Acuerdo francoalemán sobre la futura Constitución Europea RICARDO CORTÉS * E l 16 de enero se dieron a conocer ciertos artículos muy importantes del proyecto de Constitución Europea que está redactando la Convención sobre el futuro de Europa, compuesta de 105 personalidades eminentes y presidida por el expresidente francés Giscard d’Estaing. La víspera, en una cena en el Elyseé, Giscard y el canciller alemán Schroeder se habían puesto de acuerdo. Los puntos más destacados los exponemos a continuación. Respecto a la Comisión Europea. En el futuro, su presidente será elegido por el Parlamento Europeo por mayoría cualificada y ratificado por los estados miembros. Esto le dará más legitimidad democrática, ahora excasa al ser elegido por unanimidad por los países miembos y no por el electorado europeo a través del Parlamento. Giscard no quería aceptar la propuesta de Schroeder en este sentido porque aumenta el prestigio del Presidente de la Comisión, acentuando así la tendencia federal (en contraposición a la intergubernamental) de la UE, pero acabó por aceptarla a cambio de una concesión muy importante de Schroeder: Reducir grandemente las atribuciones de *Embajador de España. Diplomático. la Comisión Europea: “La UE no debe armonizar las leyes y reglamentos de los estados miembros en los terrenos de educación, cultura, industria, empleo e investigación y desarrollo”. Compárese con el texto del Tratado de la UE vigente: “Las decisiones de la UE no pueden ir más alla de lo necesario para alcanzar los objetivos del Tratado”. Algunos antifederalistas acérrimos, miembros de la Convención, querrían ir más lejos: Así el español Íñigo Méndez-Vigo, miembro del Presidium de la Convención, ha declarado: “La UE no es un estado. Los estados pueden hacer lo que quieran en su dominio pero sólo se debe permitir a la UE que actúe dentro de las competencias que le conceda la Constitución”. Sin llegar a esa interpretación extrema, es innegable que con este artículo avanzar en la integración europea se hace más difícil, tanto más cuanto, según el proyecto de constitución, el Presidente del Consejo de Ministros asume la representación exterior de la UE y su política exterior, eliminando pues la influencia de la Comisión en este terreno. En suma, la función de la Comisión se limitaría a presentar propuestas al Consejo, y sólo en los terrenos de los que no ha sido excluida mencionados más arriba. Lógicamente, la vigilancia en la ejecución de las decisiones comunitarias en esos terrenos corresponderá al Consejo (ahora, la vigilancia del cumplimiento de las decisiones en todos los terrenos corresponde a la Comisión). Se comprende la oposición de los pequeños países miembros a esa limitación de los poderes de la Comisión. Creen —con razón— que la Comisión es su gran defensor frente a la posible prepotencia de los grandes. Parece claro pues que aquí fue Giscard el que se llevó el gato al agua, que Schroeder tuvo que ceder más que Giscard y que, por lo tanto, triunfó la tesis intergubernamental sobre la federalista. De todos modos, las cosas no quedaron tan claras. Como una concesión a la tesis federalista, el texto dice que el papel de la Comisión será reforzado en el terreno de política económica, en especial en la vigilancia del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Desarrollo, asunto especialmente delicado teniendo en cuenta los recientes ataques al mismo, como los del presidente de la Comisión Romano Prodi, que le ha calificado de “estúpido”. Como una comisión de 25 miembros, uno por cada estado después de la accesión de los nuevos 10 miembros, sería muy difícil de manejar, el texto sugiere dos clases de Comisarios: unos, los más importantes, a cargo de tareas sectoriales, y otros, menos, encargados de misiones y tareas específicas. Los pequeños países miembros temen con razón que esta división consagre la hegemonía de los grandes, que relegarán a los comisarios de los países pequeños a misiones o tareas menos importantes. Respecto al Consejo de Ministros. Se crea el cargo de Presidente del Consejo de Ministros, elegido por 25 “grandes electores” (es decir, uno