propias, éstas no pueden ser
ajenas a las que inspiran la norma estatal. Por ejemplo si la normativa
39
estatal reconoce un derecho, la normativa autonómica de desarrollo
puede establecer requisitos o límites para disfrutar del derecho pero
no negarlo.
3. LA EJECUCIÓN AUTONÓMICA DE LA LEGISLACIÓN DEL
ESTADO
Esta forma de colaboración se da, tanto cuando el estado tiene la potestad
normativa completa sobre una materia y la comunidad autónoma sólo la de
ejecución, como cuando el estado tiene la competencia normativa para
establecer las bases y las comunidades autónomas tienen la competencia de
desarrollo normativo y de ejecución.
En éstos casos los órganos de ejecución y los medios son organizados,
dirigidos y tutelados por la comunidad autónoma, de forma que cuando al
estado le corresponde la ejecución legislativa en su conjunto puede dictar
tanto las leyes reguladoras de la materia, como los reglamentos de desarrollo
de dicha materia, pero no puede imponer a las comunidades autónomas
reglamentos organizativos que fijen los órganos de ejecución. Lo que supone
que el estado no puede mantener una administración propia encargada tanto
de las funciones de programación legislativa y planificación, como de
vigilancia y control de la ejecución hecha de las comunidades autónomas.
No obstante, incluso en estos supuestos el estado puede mantener algunas
funciones de carácter ejecutivo tales como:
• Cuando la ejecución tiene carácter interterritorial o supraterritorial, es
decir, cuando la ejecución afecta a más de una comunidad autónoma
el estado puede retener funciones ejecutivas con carácter provisional
y extraordinario en caso de riesgo grave para la sociedad pública
(Sentencia 8/6/82).
• Cuando la ejecución ha de valorarse desde criterios o valoraciones
supracomunitarias, así por ejemplo, las facultades de intervención del
Banco de España sobre el sistema financiero.
Por otra parte el Estado conserva un poder de supervisión sobre la actuación
de las comunidades autónomas y este poder de supervisión se justifica porque
la ejecución de la normativa estatal es también un asunto de interés público y
el Estado no puede desentenderse del mismo.
El resultado de esta función es relevante para el interés general ya que la
legislación pretende influir sobre la realidad física y sin información sobre
como se está aplicando el Estado no podría regular la materia
coherentemente.
Límites de este poder de supervisión del Estado
Se limita a las cuestiones de legalidad y nunca puede entrar en el ámbito de la
oportunidad que sólo puede ser valorado por las autoridades políticas
competentes para ejecutar.
El Estado no puede intervenir para subvertir cualquier tipo de ilegalidad
cometida por una comunidad autónoma, sólo puede asegurarse de que el
sistema funciona satisfactoriamente de forma general; de tal forma que
40
intervendrá cuando entienda que hay conductas contrarias a esa materia de
forma general, es decir, cuando la línea entera de ejecución es incorrecta y
atenta frente al interés general.
La supervisión no es una técnica abstracta de protección de legalidad sino de
protección del equilibrio global del sistema.
En los instrumentos concretos para hacer la supervisión hay que distinguir
dos fases:
• Fase de información: El Estado la obtendrá de su propia
administración periférica a través de lo que en nuestro sistema se
denomina el Delegado del Gobierno. Además existen comisionados
especiales que se pueden nombrar y cuya actividad de recavar
información no en considerada por el Tribunal Constitucional como
contraria al poder de ejecución autonómico.
Por otra parte existe un deber general de colaboración de las comunidades
autónomas con el Estado y viceversa que implica que la información fluya en
ambas direcciones y en el que se inserta la obligación de aportar datos e
informaciones también en ambas direcciones.
• Fase de corrección de las anomalías observadas: En esta fase
estamos chocando con el principio de autonomía y los instrumentos a
disposición del Estado en esta fase son cuatro:
⋅ Facultades normativas
⋅ Facultades ejecutivas: Supuestos muy excepcionales en los que se reconoce
una facultad al Estado para actuar en casos extremos de necesidad de defensa
del interés general.
⋅ Facultades de requerimiento:
⋅ Requerimiento informal: Para que la comunidad autónoma cambie su actitud.
⋅ Requerimiento formal: Se amenaza con el paso a una fase coactiva (artículo
155 Constitución Española).
⋅ Activación de las vías de carácter judicial: Se va directamente a los
procesos frente a las comunidades autónomas en cuestión. Existe posibilidad
de que el Estado interponga directamente la demanda o bien que haga
previamente un requerimiento.
También cabe hablar de una serie de medidas preventivas para no llegar a
estos extremos y entre ellas debemos destacar:
• Orgánicas:
♦ Conferencias sectoriales
♦ Contactos bilaterales
♦ Comisiones bilaterales
♦ Conciertos de colaboración
• Funcionales:
♦ Subvenciones vinculadas a la consecución de un cierto
objetivo.
♦ Supuestos de una asistenta técnica a la administración
autonómica en cuestión poniendo a su disposición los
conocimientos del Estado.
41
4. COORDINACIÓN E INTERFERENCIA DE LA LEGISLACIÓN
DEL ESTADO
Estas relaciones de coordinación e interferencia se dan en aquellos supuestos
en los que la Constitución ha reservado al Estado la competencia básica, se
da en tres supuestos:
⋅ Economía, artículo 149.1 13ª
⋅ Investigación científico técnica, artículo 140.1 15ª
⋅ Sanidad, artículo 149.1 16ª
Al habilitar estas facultades de coordinación el Estado adquiere una
competencia más intensa que la básica. Esta coordinación, en cuanto se
refiere a sus aspectos materiales, se traduce en un cierto poder directivo de
operaciones globales por parte del Estado sobre las comunidades autónomas
que se puede sustanciar en la imposición de directrices que sirven para fijar
un fin dejando a las comunidades autónomas los medios. También se puede
utilizar la técnica de la planificación citada en el artículo 149.1 13ª sobre la
economía. Partiendo de un análisis de la situación actual se fijan unos
objetivos y planes de actuación para realizarlos aunque en la Constitución no
se exige que dicha planificación se tenga que hacer unilateralmente de forma
que el Estado haga un pan global para el desarrollo económico, sino que cabe
que esa planificación se haga por objetivos concretos fijados por el Estado y
que se desarrollan mediante leyes singulares.
En cuanto a las relaciones de interferencia entre el ordenamiento estatal y el
de las comunidades autónomas debemos referirnos a tres figuras:
• Delegaciones legislativas del Estado a favor de las comunidades
autónomas
Están previstas en el artículo 150.1 y 150.2 de la Constitución:
♦ Artículo 150.1 CE: Se establecen las leyes marco por las que
el Estado puede atribuir en materias de su competencia la
facultad normativa a varias o todas comunidades autónomas
en el marco de los principios o bases que fije la ley marco
estatal. Dicha ley marco es una Ley Ordinaria que fijará el
contenido, condiciones, ámbito e incluso el rango de los
poderes delegados. La Constitución impone también que la
ley marco establezca modalidades de control sobre el
ejercicio de la delegación a favor de las Cortes Generales.
Nunca se ha aplicado porque la Constitución prevé en el mismo artículo otro
instrumento que son las leyes de delegación y transferencia de competencias
que son las que más se usan para cambiar las competencias rápidamente y
así contentar a las comunidades autónomas cuando se necesita su voto, así
es más corto porque no deben someterse a ningún principio.
♦ Artículo 150.2 CE: Se permite una operación de delegación o
transmisión en las comunidades autónomas de facultades
correspondientes a materia estatal siempre que esta sea
susceptible de transferencia o delegación, con las siguientes
condiciones:
42
♦ Debe realizarse por Ley Orgánica
♦ Dicha ley ha de establecer tanto las formas de control que se
reservan al Estado como la correspondiente transferencia de
medios financieros.
Esta facultad ha sido utilizada para aumentar el techo
competencial de las comunidades autónomas antes de
proceder a la reforma de sus estatutos de autonomía, así por
ejemplo, la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre de
Transferencia de Competencias a Comunidades Autónomas
que accedieron a la Autonomía por la vía del artículo 143 de
la Constitución cuyo contenido fue después asumido en los
estatutos de autonomía en sucesivas reformas a partir de
1994.
◊ Armonización legislativa
La armonización legislativa está plasmada en el artículo
150.3 de la Constitución en el que se fija que se permite al
Estado establecer una serie de principios para armonizar las
disposiciones normativas de las comunidades autónomas que
éstas han adoptado incluso en el ejercicio de sus propias
competencias. Para crear una ley de armonización es
necesario:
En primer lugar, que las Cortes Generales (Senado y
Congreso de los Diputados) aprecien la necesidad
armonización; ha de ser votada por la mayoría absoluta de
cada Cámara y en la forma de un debate a la totalidad con
carácter previo a la tramitación de la norma por el
procedimiento legislativo (artículo 168.1 del Reglamento del
Congreso y 141 del Reglamento del Senado).
En segundo lugar, ha de tratarse de una ley de principios, es
decir, no puede agotar la legislación de la materia.
En tercer lugar, se aplican los efectos de preclusión,
desplazamiento y condiciones de integración.
◊ Intervención coercitiva
◊ Artículo 155.1: Si una comunidad autónoma no
cumpliere las obligaciones que la Constitución u
otras leyes le impongan, o actuare de forma que
atente gravemente al interés general de España, el
Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la
Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser
atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del
Senado, podrá aprobar las medidas necesarias para
obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas
obligaciones o para la protección del mencionado
interés general.
◊ Artículo 155.2: Para la ejecución de las medidas
previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá
43
dar instrucciones a todas las autoridades de las
Comunidades Autónomas.
5. LOS PRINCIPIOS DE PREVALENCIA Y DE
SUPLETORIEDAD
El artículo 149.3 de la Constitución establece que las normas
del Estado prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de la
comunidad autónoma en todo lo que esté atribuido a la
exclusiva competencia de estas. Esta cláusula se denomina
cláusula de prevalencia del derecho estatal y tiene dos
principales campos de aplicación:
♦ Se da en el campo de la concurrencia en una misma materia
entre legislación básica del Estado y de desarrollo de las
comunidades autónomas, en ese caso la norma estatal
prevalece sobre la autonómica y la desplaza.
♦ En los casos de la técnica de coordinación y la técnica de la
interferencia las facultades directivas estatales se impondrán
también a las facultades normativas autonómicas
♦ En el caso de la delegación es la norma delegante la que
decide el efecto delegativo, lo condiciona y lo controla.
♦ En el caso de la armonización la norma estatal sienta unos
principios que se imponen sobre las normas autonómicas aún
estando en su propio ámbito.
Más allá de estos supuestos resulta inevitable, en el marco de
la distribución competencial, que sobre un mismo objeto
concurran varias competencias estatales y autonómicas y ello
no ocurre porque existan dos niveles de gobierno con
competencia sobre la misma materia, sino porque esos
niveles actúan desde dos tipos competenciales diferentes, de
forma que las actuaciones se superponen en el caso concreto.
En cuanto a la regla de supletoriedad está recogida en el
artículo 149.3 de la Constitución que establece que el
derecho estatal será, en todo caso, supletorio del de las
comunidades autónomas y ello es así porque el sistema parte
de que el Estado, a través de su actividad normativa, debe
establecer un sistema global frente al derecho de las
comunidades autónomas que está concebido como un
derecho especial que desarrolla y marca sus peculiaridades
sobre esta estructura común.
Este planteamiento ha quedado en entredicho ,por ejemplo,
por las Sentencias del Tribunal Constitucional de 27/6/96 y
de 20/3/97 que afectaron al Texto Refundido de la Ley sobre
el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992,
declarando que en una materia en la que todas las
comunidades autónomas han asumido en sus estatutos de
autonomía, el Estado no puede legislar con carácter
supletorio, por tanto la norma supletoria estatal quedaría
como la existente antes de la Constitución Española de 1978.
44
TEMA 14
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
1. EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y
CLASES
CONCEPTO
Una buena parte de la actuación administrativa de las
administraciones públicas no es jurídica, sino que tiene un
carácter material o técnico porque no implica ni
modificación de situaciones jurídicas ni producción de
ningún efecto jurídico directo así, cuando la administración
construye obras públicas, fomenta la cultura o enseña a los
estudiantes está gestionando servicios públicos de acuerdo
con las reglas de cada oficio por no actúa con postulados
jurídicos y entonces esta actuación queda al margen de lo
que va a ser el concepto de acto administrativo porque no
toda actuación jurídica es un acto administrativo.
Entre las formas de actuación de la administración que
implican modificación de situaciones jurídicas en el sentido
más amplio y que tienen eficacia jurídica inmediata se
pueden distinguir diversas manifestaciones de las que
algunas no tendrán ,en principio, trascendencia externa a la
propia administración porque sirven para preparar decisiones
que sí que van a tener esa trascendencia denominados actos
de trámite que si no tienen esa relevancia externa no los
vamos a considerar actos administrativos.
