Apuntes de Derecho Administrativo II Tema 1. El acto administrativo.

Apuntes de Derecho Administrativo II
Tema 1. El acto administrativo.
1.1. Concepto y evolución histórica de la noción.
Desde un primer momento, se advierte que el acto administrativo constituye un instrumento para la acción de
la administración, con efectos jurÃ−dicos, regido por el Derecho Administrativo (quedando asÃ− excluidos
los actos regidos por el Derecho Privado).
La teorización posterior a la Revolución francesa sobre el acto administrativo ofreció muy diversas
concepciones. Para la doctrina alemana, se trataba de “decisiones restringidas”. Para MAYER, eran decisiones
con efecto vinculante frente a los ciudadanos. La doctrina francesa veÃ−a los actos administrativos como
“decisiones ejecutorias”. Todas estas perspectivas hacÃ−an, pues, hincapié en el carácter decisivo de los
actos administrativos, si bien esto plantea un problema sustancial, y es que no todos los actos administrativos
deciden sobre una materia.
La lÃ−nea de teorización expuesta es en su totalidad superada al ser aplicada la doctrina del negocio
jurÃ−dico, propia del pandectismo, al concepto de acto administrativo, por la doctrina alemana.
ZANOBINI, por su parte, entendÃ−a el acto administrativo como una declaración de juicio, de voluntad o de
deseo, por parte de la administración, en el ejercicio de una potestad.
La importancia de Gª DE ENTERRà A radica, en fin, en la diferenciación del acto administrativo y el
reglamento. Frente al acto administrativo, de destinatario concreto, el reglamento vendrÃ−a a caracterizarse
por su generalidad o abstracción (si bien algunos actos administrativos, como la convocatoria de elecciones,
van dirigidos a una pluralidad de individuos). Y a diferencia de los actos administrativos, naturalmente
destinados al instantáneo agotamiento, los reglamentos se definirÃ−an por su vocación de permanencia.
1.2. Clasificación de los actos administrativos.
a) Desde una perspectiva subjetiva.
I. Actos administrativos de destinatario único.
II. Actos administrativos dirigidos a una pluralidad determinada de individuos.
III. Actos administrativos generales.
b) Según la reciprocidad.
I. Actos unilaterales. Son los más habituales. Sólo exigen la acción de la administración. SerÃ−a el caso,
por ejemplo, de una multa.
II. Actos bilaterales. Por ejemplo, la toma de posesión de los funcionarios públicos.
c) Según su complejidad.
I. Actos simples. Son expedidos por un solo órgano con potestad para ello.
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II. Actos complejos. Exigen el consentimiento, el concurso, de dos o más órganos o administraciones.
d) Desde una perspectiva objetiva.
I. Actos desfavorables o de gravamen. Suponen un perjuicio en la esfera jurÃ−dica del administrado.
II. Actos favorables o declarativos de derechos.
e) Según la potestad de la que emanen.
I. Actos discrecionales. Proceden de una potestad discrecional.
II. Actos reglados. Proceden de una potestad reglada, lo que determina el contenido del acto.
f) Según sus efectos sobre la esfera jurÃ−dica de los particulares.
I. Actos decisorios. Constituyen, modifican o extinguen situaciones jurÃ−dicas.
II. Actos no decisorios.
g) Otra clasificación según sus efectos sobre la esfera jurÃ−dica de los particulares.
I. Actos constitutivos.
II. Actos declarativos.
III. Actos modificativos.
h) Desde una perspectiva procesal.
I. Actos definitivos o resoluciones. Ponen fin a un procedimiento. Estos, a su vez, pueden poner o no fin a la
vÃ−a administrativa. Si ponen fin a la vÃ−a administrativa, el administrado podrá acceder directamente a la
vÃ−a administrativa; si bien estos actos pueden dejar la puerta abierta a la interposición, siempre facultativa,
de un recurso de reposición, circunstancia en la cual corresponderÃ−a al mismo órgano la revisión del
acto administrativo. Si no ponen fin a la vÃ−a administrativa, su impugnación se lleva a cabo mediante la
interposición de un recurso de alzada -del cual resolverá el superior jerárquico-, todavÃ−a en vÃ−a
administrativa, con anterioridad al acceso a la vÃ−a contencioso-administrativa. El 109 de la Ley 30/92
determina qué actos ponen fin a la vÃ−a administrativa.
II. Actos de trámite. Preceden a los actos definitivos en un procedimiento. Como norma general, no pueden
ser impugnados; la impugnación sólo cabrá en casos excepcionales, como cuando creen indefensión en
el administrado.
i) Según su firmeza.
I. Actos firmes. No pueden ser recurridos en vÃ−a administrativa, debido al fenecimiento del plazo previsto
para hacerlo.
II. Actos no firmes. Pueden ser recurridos en vÃ−a administrativa.
j) Según su originalidad.
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I. Actos originarios. Aquellos que contienen la primera respuesta de la administración, de cara al
administrado, a raÃ−z de una solicitud.
II. Actos confirmatorios. Contienen la segunda de las respuestas de la administración, coincidente con la
originaria, confirmando su contenido.
k) Según la reacción del administrado.
I. Actos consentidos. Aquellos que el administrado acepta tácitamente, no recurriéndolos.
II. Actos no consentidos. Aquellos contra los que el administrado reacciona.
1.3. Elementos o requisitos de los actos administrativos.
a) Subjetivos.
I. Debe emanar el acto administrativo de una administración pública, o, a lo sumo, de otros órganos
legalmente habilitados, como el Senado, el Congreso, el Tribunal de Cuentas, etc.
II. El acto administrativo debe emanar de un órgano competente por razón de la materia, del territorio y de
la posición jerárquica.
III. Debe emanar del titular del órgano, válidamente investido, habiendo tomado posesión (si bien puede
darse el fenómeno de la “administración de facto”). O del sujeto que corresponda, si se han dado técnicas
de colaboración interorgánica (delegación de firma, etc.).
IV. Independencia e imparcialidad del órgano administrativo. Se reconocen, a raÃ−z de esta exigencia
subjetiva, motivos de abstención o recusación.
b) Objetivos.
I. Expedición del acto administrativo en ejercicio de una potestad prevista. Cuando la administración
actúa sin potestad (o sin la observancia de ningún procedimiento), se habla de “vÃ−a de hecho”.
II. El contenido debe ser lÃ−cito, posible y determinado o determinable.
III. La finalidad del acto administrativo debe ser aquélla para la cual la ley otorga la potestad (de otro
modo, se habla de “desviación de poder”, figura ésta de poca efectividad en la práctica...).
c) Formales.
I. El acto administrativo debe ser dictado de conformidad con un procedimiento (105 CE). De no ser asÃ−, se
habla de “vÃ−a de hecho”. Si los defectos formales causan indefensión en el administrado, es posible la
anulación del acto.
II. Los actos administrativos deben emanar por escrito como norma general, exceptuándose aquellas
ocasiones en que sea más conveniente otra vÃ−a, como la oralidad, la gesticulación, etc.; de acuerdo al 55
Ley 30/92.
III. Exigen motivación en los supuestos recogidos en el 54 de la Ley 30/92. Se trata de una relación de
supuestos muy amplia, que abarca casi todas las posibilidades de actos administrativos.
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d) Algunos autores hablan, junto a estos elementos o requisitos, de la causa.
1.4. Eficacia de los actos administrativos.
a) Fundamentación.
La eficacia de los actos administrativos halla su fundamentación en la autotutela declarativa y ejecutiva de la
administración. La autotutela declarativa supone la presunción de validez de los actos de las
administraciones públicas (la carga de la prueba, como destrucción de la presunción de validez, recae en
el administrado, como norma general) y su generación de efectos desde la fecha en que son dictados, salvo
que en ellos se disponga otra cosa. La autotutela ejecutiva, por su parte, supone la posibilidad de la
administración pública de ejecutar sus propios actos, sin necesidad, salvo excepciones, de habilitación
judicial.
b) La eficacia directa de los actos administrativos. Excepciones.
Como norma general, no hay vacatio legis en los actos administrativos, que gozan de eficacia desde su
expedición. Se distinguen tres casos en los que no es asÃ−:
I. Actos de eficacia demorada.
Se trata de aquellos actos que exigen la aprobación de un órgano superior para el despliegue de efectos, o
cuyo propio contenido disponga la demora de éste. Si bien parte de la doctrina (véase SANTAMARà A
PASTOR) discrepa de este planteamiento.
También se da la eficacia demorada en aquellos actos que incidan en la esfera jurÃ−dica del administrado,
que no gozan de eficacia hasta su notificación o publicación.
II. Actos de eficacia suspendida.
La suspensión puede ser de oficio o a instancia de parte; en este último caso, el silencio administrativo
será estimatorio. Se decide la suspensión discrecionalmente, en la valoración del interés general y
particular.
Puede ser solicitada en el recurso de alzada.
III. Actos de eficacia retroactiva.
Se ha dado siempre una cierta reticencia a la aceptación de dicha retroactividad, por su posible oposición a
la seguridad jurÃ−dica.
Según la Ley 30/92, cabe la retroactividad de los actos que se dicten en sustitución de otros y de los actos
que sean favorables al administrado, siempre y cuando esto no suponga perjuicios para terceros y las
circunstancia que sustenten el acto sean las mismas que en el momento al cual los efectos del mismo se
retrotraen.
c) La ejecución forzosa.
I. Excepciones a la autotutela ejecutiva de la administración.
- Supuestos de suspensión del acto administrativo.
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- Actos cuya naturaleza impida su ejecución forzosa (por ejemplo, la concesión de una licencia).
- Otros casos en los que la ley asÃ− lo disponga.
II. Requisitos o presupuestos de la ejecución forzosa.
- Existencia de un acto administrativo como tÃ−tulo de ejecución (93 Ley 30/92). El acto es la base de la
ejecución. Debe tratarse de una resolución, de un acto definitivo, no de un acto de trámite. Además, debe
haber notificación.
- Al administrado se le debe haber dado la oportunidad de cumplir por sÃ− mismo. Necesidad de la figura del
perÃ−odo voluntario.
- Necesidad de un previo apercibimiento de que se procederá a la ejecución forzosa.
III. Principios regentes de la ejecución forzosa, que operan asimismo como requisitos.
- Principio procedimental. Todo procedimiento de ejecución forzosa está previsto y determinado.
Improcedencia del empleo de dos procedimientos simultáneos, si bien es posible la derivación de uno en
otro.
