LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LOS ... PROPÓSITO DE LAS PAH Antonio Sergio Alcina Aznar (U. Murcia)
Anuncio
LA INCIDENCIA POLÍTICA DE LOS MOVIMIENTOS SOCIALES: A PROPÓSITO DE LAS PAH Antonio Sergio Alcina Aznar (U. Murcia) sergio.alcina@um.es Rosario González Pedreño (UNED – C.A. Cartagena) rgonzalez@cartagena.uned.es Resumen La imagen tradicional de los movimientos sociales como espacios de expresión del descontento, con muchas dificultades para sincronizarse con los mecanismos de decisión política, en los que sólo se realizaban expresiones de protesta, ha sufrido un cambio en los últimos tiempos, a partir del conocimiento de esos procesos de decisión y la acción directa sobre ellos para lograr los objetivos últimos e intermedios de los colectivos a los que representan. La irrupción de la (las) Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH) es uno de los ejemplos de ese cambio. Desde unos inicios vinculados a la resistencia pasiva contra los desahucios, ha desarrollado un proceso de toma de conciencia que le ha llevado a presentar proposiciones no de ley, iniciativas legislativas populares o, finalmente, “las 5 de la PAH”, un conjunto de exigencias a los partidos políticos que aspiran a formar nuevo gobierno. El trabajo que se presenta analiza los mecanismos puestos en práctica por las Plataformas para realizar esta incidencia política. Para ello se recurre a la documentación elaborada por la propia Plataforma, el tratamiento mediático de sus propuestas, y las entrevistas con algunos de sus integrantes. A partir de este material se verifica que la acción desarrollada por este movimiento social puede considerarse como incidencia política tradicional, al utilizar los mismos mecanismos que los que han desarrollado organizaciones como las ONGD (ONG de Desarrollo), que han trabajado como actores en este campo y han sido aceptadas como tales por las instituciones y partidos políticos. Palabras clave: incidencia política, movimientos sociales, PAH, ciudadanía, ONGD Introducción La concepción más clásica de los movimientos sociales les ha asignado la utilización de medios (casi en exclusiva) no convencionales para el logro de sus objetivos. Así, Pedro Ibarra considera que este uso de los medios no convencionales es uno de los criterios diferenciales entre un movimiento social y una ONG (Ibarra, 2005: 90). Parece lógico (y así lo confirman múltiples estudios empíricos) que movimientos organizados de manera informal, con modelos participativos muy incluyentes y muy basados en la expresión del descontento, tengan problemas para estructurar una respuesta que requiera tiempos para la elaboración de estrategias a medio y largo plazo. Probablemente una de las acciones más complicadas de poner en práctica sea la incidencia política, mecanismo que además no está todavía demasiado arraigado en nuestra cultura política. La posibilidad de plantear la protesta en el propio terreno institucional está muy alejada del imaginario ciudadano y, especialmente, de fenómenos sociales que suelen tomar la forma de estallidos o resistencias, y a los que les cuesta bastante movilizarse en torno a propuestas. Sin embargo, desde hace algún tiempo se está reflexionando sobre la necesidad de dar mayor alcance a las demandas ciudadanas, de manera que vayan más allá de la resistencia a decisiones políticas y empresariales que se consideran intolerables, para alcanzar un marco político que imposibilite definitivamente este tipo de decisiones (en la medida en la que la conquista de un derecho sea definitiva, en los tiempos que corren), para lo que es necesario ir un poco más allá, en la línea de lo que se ha llamado "de la protesta a la propuesta". La presente comunicación considera que se han dado avances en ese sentido, a través, entre otras cosas, del desarrollo de acciones de incidencia política por parte de movimientos sociales, lo que les ha dado entrada directamente en la agenda política, y no ya como un referente externo para la acción de los partidos en su elaboración. La incidencia política “Incidencia política” es una locución relativamente reciente para definir este modelo de actuaciones que tratan de dar entrada a las organizaciones y movimientos sociales en los procesos de decisión política. Se trata de un término relativamente novedoso, que quiere recoger el sentido de las voces inglesas "advocacy” (traducido en América Latina como “abogacía”, “abogamiento” o “cabildeo1”) y "lobby", ésta última incorporada al español y definida por la RAE como “Grupo de presión” (“Conjunto de personas que, en beneficio de sus propios intereses, influye en una organización, esfera o actividad social”). En puridad, ambos