Dentro de esta actuación de la administración que tiene
trascendencia jurídica habrá que incluir a los reglamentos,
pero sin embardo no los vamos a incluir en el concepto de
acto administrativo porque alteran el ordenamiento jurídico y
no se limitan a aplicarlo, además de tener un régimen
especial.
Toda institución jurídica debe ser definida sobre la idea de
que se quiere aislar un régimen jurídico coherente.
Un acto administrativo es toda decisión o resolución
administrativa de carácter regulador y con efecto frente a
terceros dictada por la administración en ejercicio de una
potestad administrativa diferente de la reglamentaria. Por
tanto las actuaciones administrativas para que sean
consideradas actos administrativos deberán cumplir varios
elementos:
El primer elemento de esta definición es la mención del
carácter regulador de la decisión y que consiste en que el
acto administrativo debe tener un efecto vinculante en el
45
sentido de la creación o extinción de un derecho o deber, o
en su declaración vinculante, incluyéndose también aquellos
supuestos en los que el acto determina la condición jurídica
de una cosa. Por falta de este efecto vinculante no
constituyen actos administrativos los meros informes, las
opiniones, las recomendaciones o advertencias que haga la
administración así como las decisiones que confirman un
acto anterior denominados actos confirmatorios, la actividad
material de la administración y la mayor parte de los actos de
trámite.
El segundo elemento de esta definición es la necesidad de
que el acto administrativo tenga efectos externos a la propia
organización de la administración, por lo que se excluye a los
informes, dictámenes o aprobaciones aunque sean
vinculantes, así como a las instrucciones y órdenes de
servicio dictadas por el superior jerárquico siempre que no
afecten a la esfera jurídica particular del funcionario u
autoridad en cuestión.
El tercer elemento de esta definición es que debe proceder de
una administración pública de las enumeradas en el artículo 2
de la Ley 30/1992:
◊ Administración General del Estado
◊ Administraciones de las Comunidades Autónomas
◊ Entidades que integran la administración local
(municipios, localidades, mancomunidades,
parroquias)
◊ Los que procedan de las entidades de derecho
público con personalidad jurídica dependientes o
vinculadas a cualquiera de las administraciones
públicas (administración instrumental o institucional
que son entes con personalidad jurídica pero creadas
para obtener un fin concreto).
◊ Los que procedan de personas que actúan como
agentes descentralizados de una administración, es
decir, casos en los que a una persona privada la
administración le delega la potestad de dictar
determinados actos administrativos porque se
reconoce una capacidad para tomar una decisión
determinada.
Esta razón excluye del concepto de acto administrativo a los
actos que procedan de otros poderes del estado como el
Poder Judicial o las Cortes Generales, con independencia de
que, en ocasiones, a estos actos se les apliquen normas
propias de los actos administrativos.
El cuarto elemento viene constituido porque los actos
administrativos deben dictarse en el ejercicio de una potestad
administrativa de derecho administrativo lo que excluye del
concepto de acto administrativo los actos dictados en el
46
marco de otras ramas del ordenamiento jurídico como el
derecho constitucional, el derecho procesal o el derecho
laboral.
Por último los actos administrativos deben ser el resultado
del ejercicio de una potestad administrativa diferente de la
reglamentaria y ello es así porque el acto administrativo no
es una norma que crea derecho, sino un acto de aplicación
del derecho que no tiene carácter innovativo del
ordenamiento, por ello es importante hacer esta distinción ya
que el régimen jurídico de las normas jurídicas es distinto del
propio de los actos de aplicación.
La institución así descrita es la única que se ajusta al régimen
jurídico propio de la Ley 30/1992, puesto que no tiene
sentido, por ejemplo, hablar de eficacia de una información
administrativa o predicar la firmeza de un dictamen.
Extender las características de los actos administrativos a
estas actuaciones puede resultar perjudicial para el
ciudadano, ya que supondría, por ejemplo, extender el
concepto de firmeza hacia esas otras actuaciones. No
obstante es necesario advertir que, en ocasiones, la
jurisprudencia maneja un concepto amplio de acto
administrativo para posibilitar el sometimiento a tutela
judicial de actuaciones administrativas que de otra forma no
podrían acceder al recurso contencioso ni aplicársele las
normas previstas en la Ley 30/1992.
CLASES
Vamos a clasificar los actos administrativos sólo por
aquellos detrás de los cuales hay un régimen jurídico
distinto.
Por razón de los efectos que el acto produce en sus
destinatarios:
◊ Actos favorables: Cuando incrementan el patrimonio
jurídico del destinatario principal.
◊ Actos desfavorables o de gravamen: Cuando reducen
o limitan el patrimonio jurídico del destinatario.
Debe además aclararse que esta distinción es
insuficiente porque es difícil que los actos
administrativos tengan efectos lineales, es decir, que
beneficien o perjudiquen absolutamente a una
persona sin perjudicial o beneficiar a otras; de esta
forma hemos de hablar de:
⋅ Producidos por distintos sujetos: Son actos
administrativos con efectos frente a terceros
que pueden ser favorables o desfavorables al
destinatario principal.
47
⋅ Con efectos mixtos: Producen un beneficio
y un perjuicio a la misma vez al destinatario.
Los efectos de esta distinción son dos:
◊ Los actos desfavorables o de gravamen han de ser
motivados según establece el artículo 54.1 a de la
Ley 30/1992.
◊ La administración puede revocar o revisar los actos
de gravamen o desfavorables con un régimen menos
estricto que el que corresponde a la revisión o
revocación de los actos favorables (sólo se pueden
revocar cuando está previsto en la ley).
Lo importante no es el sentido del acto que revoca, sino el
sentido de la revocación
ACTOS FAVORABLES:
◊ Admisiones: Aquellos actos administrativos por los
que un particular entra a formar parte de una
institución, organización o categoría.
◊ Concesiones: Aquellos actos administrativos por los
que la administración traslada al particular una
determinada facultad, derecho o poder que antes éste
no tenía en su patrimonio.
◊ Aprobación en sentido técnico: Un acto por el que
se otorga eficacia a un acto anterior dictado por otro
órgano sobre el que se ejerce un poder de
fiscalización.
◊ Autorizaciones: Actos administrativos por los
cuales se remueven los obstáculos que impiden el
ejercicio de un derecho persistente en el patrimonio
del destinatario tras comprobar que dicho ejercicio es
conforme con el ordenamiento jurídico.
◊ Dispensas: Actos por los que la administración
permite, excepcionalmente y en los casos en los que
la ley autoriza, levantar una prohibición general para
un determinado caso concreto.
ACTOS DESFAVORABLES
◊ Órdenes: Actos por los que se crea una obligación
jurídica en su destinatario y que se dividen en:
⋅ Mandatos: Imponen una obligación positiva,
es decir, hacer algo.
⋅ Prohibiciones: Imponen una obligación
negativa, es decir, no hacer algo.
◊ Sanciones: Actos por los que la administración
impone una pena a quien ha incurrido en una
conducta ilícita.
◊ Expropiaciones: La administración despoja de su
patrimonio a un particular de forma coactiva
mediando el correspondiente justiprecio y a través
del correspondiente procedimiento.
48
◊ Revocaciones (siempre que sean de actos favorables
o que produzcan efectos desfavorables): Actos por
los que se deja sin efecto a un acto anterior válido
por razones de oportunidad.
◊ Revisiones (siempre que sean de actos favorables o
que produzcan efectos desfavorables): Se pueden
hacer en:
⋅ Vía de recurso
⋅ Vía de oficio: Cuando la administración
toma la iniciativa de declarar nulo el acto.
◊ Rescates: Actos por los cuales la administración
vuelve a asumir un bien o un servicio que había
cedido a un particular.
◊ Jubilación y cese: Extinguen la relación de servicio
entre la administración y un particular.
Por la naturaleza de la potestad ejercitada:
◊ Reglados: Aquellos que deben ser dictados con el
contenido legalmente previsto cuando se da el
supuesto de hecho que la norma establece.
◊ Discrecionales: Aquellos en los que la
administración puede decidir, en el marco de los
principios generales del derecho, y teniendo en
cuenta de la norma habilitante la potestad, si dicta o
no un acto o incluso si dicta el acto con qué
contenido lo va a hacer dentro de una serie de
posibilidades, todas ellas igualmente válidas en
derecho; han de ser motivados según el artículo 54.1
f de la Ley 30/1992.
Por el carácter de los órganos que dictan el acto:
La distinción tiene que hacerse necesariamente entre actos
emanados por órganos colegiados y actos emitidos por
órganos monocráticos director general. La distinción es
relevante ya que los órganos colegiados se someten a
mayores requisitos formales cuando emiten un acto y esto
puede dar lugar a que, en ausencia de esos requisitos, el acto
quede invalidado o incluso sea nulo de pleno derecho.
Ej: Acto emitido por el consejo de departamento
universitario ratificando la nota que pone un profesor
Por el carácter determinado o no de sus destinatarios:
◊ Singulares: Pueden tener uno o varios destinatarios,
pero todos ellos son conocidos.
Ej: concesión de una beca a una persona o un listado de
personas pero todas ellas están identificadas.
◊ Generales: Se dirigen a una pluralidad indeterminada
de destinatarios.
49
Ej: Oposición
La relevancia de esta distinción se da en el hecho postulado
en el artículo 59.6 a de la Ley 30/1992 de que los actos
administrativos deben ser publicados.
Basándose en la recurribilidad del acto se pueden hacer
varias distinciones, todas ellas de gran relevancia:
◊ Actos definitivos: Resoluciones que ponen fin a un
procedimiento.
◊ Actos de trámite: El resto de los actos
administrativos que se van concatenando en el
transcurso del mismo y que tienen una función
auxiliar respecto a la resolución final. Normalmente
ni son actos administrativos ni son recurribles pero,
excepcionalmente, podrán ser recurridos
formalmente de forma autónoma, (denominados
actos de trámite cualificados) cuando decidan
directamente o indirectamente el fondo de un asunto,
cuando determinen la imposibilidad de continuar con
el procedimiento o cuando producen indefensión o
perjuicio irreparable a derecho e intereses legítimos.
Estos actos pueden ser actos administrativos en
sentido estricto cuando tengan carácter regulador y
efectos externos.
Los que ponen fin a la vía administrativa o que causan
estado y los que no ponen fin a la vía administrativa o que
no causan estado:
◊ Sólo los actos que agotan la vía administrativa o que
causan estado pueden ser inmediatamente objeto de
recurso ante la jurisdicción
contencioso−administrativa.
◊ Los actos que no agotan la vía administrativa o que
no causan estado deben ser recurridos en una vía
administrativa para poder demandar la tutela judicial.
Es la propia Ley 30/1992, en su artículo 109, la que
determina los actos que causan estado aunque ha de ser
complementada con la Disposición Adicional 15ª de la
LOFAGE. Entre ambas resulta el siguiente listado de actos
que agotan la vía administrativa:
◊ Resoluciones de los recursos de alzada que, a
distinción de otros actos que ponen fin a la vía
administrativa, no son susceptibles de recurso de
reposición.
◊ Resoluciones de los procedimientos de impugnación
(artículo 107.2 de la Ley 30/1992).
◊ Resoluciones de los órganos administrativos que
carecen de superior jerárquico, salvo que la ley
establezca lo contrario.
50
◊ Las demás resoluciones de órganos administrativos
cuando una disposición legal o reglamentaria así lo
establezca.
La disposición adicional 15ª de la LOFAGE establece que
agotan la vía administrativa:
◊ Los actos de los miembros y órganos del
Gobierno:
◊ Comisiones Delegadas del Gobierno
◊ Los actos de la Administración General del
Estado:
◊ Los actos emanados de los Ministros y de los
Secretarios de Estado.
◊ Los actos emanados de los órganos directivos con
nivel de director general o superior.
⋅ Subsecretarios
⋅ Secretarios Generales
⋅ Secretarios Generales Técnicos
Todo siempre y cuando esos actos se dicten en relación con
las competencias que tengan atribuidas en materias de
personal.
◊ Los actos de los órganos públicos adscritos a la
Administración General del Estado:
◊ Los emanados de los máximos órganos de dirección
unipersonales o colegiados de estos organismos de
acuerdo con lo que establezcan sus estatutos y a
salvo de los casos en los que estos máximos órganos
de dirección admitan extraordinariamente un recurso
de alzada ante el Ministro del que depende el
organismo, a no ser, a su vez, que se refieran a
materias de personal, resuelvan un recurso de alzada
o un procedimiento de impugnación alternativo. El
catálogo de actos de estos órganos y entidades
susceptibles de recurso de alzada ante un Ministro
están enumerados en el artículo 82 de la Ley
50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,
Administrativas y del Orden Social.
◊ Los actos en el ámbito de la administración
autonómica:
◊ Hay que estar a lo que dispongan sus normas de
organización. En el caso de Asturias tenemos la Ley
2/1995, de 13 de Marzo, de Régimen Jurídico de la
Administración del Principado de Asturias que dicta
que los actos que agotan la vía administrativa son:
⋅ Las resoluciones de los recursos de alzada o
de los procedimientos que los sustituyan, de
conformidad con lo dispuesto en el apartado
3 del artículo 27 de la Ley.