- No agravamiento de la situación del administrado. El fin de la ejecución forzosa es la compulsión para el
cumplimiento, no la nueva sanción. A pesar de la existencia de la multa coercitiva, que agrava la situación
del administrado con el fin de lograr la ejecución.
- Principio de proporcionalidad y principio pro libertate.
IV. Procedimientos.
- El apremio sobre el patrimonio.
Se trata de un medio utilizado para la ejecución de actos administrativos de Ã−ndole pecuniaria. Es
frecuentemente empleado por Hacienda.
Ley General Tributaria y Reglamento General de Recaudación como textos reguladores.
Una vez consumido el perÃ−odo voluntario, es expedida y notificada una providencia de apremio, que
operará como tÃ−tulo ejecutivo. En ella, se informa al administrado del posible embargo en caso de
omisión en el pago. El orden de dicho embargo se regirá por criterios de dificultad: la administración se
dirigirá, en primer lugar, a las cuentas corrientes, y seguidamente al resto de bienes del administrado.
- Ejecución subsidiaria.
Para el cumplimiento de obligaciones no dinerarias y no personalÃ−simas.
Tras el perÃ−odo voluntario, será la administración la que ejecute. Seguidamente, la administración
exigirá al particular o los particulares el abono de los gastos sobrevenidos en esta ejecución subsidiaria; a
este fin, podrá apremiar sobre el patrimonio.
- Multa coercitiva.
Para obligaciones personalÃ−simas, en las cuales la compulsión personal, debido a su gravedad, no proceda.
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O para obligaciones no personalÃ−simas, como alternativa a la ejecución subsidiaria.
Para que sea posible su aplicación, debe existir una previsión legal especÃ−fica referida al supuesto
concreto. El establecimiento genérico en la Ley 30/92 no será, en este caso, suficiente.
En último término, si la multa coercitiva no resulta exitosa, la administración podrá recurrir al apremio
sobre el patrimonio.
- Compulsión sobre las personas.
Para el cumplimiento de obligaciones personalÃ−simas que consistan en un non facere, debido a la
realización de actos ilÃ−citos por el administrado.
Se trata de una medida muy extrema, con lo que operan destacadamente el principio de proporcionalidad y el
pro libertate. Jugará un papel muy importante la observancia de los DDFF y LLPP.
1.5. Invalidez de los actos administrativos.
La teorización sobre la invalidez de los actos administrativos se desarrolló en torno a la idea del negocio
jurÃ−dico en el ámbito privado. AsÃ− pues, se maneja una doble categorÃ−a: la anulabilidad y la nulidad.
Otra categorÃ−a, independiente, la constituirÃ−an las irregularidades no invalidantes.
La nulidad radical o de pleno Derecho es intrÃ−nseca al acto administrativo, afectándole en su raÃ−z. Su
subsanación o convalidación deviene imposible. Se habla de su carácter automático, esto es, se trabaja
con la ficción de su concurrencia independientemente de su declaración. Su declaración, asÃ−, tendrÃ−a
efectos retroactivos.
En la anulabilidad, el vicio es también intrÃ−nseco, no sobrevenido. Dicho vicio se define por no ser
radical, sino relativo, lo que supone la posibilidad de la subsanación de la imperfección y consiguiente
convalidación del acto. La declaración de la invalidez del acto anulable, a diferencia de lo que ocurre en el
acto nulo de pleno Derecho, carece de efectos retroactivos. La acción para solicitar la anulabilidad caduca a
los cuatro años.
Sólo son causas de nulidad las legalmente tasadas, establecidas en el 62.1 de la Ley 30/92:
a) Vulneración de DDFF susceptibles de amparo.
b) Actos de contenido imposible. No como imposibilidad jurÃ−dica, sino como imposibilidad material.
c) Actos dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón de la materia o del territorio.
Importancia del término “manifiestamente”. Si la incompetencia es comprensible, por la dificultad de la
situación, puede no haber nulidad, dándose la anulabilidad.
d) Actos dictados como consecuencia de una infracción penal.
e) Inobservancia grave del procedimiento legalmente establecido, vulneración de elementos esenciales del
mismo. Generalmente, cuando la inobservancia genere indefensión.
f) Inobservancia de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
g) Actos expresos o presuntos por los que se adquieran derechos o facultades sin reunión de los requisitos
oportunos.
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h) Todos aquellos supuestos señalados por normas con rango de ley.
En cuanto a las irregularidades no invalidantes, vienen reguladas en el 63 Ley 30/92. En estos casos, la no
reunión de los requisitos legales no invalida el acto. Hay dos posibilidades:
a) Vicios de forma. No obstante, si como consecuencia del vicio de forma se genera indefensión en el
administrado, se puede producir la nulidad de pleno Derecho. Por otro lado, si el vicio de forma impide el
cumplimiento del fin del acto administrativo, no se tratará de irregularidades no invalidantes, sino de
supuestos de nulidad o de anulabilidad. Es discutible, en fin, qué ocurrirÃ−a en caso de notificación en
una lengua que el administrado desconociera.
b) Vicios temporales. El no respeto del plazo por parte de la administración suele tratarse de una
irregularidad no invalidante, a no ser que se tratase de un elemento esencial.
Por último, todos los actos contrarios a Derecho que no sean nulos, ni constituyan irregularidades no
invalidantes, serán anulables.
1.6. Principio de conservación de los actos.
La administración debe buscar la estabilidad de su acción y, por tanto, debe esmerarse en la validez de sus
actos; de ahÃ− el imperio del principio de conservación de los actos.
Los actos nulos de pleno Derecho, no se olvide, no pueden ser convalidados.
Pueden ser convalidados dos tipos de actos anulables: los dictados por un órgano jerárquicamente
incompetente y aquellos carentes de la autorización necesaria para su perfección.
1.7. La conversión.
Puede darse el caso de actos administrativos nulos o anulables que, sin embargo, sean válidos para una
finalidad diversa de la volitivamente prevista en un principio.
1.8. La incomunicación de la invalidez.
Rige la máxima latina utile per inutile non vitiato. La anulación de un acto no implica la invalidez de los
sucesivos que le sean independientes. Esto responde al principio de conservación de los actos: la acción
administrativa es conservada en la medida de lo posible.
La incomunicación de la invalidez viene establecida en los artÃ−culos 64, 65 y 66 de la Ley 30/92.
1.9. Eliminación de un acto administrativo por parte de la administración.
a) Por motivos de legalidad.
I. Por nulidad de pleno Derecho del acto.
La administración goza de potestad de autotutela para la eliminación de los actos nulos de pleno Derecho.
Son eliminados a través de la revisión de oficio (102.1 Ley 30/92). (Se ha debatido mucho, en el ámbito
doctrinal, si la revisión de oficio cabe también cuando el acto es favorable; es un debate que existe.)
II. Por anulabilidad del acto.
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Si el acto es favorable al administrado, la administración pierde su autotutela y, por sÃ− misma, no podrá
eliminar el acto del mundo jurÃ−dico, sino que deberá acudir a la jurisdicción, previa declaración de
lesividad para el interés general (103 Ley 30/92).
Si el acto es desfavorable para el administrado, la administración posee autotutela para su supresión, sin
necesidad de acudir a la jurisdicción. Se opera por revocación (105.1 Ley 30/92). El acto, en todo caso,
debe ser desfavorable puro; en actos de doble efecto, se procederá según lo establecido para los actos
favorables.
b) Por motivos de oportunidad.
En caso de actos desfavorables, se opera por revocación, según lo previsto en el artÃ−culo 105, siempre
con lÃ−mites y con la debida motivación.
Los actos favorables, en principio, no pueden ser suprimidos del mundo jurÃ−dico por motivos de
oportunidad. Si bien en algunos casos excepcionales, sobre todo en materia de licencias en urbanismo, sÃ−
que puede proceder, con la correspondiente indemnización (el artÃ−culo 16 del Reglamento de Servicios de
las Corporaciones Locales expone algunos de estos supuestos). No obstante, si no hay un cambio de criterio,
sino de circunstancias, la administración no tendrá ni siquiera el deber de indemnizar (por ejemplo, un
terremoto que impida la explotación económica prevista).
c) La rectificación de errores.
Finalmente, existe la posibilidad de la rectificación de errores, no afectándose al contenido del acto (105.2
y Ley 30/92). En todo caso, pueden sobrevenir, en ocasiones, dificultades en la delimitación de lo que es
mero error superficial y lo que es contenido del acto.
1.10. La extinción de los actos administrativos.
a) Concepto.
Se trata de la cesación total o definitiva de efectos.
b) Causas.
I. Subjetivas.
- Renuncia del sujeto receptor del acto, cuando éste le es favorable.
- Actuación concreta del administrado.
II. Objetivas.
- Por satisfacción del contenido, cuando éste constituye una exigencia (el pago de una multa, por
ejemplo).
- Por fallecimiento del administrado, cuando el acto es personalÃ−simo.
- Contenido consultivo del acto. Se da el cumplimiento inmediato de su función. Esto ocurre, por ejemplo, en
un informe.
III. Por imperativo legal.
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- Casos de leyes que dejan sin efecto actos administrativos, de forma retroactiva; siempre en sentido favorable
al administrado.
- Anulación, revisión o revocación por la propia administración o por los tribunales.
Tema 2. El procedimiento administrativo.
2.1. Introducción.
a) Origen y evolución.
La idea es, en su origen, alemana. MERKL, que desarrolló una teorÃ−a de los procedimientos, sostuvo que,
de igual modo que existÃ−an un procedimiento legislativo y un procedimiento judicial, habrÃ−a de existir un
procedimiento administrativo.
Con anterioridad al XIX, la actividad administrativa, ante la falta de regulación, devenÃ−a caótica. En la
actualidad, se busca la seguridad jurÃ−dica, en la actuación conforme a la legalidad.
Hay distintos hitos en España, en lo referido a la regulación del procedimiento administrativo. Ley
Camacho de 1881, Ley Azkárate de 1889 y Ley de Procedimiento de 1958. Esta última, promulgada en una
década caracterizada por la creación de leyes administrativas, ofrece la regulación de un procedimiento
completo y moderno, con abarcamiento de cuestiones complejas tales como el silencio, etc.; todo ello,
impregnado de una excelente técnica legislativa.
b) Concepto.
Se trata del cauce formal, previamente regulado, a través del cual nacen los actos administrativos.
c) Diferenciación respecto del procedimiento judicial.