por cada país miembro después de la accesión de los miembros) por mayoría cualificada (no se ha fijado cuál), que dirigirá la política exterior de la Unión Europea (UE), la representará en el terreno internacional y vigilará sobre el cumplimiento de las decisiones del Consejo, tarea que hoy corresponde a la Comisión. Su mandato será o de 5 años, ó 2 años y medio renovables una sola vez. A cambio de aceptar la creación de un Presidente del Consejo estable, que disminuiría la influencia de la Comisión, Schroeder ha conseguido que Chirac acepte la supresión del veto de los países miembros salvo en los terrenos de seguridad y defensa, una importante decisión en sentido federalista (es decir, la tesis intergubernamental de Chirac no ha triunfado del todo). Todas las demás decisiones se tomarán por mayoría cualificada. El artículo deja muchos cabos sueltos: ¿cómo será la mayoría cualificada? (los países pequeños temen que consagre definitivamente la hegemonía de los grandes). El nuevo Presidente del Consejo de mandato largo (presidente estable) tendrá que apoyarse en un equipo de su propio país, porque necesariamente pasará la mayor parte de su tiempo en él. ¿No surgirán inevitablemente tensiones entre su equipo y el de la Comisión, muy difíciles de resolver, en las que probablemente se impondrá el equipo nacional más en contacto por el presidente? Se crea el cargo de Ministro de Asuntos Exteriores de la UE. Que trabajará a las órdenes del Presidente del Consejo, siendo responsable ante los gobiernos nacionales en cuestiones de política exterior y de defensa, pero será miembro de la Comisión. Presidirá las reuniones de Ministros de Asuntos Exteriores de la UE. Será un cargo semejante al de Javier Solana, el actual “Mister PESC” que representa a la UE en el exterior, pero sus facultades se verán considerablemente ampliadas. Dispondrá de un servicio diplomático propio que actuará en coordinación con los de los países miembros. Lógicamente el actual Comisario de Asuntos Exteriores de la Comisión deberá desaparecer sustituido por el Ministro, aunque quizá no: ahora coexisten “Mr. PESC” (Solana) y el Comisario de Asuntos Exteriores, el pobre Chris Patten totalmente oscurecido por Solana, aunque éste, con su amabilidad proverbial, hace lo que puede para que Patten no se sienta desairado. Situaciones confusas (para algunos disparatadas) como ésta son muy frecuentes en el desarrollo de la UE, conseguido gracias a continuos compromisos que a veces dejan de lado la lógica. En este caso el problema que se plantea es cómo se determina la política exterior común: si no se consigue un acuerdo entre los miembros o sólo se consigue en cuestiones de poca monta, el Ministro de Asuntos Exteriores de la UE tendrá poco que hacer. Recordemos que las decisiones del Consejo sobre seguridad común y defensa —elementos cruciales de la política exterior— se toman por unanimidad entre los países miembros. Si los conceptos “seguriad común y defensa” se interpretan en sentido amplio (como es probable que ocurra, dada la susceptibilidad de los países miembros en estas cuestiones) resultará que de hecho la gran mayoría de las decisiones del Consejo sobre la política exterior tendrán que tomarse por unanimidad. Se crea el “Consejo de los Pueblos”. Esta expresión grandilocuente designaría a una especie de superparlamento, compuesto de miembros de los parlamentos nacionales y del Parlamento Europeo, que se reuniría una vez al año para analizar el programa anual de la Comisión y, si lo estima necesario, modificar la Constitución. En principio parece que el Consejo de los Pueblos es innecesario, ya que ese análisis corresponde evidentemente al Parlamento Europeo. El diluirlo añadiéndole miembros de los parlamentos nacionales para formar el “Consejo de los Pueblos” es un intento evidente de los antifederalistas de refozar el papel de los estados miembros frente a las instancias comunitarias, o sea, acentuar el carácter intergubernamental de la UE en perjuicio de sus características actuales, que se aproximen, si no a una federación, al menos a una conferederación. La cuestión fundamental, sin