términos no son sinónimos. Así, “advocacy” tiene un sentido más genérico e inclusivo, definiéndose en su primera acepción como “public support for or recommendation of a particular cause or policy” (Oxford University Press, s.d. a), admitiendo una mayor variedad de componentes, que van desde la expresión del apoyo al activismo, mientras que "lobby" tiene el sentido mucho más restringido, definiéndose en su tercera acepción como “a group of people seeking to influence legislators on a particular issue” (Oxford University Press, s.d. b), que lo limita a las estrategias y acciones específicas para obtener medidas concretas de los legisladores. En este mismo sentido, Vicenç Fisas precisa que Un grupo de presión, o lobby, no es lo mismo que un grupo de sensibilización, aunque el trabajo de lobby siempre incluye la sensibilización. Pero hace algo más y ese algo es lo que le da carácter y sentido. Un lobby tiene un objetivo concreto, y busca alcanzarlo en un tiempo prefijado. (…) El lobby, en cambio, delimita su objetivo a algo específico (cambiar una ley, por ejemplo) que se considera alcanzable, y mediante una estrategia que conlleva el establecimiento de diferentes etapas, la búsqueda de alianzas y complicidades, una política de comunicación y acercamiento con diferentes actores, un presupuesto que hay que manejar y administrar, y un conjunto de actividades que nos han de llevar a la consecución del objetivo (Fisas, 1999: 13). Nos encontramos, por tanto, en un continuum que va desde el trabajo de sensibilización y las expresiones de apoyo (y legitimación) por parte de la ciudadanía, hasta el diseño de la estrategia para afrontar una reunión clave con un legislador (y también un político, un creador de opinión, un dirigente empresarial…). Este proceso abarca también las dos 1 Este término, defendido con pasión por Mª Luz Ortega, se define por la RAE como “gestionar con actividad y maña para ganar voluntades en un cuerpo colegiado o corporación”. visiones, a medio y corto plazo, de los objetivos y efectos del trabajo de incidencia que propone Michael Edwards, una primera que busca un cambio en procesos, estructuras e ideologías globales, y otra segunda, mucho más concreta, que trata de influir en programas, políticas y proyectos específicos (Edwards, 2002: 96), estableciéndose como un medio para llegar a ese cambio de estructuras. La opción en este trabajo por “incidencia política2” obedece a que es la expresión que ha hecho suya la Coordinadora de ONG de Desarrollo de España (CONGDE), ya que nos parece lo más adecuado tomar como referencia para establecer la comparación el desarrollo de estas acciones en el marco de las ONGD. A modo de definición, dicha Coordinadora establece en su Código de Conducta que: Se entiende por incidencia política el conjunto de acciones de información, diálogo, presión y/o denuncia (mediante movilización social, participación en órganos representativos, etc.) que las ONGD han de realizar, destinadas a personas e instituciones públicas, así como a colectivos y entidades privadas con capacidad de decisión en aquello que afecta a las poblaciones del Sur, con la finalidad de influir de forma positiva en las relaciones entre los pueblos y en defensa de los colectivos más vulnerables de todo el mundo (CONGDE, 2014: 70). De la relevancia del trabajo de incidencia política en el seno de las ONGD da buena cuenta el hecho de que su aparición como ámbito específico de actuación constituyó uno de los rasgos de la evolución histórica en la concepción de su trabajo. Esta labor comenzó atendiendo a la necesidad y la urgencia de apoyar a comunidades y colectivos en riesgo social, ambiental, sanitario… (lo que, en ocasiones, se llegó a definir como el "servicio postventa" del neoliberalismo), para llegar a la conclusión de que los efectos de esa acción solidaria y asistencial cada vez eran más reducidos, imponiéndose la necesidad de un cambio de estructuras que, más allá de atender los problemas, lograra prevenir la aparición de estos conflictos. Sin embargo, los ámbitos de decisión en los que se puede impulsar (u obstaculizar) este proceso de cambio de estructuras están decididamente más allá de los ámbitos geográficos y simbólicos en los que se produce la acción solidaria, por lo que es necesario trasladar fuera de ellos al menos una parte de esa acción, o realizar el "camino inverso", implicando decididamente a quienes toman decisiones políticas en ese contexto social. 