I. Frente a la independencia e imparcialidad del procedimiento judicial, en el procedimiento administrativo la
administración es juez y parte.
II. El procedimiento administrativo tiene por finalidad el servicio al ciudadano y la satisfacción del interés
general; frente a lo que ocurre en el procedimiento judicial, cuya función inmediata es el servicio a quienes
acuden a la jurisdicción.
2.2. Regulación.
La CE menciona explÃ−citamente el procedimiento administrativo en su artÃ−culo 105, donde indica que
<<la ley regulará el procedimiento administrativo y, en su caso, la audiencia a los ciudadanos>>. También
serán de importancia los artÃ−culos 18 (inviolabilidad del domicilio y secreto de las comunicaciones) y
149.1 (competencias del Estado).
El procedimiento administrativo vendrá regulado en la Ley 30/92, de aplicación sobre la AGE, las CCAA y
las entidades locales. En cuanto a las entidades locales, habrá de atenderse también a la LBRL, por lo
general coincidente con la Ley 30/92. A las CCAA son aplicables los principios generales, sin perjuicio de
que éstas puedan regular aspectos procedimentales subsidiarios. Con respecto a las administraciones
institucionales, dependerá de la actividad que desarrollen. Operará la Ley 30/92 sobre los entes sometidos
al Derecho Administrativo. Del mismo modo, si a las corporaciones de Derecho Público se aplica, no asÃ− a
las de Derecho Privado. Por último, es de destacar la regulación en la Ley 30/92 de un procedimiento
general y supletorio, cabiendo la existencia de procedimientos especiales, regulados en leyes o reglamentos
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especiales (Ley de Expropiación Forzosa, Reglamento de Procedimiento Sancionador de 1994...). A veces, la
propia Ley 30/92 hace referencias a su aplicación en relación con normas especiales.
Un procedimiento administrativo puede ser declarativo, si la administración decide acerca de una situación
jurÃ−dica; ejecutivo, si la administración ejecuta forzosamente un acto, o de mera gestión, si la
administración no decide ni ejecuta nada.
En ocasiones, se prevé legalmente la posibilidad de la reducción de plazos en procedimientos abreviados
(debida a la sencillez del problema), asÃ− como la posibilidad de procedimientos de urgencia (por ejemplo,
para la expropiación forzosa cuando urge su ejecución).
2.3. Principios que rigen en todos los procedimientos y los dotan de unidad.
a) Contradicción.
Se trata del derecho de confrontación. El administrado debe poder defender sus derechos y contradecir a la
administración.
Implica la posibilidad de recurrir, la audiencia, la participación en el procedimiento de todos los posibles
afectados, la notificación...
b) Eficacia y economÃ−a procedimental o de medios.
Se trata de principios estrechamente ligados, que responden al 103.1 CE y al 3 de la Ley 30/92. Su presencia
se extiende a la totalidad de la legislación administrativo-procedimental. Un ejemplo se hallarÃ−a en la
regulación de la acumulación de expedientes en el 73 Ley 30/92.
Implica la celeridad (principio de celeridad) y el respeto a los plazos. El 48 Ley 30/92 regula la computación
de los plazos. Sólo excepcional y motivadamente pueden ser reducidos los plazos; también es posible su
ampliación.
c) Legitimación.
Para la participación en un procedimiento administrativo, se exige una conexión con el objeto de la
controversia.
d) Gratuidad.
La vÃ−a administrativa es, por lo general, sencilla y barata, ya que no hay necesidad de procurador y
abogado. Sin perjuicio de que a veces sea preciso pagar tasas, prácticas de prueba, etc.
e) In dubio pro actione o principio antiformalista.
Implica la tendencia a la admisión del ejercicio de la acción a pesar de los defectos formales.
Se manifiesta en la posibilidad de la subsanación de errores en el plazo de diez dÃ−as, en que la
calificación errónea de una solicitud o recurso no impide su tramitación (110 Ley 30/92), etc.
f) Imparcialidad, en la medida de lo posible.
Posibilidad de abstención y recusación, sin perjuicio de que la administración siga siendo juez y parte.
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g) Transparencia y publicidad.
Posibilidad del ciudadano de acceder a expedientes, derecho a conocer el estado del procedimiento, derecho a
obtener copias de los expedientes, etc.
h) Oficialidad.
El procedimiento administrativo se inicia o activa de oficio en todos sus trámites, si bien en la práctica
exige, en ocasiones, algún empujoncito.
i) Seguridad jurÃ−dica y principios derivados (buena fe, confianza legÃ−tima, diligencia, buena
administración...).
2.4. Las partes o sujetos del procedimiento administrativo.
a) Los administrados.
Conforme al principio de legitimación, deben presentarse interesados en el objeto de la controversia. El
único supuesto en que puede participar un no interesado es la acción pública.
Los administrados pueden ser personas fÃ−sicas, personas jurÃ−dicas, entidades sin personalidad... En
ocasiones, los menores e incapaces deberán participar representados.
Se distinguen dos formas de participación por representación: la representación legal y la representación
voluntaria. La primera es la necesaria, en ocasiones, para menores e incapaces. La segunda es aquella de la
que facultativamente puede valerse el administrado (participando, por ejemplo, a través de su procurador o
de su abogado). En esta última modalidad de representación, no es necesario un poder notarial (principio
antiformalista), pero sÃ− una acreditación; que no será, en todo caso, exigida en todos los trámites.
Se habla de interesados principales, si solicitan el inicio del procedimiento, o accesorios.
b) La administración.
La administración actúa a través de sujetos autorizados. Estos pueden abstenerse o ser recusados en el
procedimiento (28 y 29 Ley 30/92), en virtud del principio de imparcialidad; por parentesco, por enemistad
manifiesta, por amistad manifiesta, por relación de servicios profesionales, etc. La recusación es resuelta
por el superior jerárquico. En caso de que existan causas de abstención y recusación, y ni el administrador
se abstenga ni el administrado recuse, el acto administrativo será válido, por seguridad jurÃ−dica.
Por otro lado, al dictarse un acto administrativo, no debe haber vicios en la voluntad (coacción, fines
delictivos, etc.).
2.5. Fases del procedimiento administrativo.
a) Iniciación.
El procedimiento puede ser iniciado de oficio -por recepción de una denuncia, por orden de un superior
jerárquico, por moción razonada de órganos subordinados o de oficio stricto sensu- o a instancia de parte.
En este último caso, el interesado deberá aportar sus datos personales, expresar claramente lo solicitado y
su fundamento y firmar. La Ley 30/92 llama a la administración a facilitar este tipo de iniciación
(formularios, etc.). A instancia de parte, la solicitud podrá ser presentada en una gran variedad de registros
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públicos, en el fenómeno conocido como “ventanilla única”. En el extranjero, se pueden presentar
solicitudes en las embajadas y consulados insulares. Cuando un procedimiento es iniciado a instancia de parte,
la administración estará obligada a resolver, a dictar una resolución; sin perjuicio de que la solicitud de
iniciación pueda no aceptarse.
La iniciación puede conllevar la adopción de medidas cautelares, destinadas a asegurar el buen fin del
procedimiento. SerÃ−a el caso de la suspensión. Dichas medidas cautelares pueden ser adoptadas aun con
anterioridad al inicio del procedimiento, a condición de que éste se inicie dentro de los quince dÃ−as
siguientes. Durante el procedimiento, las medidas cautelares podrán ser modificadas, ampliadas, reducidas o
eliminadas. Tres principios rigen, en todo caso, en la adopción de medidas cautelares: la necesidad de
adoptarlas (lo que se traduce en la necesidad de la motivación), la no incurrencia en una situación contraria
a Derecho y la no causación de daños irreparables.
b) Instrucción.
Puede instruir un órgano distinto del que inició.
Se distinguen diversas actuaciones tÃ−picas en la instrucción:
I. La prueba, o solicitud de prueba.
II. La solicitud de informes por la administración, bien a sus propios órganos, bien a terceros. Mientras que
algunos dictámenes son preceptivos, siendo obligatoria su solicitud, otros son facultativos. En ambos casos
pueden ser, a su vez, vinculantes, no vinculantes o habilitantes.
III. Las alegaciones. El administrado tiene derecho a alegar en todo momento.
IV. Puede darse un trámite de información pública.
V. La actuación por excelencia en la instrucción es, en todo caso, la audiencia. Se erige en expresión del
principio de contradicción. Tiene lugar al final de la instrucción. En ella, se da vista al interesado de todo el
expediente (pruebas, informes y alegaciones). Si después de la primera audiencia el expediente es
ampliado, se debe proceder a un segundo trámite de audiencia. El interesado goza, en todo momento, de la
posibilidad de defenderse. La omisión en la práctica de la audiencia puede dar lugar (y suele dar lugar, de
hecho) a la nulidad de pleno Derecho. No obstante, es menester señalar que no será necesario este trámite
de audiencia cuando en el expediente no haya más documentación que la aportada por el interesado.
VI. Elaboración de la propuesta de resolución, por el órgano instructor. à sta, por supuesto, no es
vinculante. El administrado sólo tendrá derecho a conocerla en los procedimientos sancionadores. (En la
práctica, la resolución, en muchas ocasiones, se remite a la propuesta de resolución.)
c) Terminación.
El procedimiento concluye con la resolución y consiguiente emisión del acto administrativo, siendo precisa
su notificación o publicación.
La resolución debe resolver sobre el objeto principal del procedimiento y sobre las cuestiones conexas. El 54
Ley 30/92 exige la motivación; su ausencia, si produce indefensión, puede llevar a la nulidad de pleno
Derecho. Es de destacar, asimismo, la interdicción de la reformatio in peius; si la administración descubre
irregularidades en el administrado, deberá enfrentarlas mediante la canalización de un nuevo
procedimiento.
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La notificación debe contener el texto Ã−ntegro de la resolución. De otro modo, cabrá la impugnación
por indefensión. Además, debe ser indicada la localización de la resolución, asÃ− como los posibles
recursos a interponer (“faldón de recursos”). Si no es asÃ−, puede haber indefensión.
Los actos de trámite deberán ser notificados cuando afecten a la esfera jurÃ−dica del administrado. Su
contenido deberá ser tan Ã−ntegro como el de la notificación de una resolución.