decidir, es el porcentaje de diputados nacionales en ese Consejo. Hasta que no se especifique ese porcentaje, no se puede opinar sobre sus efectos. Schroeder sólo aceptó su creación a regañadientes ante la insistencia de Giscard. Otras cuestiones discutidas en la Convención pero no incluidas en el acuerdo Chirac-Schroeder. Aunque no es seguro, ni mucho menos, que acabe siendo aprobada por la Convención, merece la pena mencionar que un grupo de sus miembros han propuesto la creación de un “vicepresidente” o “chairman” (en inglés en el original francés) semipermanente que representaría los intereses de los estados miembros y trabajaría simultáneamente con el Presidente de la Comisión. Se trata, evidentemente, de un intento más de los antifederalistas de disminuir la importancia de la Comisión, ya que si el chairman, como indica su título, toma parte de las deliberaciones de la Comisión en la preparación de sus propuestas al Consejo de Ministros, podría oponerse a las que estimase contrarias a los intereses de los países miembros más poderosos (sería poco realista que diera la batalla a favor de los miembros pequeños), reduciendo así los poderes de la Comisión. Significado de los acuerdos tomados. Se trata de un episodio más de la pugna entre los federalistas, que quieren aumentar los poderes de la Comisión Europea para llegar eventualmente a una Europa Federal, y los intergubernamentales, partidarios de una Europa de los estados, que quieren reducir las facultades de la Comisión devolviendo poderes a los gobiernos de los estados miembros, o al menos impedir la ampliación de los poderes de la Comisión. En esa pugna, Alemania es el gran país federalista, de acuerdo con su sistema político federal de larga tradición, deseosa de avanzar en la integración europea y de probar al resto de Europa que los sueños imperiales del Kaiser prusiano y de Hitler es un pasado irrepetible. Sin embargo, se da cuenta de que para que la integración avance es necesario el acuerdo francoalemán y para conseguirlo está dispuesta a renunciar en parte a sus ideas federalistas a cambio de concesiones francesas, por ejemplo, el que Francia haya aceptado que el Presidente de la Comision sea elegido por el Parlamento Europeo, que ya se elige por sufragio universal, lo que indudablemente aumenta su importancia al darle mayor legitimidad democrática, que la del Presidente del Consejo, que no es elegido directamente por los ciudadanos, sino por los estados miembros. Los pequeños estados miembros son en su mayoría federalistas pero con matizaciones y excepciones. Las excepciones son Suecia, Dinamarca y, en menor medida, Austria. Los tres son países ricos, que están de acuerdo con la integración europea llevada a cabo hasta ahora, pero temen que vaya demasiado lejos, se consideran bien administrados y no creen que la UE vaya a administrar mejor que sus administraciones nacionales. Creen que están bien como están y estiman peligroso avanzar en la integración europea, y no digamos hasta un estado federal. Desconfían de los países miembros del Sur de Europa, más pobres, peor administrados, y con una moral cívica y una sociedad civil más débil, y aun más de los candidatos a la adhesión. Los restantes pequeños países miembros son federalistas porque temen con razón la hegemonía de los grandes y se dan cuenta de que el hecho de que la regulación comunitaria tenga que proceder de las propuestas de la Comisión es su mejor defensa contra esa hegemonía. Se oponen a lo esencial de las propuestas francoalemanas y no es imposible que las hagan fracasar cuando la Convención las examine al discutir el proyecto de Constitución. Como no podía ser menos, la Comisión es de la misma opinión. Su presidente de la Comisión Romano Prodi ha estado muy claro: un organismo con dos presidentes no puede funcionar. Inevitablemente algún día surgirían discrepancias entre los presidentes y el organismo se bloquearía. Un diplomático holandés ha declarado: “Nuestras preocupaciones han aumentado cuando hemos visto los detalles de las propuestas francoalemanas. Creemos que significarían el traspaso de poderes a los