⋅ Los acuerdos del Consejo de Gobierno y de
sus comisiones delegadas.
⋅ Las resoluciones de los órganos
51
administrativos que carezcan de superior
jerárquico, salvo que una Ley establezca lo
contrario.
⋅ Los actos de otros órganos o autoridades
cuando así lo establezca una Ley del
Principado de Asturias.
◊ Los actos en el ámbito local (artículo 52.2 de la
Ley de Bases de Régimen Local):
◊ Las del Pleno, los Alcaldes o Presidentes y las Juntas
de Gobierno de Municipios y Diputaciones, salvo en
los casos excepcionales en que una ley sectorial
requiera la aprobación ulterior de la Administración
del Estado o de la comunidad autónoma, o cuando
proceda recurso ante éstas.
◊ Las de autoridades y órganos inferiores en los casos
que resuelvan por delegación del Alcalde, del
Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones
pongan fin a la vía administrativa.
◊ Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que
tengan la consideración de finalizadores del
procedimiento relacionado con el artículo 88 de la
Ley 30/1992 que establece la terminación
convencional del procedimiento.
Actos firmes y recurribles:
◊ Actos firmes: Son aquellos que ya no pueden ser
recurridos mediante ningún recurso ordinario; sólo
cabría el recurso extraordinario o de remisión que
únicamente se puede plantear en los escasos
supuestos previstos en el artículo 118 de la Ley
30/1992 con independencia de que el recurso sea
administrativo o judicial, porque haya transcurrido el
plazo del recurso o hayan sido confirmados por una
sentencia judicial firme:
Cuando la administración dicta actos con el mismo contenido
que otro anterior porque se refiere a iguales idénticas
pretensiones y fundamentos hablamos de actos
confirmatorios que no pueden ser recurridos (artículo 28
LJCA) ya que de otro modo se estaría burlando la firmeza
del acto confirmatorio. Además el acto confirmatorio nunca
será un acto administrativo en sentido estricto porque le falta
el carácter regulador.
2. LOS ELEMENTOS SUBJETIVOS, OBJETIVOS,
FORMALES Y ACCIDENTALES DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS.
Cuando hablamos de elementos de los actos administrativos
se está aludiendo a las condiciones de validez que debe
reunir un acto administrativo, es decir, fijar los requisitos que
debe reunir un acto administrativo para su validez.
52
Tradicionalmente se dividen en:
◊ Elementos subjetivos
◊ Elementos objetivos
◊ Elementos formales
ELEMENTOS SUBJETIVOS
◊ Que el acto esté dictado por una administración
pública y son los enumerados en el artículo 2 de la
Ley 30/92 o un agente de uno de esos entes.
◊ Que dentro de cada administración actúe el órgano
que sea competente, además el titular de dicho
órgano ha de estar legalmente investido, lo que
significa que el funcionario que actúa debe estar
nombrado conforme a la ley, que haya tomado
posesión y ha de estar en activo. El titular del órgano
debe actuar conforme a una serie de condicionantes
formales cuyo cumplimiento posibilita que esa
actuación sea atribuida a la administración, siendo
este aspecto importante en el caso de los órganos.
ELEMENTOS OBJETIVOS
◊ Supuesto de hecho: Para que un acto administrativo
sea conforme con el ordenamiento es necesario que
se cumpla, a la hora de dictarlo, el presupuesto de
hecho que justifica la aplicación de la norma que
habilita a la administración para esa actuación
concreta. Así, por ejemplo, para poder otorgar una
beca es necesario que la persona que la solicitó tenga
las calificaciones que se exigen en la convocatoria.
◊ Necesidad de perseguir un fin: Se deriva de que
toda actuación administrativa debe estar justificada
por el servicio a una finalidad de carácter público;
por ello el artículo 103 de la Constitución establece
que la administración debe servir con objetividad los
intereses generales. Cada norma que habilita la
administración para actuar (cuando otorga potestad)
lo hace para que se cumpla un determinado fin y los
actos que son el resultado del ejercicio de esas
potestades tienen que ser conformes con él.
◊ Causa: Está relacionada con el fin porque un acto
administrativo cumplirá con la causa cuando sea
adecuado al fin que persigue la norma que habilitó a
la administración para esa actuación concreta. La
adecuación del acto al fin debe mantenerse a lo largo
de la eficacia del mismo y la desaparición de la
causa comportará la pérdida de los efectos del acto
(cessante causa cessant effectus); una aplicación
muy significativa la tenemos en la reversión
expropiatoria (artículos 54 y 55 de la Ley de
Expropiación Forzosa).
Cuando un acto se dicta persiguiendo una finalidad distinta a
53
la que el ordenamiento jurídico señala para ese tipo de
resoluciones estaremos ante una desviación de poder; así si
por ejemplo se otorga una ayuda para el fomento del empleo
y en la realidad esa ayuda se emplea en beneficio de una
empresa que es propiedad de una persona afín al funcionario
que otorga las ayudas estaremos ante una desviación de
poder.
La desviación de poder es definida en nuestro sistema por el
artículo 70.2 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso−Administrativa como el ejercicio de potestades
administrativas para fines distintos a los previstos en el
ordenamiento jurídico; es importante aclarar que la
desviación de poder no sólo se produce cuando la
administración usa para fines privados potestades públicas,
pero también lo sería el propio ejercicio de una potestad
pública para un fin publico distinto del previsto como, por
ejemplo, una sanción por venganza o fines meramente
recaudatorios. Hasta aquí todos los elementos del acto serían
requisitos de validez que debe cumplir en relación con la
norma que habilita a la administración para dictar ese acto.
Más allá de estos supuestos hay otros elementos del acto que
tienen que ver con el sometimiento del mismo al
ordenamiento en general:
◊ Necesaria adecuación del acto al principio de
proporcionalidad en sentido amplio: La medida será
idónea porque se acomoda al fin que persigue (puede
hacerlo) será necesaria porque no hay otro medio
más adecuado para alcanzar dicho fin y será
proporcional en sentido estricto; esto quiere decir
que ha de ser equilibrado y ajustado a los resultados
que se tratan de imponer, sin que suponga un
gravamen excesivo.
◊ Necesario ajuste del acto al principio de
determinación o precisión: El contenido del acto
debe ser preciso y consecuente.
◊ Necesario ajuste a los derechos fundamentales
ELEMENTOS FORMALES
◊ El procedimiento: Conjunto concatenado de actos o
actuaciones de trámite que están destinados a
asegurar la legalidad y acierto de la resolución que le
pone término. Este procedimiento sirve para que, a
través de sus trámites, se vayan ejercitando distintos
derechos de los administrados o incluso
determinadas facultades de otras administraciones
públicas. También sirve para que la administración
se ilustre en los trámites del mismo sobre los
presupuestos fácticos y jurídicos que justifican su
actuación en ese caso concreto y poder obtener una
54
solución conforme a derecho y a los intereses
públicos en juego.
◊ La forma: La regla general es que los actos
administrativos se deben dictar por escrito, así el
artículo 55.1 de la Ley 30/1992 establece que los
actos administrativos se producirán por escrito a
menos que su naturaleza exija o permita otra forma
más adecuada de expresión y constancia. Esta regla
general se explica por la necesidad de que el acto sea
modificado o publicado para su eficacia y porque la
certeza del contenido del acto que supone la forma
escrita facilita su ejecución por parte de los
particulares y la defensa frente al mismo.
La forma escrita tiene excepciones reflejadas en la Ley
30/1992:
◊ Cuando impone la naturaleza del acto como, por
ejemplo, la señal visual o sonora de un policía que
constituye una orden pero dada su inmediatez es
imposible que se pueda hacer por escrito.
◊ Los órganos colegiados suelen producir sus actos de
manera oral y el secretario de los mismos plasmará
en un acuerdo escrito.
◊ Cuando un órgano ejerce su competencia de forma
oral y es necesaria constancia escrita de sus actos lo
redactarán el titular del órgano inferior o el
funcionario que reciba el acto que lo firmará y hará
constar la autoridad de la que procede (artículo 55
Ley 30/1992).
◊ La Ley 30/1992 no regula con carácter general el
contenido o estructura concretos que ha de tener el
escrito en el que se plasma un acto administrativo.
No obstante el contenido del escrito estará
condicionado por la ley cuando sea necesaria la
motivación del mismo en cuyo caso ha de hacerse
referencia a los fundamentos de hecho y de derecho
que justifican la disposición aceptada según los
términos del artículo 54 de la Ley 30/1992.
3. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
La institución del silencio administrativo es el resultado de
un deber de la administración y este deber es el de resolver
en plazo los distintos expedientes.
El artículo 42 de la Ley 30/1992 establece que la
administración está obligada a dictar resolución expresa en
todos los procedimientos y a notificarle cualquiera que sea la
forma de iniciación de ese procedimiento. Este deber de
resolver y notificar en plazo se debe de producir en el
término que establezca la norma que regule el procedimiento
concreto, cuando la norma no establece un plazo
determinado se fija el plazo supletorio de tres meses y si la
55
norma determina un plazo superior a seis meses para resolver
y notificar dicho plazo deberá estar establecido por una
norma con rango de ley o de derecho comunitario.
Estos plazos se cuentan en los procedimientos iniciados de
oficio desde la fecha del acuerdo de iniciación y en los
iniciados a solicitud del particular desde la fecha en la que
dicta solicitud del interesado haya entrado en el registro del
órgano competente para su tramitación.
Problema
Esta solicitud puede plantearse en cualquiera de los registros
establecidos en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992 y por tanto
no ha de ser planteado exclusivamente en el registro del
órgano competente, de esa forma el período comprendido
entre que lo presentó y llega pueden pasar varios días pero el
particular ha cumplido el plazo legal.
◊ Artículo 42.4 Ley 30/1992: La ley establece que las
administraciones públicas deben informar a los
interesados del plazo máximo normativamente
establecido para la resolución y notificación de los
procedimientos incluyendo además los efectos que
puede producir el silencio administrativo incluyendo
dicha mención en la notificación o publicación del
acuerdo de iniciación.
Pero para los iniciados a solicitud del interesado hay que
hacer una comunicación dentro de los 10 días siguientes a la
entrada de la solicitud en el registro del órgano competente
para tramitarla y en esa notificación se señalará el día en el
que la entrada del escrito se produjo.
El plazo para resolver y notificar se interrumpirá en los
supuestos previstos en el artículo 42.5 de la Ley 30/1992.
Aparte de estos supuestos y para evitar que la administración
incumpla el plazo establecido para resolver y notificar por
causas objetivas tenemos que tener en cuenta el artículo:
◊ Artículo 42.6 Ley 30/1992: Permite
excepcionalmente acordar la ampliación del plazo
máximo de resolución y notificación mediante
motivación clara de las circunstancias concurrentes y
una vez agotados todos los medios disponibles dicha
ampliación no puede ser superior al plazo
inicialmente establecido para la tramitación de ese
expediente. Antes de decretarse una ampliación del
plazo la ley prefiere que cuando el número de las
solicitudes formuladas o las personas afectadas
pudieran suponer un incumplimiento del plazo
máximo de resolución, el órgano competente para
56
resolver, a propuesta razonada del órgano instructor,
o el superior jerárquico del órgano competente para
resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los
medios personales y materiales para cumplir con el
despacho adecuado y en plazo.
Si transcurre el plazo sin haberse notificado la resolución
expresa se habrá producido el silencio administrativo con los
siguientes efectos:
◊ Si se trata de un procedimiento iniciado a solicitud
del interesado el artículo 43 de la Ley 30/1992 nos
dice que podrá entender estimada su solicitud salvo
en las siguientes circunstancias:
⋅ Que una norma con rango de Ley o norma
de Derecho Comunitario Europeo establezca
lo contrario. La Disposición Adicional 29ª
de la Ley 14/2000, de 29de Diciembre
contiene una serie de procedimientos en los
que el silencio sería negativo.
⋅ Los procedimientos de ejercicio del derecho
de petición, a que se refiere el artículo 29 de
la Constitución.
⋅ Cuando la estimación tuviera como
consecuencia que se transfirieran al
solicitante o a terceros facultades relativas al
dominio público o al servicio público.
⋅ Se trata de procedimientos de impugnación
de actos y disposiciones, salvo que, a su vez,
se haya impugnado mediante el recurso de
alzada la desestimación por silencio de una
solicitud, en cuyo caso para evitar el doble
silencio éste será positivo.
⋅ Para los demás casos que no estén en estas
excepciones la administración sigue
vinculada a la obligación de responder
expresamente, pero sólo puede dictar un acto
confirmatorio del producido por el silencio y
si se entiende que ese acto es inválido deberá
instar el correspondiente de revisión.
⋅ En el caso de desestimación por silencio la
administración no está vinculada a éste y
puede responder posteriormente estimando o
desestimando la solicitud planteada por el
particular de forma expresa.