2 Hernández (2010: 215) se decanta por “incidencia social y política”, pero de nuevo es una definición que responde más a un desideratum que a una realidad, como esperamos demostrar en este estudio. Elaboración propia a partir de: Korten (1990); Senillosa (1998); Mesa (2000, 2009, 2011) y Hernández (2010). Este camino de "toma de conciencia" ha sido plasmado por David Korten en su ya clásico esquema de generaciones de ONGD (Korten, 1987), que posteriormente ha sido precisado por otros autores (Senillosa, 1998; Mesa, 2000, 2009, 2011; Hernández, 2010), dando lugar al esquema que plasmamos en la Tabla I. En ella podemos ver cómo se ha pasado del asistencialismo basado en la imagen de "niños hambrientos", que era característico de la primera generación de ONGD, a esa otra visión que incluye a los movimientos sociales como figuras clave en la centralidad de los actores /ciudadanos (¡y actoras ciudadanas!), y muy centrada en la elaboración de alternativas comunes que recojan aportaciones de entidades de diverso tipo. Por supuesto, hay que hacer la precisión de que el proceso recogido en la tabla no describe etapas necesariamente cerradas: no sólo ahora mismo podemos encontrar organizaciones fácilmente encuadrables en las diferentes generaciones, sino que dentro de una misma organización podemos encontrar acciones o departamentos que se vinculan decididamente con una u otra, como se observa en el contraste entre los perfiles, las acciones y las motivaciones de las áreas de captación o de sensibilización de algunas organizaciones. Entrar en este nuevo marco de acción requiere una preparación y unos medios que van más allá de los de la acción solidaria. De hecho, mucha gente considera que ese nuevo entorno de trabajo, el ámbito político y económico, es un espacio vedado a la ciudadanía, reservado a quienes tienen la preparación y la legitimidad para formar parte de él e, incluso, están hechos de una "pasta" especial para moverse en entornos en los que se supone que hay un continuo cambio de intereses y posturas. No falta quien considera que la entrada en el ámbito de la política sólo se explica por la búsqueda de beneficios individuales inconfesables, por lo que siente un rechazo instintivo a tomar parte en estas acciones. Marisa Revilla da cuenta de esta a-politicidad cuando refleja la necesidad que se aprecia de considerar los problemas como “objetivos, esto es, no sujetos a interpretación político-ideológica” antes de constatar cómo cualquier vinculación ideológica se convierte en “sospechosa” (Revilla, 2002: 16). En el extremo opuesto, para algunos colectivos más concienciados, entrar en negociaciones con estas instancias supone legitimarlas, traicionando en cierta manera esa aspiración de lograr un cambio de estructuras y corriendo el riesgo de ser cooptados por el sistema (¿se puede combatir el sistema desde dentro?). En una línea similar se podrían encuadrar organizaciones que renuncian a recibir fondos públicos para no ver “comprometida su independencia”3. Por supuesto, estas visiones se complementan con el absoluto rechazo, por parte de los actores políticos tradicionales, a la entrada en el juego político de organizaciones diferentes (con normas y procedimientos diferentes) a los partidos políticos (o al menos, a los tradicionales). Este rechazo se ha sustanciado en reacciones (como las palabras del diputado del PP Pablo Izquierdo, minusvalorando el más de un millón de votos y el casi un millón de firmas contra la deuda externa en 2000, frente a los diez millones de votos de su partido4) y represalias directas5 contra las organizaciones que se han introducido en ese juego, y en el establecimiento del marco de los partidos como vía única para la entrada en el campo político, deslegitimando cualquier otra6. Ante este panorama, el de una ciudadanía reticente a la actividad política y el de unos actores tradicionales movilizados contra la entrada de nuevas figuras, el trabajo en los espacios de decisión política queda así en manos de los grupos de interés establecidos, y en aquellas organizaciones con un alto grado de preparación y estructuración, como pueden ser las ONG o los sindicatos, que han ido desarrollando acciones de incidencia política, que se han extendido también al ámbito económico, donde las grandes empresas tradicionalmente han realizado una eficaz e invisible labor política. Esa necesidad de preparación y estructuración ha sido tan exigente que se ha llegado a tildar de “paradójica” su situación entre un discurso político de movimiento social y una acción que las encuadra como grupo de interés (Revilla, 2002: 18). Los estudios de Dieter Rucht (1999)7 se alinean con la misma hipótesis, ya que caracteriza a los grupos de presión con una estructura formal y centralizada, unos objetivos centrados en la persuasión, con un modelo de influencia política basado en la presión formal, y 3 “Greenpeace se financia exclusivamente de las aportaciones de sus socios y no acepta donaciones de gobiernos, partidos políticos o empresas” (Greenpeace, s.d.). "[En Amnistía Internacional] No aceptamos subvenciones de gobiernos nacionales ni donaciones de partidos políticos para nuestro trabajo de investigación y campañas. De este modo preservamos nuestra imparcialidad y libertad de acción"(Amnistía Internacional España, s.d.). 