estados miembros, o sea, a los estados miembros más grandes”. Sin embargo, hay que tener en cuenta que los federalistas no son un bloque sin fisuras, ya que Alemania tiene enorme interés en continuar su alianza con Francia, alianza que ha sido y seguirá siendo el motor de la UE. Por eso Alemania está dispuesta a suavizar sus tendencias federalistas, como hemos dicho más arriba. Los países antifederalistas partidarios de una UE intergubernamental, que quieren aumentar las atribuciones del Consejo de Ministros a expensas de la Comisión Europea, son Francia y el Reino Unido. Francia como siempre contraria a cualquier dilución de los poderes de su estado centralista, con una administración eficiente y segura de sí misma, convencida de que podrá imponer su opinión en el Consejo Europeo, desconfiando de los poderes de la Comisión (que son esencialmente su monopolio de presentar propuestas al Consejo y vigilar cómo se ejecutan sus decisiones) y deseando, aunque no lo diga claramente, recortarlos. El Reino Unido, convencido de que su sistema político, su sociedad civil y su moral cívica son las mejores, y desconfiando de los países continentales incapaces de modificar sus instituciones políticas sin revoluciones o guerras, teme avanzar demasiado en la integración europea. Está bien suprimir barreras aduaneras y adoptar normas comunitarias que faciliten las relaciones económicas intraeuropeas, pero aproximarse políticamente a Europa, sobre todo en política exterior, donde Reino Unido cree fundamental preservar su alianza con EE.UU., es harina de otro costal. La mayor prosperidad actual de la economía británica comparada con la Eurozona refuerza la tendencia a desconfiar de Europa. A nivel popular, aunque sea sólo por su idioma común, la mayoría de los británicos se sientan más próximos de EE.UU. que de Europa continental. También son antifederalistas Italia y España. Italia, un país hasta no hace mucho partidario de avanzar en la integración europea, desde Berlusconi ha cambiado de postura y se aproxima a las tesis francobritánicas, quizá por razones de política interna. El caso de España no está claro. Parece lógico que al ser un país de tipo medio desconfiase de una posible prepotencia de los grandes y apoyase a la Comisión, pero no ha sido así. Se ha alineado con los antifederalistas, Francia y Reino Unido. Puede que haya razones bien conocidas (¿la ETA por ejemplo?) de seguir a Francia. Pero, ¿no será un caso de petulancia, creyendo España que es más importante de lo que es en realidad y que pesa tanto en el Consejo que sus intereses se aproximan más a los de los grandes que a los de los pequeños? Evaluación de los resultados. Algunos observadores se preguntan: ¿Quién ha cedido más, Giscard o Schroeder? ¿Se han impuesto las tesis federalistas o las antifederalistas? Es una pregunta ociosa. Como siempre en estas negociaciones las partes han tenido que ceder algo para llegar a un acuerdo. Lo fundamental es que el sistema actual funciona con serias dificultades con una UE de 15 miembros y que se bloquería totalmente con una de 25, o sea, después de la accesión de los 10 países candidatos. El sistema actual no puede continuar y necesariamente ha de modificarse, pero no sabemos cómo: es que la Convención no ha redactado todavía el proyecto de Constitución Europea. Tiene de plazo hasta junio para presentarlo al Consejo de Ministros. Es pronto para especular cómo será. Por último, merece la pena mencionar las declaraciones de Giscard al pleno de la Convención el pasado 20 de enero que han asombrado a muchos: “Dentro de 50 años el Presidente del Consejo elegido por sufragio universal reunirá al Presidente de la Comisión elegido por el Parlamento Europeo con los Ministros y los Comisarios con competencias federales. El mundo entero verá entonces cómo se gobierna la Unión Europea”. Aunque sería muy aventurado dar mucha importancia a este ejercicio de política-ficción, es significativo al mostrar que incluso un político francés no es del todo insensible al ideal federal europeo, si bien probablemente piensa, como el general De Gaulle, que es un beau rêve irrealisable.