◊ Si se trata de un procedimiento iniciado de oficio
por la administración se producirán los siguientes
efectos:
⋅ En el caso de procedimientos de los que
pudiera derivarse el reconocimiento o, en su
caso, la constitución de derechos u otras
situaciones jurídicas individualizadas, los
interesados que hubieren comparecido
57
podrán entender desestimadas las
correspondientes solicitudes.
⋅ En los procedimientos en que la
administración ejercite potestades
sancionadoras o, en general, de intervención,
susceptibles de producir efectos
desfavorables o de gravamen, se producirá la
caducidad. En estos casos, la resolución que
declare la caducidad ordenará el archivo de
las actuaciones.
La naturaleza del silencio administrativo:
El silencio administrativo positivo tiene a todos los efectos la
consideración de acto administrativo finalizador del
procedimiento y por ello no cabe que la administración dicte
un acto expreso con posterioridad salvo que se trate de un
acto confirmatorio del producido por transcurso del plazo.
◊ El caso del silencio negativo en los procedimientos
iniciados a instancia del particular o de oficio pero
de los que se pueden derivar beneficios para el
particular sólo es una ficción legal que produce el
efecto de permitir a los interesados a interposición
del recurso administrativo o
contencioso−administrativo (judicial) que procede en
cada caso y por ello la administración puede resolver
con posterioridad al silencio sin sujetarse al sentido
del mismo, con lo que en la normativa actual no cabe
hablar de acto presunto.
◊ En los procedimientos en que la administración
ejercite potestades sancionadoras o, en general, de
intervención, susceptibles de producir efectos
desfavorables o de gravamen, se producirá la
caducidad. En estos casos, la resolución que declare
la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones.
TEMA 15
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (CONTINUACIÓN)
1. PERFECCIÓN, VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS
ACTOS ADMINISTRATIVOS
Se entiende que un acto es perfecto cuando es dictado por el
órgano competente y conforme al ordenamiento jurídico.
Un acto es válido cuando es dictado conforme con el
ordenamiento jurídico, de tal forma que reúne los requisitos
esenciales de validez; incluso si incurriese en algún tipo de
irregularidad no sería invalidable.
La eficacia interna o ejecutividad supone que el contenido
del acto adquiere fuerza vinculante, esto significa la
58
obligatoriedad para sus destinatarios y para la propia
administración. El acto administrativo eficaz genera una
situación que debe ser respetada por todos los operadores
jurídicos y que sólo puede ser discutida por la vía de los
recursos y los medios de impugnación administrativos o
contencioso administrativos. Es importante distinguir entre la
eficacia interna del acto administrativo como fenómeno
jurídico que supone la obligatoriedad del contenido regulador
del acto administrativo y el mero cumplimiento del mismo
en el mundo físico que supone la adecuación de la realidad a
las exigencias que establece el acto administrativo.
En muchos supuestos los actos administrativos no requieren
un cumplimiento fáctico porque se limitan a declarar una
realidad de carácter jurídico y hacerla vinculantemente. En
los casos en los que es necesaria la adecuación a la realidad
del contenido del acto se presupone la existencia de una
obligación de cumplimiento por parte de los destinatarios y,
en estos casos, si éstos no cumplen no significa que el acto
sea ineficaz, sino que, precisamente, porque el acto es eficaz
se le impondrá coactivamente el cumplimiento del mismo.
Cuando hablamos de eficacia a secas nos referimos a la
eficacia interna.
La eficacia externa expresa públicamente la existencia de un
acto administrativo que ha puesto fin a un procedimiento y
que ha trascendido del ámbito interno de la administración.
Esta eficacia externa trae consigo consecuencias jurídicas
como la finalización formal del procedimiento administrativo
de dicho acto, la posibilidad de recurrirlo o la de exigir
responsabilidades por su contenido, pero no implica la
obligatoriedad interna del acto (eficacia) ya que ésta
presupone al menos, que dicho acto pueda ser apreciado
como una manifestación legítima del poder público.
A) Delimitación conceptual. Eficacia y nulidad de pleno
derecho
El acto nulo de pleno derecho cuando adolece de un vicio
grave y manifiesto en los supuestos contemplados en el
artículo 62.1 de la Ley 30/1992 no puede pretender ser eficaz
e incluso su cumplimiento podría suponer una conducta
sancionable para quien lo cumpla.
Artículo 62.1 30/1992: Los actos de las Administraciones
públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
♦ Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de
amparo constitucional.
♦ Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por
razón de la materia o del territorio.
♦ Los que tengan un contenido imposible.
59
♦ Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten
como consecuencia de ésta.
♦ Los dictados prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido o de las normas que
contienen las reglas esenciales para la formación de la
voluntad de los órganos colegiados.
♦ Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento
jurídico por los que se adquieren facultades o derechos
cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición.
♦ Cualquier otro que se establezca expresamente en una
disposición de rango legal.
B) Presunción de validez y obligatoriedad de
cumplimiento inmediato
Salvo en los supuestos de nulidad de pleno derecho el acto
administrativo se presupone válido y es eficaz, esto quiere
decir que aunque al dictarlo se haya incurrido en ilegalidad
que lo haga anulable no impedirá su eficacia interna y los
afectados si quieren hacer valer la anulabilidad del acto
deben impugnarlo y solicitar su suspensión para evitar que
dicho acto les sea de aplicación.
Si el acto no se recurre en el plazo devendrá firme y su
posible invalidez ya no podrá ser alegable por los interesados
mediante los recursos ordinarios, por el contrario, si el acto
incurre en una causa de nulidad ni será eficaz ni devendrá
firme y se puede impugnar en cualquier momento y si la
administración quisiese ejecutar un acto nulo incurriría en
una vía de hecho que implica que el órgano administrativo en
cuestión pierda los privilegios derivados de su poder público
admitiéndose interdictos contra esa actuación.
El artículo 57.1 de la Ley 30/1992 establece que los actos de
las administraciones públicas sujetos al derecho
administrativo se presumirán válidos y producirán efectos
desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se
disponga otra cosa. Esta regla en la práctica se ve
frecuentemente contrariada porque todo acto administrativo
que esté destinado a producir efectos jurídicos frente a
terceros debe ser notificado o publicado a sus potenciales
destinatarios antes de producirlos y por tanto no se aplica en
la práctica porque se requiere de esa notificación y
publicación.
C) La eficacia de los actos administrativos en el tiempo.
Comienzo de la eficacia. Retroactividad.
Según lo establecido en el artículo 57.1 de la Ley 30/1992
parece que la regla general es que la eficacia de los actos
quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o
60
esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación
superior.
Con respecto a los actos administrativos que imponen una
sanción el artículo 138.3 de la Ley 30/1992 establece que las
resoluciones que no pongan fin a la vía administrativa no
serán ejecutadas en tanto no haya recaído resolución de
recurso ordinario que en su caso se haya interpuesto o haya
trascurrido el plazo para ello sin que ésta se haya producido,
por lo que la eficacia de las resoluciones sancionadoras que
no agotan la vía administrativa queda condicionada a que las
mismas sean confirmadas por la autoridad competente para
resolver el recurso de alzada o hayan alcanzado la firmeza
por no haber sido recurridas en plazo.
El artículo 57.3 de la Ley 30/1992 establece que,
excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los
actos cuando se dictan en sustitución de otros anulados y
cuando produzcan efectos favorables al interesado siempre
que los supuestos de hecho necesarios existiesen ya en la
fecha a la que le retrotraiga la eficacia del acto y ésta no
lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. Este
supuesto permite dos supuestos de retroactividad del acto
administrativo:
◊ Cuando se dicta en sustitución de otro anulado cabe
la retroactividad sólo si se cumplen dos requisitos:
◊ Que el acto favorezca al destinatario
◊ Que, perjudicándole, éste no pueda alegar una
situación de confianza protegible frente a la
retroactividad porque, por ejemplo, obtuvo el acto
anulado cuyos efectos se sustituyen ahora
retroactivamente de forma fraudulenta.
◊ Que la retroactividad vulnere derechos o intereses
legítimos de terceros.
◊ Cuando el acto cuyos efectos se quieren extender
retroactivamente cumple tres requisitos:
◊ Produzca efectos favorables al interesado.
◊ Que los supuestos de hecho que justifican la
aplicación del acto existan ya en la fecha a la que se
quieren extender los efectos.
◊ Que no se vulneren los derechos o intereses
legítimos de terceros
Ejemplo: Licencia de obras que legitima a posteriori las
obras ya realizadas cuando las mismas eran conformes con la
normativa vigente cuando se comenzaron.
Con la extinción de la eficacia de los actos administrativos
nos referimos a una medida cautelar que se puede adoptar
por la administración en caso de un recurso administrativo o
en el marco de un procedimiento de revisión de oficio o por
los Tribunales de lo Contencioso−Administrativo en el
61
marco de un recurso contencioso−administrativo.
En nuestro sistema la interposición de un recurso o el inicio
de un procedimiento de revisión no producen la suspensión
de la eficacia y, por tanto, tampoco la interrupción de los
procesos de ejecución; por ello se hace necesaria una
declaración expresa de suspensión que en los casos de
recurso debe instarse por parte del recurrente.
En el supuesto del recurso de eficacia vía administrativa la
suspensión sólo se decretará de conformidad con el artículo
111.2 de la Ley 30/1992 previa ponderación suficientemente
razonada entre el perjuicio que causará al interés público o al
de terceros la suspensión del acto y el perjuicio que se causa
al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del
mismo, además ha de concurrir una de las siguientes causas:
◊ Que la ejecución pudiera causar perjuicios de
imposible o difícil reparación
◊ Que la impugnación se fundamente en alguna de las
causas de nulidad de pleno derecho previstas en el
artículo 62.1 de la Ley 30/1992
Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las
medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la
protección del interés público o de terceros y la eficacia de la
resolución o el acto impugnado.
En el caso del recurso contencioso administrativo la
suspensión es sólo una de las medidas cautelares que se
pueden adoptar siempre previa ponderación circunstanciada
de todos los intereses en juego y solamente cuando la
ejecución del acto pudiera derivarse en que el recurso
perdiera su finalidad legítima pudiendo negarse la medida si
ésta causa grave perjuicio al interés público o al de terceros
(artículo 130.2 Ley Jurisdicción Contencioso
Administrativa).
En el caso de la revisión de oficio el artículo 104 de la Ley
30/1992 establece que una vez iniciado el procedimiento de
revisión de oficio, el órgano competente para resolver podrá
suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar
perjuicios de imposible o difícil reparación.
Toda esta regulación en los diferentes niveles ha suscitado
una crítica doctrinal porque en todos los casos se basa sólo
en el criterio periculum in mora o peligro de demora y hay
muchos supuestos en los que sería conveniente suspender en
virtud del principio de tutela judicial efectiva porque la
administración es consciente de que está adoptando medidas
de dudosa legalidad por no tener fundamento jurídico
adecuado. Lo correcto sería aplicar el criterio de bonus fumus
iuris o apariencia de buen derecho que consiste en que
62
cuando en casos similares ha habido sentencias favorables al
ciudadano, condena de la administración en varias ocasiones
por un mismo supuesto o sea claramente incorrecta se
entiende que debería suspenderse. Este criterio ha sido
admitido algunas veces por este criterio como, por ejemplo,
en la Sentencia del Tribunal Supremo de 24/1/00.
Cesación de la eficacia
Dado que muchos actos administrativos se dictan con
pretensión de una permanencia indefinida en el tiempo y que
existen determinadas consecuencias jurídicas de un acto que
permanecen a pesar de la extinción de la regulación
principal, sigue siendo un precedente administrativo y es un
término de comparación legítimo. Las causas de extinción
del acto son:
◊ Por cumplimiento de su contenido que se ha agotado
en el mismo
◊ Por expiración del plazo al que esté sometido el acto
por cumplimiento de la condición resolutoria que
pesa sobre el mismo.
◊ Por revocación, es decir, porque se haga cesar la
eficacia de un acto válido por motivos de interés
público.
◊ Por revisión de un acto anulable, bien por la propia
administración o bien por los Tribunales
Contencioso−Administrativos.
◊ Por renuncia cuando ésta es legalmente admisible y
quien renunciará será el particular al acto.
◊ Por desaparición del objeto sobre el que el acto
producía sus efectos.
◊ Por fallecimiento del destinatario en el caso de los
actos con un componente claramente personal.
2. LA EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS. PRESUPUESTOS. MEDIOS DE
EJECUCIÓN. LA COACCIÓN ADMINISTRATIVA Y
LA VÍA DE HECHO
No todos los actos administrativos requieren ser ejecutados
puesto que muchos se agotan en una declaración que no
precisa de actividad alguna de ejecución, en otras ocasiones
del acto se deriva la obligación que interesa a la
administración hacer cumplir porque hay una causa de
interés público que lo justifica, en principio, dicha ejecución
se dejará a la voluntad de los obligados, pero si no cumplen
con el contenido del acto de forma voluntaria la
administración podrá imponer coactivamente ese contenido.