Ahora bien, ¿dónde se efectúa la notificación? De existir un domicilio establecido a efectos de
notificación, a éste deberá dirigirse la misma. De no existir tal domicilio o no corresponderse, la
administración procederá a la búsqueda del administrado, recurriendo a datos tales como el domicilio
fiscal, etc. Si la búsqueda resulta infructuosa, la notificación se lleva a cabo por edicto, que se publicará
en el ayuntamiento del último domicilio conocido, en el BOE y, en ocasiones, en los periódicos oficiales de
la CA y la provincia. La publicación deberá presentar el mismo contenido que la notificación. Lo que se
exige a la administración es, en definitiva, la diligencia.
En casos de cambio de domicilio, es obligatoria la notificación de dicho cambio a efectos tributarios y
sancionadores. De no hacerse, no se podrá alegar indefensión.
La notificación debe ser fehaciente, esto es, por correo certificado. (El correo electrónico sólo se entiende
fehaciente si el administrado lo acepta como medio de notificación.) CORREOS debe acudir al domicilio en
cuestión y, en caso de ausencia, debe volver en los tres dÃ−as ulteriores.
El plazo para la notificación es de diez dÃ−as. De no ser asÃ−, se tratará de una irregularidad no
invalidante.
2.6. Duración del procedimiento administrativo.
La duración del procedimiento administrativo debe ser inferior a seis meses. En cada norma de
procedimiento viene establecido el plazo concreto. Por defecto, la duración es de tres meses. No obstante, el
procedimiento puede quedar, en ocasiones, suspendido o en suspenso, en los supuestos previstos.
En los procedimientos iniciados de oficio, la computación se efectúa desde el acuerdo de iniciación. En
los iniciados a instancia de parte, desde la entrada de la solicitud en el órgano competente para su
resolución.
2.7. Silencio administrativo.
Invención de los franceses. Anteriormente, el administrado quedaba indefenso ante la administración en
caso de silencio.
El 43 Ley 30/92 regula el silencio administrativo en procedimientos iniciados a instancia del interesado. La
regla general es el silencio positivo, estimatorio. Las excepciones son las siguientes:
a) Que una ley o norma comunitaria prevea lo contrario por razones imperiosas de interés general.
b) Que la solicitud se haya efectuado en ejercicio del derecho de petición reconocido por el 29 CE.
c) El supuesto especial de que de la resolución se puedan derivar facultades relativas al dominio público o
al servicio público en favor del solicitante o de terceros.
d) Procedimientos de impugnación, fundamentalmente recursos y revisión de oficio. Sólo en el caso del
recurso de alzada contra un silencio administrativo negativo el silencio será positivo o estimatorio, en orden
13
a evitar el doble silencio.
El artÃ−culo 44 regula, por su parte, el silencio en procedimientos iniciados de oficio. Si del procedimiento
pueden resultar situaciones favorables al administrado, el silencio es negativo. Si del procedimiento se puede
derivar una situación jurÃ−dica desfavorable o de gravamen, el silencio supone la caducidad.
Es de destacar que, en caso de silencio, la administración sigue obligada a dictar una resolución expresa,
aunque sea fuera de plazo. Dicha resolución sólo podrá contravenir los efectos del silencio si semejante
contravención resulta favorable al administrado. Esto es, la administración queda vinculada por el silencio
positivo, pero no por el negativo. Y sólo el silencio administrativo tiene el mismo valor que una resolución
expresa, pudiendo el administrado solicitar la expedición de un documento acreditativo de dicho silencio,
que deberá recibir antes de quince dÃ−as. Todo ello por seguridad jurÃ−dica.
2.8. Terminación anormal del procedimiento.
Puede producirse:
a) Por desistimiento o renuncia del interesado.
b) Por transacción, convenio o pacto. El administrado y la administración alcanzan un acuerdo. Esto cabe
siempre y cuando la materia sea objeto de transacción. En ocasiones, se exigirá un dictamen del Consejo de
Estado.
c) Por satisfacción de la pretensión. à sta ya no procede.
d) Por caducidad del procedimiento.
Tema 3. El control en vÃ−a administrativa.
3.1. Introducción.
La Administración tiene potestad para eliminar del mundo jurÃ−dico sus propios actos. A este fin, existen
vÃ−as de impugnación, tanto por iniciativa del administrado como de oficio, por iniciativa de la
administración. Tras el agotamiento de la vÃ−a administrativa, entrará en juego la jurisdicción
contencioso-administrativa.
3.2. Los recursos administrativos.
a) Concepto.
Un recurso administrativo es un procedimiento administrativo, a través del cual el administrado solicita la
anulación de un acto o la modificación de su contenido.
b) Naturaleza.
Se asiste a una doble faceta en la figura del recurso administrativo.
Por un lado, constituye una garantÃ−a, una ventaja para el administrado, en tanto posibilidad barata y simple
de provocar la rectificación de la administración; independientemente de la escasa frecuencia de dichas
rectificaciones.
Por otro lado, se configura como una carga para el mismo administrado, ya que, en caso de desear acudir a la
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jurisdicción contencioso-administrativa, se le exige la previa discusión en vÃ−a administrativa,
precisamente a través del recurso. El TC, en su pronunciamiento acerca de la posible inconstitucionalidad
de esta exigencia, declaró la no inconstitucionalidad de la misma.
c) Regulación.
Los recursos administrativos vienen regulados en la Ley 30/92. (Si bien existe, en el ámbito tributario, un
recurso especial, la reclamación económico administrativa, competencia de los tribunales
económico-administrativos, de naturaleza no judicial.)
Como recursos ordinarios, se regulan el recurso de alzada (114 y 115 Ley 30/92) y el recurso potestativo de
reposición (116 y 117 Ley 30/92).
Se regula, asimismo, el recurso extraordinario de revisión (118 y 119 Ley 30/92).
Se establecen, finalmente, otros procedimientos alternativos, poco utilizados.
3.3. El recurso de alzada.
Viene regulado en los artÃ−culos 114 y 115 de la Ley 30/92.
Se trata de un recurso ordinario, esto es, susceptible de ser fundado en cualquier motivo estimado pertinente
por el administrado, sin que exista una enumeración numerus clausus de causas habilitantes.
Puede ser interpuesto contra resoluciones (actos definitivos) o contra actos de trámite cualificados (aquellos
que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el
procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legÃ−timos). En todo
caso, contra actos que no pongan fin a la vÃ−a administrativa.
Se interpondrá bien ante el órgano que dictó el acto, bien ante su superior jerárquico. Competerá a este
último la resolución del recurso.
El plazo para la interposición del recurso de alzada es de:
a) Un mes, si se trata de un acto expreso, <<desde el dÃ−a siguiente a la notificación>>, aunque en lo
fáctico se compute desde el dÃ−a de la notificación.
b) Tres meses, si se trata de un acto presunto (dictado por silencio), desde la producción de efectos del
silencio.
Tras la interposición del recurso de alzada, el Administración goza de un plazo de tres meses para dar
respuesta. El silencio administrativo se entenderá desestimatorio.
3.4. El recurso potestativo de reposición.
Viene regulado en los artÃ−culos 116 y 117 Ley 30/92.
Se trata de un recurso ordinario, esto es, susceptible de ser fundado en cualquier motivo estimado pertinente
por el administrado, sin que exista una enumeración numerus clausus de causas habilitantes.
Puede ser interpuesto contra resoluciones (actos definitivos) o contra actos de trámite cualificados (aquellos
que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el
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procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legÃ−timos); que
pongan fin a la vÃ−a administrativa.
Cual su propio nombre indica, se trata de un recurso potestativo. Su interposición es voluntaria, en tanto en
cuanto su omisión no impedirá el acceso a la vÃ−a administrativa; o, expresado con otros términos,
éste no se verá condicionado a la previa interposición del recurso de reposición.
Resolverá del recurso de reposición el mismo órgano que dictó el acto, y ante él se interpone.
El plazo para la interposición del recurso de alzada es de:
a) Un mes, si se trata de un acto expreso, <<desde el dÃ−a siguiente a la notificación>>, aunque en lo
fáctico se compute desde el dÃ−a de la notificación.
b) Tres meses, si se trata de un acto presunto (dictado por silencio), desde la producción de efectos del
silencio.
Tras la interposición del recurso de alzada, el Administración goza de un plazo de un mes para dar
respuesta. El silencio administrativo se entenderá desestimatorio.
No cabe la reposición si se ha interpuesto previamente alzada, en el marco de una misma controversia.
3.5. Actos que ponen fin a la vÃ−a administrativa (109 Ley 30/92).
ArtÃ−culo 109. Fin de la vÃ−a administrativa.Â
Ponen fin a la vÃ−a administrativa:
• Las resoluciones de los recursos de alzada.
• Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artÃ−culo 107.2
[procedimientos de impugnación alternativos a los generales].
• Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley
establezca lo contrario.
• Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria asÃ−
lo establezca.
• Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del
procedimiento.
3.6. El recurso extraordinario de revisión.
El recurso extraordinario de revisión procede contra actos firmes en vÃ−a administrativa, y siempre que
concurra alguna de las causas contempladas en la ley.
Será interpuesto ante el órgano que dictó el acto, por alguna de las siguientes causas:
a) Error de hecho.
b) Aparición de documentos, anteriores o posteriores, esenciales para la resolución del asunto, que
evidencien el error de la resolución recurrida.
c) Influencia en la resolución de documentos declarados falsos por sentencia judicial firme.
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d) Que la resolución se hubiese dictado con prevaricación, cohecho o violencia, y se haya declarado asÃ−
por sentencia judicial firme.
El plazo para la presentación del recurso variará en función de la causa que lo fundamente:
a) Basándose el recurso en la primera causa, plazo de cuatro años, a contar desde el dÃ−a siguiente a la
fecha de la resolución impugnada.
b) Basándose el recurso en cualquiera de las restantes causas, plazo de tres meses, a contar desde el
conocimiento de los documentos o desde que la sentencia devino firme.
La resolución corresponderá al mismo órgano que dictó el acto recurrido. à ste deberá resolver y
notificar en el plazo de tres meses desde la interposición del recurso. El silencio se entenderá
desestimatorio.
3.7. La revisión de oficio.
Existen cuatro posibilidades:
a) Revisión de actos nulos, que podrán ser sustraÃ−dos del mundo jurÃ−dico por la Administración, por
iniciativa propia o a instancia del interesado, previo dictamen favorable del Consejo de Estado o del órgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma (102 Ley 30/92).
b) Revisión de actos anulables favorables al administrado, cuya anulación exigirá, previa declaración de
lesividad, la intervención de los tribunales (103 Ley 30/92).
c) Revocación de actos desfavorables (105.1 Ley 30/92).
d) Rectificación de errores materiales, de hecho o aritméticos (105.2 Ley 30/92).