4 Declaraciones realizadas en una mesa redonda de partidos en Málaga, organizada por la Campaña Deuda externa, ¿deuda eterna? y la RCADE. 5 Como sucedió en la llamada “crisis del Consejo de Cooperación”, que se saldó con la pérdida de la representación de las ONGD en el Consejo, la reducción en un 30% de los fondos recibidos por Intermón Oxfam de la AECI, y “fueron excluidas seis ONGD, cinco de las cuales habían firmado el Manifiesto [de apoyo a la CONGDE] (ACSUR-Las Segovias, Paz y Desarrollo, Paz y Tercer Mundo, Prosalus y Arquitectos sin Fronteras) (Bayón 2001d, 2001a, 2001e, 2001b, 2001c, 2001f ; Romero 2002: 181). 6 En este sentido se pueden citar múltiples declaraciones sobre la necesidad de legitimación por las urnas expresadas después del surgimiento del movimiento 15-M (EFE, 2013; Sanz, 2013) 7 Citado por Funes y Monferrer (2003). miembros caracterizados por la profesionalización8, un retrato describe perfectamente a las ONGD que se dedican a la incidencia política. Los procesos de incidencia política El desarrollo del los procesos de incidencia política suele presentar un esquema de actuación que presenta paralelismos con el modelo evolutivo que presenta la teoría de las generaciones de ONG. Así, la guía de incidencia de Oxfam GB (1998), establece un proceso de seis etapas para el desarrollo de una campaña de incidencia política: 1. Generar mayor conciencia del tema objeto de Incidencia. 2. Contribuir a crear un debate público sobre el tema. 3. Promover cambios en la opinión pública sobre el tema favorables a los intereses de las personas empobrecidas. 4. Propiciar cambios en las políticas que afectan al tema objeto de incidencia. 5. Promover y seguir la aplicación práctica de los cambios en las políticas. 6. Asegurar y evaluar los cambios positivos que se dan en la vida de las personas empobrecidas como consecuencia de los cambios en las políticas y las prácticas9. Este esquema se puede comparar con la propia evolución de la Acción política de las ONGD que hemos visto en la Tabla I: partiendo de una situación de mero asistencialismo se inicia la Concienciación con el hecho de la pobreza, tal y como se prevé hacer en las campañas de incidencia. Una vez creada esta “masa crítica” de conciencia se pasa a las siguientes dos fases del plan: la apertura de un debate público que contribuya a promover cambios en la opinión pública. Ambas fases, que exceden 8 Podemos entender este término tanto orientado a la caracterización de miembros contratados formalmente por la organización, o como personal voluntario seleccionado y encuadrado de acuerdo con sus perfiles profesionales. La definición que hace Oxfam Intermón de su equipo operativo es muy reveladora de esto: Nuestro equipo operativo está formado por todas las personas que adquirimos un compromiso estable con Oxfam Intermón. Nos identificamos con la misión y valores de Oxfam Intermón y desde nuestro puesto contribuimos y nos integramos en los diferentes equipos de trabajo colaborando como personal voluntario, de plantilla, becarios/as o estudiantes en práctica. Buscamos personas comprometidas y motivadas por nuestra misión, erradicar la injusticia y la pobreza. Personas profesionales y responsables, con talento, iniciativa y flexibilidad que compartan nuestros valores como organización. Oxfam Intermón nos organizamos internamente por departamentos, áreas, sedes, comités, tiendas de comercio justo y oficinas situadas en los países con los que colaboramos (Oxfam Intermón, 2012). 9 Citado y traducido por Hernández (2010: 226). ya al ámbito de la ONG y los espacios en los que realiza directamente sensibilización, para dar entrada a nuevos actores en nuevos lugares, pueden asimilarse a la tercera generación de ONGD, la que inició como forma de acción la realización de Denuncias en el campo de la política. El siguiente paso, el surgimiento de organizaciones de cuarta generación que realizan acciones de Incidencia política (Estudios y propuestas), es paralelo al paso, dentro de las campañas, a propiciar cambios en las políticas que afectan al tema, la última fase de la campaña, ya que podemos entender que las dos últimas fases (Promover y seguir la aplicación práctica de los cambios en las políticas, y Asegurar y evaluar los cambios positivos que se dan en la vida de las personas empobrecidas como