Se habla de ejecutoriedad del acto cuando es susceptible de
ejecución forzosa, en esos casos, el acto funciona como un
título que justifica la ejecución porque el acto administrativo
funciona como la declaración de la deuda. Por ello el artículo
63
93 de la Ley 30/1992 establece que las administraciones
públicas no iniciarán ninguna actuación material de
ejecución de resoluciones que limite derechos de los
particulares sin que previamente haya sido adoptada la
resolución que le sirva de fundamento jurídico. El órgano
que ordene un acto de ejecución material de resoluciones
estará obligado a notificar al particular interesado la
resolución que autorice la actuación administrativa. Para que
la administración pueda pasar a ejecutar forzosamente ese
acto deben de darse una serie de requisitos que aparecen en
el artículo 95 de la Ley 30/1992:
◊ El acto no puede estar suspendido ni en vía
administrativa ni judicial en aplicación de las reglas
sobre suspensión del epígrafe anterior.
◊ Que en el caso concreto no existe otra disposición de
rango legal o constitucional que obligue a la
administración o que impida que pueda ejecutar por
sí sola y deba acudir a los tribunales.
◊ Es imprescindible para proceder a la ejecución
apercibir al particular y darle un plazo razonable
para que pueda ejecutar por sí solo.
Antes de ejecutar es necesario que la administración elija el
medio y no lo puede hacer libremente ya que el artículo 96.2
de la Ley 30/1992 exige que se elija de entre los distintos
medios previstos por el ordenamiento jurídico aquel menos
lesivo de la libertad.
Por último si para la ejecución fuese necesario entrar en el
domicilio del interesado la administración deberá contar con
su autorización o una autorización judicial que otorga el
juzgado de lo contencioso−administrativo según establece el
artículo 8.6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.
El artículo 96.1 de la Ley 30/1992 establece que la ejecución
forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará,
respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los
siguientes medios:
♦ Apremio sobre el patrimonio.
♦ Ejecución subsidiaria.
♦ Multa coercitiva.
♦ Compulsión sobre las personas.
A. APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO
Se usa para cobrar deudas dinerarias y está regulado en la
Ley General Tributaria y el Reglamento General de
Recaudación. El procedimiento que se inicia e impulsa de
oficio es exclusivamente administrativo siendo la
competencia para conocer y resolver todas sus incidencias de
64
la administración tributaria, se puede resumir:
◊ Se inicia con la providencia de apremio que
constituye título suficiente para iniciar el
procedimiento y tiene fuerza ejecutiva para proceder
frente a los beneficios y derechos de los afectados.
En la providencia de apremio se identifica la deuda
pendiente de pago y se liquidan los recargos e
intereses que se deriven del periodo ejecutivo y se da
un plazo para que los interesados cumplan
voluntariamente de nuevo con la deuda. Frente a la
providencia de apremio son admisibles los siguientes
motivos de oposición:
♦ Extinción total de la deuda o prescripción del derecho a
exigir el plazo.
♦ Solicitud de aplazamiento, fraccionamiento o compensación
en período voluntario y otras causas de suspensión del
procedimiento de recaudación.
♦ Anulación de la liquidación
♦ Error u omisión en el contenido de la providencia de apremio
que impida la identificación del deudor o de la deuda
apremiada.
◊ Si la deuda está garantizada la administración
ejecutará la garantía (pueden haber excepciones).
◊ Si la deuda no está garantizada se embargarán los
bienes del deudor en cantidad suficiente para cubrir
la totalidad de la deuda, o intereses generados, los
recargos del procedimiento ejecutivo y las costas del
propio procedimiento de apremio. En el embargo se
siguen las reglas previstas en el artículo 169 de la
Ley General Tributaria y se buscan bienes fáciles de
convertir en dinero y causar la menor onerosidad
para el deudor con el que incluso se puede llegar a
un acuerdo sobre los bienes a embargar siempre y
cuando no se vulnere la eficacia del embargo,
prontitud en el cobro o derechos de terceros.
◊ Se procede a enagenar los bienes del deudor
normalmente mediante subasta pública, por concurso
o incluso directamente. El procedimiento de apremio
concluye con el pago de la deuda.
◊ Puede ocurrir que no existan bienes suficientes para
pagar la deuda o los encontrados no puedan venderse
o no interesen a la administración pública, entonces
se procederá a la declaración del crédito como
incobrable y el procedimiento de apremio se aplazará
para reanudarse dentro del plazo de prescripción que
son cuatro años (173 LGT).
◊ Puede llegarse a un acuerdo en el que la deuda quede
extinguida por otro caso.
B. EJECUCIÓN SUBSIDIARIA
65
Procede la aplicación de este medio según el artículo
98.1 de la Ley 30/1992 cuando se trata de actos que
por no ser personalísimos pueden ser ejecutados por
un sujeto distinto del obligado. En este caso las
administraciones realizarán el acto por sí mismas o
por quien seleccionen mediante los procedimientos
previstos en la legislación de contratación del sector
público, ésta ejecución se realizará a costa del
deudor de forma que lo que inicialmente era una
obligación de hacer será una obligación dineraria y
se ejecutará por vía del apremio.
Por otra parte existe la posibilidad de que la
administración exija el pago adelantado de los costes
de ejecución a reserva de la ejecución definitiva.
C. MULTA COERCITIVA
No es una sanción administrativa a una infracción,
sino que es un medio más de ejecución forzosa de
los actos administrativos que consiste en la
imposición a quien se resiste a cumplir el acto
administrativo de una nueva obligación de carácter
pecuniario con la amenaza de que si no cumple en el
periodo señalado se le volverá a imponer una nueva
multa y así sucesivamente.
La multa coercitiva requiere una ley especial que la
contemple ya que supone añadir un plus de
obligación sobre la obligación que originariamente
se trataba de cumplir. La ley 30/1992 en su artículo
99 establece en que supuestos cabe acudir a la multa
coercitiva:
◊ Actos personalísimos en que no proceda la
compulsión directa sobre la persona del obligado.
◊ Actos en que, procediendo la compulsión, la
Administración no la estimara conveniente.
◊ Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a
otra persona.
En el supuesto b) la administración debería optar por
la multa coercitiva frente a la compulsión por ser
éste un medio menos restrictivo de la libertad.
En el supuesto c) lo menos gravoso sería optar por la
ejecución subsidiaria.
De ser posibles varios medios hay que optar por el
menos restrictivo de la libertad.
D. COMPULSIÓN
66
Consiste en el ejercicio directo de la fuerza sobre la
persona del obligado en los casos en los que la ley lo
autorice expresamente, procede sólo para cumplir
obligaciones personalísimas de no hacer o de
soportar dentro siempre del respeto debido a la
dignidad de las personas y a los derechos
reconocidos en la Constitución.
Un supuesto importante de compulsión sobre las
personas es el desahucio administrativo que consiste
en el lanzamiento por parte de los agentes de la
autoridad y en cumplimiento de una resolución
administrativa de las personas que ocupan sin título
adecuado bienes de la administración.
Esta facultad está prevista en el artículo 38 de la Ley
de Patrimonio de las Administraciones Públicas a
través de un sencillo procedimiento que comienza si
tras notificación de que deben abandonar el inmueble
no lo hubiesen hecho en el plazo dado. En este caso
se aplica directamente la fuerza a través de los
cuerpos de seguridad del estado. No obstante la
propia ley permite optar por la imposición de multas
coercitivas por periodos de 8 días hasta llegar al 5%
del valor del bien (como es menos gravoso hay que
optar por él antes que por el desahucio).
No debe confundirse la compulsión con la coacción
directa ya que en la compulsión hay acto
administrativo previo que sirve de título ejecutivo al
uso de la fuerza y en la coacción directa se ejerce la
fuerza sin necesidad de él.
Coacción directa:
La fuerza se emplea sin necesidad de que exista un
acto administrativo en sentido formal. Ha de
aplicarse estrictamente desde la perspectiva del
principio de proporcionalidad respecto a la amenaza
que supone el delito siempre con el debido respeto a
la vida, dignidad y libertad de las personas.
Vía de hecho:
Cualquier actividad material de la administración en
la cual los organismos administrativos no han
seguido los procedimientos, formalidades y
requisitos esenciales para ejercitar la coacción o
realizar esta actividad material. El interesado podrá
formular requerimiento a la Administración actuante,
intimando su cesación. Si dicha intimación no
hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de
67
los diez días siguientes a la presentación del
requerimiento, podrá deducir directamente recurso
contencioso−administrativo.
TEMA 16
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
(CONTINUACIÓN)
1. LA NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN DE
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
A. OBJETO, REQUISITOS Y PLAZO DE
NOTIFICACIÓN
Para que un acto administrativo adquiera eficacia y
pueda surtir efecto es necesario como requisito
previo que se comunique al destinatiario/os del acto
el contenido del mismo mediante publicación o
notificación conforme con las reglas que marca la
Ley 30/1992; esta es la única causa por la que la
eficacia del acto administrativo se demora desde que
el acto se dicta.
Cabe señalar que la jurisprudencia ha reconocido una
eficacia del acto previa a su notificación o
publicación cuando el contenido de éste fuese
favorable para los interesados y estuviese adoptado
por la administración ya que entienden que la
notificación debe ser concebible como una garantía a
favor de los derechos de los particulares y no como
un obstáculo para el ejercicio de los mismos.
Destinatarios de la notificación
Son aquellas que tienen la condición de interesados
en el procedimiento salvo que excepcionalmente no
afecte a derechos o intereses legítimos (artículo 31
en relación con el 58.1 Ley 30/1992).
Contenido de la notificación
Viene fijado en el artículo 58.1 de la Ley 30/1992
que postula que han de notificarse a los interesados
las resoluciones y actos administrativos de trámite
cualificados, que afecten a sus derechos e intereses.
No obstante existen otra serie de actos que también
han de ser notificados:
⋅ Requerimiento de subsanación y mejora de
la solicitud (artículo 71.1 30/92).
68
⋅ Acto por el que se señala la necesidad de que
el interesado cumpla un determinado trámite
en el procedimiento (artículo 71.2 30/92).
⋅ Lugar, fecha y hora en la que se va a
practicar una prueba (artículo 81 30/92).
⋅ Al presunto responsable de la infracción se
le deben notificar los hechos que se le
imputan, las infracciones que puedan
suponer, las posibles sanciones, identidad
del instructor, autoridad competente para
imponer la sanción y la norma que atribuyó
tal competencia (artículo 135 30/92).
Forma de la notificación
Viene dada por el artículo 59 de la Ley 30/92 y
establece que las notificaciones se practicarán por
cualquier medio que permita tener constancia de la
recepción por el interesado o su representante, así
como de la fecha, la identidad y el contenido del acto
notificado. La acreditación de la notificación
efectuada se incorporará al expediente. Cuando la
notificación se practique en el domicilio del
interesado, de no hallarse presente éste en el
momento de entregarse la notificación podrá hacerse
cargo de la misma cualquier persona que se
encuentre en el domicilio y haga constar su
identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la
notificación, se hará constar esta circunstancia en el
expediente, junto con el día y la hora en que se
intentó la notificación, intento que se repetirá por
una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres
días siguientes.
Las Administraciones públicas podrán establecer
otras formas de notificación complementarias a
través de los restantes medios de difusión, que no
excluirán la obligación de notificar conforme a lo
anterior.
Lo que se usa en la práctica es el servicio de correos,
de hecho el reglamento de este ente, el RD
1829/1999 incluye una regulación con todo detalle a
cerca de las notificaciones. Para que la notificación
sea correcta ha de hacerse constar en el envío la
palabra notificación, el acto al que se refiere y la
identificación del expediente con su número o
cualquier otra expresión que permita identificar el
acto. El mero envío por correo certificado no
constituye regulación.
Existen otras formas de notificación menos comunes
69
que son:
⋅ A través de notario.
⋅ Por medios telemáticos: sólo es posible en
los casos en los que el particular da su
consentimiento.
Lugar de la notificación
Se determina según las reglas del artículo 59.2 y 5 de
la Ley 30/92:
⋅ En los procedimientos iniciados a solicitud
del interesado, la notificación se practicará
en el lugar que éste haya señalado a tal
efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera
posible, en cualquier lugar adecuado a tal
fin.
⋅ Cuando los interesados en un procedimiento
sean desconocidos, se ignore el lugar de la
notificación, el medio, o bien, intentada la
notificación, no se hubiese podido practicar,
la notificación se hará por medio de
anuncios en el tablón de edictos del
Ayuntamiento en su último domicilio, en el
BOE, de la Comunidad Autónoma o de la
Provincia, según cual sea la Administración
de la que se proceda el acto a notificar, y el
ámbito territorial del órgano que lo dictó. En
el caso de que el último domicilio conocido
radicara en un país extranjero, la notificación
se efectuará mediante su publicación en el
tablón de anuncios del Consulado o Sección
Consular de la Embajada correspondiente.