Tema 4. El control externo de la actividad administrativa.
4.1. Evolución histórica.
Durante el absolutismo, el poder ejecutivo no se sometÃ−a al judicial ni a la ley, que no eran sino ramas del
poder del rey.
Tras la Revolución francesa, se acepta que la administración sólo puede actuar dentro de los lÃ−mites de
la ley. Los revolucionarios, no obstante, no admitieron en un primer momento la jurisdicción
contencioso-administrativa, a consecuencia de su entendimiento rÃ−gido de la separación de poderes. La
administración debÃ−a ser controlada por la propia administración, con lo que el conocimiento de la
impugnación de un acto administrativo no dejaba de ser actividad administrativa.
Posteriormente, empero, se da la introducción de la jurisdicción contencioso-administrativa, resultando, en
orden al aseguramiento de la legalidad de la actividad administrativa, el siguiente esquema:
a) Control polÃ−tico, que lleva a cabo el legislativo.
b) Controles jurÃ−dicos.
I. Internos (propia administración).
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II. Externos.
- No jurisdiccionales (Defensor del Pueblo, Consejo de Estado...).
- Jurisdiccionales (jurisdicción contencioso-administrativa).
El modelo inglés no tuvo problema en admitir el control jurisdiccional de la administración, dado que no
existe una concepción rÃ−gida de la separación de poderes, aprobándose la relación entre ellos. La
administración será juzgada por los mismos jueces que resuelven controversias entre los particulares, con
lo que se asiste a la inexistencia, como norma general, de la jurisdicción contencioso-administrativa en el
mundo anglosajón.
Existen también modelos mixtos, como el italiano. In Italia, l'amministrazione é controllata dal
Consiglio dello Stato, in materia di interesse legittimo, é dai tribunali, quando si trata di controversie
relative ai diritti dei particolari.
El modelo español, por su parte, ha experimentado una larga e interesante evolución.
El poder constituyente de 1812 rechazó el control administrativo de la administración como única
posibilidad, dándose entrada al control ordinario de la administración, en consonancia con el modelo
inglés.
Durante el absolutismo de Fernando VII, se retornará al principio, propio del antiguo régimen, de la
ausencia de un control externo de la actividad de la administración.
Entre 1845 y 1888, en la alternativa sucesión de gobiernos progresistas y conservadores, se observará la
tendencia de los primeros a introducir el sistema de control ordinario de la Constitución de Cádiz, frente a
la tendencia de los segundos a la implantación de un modelo parecido al francés, un modelo de
jurisdicción retenida, en el que el ejecutivo goza de una excesiva importancia.
En 1888, se implanta un modelo de jurisdicción delegada, en el que corresponderá la resolución de litigios
no ya al Consejo de Ministros, sino a un órgano compuesto por jueces y miembros de la administración
(Ley SantamarÃ−a de Paredes).
La Ley Maura de 1904 reformará la Ley SantamarÃ−a de Paredes. Es entonces cuando se da entrada a la
jurisdicción contencioso-administrativa. El Consejo de Estado quedará finalmente configurado como
órgano consultivo.
La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 quedará como uno de los grandes hitos de la
Historia del Derecho Administrativo. Consolidación del modelo jurisdiccional existente, permitirá a la
jurisdicción contencioso-administrativa ganar en especialización. Entre sus novedades, destacan la
posibilidad de impugnación de reglamentos, la posibilidad de fiscalizar todos los actos y no sólo los
reglados (a excepción de los actos polÃ−ticos) y la interdicción de la desviación de poder. Tras el texto
del 78, su continuidad de prolongará, dada su concordancia con los artÃ−culos constitucionales referidos al
funcionamiento de la administración pública.
En la actualidad impera, en fin, la vigencia de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998.
4.2. Caracteres de la jurisdicción contencioso-administrativa.
a) Sistema judicial de control de la administración.
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b) Especialización.
c) Carácter revisor. La jurisdicción contencioso-administrativa revisa una actuación -o inactividad- previa
de la administración, como presupuesto necesario.
d) Necesidad de agotamiento de la vÃ−a administrativa.
e) Cuando se acude a la jurisdicción contencioso-administrativa, se accede a una primera instancia,
primeramente. Esto, que puede parecer obvio, no siempre ha sido asÃ−, ya que en otro tiempo se ha
considerado el procedimiento administrativo <<una suerte de primera instancia>>, que ya de por sÃ− limitaba
sobremanera el amparo de los tribunales.
4.3. Ômbito de la jurisdicción contencioso-administrativa.
El 1 LJCA describe un ámbito general de la jurisdicción contencioso-administrativa:
a) Actos de los órganos de las administraciones públicas sujetos a Derecho Administrativo. Englobándose
asimismo en esta categorÃ−a actos de órganos de relevancia constitucional, tales como el TC, el Congreso,
el Senado, el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo y las instituciones análogas de las CCAA. Por otro
lado, en materia de contratos, responsabilidad patrimonial, actos de concesionarios de servicios públicos y
demás cuestiones que determine una norma con rango de ley, se acudirá, en la mayorÃ−a de los casos, a
los tribunales contencioso-administrativos, aunque el órgano demandado se rija por el Derecho Privado. Se
incluyen, en fin, los actos polÃ−ticos o de gobierno, siempre que se vulneren los DDFF o LLPP, los
elementos reglados o el derecho a las indemnizaciones que puedan proceder.
b) Reglamentos. Puede interponerse contra ellos recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa en el
plazo de dos meses desde su publicación. Además, pueden ser controlados a través de la llamada
cuestión de ilegalidad. Un juez del orden contencioso-administrativo que detecte la posible oposición a la
ley de un reglamento, de no ser competente para declarar su ilegalidad, puede elevar el mismo a un juez que lo
sea para que estudie el reglamento en cuestión y, en su caso, declare su ilegalidad.
c) Reales Decretos Legislativos, cuando excedan los lÃ−mites de la delegación.
Cabe señalar aquellas materias cuyo conocimiento no corresponde a la jurisdicción
contencioso-administrativa:
a) Cuestiones correspondientes a otros órdenes. En lo social, no obstante, algunos actos de las
administraciones en relación con sus trabajadores son impugnados en lo contencioso.
b) Conflictos entre la administración y la jurisdicción. Resuelve el Tribunal de Conflictos.
c) Conflictos entre órganos de una misma administración o entre unidades de un mismo órgano. Resuelve
el superior jerárquico convergente.
d) Actos confirmatorios de actos consentidos.
e) Actos consentidos en vÃ−a administrativa.
f) Actos de trámite, salvo que sean cualificados (susceptibles de provocar indefensión).
4.4. Objeto del recurso contencioso-administrativo.
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a) Desde una perspectiva o dimensión indirecta o mediata.
El objeto será la actividad administrativa impugnable, concepto que comprende en sÃ− actos, reglamentos,
decretos-ley, supuestos de inactividad (29 LJCA) y supuestos de vÃ−a de hecho (30 LJCA).
b) Desde una perspectiva o dimensión directa o inmediata.
El objeto será la pretensión.
4.5. Aspecto subjetivo: las partes del proceso contencioso-administrativo.
a) Capacidad (18 LJCA).
I. Quienes la ostenten con arreglo a la LEC.
II. Los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legÃ−timos cuya actuación
les esté permitida por el ordenamiento jurÃ−dico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la
patria potestad, tutela o cúratela.
III. Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades
todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras
formales de las personas jurÃ−dicas, también tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo cuando la Ley asÃ− lo declare expresamente.
b) Legitimación (19 y ss. LJCA).
I. Legitimación activa.
Poseen legitimación activa quienes se hayan visto afectados por la actividad administrativa impugnable en
un derecho subjetivo o interés legÃ−timo.
A esto se añade la legitimación de cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular o pública, en
los casos expresamente previstos por las Leyes.
II. Legitimación pasiva.
Con carácter general, se demanda a la Administración General del Estado.
Se exceptúa el caso de los actos domésticos de los órganos de relevancia constitucional, en cuyo caso se
atribuirá la legitimación pasiva al órgano concreto que haya practicado la actividad administrativa
impugnable.
En el caso de la impugnación de los propios actos por la administración, el particular será codemandado,
con lo que recibirá una suerte de legitimación pasiva.
c) Postulación.
I. En cuanto a los particulares (23 LJCA).
Contra los actos de los órganos unipersonales se podrá actuar simplemente con abogado, sin necesidad de
procurador.
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Contra los actos de los órganos colegiados, se exigirá la actuación con procurador y abogado.
Los funcionarios públicos, en materia de personal, pueden representarse y defenderse a sÃ− mismos. Sin
embargo, en caso de impugnación de la sanción de separación del cargo y materias ajenas a la de personal,
no será asÃ−, y precisarán la postulación propia de todo particular, según la controversia.
II. En cuanto a la administración pública (24 LJCA).
La AP posee sus propios servicios jurÃ−dicos (abogados del Estado...). Ley de Asistencia JurÃ−dica del
Estado de 1997.
También puede, no obstante, optar por contratar su representación y defensa, en cuyo caso deberá
respetar las normas de postulación aplicadas a los particulares.
d) à rganos de la jurisdicción contencioso-administrativa.
No es hasta 1998 que se termina de configurar la organización jurisdiccional contencioso-administrativa.
Se distinguen:
I. Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. à rgano unipersonal y ámbito provincial.
II. TSJ, Sala 2ª, de lo Contencioso-Administrativo. à rgano colegiado, CCAA.
III. Juzgados centrales de lo Contencioso-Administrativo. à rgano unipersonal, ámbito nacional.
IV. Sala 2ª de la Audiencia Nacional. à rgano colegiado, ámbito nacional.
V. Sala 3ª del Tribunal Supremo. à rgano colegiado, ámbito nacional.
Las competencias materiales de los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos vienen establecidas
en el 6 y ss. LJCA.
La competencia territorial se trata en el 14 LJCA. La regla general es la competencia del órgano judicial del
territorio del órgano administrativo que llevó a cabo la actividad administrativa impugnable,
recogiéndose el clásico principio del Derecho procesal de la competencia según el domicilio del
demandado.
4.6. El procedimiento general: procedimiento en primera y única instancia.
a) Regulación.