consecuencia de los cambios en las políticas y las prácticas) corresponden más a acciones de seguimiento y evaluación que a fases de la puesta en marcha de la campaña. Queda fuera de este esquema el posicionamiento de las ONGD de quinta generación, la que plantea la Globalización de las resistencias, a la espera de una alternativa común. Probablemente esta exclusión de los postulados de la última generación esté muy relacionada con esa "equidistancia" de las ONG entre los movimientos sociales y el sector privado, que en muchas ocasiones restringe su trabajo de incidencia a funcionar como un grupo de interés, finalizando su trabajo con la adopción de cambios en las políticas señaladas como objetivo. Es necesario clarificar, llegados a este punto, que en ocasiones lograr los cambios en la acción política y legislativa en este nivel, cuando se desciende al detalle de un texto legal, puede suponer el logro de objetivos mucho más ambiciosos, y mucho más presentes en la vida de las personas, que si se consigue la adhesión política a una declaración o campaña genérica, en apoyo casi de cualquier colectivo. En este segundo caso será fácil obtener los apoyos, pero cuando se negocian cambios legislativos de detalle se trabaja sobre medidas muy concretas que tienen constes económicos y políticos, y que pueden suponer perjuicios para los intereses legítimos de otros colectivos (como sucede, por ejemplo, en la eliminación de barreras arancelarias para determinadas importaciones procedentes de países empobrecidos: el Estado deja de percibir unos ingresos cuantificables y el sector local pierde parte de su protección contra la entrada en España [¡y en la UE!] de tales productos, por lo que probablemente pida responsabilidades a los políticos que hayan favorecido esa disposición). Movimientos sociales e incidencia política El modelo de trabajo de los movimientos sociales es, por el contrario, la canalización del descontento y la protesta de la ciudadanía (o de la parte de la ciudadanía que les da su apoyo) por alguna cuestión más o menos concreta, para la que exigen una solución por parte de las autoridades competentes, ya sea directamente u obligando a los responsables a que la proporcionen. Si regresamos al modelo propuesto por Rucht, los movimientos sociales se caracterizan por una estructura informal y descentralizada, unos objetivos centrados en la protesta, un modelo de influencia política basado en la movilización y unos miembros caracterizados por su compromiso voluntario (más o menos militante). Sin embargo, podemos encontrar en los movimientos sociales una toma de conciencia similar a la descrita en el modelo de generaciones de ONGD de la Tabla I. La primera etapa sería la realización de eventos de protesta, con un impacto poco sostenible en el tiempo, ya que necesitan una escalada de intensidad para mantenerse presentes (al menos en la agenda informativa y, consecuentemente, en la política), y que habitualmente la falta de resultados tangibles (o incluso la aceptación inicial de los grandes principios que la motivan) mueve a la desmovilización a buena parte de sus seguidores. La organización de la protesta, el paso de lo local a lo global, la creación de redes de apoyo y, en definitiva, la globalización de las resistencias que se identificaba como la acción política de la quinta generación de ONGD ha permitido dar mayor recorrido a estos eventos de protesta, que cada vez son menos aislados y mejor acogidos por la sociedad. Sin embargo, en muchas ocasiones esta reivindicación de bienes públicos que los movimientos sociales realizan, sin reclamar "para sí la gestión" (Revilla, 2002: 24) conduce a situaciones de necesidad que superan las posibilidades de las redes informales de solidaridad y la capacidad de resistencia hasta que el tema sea introducido y resuelto desde una agenda política manejada desde otras instancias y que debe ser sensible a esa reivindicación (o responder a la intensidad de la movilización). Ese es el caso de las acciones de la Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH). El caso de la PAH La Plataforma de Afectados por la Hipoteca surge en un contexto de crisis extrema, con una situación social en franco deterioro, y en la que el número de desalojos por impago de hipotecas iba creciendo por momentos. El informe Sueños rotos elaborado por la ONG Human Rights Watch (2014) constituye un análisis claro de la extensión y la gravedad de los procesos de desahucio llevados a cabo desde el inicio de la llamada crisis económica, tanto en lo que se refiere a su impacto en colectivos especialmente vulnerables, como en lo referido a la práctica inacción de las instituciones públicas competentes