Tiempo de la notificación
Viene fijado en el artículo 58.2 de la Ley 30/92: toda
notificación deberá ser cursada dentro del plazo de
diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido
dictado, y deberá contener el texto íntegro de la
resolución, con indicación de si es o no definitivo en
la vía administrativa, la expresión de los recursos
que procedan, órgano ante el que hubieran de
presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio
de que los interesados puedan ejercitar, en su caso,
cualquier otro que estimen procedente.
B. LOS EFECTOS DE LA NOTIFICACIÓN. LAS
NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS
⋅ Rechazo (artículo 59.4 30/92): cuando el
interesado o su representante rechace la
notificación de una actuación administrativa,
70
se hará constar en el expediente,
especificándose las circunstancias del
intento de notificación y se tendrá por
efectuado el trámite siguiéndose el
procedimiento.
⋅ Notificación defectuosa: en principio no
producirán efecto alguno, dos excepciones:
• Artículo 58.3: las notificaciones que
conteniendo el texto íntegro del acto
omitiesen alguno de los demás
requisitos previstos en el apartado
anterior surtirán efecto a partir de la
fecha en que el interesado realice
actuaciones que supongan el
conocimiento del contenido y
alcance de la resolución o acto
objeto de la notificación o
resolución, o interponga cualquier
recurso que proceda.
• Artículo 58.4: sin perjuicio de lo
establecido en el apartado anterior, y
a los solos efectos de entender
cumplida la obligación de notificar
dentro del plazo máximo de
duración de los procedimientos, será
suficiente la notificación que
contenga cuando menos el texto
íntegro de la resolución, así como el
intento de notificación debidamente
acreditado.
D. PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
La publicación sustituirá a la notificación surtiendo
sus mismos efectos en los siguientes casos:
◊ Cuando el acto tenga por destinatario a una
pluralidad indeterminada de personas o cuando la
Administración estime que la notificación efectuada
a un solo interesado es insuficiente para garantizar la
notificación a todos, siendo, en este último caso,
adicional a la notificación efectuada.
◊ Cuando se trata de actos integrantes de un
procedimiento selectivo o de concurrencia
competitiva de cualquier tipo. En este caso, la
convocatoria del procedimiento deberá indicar el
tablón de anuncios o medios de comunicación donde
se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo
de validez las que se lleven a cabo en lugares
distintos.
◊ Los actos administrativos serán objeto de
publicación cuando así lo establezcan las normas
71
reguladoras de cada procedimiento
◊ Cuando lo aconsejen razones de interés público
apreciadas por el órgano competente.
La publicación de un acto deberá contener los
mismos elementos que el punto 2 del artículo 58
exige respecto de las notificaciones. Será también
aplicable a la publicación lo establecido en el punto
3 del mismo artículo. En los supuestos de
publicaciones de actos que contengan elementos
comunes, podrán publicarse de forma conjunta los
aspectos coincidentes, especificándose solamente los
aspectos individuales de cada acto. Cuando se
acumule notificación y publicación los plazos para el
ciudadano empezarán a contar a partir de la fecha
más favorable para el ciudadano.
2. LA INVALIDEZ DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
A. LA TEORÍA DE LAS NULIDADES EN EL
DERECHO ADMINISTRATIVO
La regla general en derecho privado es que cualquier
acto que contraviene a la ley es nulo de pleno
derecho, pero en el derecho público ese acto sería, en
principio, meramente anulable y sólo cuando
incurriera en las causas establecidas en el artículo
62.1 de la Ley 30/92 será nulo de pleno derecho; de
esta forma existen multitud de actos que aún siendo
irregulares, es decir, que violan una norma, esa
irregularidad no tendrá efecto anulatorio.
⋅ Artículo 63 30/92: Son anulables los actos
de la Administración que incurran en
cualquier infracción del ordenamiento
jurídico, incluso la desviación de poder. El
defecto de forma sólo determinará la
anulabilidad cuando el acto carezca de los
requisitos formales indispensables para
alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de
los interesados. La realización de
actuaciones administrativas fuera del tiempo
establecido para ellas sólo implicará la
anulabilidad del acto cuando así lo imponga
la naturaleza del término o plazo.
Razón
Los actos administrativos existen porque la
administración, en su tarea de persecución de los
intereses públicos, se encarga de ejecutar el derecho
unilateralmente y asume la responsabilidad de llevar
72
la norma abstracta al caso concreto ejercitando su
poder público. De esta forma ha de dotarse al
producto normativo (el acto) de la seguridad jurídica
exigida por el ordenamiento para garantizar la
estabilidad de las relaciones, la certeza y la firmeza
de los actos, por ello, una vez finalizado el plazo de
recurso el acto deviene firme sin que quede
posibilidad alguna de que sea cuestionado o
recurrido en cualquier momento; esta firmeza del
acto proporciona la seguridad jurídica necesaria,
sobretodo cuando la administración está sometida al
tráfico en masa puesto que evita la revisión constante
de actos fenecidos. Se reconoce la legitimidad de la
actuación de la administración.
⋅ Regla general: la mayor parte de los actos
anulables no sólo pueden devenir firmes,
sino que son eficaces a pesar de su
ilegalidad, de este modo, si queremos
suspender su eficacia tendremos que
impugnarlos o se convertirán en inatacables.
⋅ Excepción: las sanciones.
B. LA NULIDAD ABSOLUTA O DE PLENO
DERECHO DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
Sólo de forma excepcional en determinadas
circunstancias podemos considerar un acto
administrativo nulo de pleno derecho, circunstancias
estas que se darán cuando ese acto ni siquiera reúna
las condiciones esenciales para ser considerado
legítimamente una manifestación de la
administración pública. La presunción de validez de
los actos administrativos tiene su límite en aquellos
supuestos en los que el acto es manifiesta y
gravemente ilegal; existe un listado en el artículo
62.1 de la Ley 30/1992 de los supuestos de nulidad
de pleno derecho aunque está redactado en términos
tan genéricos que necesita acudirse a esa calificación
de manifiesta y gravemente ilegal para poder ser
correctamente interpretado. La relación entre nulidad
y manifiesta ilegalidad es coherente con el principio
de seguridad jurídica ya que si los actos producen
efectos, sólo se entenderán inasumibles cuando
pueda cuestionarse su ilegalidad.
Supuestos de nulidad de pleno derecho (artículo
62.1 30/92)
◊ Los que lesionen los derechos y libertades
susceptibles de amparo constitucional: los que van
en contra de los artículos 14 al 30 de la Constitución.
73
◊ Los dictados por órgano manifiestamente
incompetente por razón de la materia o del territorio:
quedando fuera los supuestos de incompetencia
jerárquica.
◊ Los que tengan un contenido imposible: esta
imposibilidad a la que se refiere no es jurídica sino a
la imposibilidad de hecho que supone una orden de
algo que objetivamente no puede ser hecho por la
persona física ordenada. También quedan fuera los
que incurran en imposibilidad de lógica, es decir,
aquellos que den órdenes contradictorias.
◊ Los que sean constitutivos de infracción penal o se
dicten como consecuencia de ésta: serían los delitos
y faltas; hay que tener en cuenta que no todo acto en
cuya elaboración haya habido un delito será nulo de
pleno derecho, únicamente lo serán aquellos que
tengan contenido delictivo o sean obtenidos
mediante un delito (sean producto directo de un
delito).
◊ Los dictados prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido o de las
normas que contienen las reglas esenciales para la
formación de la voluntad de los órganos colegiados:
aquellos que se han adoptado de plano, es decir, en
ausencia completa de procedimiento. También será
nulos aquellos que sigan un trámite distinto al
legalmente previsto y aquellos que carezcan de algún
trámite tan importante que sin él mismo se pueda
entender que no ha habido procedimiento.
◊ Los actos expresos o presuntos contrarios al
ordenamiento jurídico por los que se adquieren
facultades o derechos cuando se carezca de los
requisitos esenciales para su adquisición: ninguna
norma distingue entre requisitos esenciales y otros
por lo que hay que determinar la nulidad observando
si existe ese carácter manifiestamente grave y
notorio.
◊ Cualquier otro que se establezca expresamente en
una disposición de rango legal.
Consecuencias de la nulidad de pleno derecho
◊ El acto nulo, a diferencia del meramente anulable, es
ineficaz desde el principio sin que tenga contenido
regulatorio obligatorio alguno.
◊ El acto nulo es recurrible en todo tiempo, es decir,
nunca adquiere firmeza (vía artículo 102 30/92).
◊ La infracción constitutiva de nulidad de pleno
derecho es absolutamente insubsanable, es decir, no
cabe convalidación alguna (convalidación = ser
recuperada por el derecho), aunque sí cabe la
conversión de un acto nulo en otro que reúna las
74
condiciones de eficacia y validez. Esta conversión
puede ser: expresamente (tribunales) o pro futuro
(efectos retroactivos sólo cuando sean de aplicación
las normas generales sobre retroactividad).
◊ La nulidad es siempre ex tunc, es decir, ninguno de
los efectos del acto se va a mantener jurídicamente,
se intenta revertir.
Nulidad parcial (artículo 64.2 30/1992)
La nulidad o anulabilidad en parte del acto
administrativo no implicará la de las partes del
mismo independientes de aquélla salvo que la parte
viciada sea de tal importancia que sin ella el acto
administrativo no hubiera sido dictado.
Conservación de actos y trámites (artículo 66
30/92)
El órgano que declare la nulidad o anule las
actuaciones dispondrá siempre la conservación de
aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera
mantenido igual de no haberse cometido la
infracción.
C. LA ANULABILIDAD DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
La anulabilidad aparece en el artículo 63 de la Ley
30/92 y establece en su apartado primero que serán
anulables los actos de la administración que incurran
en cualquier infracción del ordenamiento jurídico,
incluso la desviación de poder. Este precepto supone
que cualquier acto administrativo irregular, es decir,
que infrinja el ordenamiento y que no sea por
excepción ni nulo de pleno derecho ni incurra en una
irregularidad no invalidable será anulable.
Artículo 63 30/92:
1. Son anulables los actos de la Administración que
incurran en cualquier infracción del ordenamiento
jurídico, incluso la desviación de poder.
2. No obstante, el defecto de forma sólo determinará
la anulabilidad cuando el acto carezca de los
requisitos formales indispensables para alcanzar su
fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.
3. La realización de actuaciones administrativas
fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará
la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la
75
naturaleza del término o plazo.
Al interpretar los apartados 2 y 3 del mismo artículo
hay que tener en cuenta que por exigencias del
principio de economía procesal sería absurdo que la
administración anulase un acto para volver a dictar
otro, porque así lo exige la legalidad.
No invalidarán las irregularidades que se hayan
producido en aspectos formales o de procedimiento a
excepción de aquellas cuya concurrencia impida
conocer si el acto administrativo es o no legal. Por
tanto se pueden dar varios casos:
⋅ Si la irregularidad en el procedimiento del
acto nos impide determinar si es o no legal,
deberá invalidarse para reproducir de nuevo
el procedimiento.
⋅ Si la irregularidad en el procedimiento no
varía el resultado del mismo, es decir, va a
dar lugar a que se dicte un acto igual no será
anulable.
⋅ Si se trata de una irregularidad muy
evidente, grave o una falta total de
procedimiento, el acto será nulo de pleno
derecho.
Características del acto anulable:
⋅ El acto anulable no es ineficaz, sigue
produciendo efectos jurídicos y, por tanto
surte efectos mientras no se anule o
suspenda, si el particular quiere que deje de
producirlos ha de pedir la suspensión de
éste.
⋅ El acto anulable, en caso de no ser anulado,
deviene firme y no podrá ser impugnado por
ningún medio ordinario, sólo cabría el
recurso extraordinario de revisión previsto
en el artículo 118 de la Ley 30/92.
⋅ El acto anulable puede ser convalidado o
subsanable según las reglas establecidas en
el artículo 67 de la Ley 30/92.
⋅ La anulación puede tener efectos ex tunc
(retroactivos) hasta el momento en el que se
dictó dicho acto anulable, o ex nunc (pro
futuro) y ello dependerá:
• En el caso de actos administrativos
cuya ejecución se agota en un solo
acto, la anulación será ex tunc.
• En el caso de actos administrativos
que fundan una situación duradera
en el tiempo, en la que se suceden
76
diversos actos de ejecución que
traen causa de ese acto, la eficacia
ex tunc o ex nunc de la anulación
dependerá de que el afectado pueda
alegar o no el principio de
protección de la confianza.
♦ Si puede hacerlo (confió en
el acto) dicho acto se
anulará ex nunc.
♦ Si no confió legítimamente,
se anulará con efectos es
tunc.
Las reglas de conversión del acto anulable,
anulabilidad parcial y conversión de actos y trámites,
son las mismas para los actos nulos de pleno
derecho.