43 y ss. LJCA.
b) Plazo para la interposición del recurso (46 LJCA).
I. Actos expresos y disposiciones reglamentarias, plazo de dos meses, computados desde la notificación o
publicación.
II. Actos presuntos, plazo de seis meses, computados desde el dÃ−a siguiente a la producción de los efectos
del silencio.
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III. Mención aparte merece la impugnación de la vÃ−a de hecho. En estos casos, existe la posibilidad de
requerir a la administración para que cese en su actividad, lo que debe hacer en el plazo de diez dÃ−as; en
caso de que no cese, se abrirá otro plazo de diez para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.
Por otro lado, si el particular opta por no requerir a la administración, gozará de un plazo de veinte dÃ−as
para interponer el recurso.
IV. Inactividad de la administración. Será necesario el previo requerimiento. Tras el perecimiento del plazo
de que goza la administración para responder, se abrirá un plazo de dos meses para la interposición del
recurso.
V. En el caso de la eliminación, por parte de la administración, de actos anulables favorables al interesado
del mundo jurÃ−dico, el plazo para interponer recurso de lesividad será de dos meses a contar desde el dÃ−a
siguiente a la fecha de la declaración de lesividad.
c) Principiación del procedimiento.
Se debe distinguir entre la demanda y el escrito de interposición o preparación del recurso.
La administración, en vistas a la extracción del mundo jurÃ−dico de un acto lesivo para el interés
general, presenta directamente la demanda. Igualmente, cuando no existan terceros interesados, y cuando
asÃ− lo disponga la ley, el particular podrá principiar el proceso directamente mediante demanda, sin
necesidad de presentar un previo escrito de interposición.
No obstante, como norma general los administrados deberán presentar un escrito de interposición del
recurso con carácter previo a la interposición de la demanda. Dicho escrito no precisará una amplia
argumentación o sustancia, debiendo contener una serie de declaraciones básicas, principalmente la
actividad administrativa cuya impugnación se pretende. El secretario judicial examinará, de oficio, su
validez, pudiendo admitir o inadmitir.
El juez de lo contencioso-administrativo, una vez recibido el escrito, solicitará a la administración la
remisión del expediente referido al objeto de la controversia. En caso de omisión en la remisión del
expediente por parte de la administración, se procederá a la imposición de multas coercitivas. Además,
en caso de triple omisión, y a efectos disciplinarios, se pondrá la desobediencia en conocimiento del
Ministerio Fiscal.
Se determinará seguidamente la admisión o inadmisión del recurso; esta última podrá únicamente
fundarse en la falta de jurisdicción o competencia del tribunal, la falta de legitimación del recurrente, la no
susceptibilidad de impugnación de la actividad administrativa o la caducidad del plazo (51 LJCA). En caso
de admisión, se exhorta a la administración a que emplace a los interesados.
Será entonces cuando se proceda a la formalización de la demanda.
d) Contenido de la demanda.
I. Encabezamiento.
II. Hechos.
III. Fundamentos de Derecho (jurÃ−dico-procesales y de fondo).
IV. Suplico. La pretensión, que debe aparecer claramente delimitada y expresada, no puede ser mayor, ni
otra, que la que operó en el procedimiento administrativo.
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V. Posibles otrosÃ−es.
e) Contestación a la demanda.
La administración deberá dar contestación a la demanda en el plazo de veinte dÃ−as; si bien a este objeto
ha de haber remitido los expedientes.
Tras contestar la administración, lo harán el resto de los interesados.
f) Fase de prueba.
La LJCA se remite, en materia de prueba, a las reglas de la LEC (que será, de hecho, la norma supletoria por
excelencia).
g) Fase de conclusiones.
Las partes podrán solicitar que se celebre vista y se presenten conclusiones orales.
De no ser asÃ−, el juez o tribunal podrá acordar la celebración de vista o la formulación de conclusiones
escritas.
h) Sentencia.
Se dictará sentencia en el plazo de diez dÃ−as, salvo que el juez o tribunal apreciase que la sentencia no
podrá dictarse dentro del plazo indicado, lo que razonará debidamente, señalando una fecha posterior
concreta en la que se dictará la misma y notificándolo a las partes (67 LJCA).
La sentencia podrá inadmitir el recurso, estimarlo o desestimarlo. La sentencia contendrá además el
pronunciamiento que corresponda respecto de las costas. (68 LJCA.)
La estimación de la demanda desprenderá alguno de los siguientes efectos, según la actividad
administrativa impugnable:
I. Anulación de una o más disposiciones reglamentarias, erga omnes.
II. Reconocimiento de una situación individualizada. Los efectos se circunscribirán a la persona afectada, si
bien, en algunos supuestos y tras la reunión de una serie de requisitos, pueden extenderse los efectos.
i) Ejecución (103 y ss. LJCA).
Históricamente, no era extraño que se atribuyera a la administración la ejecución, lo que no parece
demasiado recomendable. En la actualidad, compete la administración de justicia la ejecución de las
sentencias derivadas de recursos contencioso-administrativos.
El órgano competente para la ejecución será el que conoció en primera instancia.
La iniciación puede darse de oficio -lo cual nunca ocurre- o a instancia de parte. Precederá un
requerimiento a la administración para que cumpla.
La administración podrá alegar imposibilidad en el cumplimiento, en cuyo caso la prestación debida
podrá ser sustituida (por ejemplo, por una indemnización). Existe asimismo la posibilidad de que el juez o
tribunal negocie con la administración <<la mejor vÃ−a de cumplimiento>>, si la sentencia perjudicare
23
gravemente la hacienda de la administración. Además, en casos muy excepcionales (guerra, invasión,
catástrofe...) la administración podrá expropiar el derecho del particular a la ejecución de la sentencia, si
fuere necesario, y siempre bajo el imperio del principio de proporcionalidad.
La medida de ejecución por excelencia será el embargo, si bien no podrán ser afectados al mismo los
bienes de especial interés público, con lo que su objeto se reduce notablemente.
4.7. Procedimiento abreviado.
Viene regulado en el extensÃ−simo artÃ−culo 78 LJCA.
Se circunscribe a las siguientes materias:
a) Personal.
b) ExtranjerÃ−a.
c) Negación de asilo polÃ−tico.
d) Sanciones disciplinarias en materia de dopaje.
e) Todas aquellas materias que no excedan de 30.000 €.
El procedimiento abreviado principia directamente mediante demanda, que puede ser admitida o inadmitida.
La vista consistirá en un acto oral único, tras el cual el proceso quedará visto para sentencia.
4.8. Procedimientos especiales o especialidades procedimentales.
Regulados en el TÃ−tulo V de la LJCA, operan en las siguientes materias:
a) Protección de los DDFF de la persona.
b) Cuestiones de ilegalidad.
c) Suspensión administrativa de acuerdos entre entidades locales.
4.9. Recursos contra resoluciones judiciales del orden contencioso-administrativo.
a) Recurso de súplica.
Carácter ordinario.
Cabe contra providencias y autos no susceptibles de recurso de apelación ni casación.
Se interpone ante el órgano que dictó la resolución recurrida, que resuelve.
b) Recurso de apelación.
Carácter ordinario.
Cabe contra sentencias de los juzgados de lo contencioso-administrativo y de los juzgados centrales de lo
contencioso-administrativo, con excepciones, asÃ− como contra determinados autos dictados por estos
24
mismos órganos.
Se interpone ante el mismo órgano que dictó la resolución recurrida. En el caso de la apelación contra
autos o sentencias de un juzgado de lo contencioso-administrativo, resolverá la Sala 2ª del TSJ de la
comunidad autónoma correspondiente; en el caso de la apelación contra autos o sentencias de un juzgado
central de lo contencioso-administrativo, resolverá la Sala 2ª de la AN.
c) Recurso de casación.
De carácter extraordinario, puede fundarse en alguno de los siguientes motivos (entendidos ampliamente):
I. Abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción.
II. Incompetencia o inadecuación del procedimiento.
III. Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la
sentencia o de las que rigen los actos y garantÃ−as procesales, siempre que, en este último caso, se produzca
indefensión para la parte.
IV. Infracción de las normas del ordenamiento jurÃ−dico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para
resolver las cuestiones objeto de debate.
Cabe, salvo excepciones, contra sentencias dictadas en única instancia por las salas de lo
contencioso-administrativo del TSJ y la AN, asÃ− como contra algunos autos dictados por estos mismos
órganos, también en única instancia.
Se interpone ante el órgano que dictó la resolución recurrida, resolviendo la Sala 3ª del TS.
d) Recurso de casación para unificación de doctrina.
Carácter extraordinario.
Cabe contra sentencias de las salas de lo contencioso-administrativo del TS, la AN y el TSJ dictadas en
única instancia, en caso de existencia de contradicciones jurisprudenciales y consiguiente interés
jurÃ−dico en un nuevo y definitivo pronunciamiento. La cuantÃ−a litigiosa ha de ser, en todo caso, superior a
30000 €.
Se interpone ante el tribunal sentenciador, que será, según el caso, la Sala 2ª del TSJ o la Sala 3ª del TS.
e) Recurso de casación en interés de la ley.
Carácter extraordinario.
Cabe contra sentencias dictadas en única instancia por los juzgados de lo contencioso-administrativo, el TSJ
y la AN, cuando se estimen erróneas y gravemente dañosas para el interés general.
Se interpone ante el tribunal sentenciador, que será, según el caso, la Sala 2ª del TSJ o la Sala 3ª del TS.
f) Recurso de revisión.
Carácter extraordinario.
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Cabe contra sentencias firmes en los siguientes supuestos:
I. Aparición de documentos decisivos.
II. Reconocimiento o declaración de falsedad de documentos en virtud de los cuales se haya dictado la
sentencia.
III. Condena de los testigos por falso testimonio, si se hubiese dictado la sentencia en virtud de prueba
testifical.
IV. Emisión la sentencia en virtud de cohecho, prevaricación, violencia u otra maquinación fraudulenta.
Se interpone ante el tribunal sentenciador, que será, según el caso, la Sala 2ª del TSJ, la Sala 2ª de la
AN o la Sala 3ª del TS.
g) Recurso de reposición.
Cabe contra las resoluciones de los secretarios judiciales (diligencias de ordenación y decretos no
definitivos).
Tema 5. La expropiación forzosa.
5.1. Introducción.
a) Concepto.
La expropiación forzosa se erige en una institución clásica del Derecho Administrativo, consistente en la
transferencia coactiva de la propiedad privada desde su titular al Estado, a fin de que sea explotada por este
último o por un tercero.
b) Fundamentación.