ante la crisis que se avecinaba o sus consecuencias. En este contexto, además, salen a la luz muchas de las prácticas abusivas realizadas por las instituciones bancarias y que hasta que no se había producido el frenazo de la crisis habían permanecido ocultas. La actitud de los poderes públicos hacia estas prácticas ha sido, como poco, contemporizador. En 2009, en Barcelona, los movimientos a favor de una vivienda digna cristalizan en la creación de la Plataforma de Afectados por la Hipoteca, que supone un paso más adelante en el proceso de reivindicación, ya que la protesta pasa a tener efectos performativos cuando se paralizan las ejecuciones de los desahucios al impedir, de forma no violenta, el paso de la caravana judicial. Se pasa de la protesta que solicita ser atendida a la realización de acciones con resultados concretos en el ámbito de la lucha a favor de una vivienda digna y contra los desahucios. Desde el momento de su creación, se han constituido más de 200 plataformas por todo el país, que han conseguido parar más de 2000 desahucios, en ocasiones con un coste personal muy elevado. En 2011 la plataforma se inscribió en el registro de asociaciones, adquiriendo así personalidad jurídica. Dentro de su repertorio de acciones podemos encontrar modelos clásicos, como las manifestaciones, sentadas, ocupaciones… pero también podemos encontrar otro tipo de eventos que podemos calificar de incidencia política. La propia Plataforma afirma que "Frente a la ausencia de gobiernos valientes que protejan los derechos más fundamentales, y hasta el día que consigamos cambiar la leyes en todo el Estado, escogimos ejercer la autotutela de nuestros derechos" (2015a). Esta autotutela pasa por reclamar para sí esa gestión de los bienes públicos reivindicados. En 2012 la PAH promueve una Iniciativa Legislativa Popular (ILP) que plantea públicamente esa autotutela, asumiendo la responsabilidad política de elaborar, proponer y defender una ley. El centro del texto era la regulación de la dación en pago, incluyendo su retroactividad para que fuese de aplicación en hipotecas suscritas antes de la aprobación de la ley, el establecimiento de una moratoria de los desahucios, que entre otras cosas daría un instrumento jurídico específico a los tribunales de justicia, y el desarrollo del alquiler social, para afrontar las situaciones límite de muchas personas afectadas. El desarrollo del proceso no fue el deseado y, aunque se sortearon los múltiples obstáculos legales que regulan las ILP, la oposición frontal de la mayoría absoluta parlamentaria del Partido Popular no permitió el paso de la ley. Sin embargo, el proceso logró incluir las propuestas realizadas en las agendas mediáticas y políticas del país, con un contenido esencialmente político, jurídico y legislativo que supera con creces el desafío social que suponía la paralización de los desahucios. Volviendo de nuevo al ejemplo de las ONGD que hemos comentado antes, se pasa de la atención a casos concretos a tratar de construir un nuevo marco en el que estos problemas no puedan volver a darse. Como resultado del proceso de tramitación de la ILP, el texto recibió el apoyo de casi millón y medio de firmas (el triple de lo requerido), legitimando con creces el trabajo realizado por la Plataformas, y generando una onda expansiva de apoyos tan comprometidos como los de cerrajeros, bomberos o sindicatos policiales que se negaron a participar en los desahucios. Además, en el ámbito político se logró que la práctica totalidad de los partidos apoyara (con más o menos reservas) su tramitación. El propio Partido Popular, que había hecho pública su negativa a que la iniciativa se admitiera siquiera a trámite por el Parlamento, después de una intensa presión en las redes sociales (escrache virtual) y la amenaza de iniciar una campaña de escraches, transigió con su tramitación. Sin embargo, desde el Partido Popular optaron por fusionarla con un texto propio que, aun suponiendo un avance en algunos aspectos, descafeinaba la propuesta y soslayaba la necesidad de dar una respuesta a la emergencia social a la que se enfocaba la propuesta. El proceso de presentación de la ILP fue acompañado por la campaña Hay vidas en Juego, que la Plataforma argumentaba diciendo que "consideramos que con la ILP hemos agotado todas las vías posibles que el actual sistema ofrece para modificar una ley10. Ahora es el turno de los políticos"(Plataforma de Afectados por la Hipoteca, 2013a). La acción consistía en una campaña que buscaba asegurar la entrada en las Cámaras de un anteproyecto de Ley que incluyera las tres propuestas básicas de la ILP. Para ello, la PAH se propuso dar a conocer la situación de las familias