D. CONVALIDACIÓN, CONVERSIÓN E
INCOMUNICACIÓN DE LA INVALIDEZ
Es una técnica mediante la cual la administración
subsana los vicios de un acto administrativo que ha
incurrido en una infracción del ordenamiento
jurídico motivadora de anulabilidad para evitar la
posible anulación de ese acto. Dicha operación no
cabe cuando el acto es nulo de pleno derecho, por
eso el artículo 67 de la Ley 30/92 se refiere sólo a los
actos anulables al señalar que la administración
podrá convalidar los actos anulables subsanando los
vicios de que adolezca. Tampoco cabe la
convalidación cuando el acto haya sido anulado en
virtud de una sentencia judicial. El órgano
competente para convalidar el acto será el mismo
que lo dictó, salvo dos excepciones:
⋅ Cuando el vicio consista en una
incompetencia no determinante de nulidad,
el artículo 67.3 de la 30/92 señala que la
convalidación sólo podrá realizarse por el
órgano competente cuando sea superior
jerárquico del que dictó el acto viciado.
⋅ Si el vicio consistiese en la falta de alguna
autorización se convalidará el mismo,
mediante el otorgamiento de dicha
autorización por el órgano competente (67.4
30/92).
A diferencia de la Ley de Procedimiento
administrativo de 1958, la 30/92 no ha previsto
expresamente la prohibición de convalidar la
ausencia de informes o propuestas vinculantes en el
procedimiento; no obstante estaría descartada hoy en
día porque la misión a posteriori de estos trámites no
77
tendría sentido ya que tratan de ilustrar al órgano
competente o proponerle de forma preceptiva una
determinada actuación.
El artículo 67.2 30/92 dispone que el acto de
convalidación producirá efectos desde su fecha salvo
lo dispuesto anteriormente para la retroactividad de
los actos administrativos.
⋅ Es razonable que el acto de convalidación
tenga efectos pro futuro y, a partir de la
fecha como cualquier otro acto
administrativo.
⋅ Esta referencia a las reglas sobre
retroactividad abre la posibilidad a que la
convalidación pueda extenderse hacia el
pasado, pero sólo cuando no se dañen
intereses legítimos de terceros.
TEMA 17
LA REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
1. LA ACCIÓN DE NULIDAD
Para abordar el tema de las potestades de revisión de
la administración sobre sus propios actos es
necesario partir de la distinción entre actos nulos de
pleno derecho y actos anulables. En los primeros la
administración puede, por sí sola, sin necesidad de
acudir a los tribunales, declarar nulo de pleno
derecho el acto aclarando así la situación jurídica y
destruyendo cualquier apariencia de validez del acto
grave y manifiestamente ilegal. En el segundo caso
la administración, por regla general, cuando son
favorables, no puede apartarse unilateralmente de los
mismos y precisa auxilio judicial.
Revisión de actos nulos:
El artículo 102 30/92 hace referencia a dos
instituciones, la revisión de oficio de actos nulos de
pleno derecho (procedimiento iniciado por la propia
iniciativa de la administración) y la acción de
nulidad (iniciado el procedimiento a solicitud del
particular). Este artículo establece que las
administraciones públicas en cualquier momento,
tanto por iniciativa propia, como a solicitud del
interesado y, previo dictamen favorable del Consejo
de Estado o del órgano competente de la comunidad
autónoma si lo hubiese, declararán de oficio la
nulidad de los actos administrativos que hayan
78
puesto fin a la vía administrativa o los no recurridos
en plazo, en los supuestos que aparecen en el artículo
62.1 30/92.
Régimen jurídico de la revisión de oficio:
⋅ La potestad de revisar de oficio es para la
administración una potestad reglada, de
forma que si concurre alguno de los
supuestos que aparecen en el artículo 62.1
30/92 la administración no tendrá más
remedio que declarar la nulidad.
⋅ Cabe la posibilidad de que, para evitar
cualquier apariencia de eficacia del acto se
suspenda el mismo de conformidad con lo
previsto en el artículo 104 30/92.
⋅ Desde el punto de vista del procedimiento
destaca la necesidad de que la
administración cuente con un dictamen del
Consejo de Estado o el Consejo Consultivo
de la respectiva comunidad autónoma, que
es la mayor garantía del particular.
⋅ Si lo que se ejercita es una acción de nulidad
y pasan tres meses sin que la administración
dicte resolución, se entenderá un silencio
negativo; si por el contrario lo que se ha
producido es un inicio de un procedimiento
de revisión de oficio se entiende la
caducidad del mismo si pasa ese periodo.
⋅ Artículo 104.2 30/92: las administraciones
públicas una vez iniciado el procedimiento
de revisión de oficio, el órgano competente
para resolver podrá suspender la ejecución
del acto, cuando ésta pudiera causar
perjuicios de imposible o difícil reparación.
Asimismo se pueden establecer las
indemnizaciones que proceda si se dan las
circunstancias de los artículos 130.1 y 141.1
30/92. Esto quiere decir que la
administración debe abordar la
indemnización de los daños que haya
causado el acto que se declara nulo, pero no
los que se derivan de la declaración de
nulidad.
⋅ En el caso de que lo que se ejercite sea la
acción de nulidad el artículo 102.3 incluye
un trámite previo de inadmisión y lo hace en
los siguientes términos: el órgano
competente para la revisión de oficio podrá
acordar motivadamente la inadmisión a
trámite de las solicitudes formuladas por los
interesados, sin necesidad de recabar
79
dictamen del Consejo de Estado u órgano
consultivo de la Comunidad Autónoma,
cuando las mismas no se basen en alguna de
las causas de nulidad del artículo 62 o
carezcan manifiestamente de fundamento,
así como en el supuesto de que se hubieran
desestimado en cuanto al fondo otras
solicitudes sustancialmente iguales. Este
hecho puede dar lugar a abusos al saltarse
ese dictamen que constituye una opinión
objetiva de un tercero y aboca a los
interesados a tener que plantear un
contencioso con los costes que de ello se
derivan.
2. RECURSO DE LESIVIDAD
El recurso de lesividad cabe cuando la
administración trata de separarse de un acto
administrativo que entiende anulable pero que
produjo efectos favorables a sus destinatarios, por lo
que no puede hacer uso de sus facultades de
autotutela, sino que tiene que acudir, previa
declaración de lesividad del acto en cuestión, a los
tribunales de justicia para poder declarar un acto
como lesivo. La administración tiene un plazo de 4
años desde que se dictó el acto en cuestión (artículo
103.2 30/92) y si transcurre, el acto también será
firme para la propia administración.
Procedimiento:
Ha de darse audiencia a los interesados, si
transcurriesen 6 meses desde el inicio del
procedimiento sin que recaiga la declaración de
lesividad, se debe entender caducado.
La declaración de lesividad es una situación que
supone que la administración ha de cargar con las
consecuencias de un acto ilegal con independencia
de la actitud de la persona beneficiada por dicho acto
hasta que un tribunal se pronuncie sobre la validez
del mismo.
El recurso de lesividad resulta tan rígido y lesivo
que, en algunas leyes especiales se contempla la
posibilidad de apartarse por motivos de legalidad.
3. LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS Y LA REVISIÓN DE
OFICIO DE LOS ACTOS DESFAVORABLES
Revocación de actos administrativos
80
Si la revisión de oficio, o el recurso de lesividad se
plantean frente a actos administrativos inválidos, la
revocación consiste en la extinción de los efectos por
parte de la administración de un acto administrativo.
La regulación de esta figura aparece en el artículo
105.1 30/92 que establece que las administraciones
públicas podrán revocar en cualquier momento sus
actos de gravamen o desfavorables siempre que tal
revocación no constituya dispensa o exención
permitida por las leyes o sea contraria al principio de
igualdad, al interés público o al ordenamiento
jurídico. Este precepto sólo permite a las
administraciones revocar sus actos desfavorables y
se prohíbe la revocación de actos administrativos
favorables ya que es una actividad que, cuando se
aplica a un acto favorable tiene un carácter próximo
a la expropiación.
Por tanto la revocación de actos favorables sólo se
permite en leyes especiales:
⋅ En los casos en los que la administración
indemniza al particular afectado.
⋅ En los casos en que el acto sea demostrado
contrario a los intereses públicos por una
causa imputable al particular, de lo que se
deriva una revocación sin indemnización.
Revisión de oficio de actos desfavorables
Se admite en nuestro sistema por aplicación de las
reglas establecidas en el artículo 105.1 que postula
que procedería cuando los actos sean anulables y no
nulos (102 30/92).
La revisión de oficio de actos favorables y
desfavorables debe estar justificada en una causa de
interés público y para realizarla la administración
tendrá que seguir un procedimiento en el que
acredite estas circunstancias.
4. RECTIFICACIÓN DE ERRORES
El artículo 105.2 de la Ley 30/92 dispone que las
Administraciones públicas podrán, asimismo,
rectificar en cualquier momento, de oficio o a
instancia de los interesados, los errores materiales,
de hecho o aritméticos existentes en sus actos.
Para comprenderlo es necesario partir de que el acto
rectificado es un acto válido tanto antes como
después de la rectificación, es decir, la rectificación
81
no puede afectar a lo que es la validez del acto (la
regulación jurídica contenida en él) ya que éste
permanece invariable, lo que rectifica es un simple
error de hecho, material o aritmético cometido en su
reacción.
Para que pueda aplicarse este precepto es necesario
que el error se aprecie con los solos hechos
recogidos en el expediente y que se presente de
forma clara y patente sin necesidad de interpretación
jurídica alguna.
La rectificación se puede hacer de oficio iniciada por
la administración o a instancias del particular en
cualquier momento porque el acto sigue siendo el
mismo.
Es importante destacar que cuando el error no pueda
ser apreciable con los datos del expediente, la
administración no puede enmendarlo por la vía del
artículo 105 de la Ley 30/92 sino que debe acudir los
procedimientos propios de revisión de oficio en el
caso de actos nulos y de recurso de lesividad en el
caso de actos anulables.
5. LOS LÍMITES A LAS FACULTADES DE
REVISIÓN. EL PRINCIPIO DE PROTECCIÓN
DE LA CONFIANZA
Todas las facultades de revisión vistas quedan
sometidas a los límites del artículo 106 de la Ley
30/92: las facultades de revisión no podrán ser
ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por
el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su
ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe,
al derecho de los particulares o a las leyes.
Este artículo postula el principio de protección de la
confianza derivado del principio de seguridad
jurídica del artículo 9.3 de la Constitución. Este
principio es debido a que el acto administrativo es
una institución al servicio de la seguridad jurídica,
como compensación por la supremacía y
unilateralidad los particulares reciben ese principio
de confianza que genera una situación de confianza
en los actos administrativos.
¿En que supuestos nos podemos fiar del acto?
El principio de confianza implica que un particular
puede alegar que confió en un acto de la
administración aunque dicho acto fuese ilegal; en
82
tales casos la administración no podrá revisarlo o
hacerlo con efectos ex tunc cuando la confianza se
alegue ante un acto ilegal; para que se pueda apreciar
deben concurrir:
⋅ Que la ilegalidad del acto no recaiga en el
ámbito de responsabilidad del interesado lo
que ocurrirá cuando:
⋅ El acto haya sido dictado como
consecuencia de fraude, intimidación,
cohecho, o cualquier tipo de maquinación
fraudulenta por parte del interesado.
⋅ El acto haya sido dictado como
consecuencia de informaciones falsas o
inexactas suministradas por el interesado
aunque este no haya actuado dolosamente.
◊ El interesado ha de desconocer la ilegalidad del acto
y ha de actuar de forma manifiestamente imprudente
al desconocerlo (se tienen en cuenta las diferentes
realidades sociales de cada caso).
◊ Es también exigible que haya una manifestación de
la confianza; esto significa que el receptor del
beneficio otorgado de forma ilegal haya consumido
el mismo o haya adoptado, en virtud de esa
resolución, decisiones que ya no pueda revocar o que
sólo pueda modificar con un coste irrazonable. Esta
exigencia es resultado de la aplicación del principio
de igualdad ya que quien recibe algo de forma ilegal
tiene una situación de ventaja frente a los otros
ciudadanos y lo que justifica que no se le pueda
revisar será que de esa revisión le vendrá un
perjuicio que supone una situación peor que la que
tendría de no haber recibido la prestación. Se puede
exigir una ponderación entre el interés del
destinatario al mantenimientos de la actuación
administrativa y el de la administración a revisarlo.
Estos son los criterios que se aplican en caso de
actos administrativos ilegales, pero cuando el acto
administrativo que se quiere revisar es legal, lo
criterio son distintos y basta con que el particular
pueda demostrar que él no causó ni directa ni
indirectamente el carácter inoportuno del acto para el
interés público (no culpa al particular del acto
contrario a los intereses públicos).
TEMA 19
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
1. CONCEPTO Y CLASES DE RECURSOS
ADMINISTRATIVOS
83
Los recursos administrativos se configuran como
medios de impugnación de resoluciones
administrativas o de actos de trámite cualificados
que los particulares pueden utilizar por motivos de
legalidad y que se tramitan y resuelven por la propia
administración. La existencia de estos medios de
impugnación en los que la administración que ha
dictado el acto lo vuelve a enjuiciar desde el punto
de vista de su legalidad se convierte a la
administración en juez y parte.