Se funda en la relación de desigualdad entre la administración y los administrados y en la persecución, por
parte de éste, de fines de interés general, lo que viene a justificar su intervención.
En esta lÃ−nea, la exposición de motivos de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 indica que <<la
expropiación forzosa contempla el supuesto en que, decidida la colisión entre el interés público y el
privado, en consideración a la lógica prevalencia del primero, resulta obligado arbitrar el procedimiento
legal adecuado para promover jurÃ−dicamente la transmisión imperativa del derecho expropiado y para
hacer, consecuentemente, efectiva en favor del particular la justa indemnización correspondiente>>.
Dicha intervención vendrá en todo caso regida por los siguientes principios:
I. Principio de legalidad. O necesidad de que las potestades de intervención aparezcan recogidas en la ley.
II. Principio de garantÃ−a patrimonial. Posibilidad de la administración de lesionar en su intervención,
siempre mediante contraprestación y con limitaciones.
c) Evolución.
A modo de reacción contra los abusos del absolutismo, donde la concepción de todos los bienes y derechos
del reino como propiedad del monarca permitÃ−a una intervención administrativa ilimitada, el artÃ−culo 17
26
de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano proclamará el derecho a la propiedad. AsÃ−,
en el Estado liberal se reconocerá la posibilidad de la expropiación, pero serán impuestos severos
lÃ−mites y la necesidad de contraprestación (lo que se conocerá como justiprecio); será esta idea, en
adelante, la que impere.
En España, se halla vigente en la actualidad la Ley de Expropiación Forzosa de 1954. Halla su
fundamentación e inspiración en los artÃ−culos 30 (derecho a la propiedad privada y subordinación de la
misma a las necesidades de la Nación y al bien común) y 32 (regulación de la expropiación) del Fuero de
los Españoles. La ley se presentará asimismo en consonancia con los artÃ−culos 33.3 CE, que limita la
privación de la propiedad privada a causas justificadas de utilidad pública e interés social, mediante la
correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes, y 149.1 CE, que atribuye al
Estado la competencia en materia de legislación expropiatoria.
5.2. Sujetos.
a) Expropiante.
La ley atribuye la potestad expropiatoria al Estado, a las provincias y a los municipios (2.1 LEF), si bien el TC
reconoce que también corresponde a las CCAA.
Se trata, como norma general, de una potestad administrativa, esto es, correspondiente a la administración,
bajo los criterios generales legalmente establecidos. No obstante, y excepcionalmente, caben también las
expropiaciones legislativas. El problema, en este último caso, en su conciliación con la tutela judicial
efectiva. Algunos autores hablan, en fin, de expropiaciones judiciales, en referencia a algunos procesos de
ejecución, mas no es correcto, ya que estos no se fundamentan en la utilidad pública ni exigen
contraprestación o justiprecio.
b) Beneficiario.
Se trata del receptor del bien o derecho, por razones de utilidad pública o interés social. Suele coincidir
con el expropiante, o presentarse estrechamente ligado.
El artÃ−culo 5 del Reglamento de Expropiación Forzosa establece sus facultades y deberes. Destaca la
obligación de pagar el justiprecio.
c) Expropiado.
Es el titular de los bienes o derechos que se expropian. Puede tratarse de personas fÃ−sicas o jurÃ−dicas; en
este último caso, privadas o públicas. Si expropiante y expropiado se encuadran en una misma
administración, se procede sencillamente a la mutación demanial.
Derecho a ser indemnizado (33.3 CE y artÃ−culo 32 del Fuero de los Españoles, en que se fundan la Ley de
Expropiación Forzosa y el Reglamento de Expropiación Forzosa).
La administración sólo tiene obligación de emplazar, en el procedimiento tendente a la expropiación, al
propietario del bien o derecho (20 LEF). El resto de implicados o interesados tendrán derecho a comparecer
voluntariamente, pero la administración no tendrá obligación de emplazarles (20 LEF). Si no se localiza al
propietario, intervendrá el Ministerio Fiscal.
5.3. Objeto.
Derechos subjetivos e intereses económicos de contenido patrimonial (1.1 LEF).
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5.4. Efectos.
a) Sustracción del bien o derecho, que pasa de una esfera jurÃ−dica a otra.
b) Correlativo pago del justiprecio.
El precio, en efecto, debe ser justo, entendida su justicia como adecuación al valor del mercado. A éste se
debe añadir un 5%, como premio de afección (47 LEF).
Se deberá pagar previamente a la expropiación.
La determinación del justiprecio se deberá llevar a cabo en los seis meses siguientes a la apertura del
expediente de valoración. Si al cabo de seis meses no se ha fijado el justiprecio, se aplicarán -de oficio- los
intereses legales devengados sobre el bien, con lo que la cuantÃ−a del justiprecio aumentará (56 LEF).
Tras la determinación, el plazo para el pago del justiprecio será, nuevamente, de seis meses (48.1 LEF),
debiendo verificarse mediante talón nominativo o transferencia bancaria, si el expropiado asÃ− lo deseare
(48.2 LEF). Si no se produce el pago al cabo de los seis meses, también en este caso se devengarán
intereses de forma automática (57 LEF). Además, si la demora excede de los dos años, se procede a una
retasación del bien (58 LEF).
Si -tanto en la fase de la determinación del justiprecio como en la de su pago- el devengo de intereses o la
retasación resultaren en una cuantÃ−a menor a la inicial, se operará con la inicial, no cabiendo la
reformatio in peius.
5.5. Procedimiento.
a) Procedimiento general.
I. Previa declaración de utilidad pública o interés social.
Consistente en la comprobación de la necesidad de la expropiación y de la relevancia pública de la causa
que la motiva, constituye un presupuesto habilitante (9 LEF).
Dicha declaración habrá de hendir su fundamentación en una ley especial que declare la utilidad pública
o interés social a que tenderá la expropiación, ley que no podrá ser -por motivos obvios- la Ley de
Expropiación Forzosa (pudiendo tratarse de la Ley de Carreteras del Estado, etc.).
II. Declaración de necesidad de ocupación.
Se trata de la concreción de los bienes o derechos que deben ser expropiados, sobre la base de la
declaración de utilidad pública o interés social; en la subordinación, en todo caso, al principio de
proporcionalidad (15 LEF).
Se procederá a la información pública por quince dÃ−as (18.1 LEF), trámite durante el cual cabrá la
oposición, por razones de forma o de fondo, a la necesidad de ocupación (19.1 LEF).
A la vista de las alegaciones formuladas por quienes comparezcan en información pública, y previas las
comprobaciones que se estimen oportunas, la administración resolverá en el plazo máximo de veinte
dÃ−as. Deberá notificar a los propietarios. No estará la administración obligada a notificar a otros
interesados (fundamentalmente, titulares de derechos reales diversos de la propiedad), que podrán no
obstante comparecer. (20 LEF.)
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Contra dicha resolución se podrá interponer, en el plazo de diez dÃ−as, recurso de alzada, que desplegará
efectos suspensivos (22 LEF). El ministro correspondiente deberá resolver en un plazo de veinte dÃ−as (22
LEF). A pesar de que la ley dispone que contra la resolución del ministro no cabrá recurrir en vÃ−a
contencioso-administrativa, la jurisprudencia ha venido mayoritariamente aceptando esta posibilidad. Tal
tutela jurisdiccional no producirá efectos suspensivos, salvo que asÃ− se solicite -con éxito- como medida
cautelar, aportándose las garantÃ−as al efecto.
Será, en fin, en esta fase cuando goce el expropiado de la posibilidad de solicitar la expropiación total, si lo
que se ha acordado es una expropiación parcial que deja desvalorizado o inútil el resto del bien o derecho
(23 LEF). En caso de no acceder la administración a tal solicitud, deberá indemnizar.
III. Determinación o fijación del justiprecio.
Será posible el convenio amistoso (24 LEF).
En caso de que no prospere el convenio amistoso -y sin perjuicio de que el mutuo acuerdo pueda darse en
cualquier estado posterior de la tramitación del procedimiento-, se procederá a la valoración
contradictoria, impregnada de un importante componente de negociación. La administración requerirá al
particular para que valore su bien o derecho, motivadamente y mediante aval pericial (29 LEF). Dicha
valoración, es de subrayar, será vinculante para el administrado, que, salvo sustancialÃ−simo cambio de las
circunstancias, no recibirá más. La administración podrá aceptar la valoración del particular u oponer
su propia valoración (30 LEF).
Si el particular rechazare la valoración ofrecida por la administración, procederá a valorar el jurado
provincial de expropiación (31 LEF). Su carácter es arbitrario, no jurisdiccional. Estará compuesto por un
presidente, que será un magistrado designado por el presidente de la audiencia provincial correspondiente, y
cuatro vocales: dos representantes de la administración y dos representantes del sector privado (32 LEF).
IV. Pago del justiprecio.
Una vez determinado el justiprecio, se procederá a su abono en metálico (en principio, si bien se podrá
prever el pago en especie), libre de cargas y gravámenes.
El plazo para el pago del justiprecio será, nuevamente, de seis meses (48.1 LEF), debiendo verificarse
mediante talón nominativo o transferencia bancaria, si el expropiado asÃ− lo deseare (48.2 LEF). Si no se
produce el pago al cabo de los seis meses, también en este caso se devengarán intereses de forma
automática (57 LEF). Además, si la demora excede de los dos años, se procede a una retasación del bien
(58 LEF).
Si el expropiado rechaza recibir el justiprecio, la administración podrá consignarlo.
V. Ocupación del bien o derecho.
b) Procedimiento de urgencia.
Si teóricamente exige la fundamentación en una serie de supuestos habilitantes, lo cierto es que la gran
mayorÃ−a de las expropiaciones vienen regidas por este procedimiento.
Especialidades:
I. Previa declaración de utilidad pública o interés social, se procede directamente a la información
pública, que sólo admite, como oposición, la corrección de errores.
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II. Seguidamente, se declara la ocupación de urgencia por real decreto del consejo de ministros o por decreto
del consejo de gobierno de la comunidad autónoma.
III. Efectuada la declaración de urgencia, se procede al levantamiento del acta previa a la ocupación, con la
que se trata de describir los bienes y derechos a expropiar. El levantamiento es notificado al propietario para
su comparecencia.