afectadas a los miembros de las dos cámaras, ya que "creemos firmemente que los diputados se encuentran cada vez más alejados de la situación que viven miles de familias y es necesario que escuchen sus problemas y experiencias en primera voz. Sin este conocimiento básico de la realidad no pueden tener criterios para legislar de forma adecuada" (Plataforma de Afectados por la Hipoteca, 2013c). La campaña se desarrolló en dos fases, la primera orientada a asegurar la tramitación de la ley, y la segunda a detener las propuestas (finalmente exitosas) de vaciarlas de contenido. Las acciones centrales de la campañas fueron los escraches, actos públicos de denuncia de la posición adoptada por los diputados y diputadas opuestos a la iniciativa en su entorno personal. Estos escraches eran actos no violentos, ratificados como legítimos ejercicios de la libertad de expresión por los Tribunales, y que contaban con un estricto protocolo que aseguraba su carácter de acción no violenta, que pedía "cerciorarnos de que los niños no están en casa, sino en la escuela", manifestando que "se deberían explicar los casos sin insultos ni amenazas, simplemente, narrando el drama de cada caso y apelándolos, para que escuchen los problemas de una sociedad", dado que El escrache es una acción informativa, tanto hacía el diputado como a sus vecinos. Se ha de hacer de manera totalmente pacífica y sin importunar (a sus vecinos, obviamente). De lo que se trata es de ganarnos su simpatía, de darles la oportunidad de mostrar su apoyo a las demandas de la PAH (Plataforma de Afectados por la Hipoteca, 2013b). El escrache constituye un "camino inverso" al de la protesta, ya no busca llevar la realidad hasta el político y someterla a su consideración, sino traer (o recuperar) al representante público para la realidad, y adquiere una significación política cuando incluye personalmente al político en el problema social sobre el que se tiene que pronunciar, introduciéndolo en la cadena de causas y efectos de sus decisiones. Así, los cargos públicos que toman postura en contra de la adopción de medidas políticas que contribuyan a solucionar el problema de la vivienda "son encarnados" en esa decisión, 10 En negrita en el original. al unir su imagen y su presencia con la decisión que han tomado y ser visibilizados de esa forma ante sus vecinos, su barrio, sus amigos… y ante el electorado en general. Esto no deja de constituir un cierto tipo de violencia simbólica, pero no son pocos quienes legitiman su validez: Pero nos guste o no, hace tiempo que en esta partida alguien dio un puñetazo sobre la mesa, cambió las reglas y rompió la baraja. Y no fue la PAH. Al contrario, los antidesahucios no han empezado por los escraches, sino que antes de llegar hasta aquí han ido subiendo todos los escalones previos: confianza en el sistema (que los dejó tirados), denuncias en los juzgados (pero la ley hipotecaria los desamparaba judicialmente), peticiones a los gobernantes (oídos sordos), manifestaciones (ignoradas o reprimidas), paralización de desahucios (recibiendo a cambio más policía), recogida de firmas y presentación de una ILP (que el PP se resistió a admitir a trámite, y piensa rechazar), y ahora, después de consumir todos los cartuchos anteriores, el escrache (Rosa, 2013). El final de la ILP supuso el inicio de una nueva campaña Romper por abajo, que de nuevo se basó en una acción propia en el campo político para legitimar a las comunidades autónomas para que legislen sobre el derecho a la vivienda, ya que "en cuestión de derechos humanos todas las administraciones son competentes" (Plataforma de Afectados por la Hipoteca, 2015a). La acción tuvo dos niveles y, en el primero de ambos, se pedía a los Ayuntamientos que aprobaran mociones, instándoles a que recuperaran las viviendas vacías propiedad de los banco, para ponerlas a disposición de las personas y familias sin casa. En el segundo, se solicitaba a los parlamentos autonómicos que legislaran también sobre esta cuestión. Como consecuencia, el Parlamento de Cataluña aprueba, en julio de 2015, la Ley 24/2015, [que] aporta mecanismos para acabar con las deudas de por vida, poner fin a los desahucios tanto de hipoteca como de alquiler, así como acabar con los cortes de suministros de agua, luz y gas. Además, establece el mecanismo de la cesión obligatoria: dotando a la administración de capacidad para poner la vivienda vacía de los bancos y grandes tenedores de vivienda al servicio de la ciudadanía mediante alquileres sociales (Plataforma de Afectados por la Hipoteca 2015a). Después de unas semanas de incertidumbre pública, en abril de 2016, mientras se cerraba esta comunicación, el gobierno en funciones del