A. RECURSO DE ALZADA
El recurso de alzada puede ser interpuesto frente a
actos administrativos que no pongan fin a la vía
administrativa; normalmente esos actos son dictados
por los órganos inferiores de las administraciones,
tanto territoriales, como institucionales. En algunos
supuestos los actos de órganos superiores de
organismos dependientes de otra administración o
que ejerzan potestades delegadas de otra
administración pueden ser susceptibles de recurso de
administrativo, en ese caso se denomina recurso de
alzada impropio.
La Ley 50/1998, de 30 de Diciembre, en su artículo
82 establece una serie de supuestos en los que los
órganos superiores de determinados organismos
públicos ven como sus resoluciones son susceptibles
de recurso de alzada impropio.
También son impugnables en recurso de alzada ante
la administración delegante los actos dictados por los
entes locales en el ejercicio de funciones delegadas
por la Administración General del Estado o por las
Administraciones de las CC.AA. (artículo 27.2 Ley
de Bases de Régimen Local).
El recurso de amparo se interpone, según el
artículo114.1 de la Ley 30/92 ante el órgano superior
jerárquico del órgano que lo dictó, o al
específicamente designado por las normas que
establece el recurso de alzada impropio.
A efectos de interponer el recurso de las resoluciones
administrativas que se dictan por delegación se
consideran dictadas por el órgano delegante, de
manera que habrá que interponer el recurso frente al
superior jerárquico de éste (13.4 30/92).
No es posible tampoco delegar la resolución de los
recursos de alzada en el órgano que adoptó la
84
resolución recurrida; ni se puede interponer
formalmente recurso ante el órgano que dictó el acto
recurrido, en cuyo caso, este órgano debe remitir el
recurso al órgano competente para resolver,
generalmente su superior jerárquico con su informe
sobre el tema y una copia completa y ordenada del
expediente.
El error en la calificación de recurso no debe de
perjudicar al recurrente y la administración deberá
tramitar el recurso por el procedimiento que
corresponda.
Recurso de alzada per saltum
Este recurso está regulado en el artículo 107.3 de la
30/92 que señala que los recursos frente a un acto
administrativo que se funden únicamente en la
nulidad de alguna disposición administrativa de
carácter general podrán interponerse directamente
ante el órgano que dictó dicha disposición.
PLAZO
El plazo para interponer estos recursos es:
⋅ De un mes si se dirige frente a actos
expresos y se computa desde la notificación
o, en su defecto publicación del acto.
⋅ De tres meses si se dirige frente a actos
presuntos o en caso de silencio
administrativo y computa desde que se
deban entender producidos los efectos del
silencio administrativo.
Una vez transcurridos los plazos sin haberse
producido recurso, la resolución será firme a todos
los efectos. Tras ser interpuesto el recurso de alzada
la administración debe resolverlo y notificar su
resolución en un plazo máximo de tres meses; si
transcurriese ese plazo sin que recaiga resolución, el
recurso debe entenderse desestimado por silencio
administrativo, salvo que el recurso de alzada se
interponga frente a la desestimación por silencio
administrativo de una solicitud ya que se evita
siempre el doble silencio por parte de la
administración.
La resolución expresa o por silencio pone fin a la vía
administrativa y abre la jurisdiccional sin que sea
posible plantear recurso de reposición frente a la
misma, aunque si cabría el recurso extraordinario de
revisión si se diesen los supuestos legalmente
85
tasados para interponer dicho recurso.
B. RECURSO DE REPOSICIÓN
El recurso de reposición puede interponerse con
carácter facultativo frente a los actos que ponen fin a
la vía administrativa y ante el mismo órgano que los
dictó (artículo 116.1 30/92).
PLAZO
El plazo para interponer este recurso es de 1 mes, o
de 3 meses según se dirija frente a acto expreso o
presunto pero, a diferencia del recurso de alzada, el
plazo de la administración para resolver y notificar el
recurso es sólo 1 mes (117.2 30/92).
Mientras el recurso de reposición no sea resuelto, o
no transcurra el plazo para resolverlo no se puede
interponer recurso contencioso administrativo frente
a dicho acto. En caso de silencio y, también a
diferencia del recurso de alzada, el recurso de
reposición se entiende siempre desestimado y queda
siempre libre la vía judicial sin perjuicio de posible
recurso extraordinario de revisión.
C. RECURSO DE REVISIÓN
El recurso extraordinario de revisión es un recurso
que, a diferencia de los otros (el de alzada y revisión)
tiene carácter extraordinario, es decir, no se puede
fundamentar en cualquier vulneración del
ordenamiento jurídico, sino tan sólo en los supuestos
tasados que recoge el artículo 118.1 30/92:
⋅ Que al dictarlos se hubiera incurrido en error
de hecho, que resulte de los propios
documentos incorporados al expediente.
⋅ Que aparezcan documentos de valor esencial
para la resolución del asunto que, aunque
sean posteriores, evidencien el error de la
resolución recurrida.
⋅ Que en la resolución hayan influido
esencialmente documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia judicial
firme, anterior o posterior a aquella
resolución.
⋅ Que la resolución se hubiese dictado como
consecuencia de prevaricación, cohecho,
violencia, maquinación fraudulenta u otra
conducta punible y se haya declarado así en
virtud de sentencia judicial firme.
86
El recurso de revisión se interpondrá en el supuesto 1
en un plazo no superior a 4 años siguientes a la fecha
de notificación de la resolución impugnada.
En el resto de supuestos el plazo es de 3 meses desde
el conocimiento de los documentos o desde que la
sentencia judicial quedó firme.
Especialidades procedimentales:
⋅ Necesidad de que, a lo largo del
procedimiento se cuente como un dictamen
del Consejo de Estado o del Órgano
Consultivo de la CC.AA. Si bien, el órgano
puede inadmitir el recurso sin necesidad de
recavar ese dictamen cuando éste no se
funde en una de las causas que justifican la
interposición del recurso, o en los supuestos
que se hayan desestimado en cuanto al fondo
del recurso sustancialmente iguales.
⋅ Si transcurre el plazo sin declarar y notificar
resolución, el particular puede entender
desestimado el recurso quedando abierta la
vía contencioso−administrativa.
20
Salvo cuando una persona quiebra las reglas de
circulación que se deriva un derecho de cobro de la
administración.
Art. 9.3 de la Constitución consagra el principio de
legalidad
Art. 103 de la Constitución consagra el principio de
eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación con sometimiento
pleno a la Ley y al Derecho
CONSTITUCIÓN
LEY, NORMAS CON RANGO DE LEY
REGLAMENTOS
SENTENCIA TRIBUNAL SUPREMO 27/01/94:
Mediante la costumbre no se pueden integrar
normas sancionadoras, es decir, no se pueden
tipificar sanciones o infracciones, lo debe hacer la
ley, no la costumbre.
A mediados de los 30 llega al poder en Austria
87
Dolfus que publica una ley y en la que se otorga
poderes extraordinarios a sí mismo pudiendo
disolver incluso el Tribunal Constitucional y
como este no podía declarar la
inconstitucionalidad hacia atrás no pudo hacer
nada.
DERECHO SUBJETIVO: Facultad o prerrogativa
reconocida a una persona por el derecho objetivo,
que le permite imponer a los demás un determinado
comportamiento. Es el derecho como facultad o
poder.
DERECHO OBJETIVO: Conjunto de normas
jurídicas tomadas en si mismas. Es el derecho como
norma o institución.
IMPORTANTE
1º. Tratado de la Unión
2º. Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea
3º. Tratado Constitutivo de la Energía Atómica
(Euratom)
1ª vez que se ha declarado nulo un Decreto−Ley
por falta de extraordinaria y urgente necesidad:
Sentencia 68/2007, de 28 de Marzo en la que se
declara nulo el Decreto−Ley de 24 de Mayo de 2002
sobre medidas urgentes para la reforma del sistema
de protección para el desempleo.
Ejemplo claro de la quiebra del principio de
legalidad en el ordenamiento español: Artículo
139 de la Ley de Bases de Régimen Local, donde
se permite a la administración local entrar a
regular supuestos de sanción e infracción con las
consecuencias que eso conlleva.
Sentencia 25/6/97 TS y sentencia 47/84 TC
El artículo 12.2a de la LOFAGE establece que a los
ministros les corresponde ejercer la potestad
reglamentaria en los términos previstos en la
legislación específica.
Esta potestad de los ministros es contraria al
artículo 97 de la Constitución que reconoce la
potestad reglamentaria al Gobierno.
La única manera de salvar esta contradicción es
88
precisar que la potestad reglamentaria atribuida a los
ministros tiene una entidad distinta a la atribuida al
Gobierno y ello es así:
En primer lugar, porque el ámbito material se
corresponde únicamente al de la organización interna
de los servicios del Ministerio, mientras que la
potestad reglamentaria del Gobierno tiene carácter
general. Esto ha sido corroborado por la Ley del
Gobierno que es posterior a la LOFAGE y que
señala en su artículo 4.1b que a los ministros les
corresponde ejercer la potestad reglamentaria en las
materias propias de sus departamentos y, por tanto,
fuera de este ámbito y en todo aquello que afecte a
los derechos de los particulares, los reglamentos
deberán de ser dictados en la Administración
General del Estado por el Gobierno y firmados por el
Rey de conformidad con el artículo 62f de la
Constitución lo que implica que tienen extensión y
alcance general.
En segundo lugar, la potestad reglamentaria de los
ministros ha de ser conforme con las leyes y decretos
que regulan su ámbito material sin que pueda haber
una innovación normativa ad−extra contenida en una
Orden Ministerial.
Hay que recordar que no cabría una habilitación por
decreto para que un ministro pudiese dictar una
norma de carácter general, porque el artículo 13.2b
de la Ley 30/1992 prohíbe expresamente la
delegación para dictar normas administrativas.
El artículo 5.1h de la Ley del Gobierno establece que
corresponde al Consejo de Ministros aprobar los
reglamentos para el desarrollo y ejecución de las
leyes previo dictamen del Consejo de Estado, con lo
que queda claro que la potestad normativa de los
ministros se extiende sólo al ámbito doméstico.
Igualmente hay que señalar que el resto de órganos
administrativos que puedan tener reconocida por ley
la potestad reglamentaria sólo ostentarán un poder
reglamentario de carácter igualmente doméstico
restringido, por tanto, al ámbito organizativo.
CONSTITUCIÓN
ESTADO
LEY
REGLAMENTO
89
CCAA
ESTATUTO
LEY
REGLAMENTO
PRINCPIO DE COMPETENCIA
Jerarquía
Jerarquía
ESTADO BASE
MATERIA 2 PARTES
COMUNIDAD AUTÓNOMA DESARROLLO
Muy desarrolladas en los Estatutos de Autonomía de
nueva generación y se les quiere dar a sus acuerdos
una fuerza vinculante mayor
Conferencias sectoriales
Son organismos en los que se reúnen representantes
de más alto nivel del Estado para deliberar y
negociar y se puede llegar a acuerdos que son
convenios de conferencias sectoriales y que son
vinculantes.
Esta tesis planteada por el Tribunal Constitucional
sería propia de un Estado Federal en el que el
ordenamiento específico es el del Estado y el común
es el de los Estados Federados; pero en un Estado
complejo como el nuestro el ordenamiento con
pretensión de generalidad es el Estado y el específico
el de las Comunidades Autónomas, por lo que la
tesis no sería lógica desde la óptica de nuestro
ordenamiento, pero el Tribunal Constitucional así lo
ha dispuesto y así se viene haciendo.
1. Contra los actos firmes en vía administrativa
podrá interponerse el recurso extraordinario de
revisión ante el órgano administrativo que los dictó,
que también será el competente para su resolución,
cuando concurra alguna de las circunstancias
siguientes:
⋅ Que al dictarlos se hubiera incurrido en error
de hecho, que resulte de los propios
90
documentos incorporados al expediente.
⋅ Que aparezcan documentos de valor esencial
para la resolución del asunto que, aunque
sean posteriores, evidencien el error de la
resolución recurrida.
⋅ Que en la resolución hayan influido
esencialmente documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia judicial
firme, anterior o posterior a aquella
resolución.
⋅ Que la resolución se hubiese dictado como
consecuencia de prevaricación, cohecho,
violencia, maquinación fraudulenta u otra
conducta punible y se haya declarado así en
virtud de sentencia judicial firme.
OJO: no hay que confundir escrito de notificación
con el escrito en el que se plasma el acto.
⋅ Escrito notificación: resto de datos
⋅ Escrito acto: encabezamiento, hechos,
consecuencias jurídicas y resolución.
⋅ Resolución susceptible de recurso de
amparo sólo cabe recurso de amparo
⋅ Resolución susceptible de recurso de
reposición cabe recurso de reposición o
recurso contencioso−administrativo.
91