IV. Tras el levantamiento, valoración unilateral del bien o derecho y consignación del precio.
V. Será tras la ocupación del bien o derecho cuando el administrado recibirá la posibilidad de oponerse al
justiprecio.
c) Procedimientos especiales.
5.6. Reversión.
Se trata del derecho del particular a recuperar el bien en el supuesto de que cese el fin público o interés
social que motivó la expropiación.
A este fin será necesaria, naturalmente, la devolución del justiprecio.
Tema 6. Responsabilidad patrimonial del Estado.
6.1. Evolución histórica.
En el Estado absoluto, se entiende que el rey nunca se equivoca, con lo que la responsabilidad patrimonial del
Estado no ha lugar.
La Revolución francesa buscará la implantación del Estado de Derecho. Tras su triunfo, sin embargo, no
existirán mecanismos de exigencia de responsabilidad patrimonial al Estado. No es hasta la aparición de los
códigos, a lo largo del s. XIX, que empiezan a surgir estos mecanismos, que quedan empero circunscritos al
Derecho privado. Tal incorporación evolucionará, primero a la responsabilidad patrimonial del Estado
subsidiariamente respecto de los funcionarios, posteriormente a la responsabilidad patrimonial del Estado con
carácter principal. En Francia, este último momento será alcanzado por vÃ−a jurisprudencial; en
Inglaterra, a través de leyes.
En España, tras la aparición del Código Civil, se tendÃ−a, en algunos casos, a la aplicación de la
exigencia de responsabilidad patrimonial al Estado por analogÃ−a respecto de la posibilidad de exigencia a
los particulares. La Segunda República introdujo una responsabilidad subsidiaria. La figura de la
responsabilidad patrimonial del Estado con carácter principal, directo e inmediato no regirÃ−a hasta la
promulgación de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954. El texto del 78, en su artÃ−culo 106.2, la
ratificarÃ−a.
6.2. Diferenciación importante.
a) Respecto de la expropiación forzosa.
En la expropiación, la administración priva a un particular de un bien o derecho, en aras de la utilidad
pública -que adopta como fundamento- y previo pago del justiprecio.
b) Respecto de las compensaciones económicas o resarcimientos públicos.
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Existen normas que prevén dotaciones especiales en o para ciertos casos. El ejemplo paradigmático lo
constituyen las dirigidas a las vÃ−ctimas del terrorismo. Su fundamento no se hallará en el funcionamiento
del servicio, sino en la solidaridad social, en términos del TC. AsÃ−, no se dará la necesidad de una
compensación Ã−ntegra del daño.
6.3. Caracteres de la responsabilidad patrimonial.
a) Responsabilidad total.
Su alcance se extiende a todos los poderes públicos. Y es que, asÃ− como el 106.2 CE regula la
responsabilidad patrimonial de la administración, el 121 CE establece la responsabilidad patrimonial del
Estado juez -lo que la LOPJ desarrolla- en caso de error judicial o funcionamiento anormal de la
administración de justicia, y el 139.3 Ley 30/92 atribuye responsabilidad patrimonial al Estado legislador.
I. Responsabilidad patrimonial del Estado legislador.
La responsabilidad patrimonial del Estado legislador haya su fundamento en el principio de responsabilidad e
interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (9.3 CE), lo que no engloba exclusivamente a la
administración. Se trata de una limitación al poder del legislador.
En el reconocimiento doctrinal de esta responsabilidad, será de destacar la importancia del Consejo de
Estado.
Tres son los requisitos básicos cuya concurrencia se exige en orden a la existencia de responsabilidad
patrimonial en el Estado legislador:
- Aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos.
- Antijuridicidad del daño. Esto es, ausencia del deber jurÃ−dico, en el dañado, de soportarlo.
- Previsión por la ley de un mecanismo compensatorio. El TC ha venido no obstante flexibilizando este
criterio (fundamentalmente en materia tributaria): se reconoce el derecho a ser indemnizados de aquellos
particulares que hayan reaccionado jurÃ−dicamente contra la ley, en caso de ulterior declaración de
inconstitucionalidad de la misma. Por otro lado, existen posibilidades de indemnización en los casos de
vulneración del Derecho de la UE con efecto directo, en general, y de omisión o negligencia en la
trasposición de las directivas, en particular.
II. Responsabilidad patrimonial del Estado juez.
Viene regulada en el 139.4 Ley 30/92 y en los artÃ−culos 292-297 de la LOPJ, a modo de desarrollo del 121
CE.
Supuestos:
- Error judicial. Aquel que se comete en ejercicio de una potestad jurisdiccional, lo que da lugar a resoluciones
absurdas, ilógicas, etc. El error judicial es declarado por el TS. La reclamación de responsabilidad
patrimonial se dirigirá al Ministerio de Justicia.
- Funcionamiento anormal. Dilaciones indebidas, etc.
- Privación de libertad. Prisión preventiva, fundamentalmente.
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b) Responsabilidad objetiva.
En contraste con la responsabilidad subjetiva de los particulares, propia del ámbito civil. En principio, no
hay necesidad de culpa o dolo, ni de ilicitud de la actividad administrativa, para que ésta genere
responsabilidad patrimonial en la administración. La administración responde por el <<funcionamiento
normal o anormal de los servicios públicos>> (139 Ley 30/92), lo que implica la responsabilidad, a
diferencia de lo que ocurre en los particulares, por caso fortuito. Si bien, de facto, serán muy pocos los casos
en que se declare la responsabilidad patrimonial de la administración en ausencia de dolo o negligencia.
En cambio, la administración no responde por fuerza mayor. La diferenciación respecto del caso fortuito
residirá en la inherencia de éste al funcionamiento (normal o anormal) de los servicios públicos
(entendidos en sentido amplio).
Se trata, en todo caso, de una materia poco determinada, muy casuÃ−stica, terreno abonado para la
discusión.
c) Responsabilidad directa.
La administración responde directamente. Será en un segundo momento cuando la administración se
dirija, en caso de proceder, contra el funcionario culposo o doloso (en el fenómeno conocido como
repetición de la responsabilidad patrimonial).
Sólo procederá que el particular se dirija inmediatamente contra el funcionario culposo o doloso en el
supuesto de estimar la concurrencia en él de responsabilidad penal.
6.4. Presupuestos o requisitos de la responsabilidad patrimonial de la administración.
a) Lesión resarcible.
Naturalmente, no todo daño dará lugar a responsabilidad patrimonial en la administración, sino sólo
aquél que reúna una serie de notas, que lo configurarán como lesión resarcible o daño en sentido
técnico-jurÃ−dico.
Dichas notas, exigencias o requisitos para que se pueda hablar de lesión resarcible son los siguientes:
I. Daño antijurÃ−dico.
Antijuridicidad entendida, no como oposición al ordenamiento jurÃ−dico, sino como ausencia de
obligación, en el particular, de soportar el daño.
II. Lesión efectiva.
Es imprescindible la realidad y efectividad del daño. à ste puede ser moral o patrimonial, y consistirá en
la suma del daño emergente y el lucro cesante.
Presenta esta exigencia una estrecha relación con la prueba, con la acreditación del daño.
En cuanto a este punto, operará una aplicación subsidiaria del CC.
III. Evaluabilidad o cuantificabilidad económica.
La lesión debe ser evaluable, cuantificable económicamente.
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La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración legalmente establecidos,
ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado (141.2 Ley 30/92).
IV. Individualizabilidad.
El daño debe ser individualizado con relación a una persona o grupo de personas, esto es, el receptor del
mismo debe ser concreto y cierto.
No son, asÃ−, resarcibles las lesiones configuradas como cargas generales.
b) Imputabilidad a la administración.
Se trata de la posibilidad de reconducir la lesión a un órgano, funcionario o agente concreto de la
administración, determinado o determinable.
En cuanto a los contratistas, concurrirá la responsabilidad en ellos, y no en la administración, como norma
general. Sólo en dos casos asumirá la administración la responsabilidad: obediencia por parte del
contratista de una orden directa de la administración o elaboración del proyecto de obras por parte de la
administración (Ley de Contratistas del Sector Público).
En cuanto a los registradores, notarios y otros ejercientes privados de funciones públicas, no hay
imputabilidad.
En caso de intervención de varias administraciones en la lesión, responderán solidariamente.
En caso de intervención de la administración y de un tercero particular en el daño, responderán
equitativamente.
c) Nexo de causalidad entre la actividad de la administración y el daño producido.
d) Actividad administrativa impugnable.
6.5. Procedimiento.
a) Regulación.
ArtÃ−culos 142 y 143 de la Ley 30/92 y Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el
Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad
Patrimonial.
b) Legitimación.
Corresponde a los particulares, excluyéndose, con carácter general, las administraciones públicas.
c) Plazo.
Un año, computado desde el dÃ−a en que se produjo el daño, como norma general.
En caso de daños fÃ−sicos (daños sobre la integridad de la persona), cómputo del año desde la
curación o determinación del alcance de las secuelas.
En caso de anulación de actos, cómputo del año desde la firmeza de la sentencia o resolución
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administrativa.
d) Fases.
Se corresponderán con las propias del procedimiento general.
I. Incoación. Compete a la administración, a instancia del interesado.
II. Instrucción.
III. Terminación. Plazo de seis meses para dictar y notificar la resolución, desde la incoación del
procedimiento. El silencio será desestimatorio. La indemnización podrá no ser en metálico sólo si
asÃ− lo acepta el interesado. Posibilidad de terminación anormal.
e) Procedimiento abreviado.
Iniciado el procedimiento general, cuando sean inequÃ−vocos la relación de causalidad entre el
funcionamiento del servicio público y la lesión, asÃ− como la valoración del daño y el cálculo de la
cuantÃ−a de la indemnización, el órgano competente podrá acordar la sustanciación de un
procedimiento abreviado, a fin de reconocer el derecho a la indemnización en el plazo de treinta dÃ−as
(143.1 Ley 30/92).
6.6. Competencia.
a) AGE.
Será competente para resolver de la reclamación de responsabilidad patrimonial el ministro
correspondiente, salvo que una ley señale la competencia del Consejo de Ministros.
b) Administraciones local y autonómica.
Será competente el órgano que establezca la normativa especÃ−fica.
c) Administración instrumental.
En las entidades de Derecho público con personalidad jurÃ−dica propia vinculadas o dependientes de
cualquiera de las AAPP, serán órganos competentes los que cada entidad determine en aplicación de las
normas de atribución de competencias previstas en su norma de creación.
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