Partido Popular interponía recurso de inconstitucionalidad contra dicha ley, por invadir competencias propias del gobierno central. A la vez que se producía esto, la PAH ha optado por presentar propuestas similares en las cámaras legislativas de otras comunidades autónomas. En torno a las elecciones generales de diciembre de 2015, la Plataforma lanzó la campaña las 5 de la PAH, que ha continuado durante el fallido proceso de investidura, y que buscaba lograr la adhesión en campaña electoral (y durante las conversaciones para formar gobierno) para cinco medidas que han considerado básicas: la dación en pago retroactiva, el desarrollo de una oferta de alquiler asequible y estable, la moratoria de los desahucios, la creación de un parque de vivienda en alquiler social, y la garantía de mantenimiento de los suministros básicos de las familias ante un impago (Plataforma de Afectados por la Hipoteca, 2015b). Esta campaña está acompañada por mociones de apoyo aprobadas por plenos municipales de todo el país, con lo que la presión sobre los partidos políticos es doble: por un lado se pide formalmente que no se vote a ningún partido que no admita "las 5 de la PAH", y por el otro se ponen en juego mecanismos de presión interna, al poner de relieve las diferencias entre el sentido del voto de un mismo partido en ámbitos diferentes. Finalmente, durante casi todo este tiempo, la PAH ha puesto en marcha la campaña Obra Social de la PAH, que se ha encargado de proveer de alojamiento a personas desahuciadas (más de 2.500 hasta ahora), mediante la "reapropiación ciudadana11" de viviendas que han llegado a ser propiedad de las entidades financieras a través de ejecuciones hipotecarias. Esta iniciativa (calificada por la PAH de campaña) quiere ir más allá del simple realojo, ya que desarrolla acciones que no se basan en la prestación solidaria de un servicio, sino en el apoyo solidario para un cambio de la situación real de una vivienda, aboliendo efectivamente (aunque no jurídicamente) tanto su asignación al banco como la privación del derecho a la vivienda de las personas beneficiarias. Además, estas acciones quieren incidir sobre las entidades financieras para que acepten iniciativas como la dación en pago, a la vez que aumentar la presión sobre las administraciones públicas, teóricas depositarias de la responsabilidad de asegurar el cumplimiento del derecho a la vivienda. La campaña La SAREB es nuestra aúna claramente estas dos vertientes, ya que incide sobre una entidad financiera pública (copropiedad del Estado y de bancos y cajas 11 Se evita cuidadosamente el término "ocupación" por entenderse que son acciones y filosofías distintas. intervenidos) que ha asumido los activos financieros más tóxicos del sistema bancario, saneando así con fondos públicos a bancos privados. El objeto de la campaña es reivindicar el destino de la totalidad de sus activos a vivienda de alquiler social, más allá del 2% que se ha cedido hasta ahora. A la vez que se demanda esa dotación social, y en tanto que no lo hace el Estado, la PAH y su "obra social" han ido apoyando acciones de reapropiación ciudadana de varios edificios en poder de la SAREB, en la línea de ejecutar las medidas que se demandan en vista de la inacción del sistema político sobre estas necesidades y estas peticiones. Conclusiones Dentro de un ámbito de mayor represión estatal (y mediática) a las protestas sociales tradicionales, el recurso a los mecanismos de incidencia política, desde una legitimación como la de los movimientos sociales, puede ser un medio para que las demandas ciudadanas se conviertan en disposiciones legales que atiendan y prevengan situaciones de vulnerabilidad como las que estamos viviendo. El ejemplo de la Plataforma de Afectados por la Hipoteca nos muestra cómo un movimiento, que no ha perdido ni su horizontalidad ni su legitimación (aunque se haya registrado oficialmente como asociación), puede hacerse con esos instrumentos sin verse abocado a presentarse como un grupo de interés, sino abriendo caminos nuevos para que la ciudadanía logre una acción decidida del Estado, "autotutelando" entretanto los procesos para elaborar los mecanismos jurídicos oportunos, sin necesidad de dejarlo a la consideración de la democracia representativa. Así, encontramos que la PAH ha desarrollado varias acciones que podemos identificar inequívocamente como incidencia política, ya que se atienen tanto en sus formas como en su contenido a las recogidas en la definición de la CONGDE que hicimos nuestra. Cuando hacíamos un repaso del repertorio de acciones del movimiento citábamos varias que, sin duda, corresponden a las de "información, diálogo, presión y/o denuncia" mencionadas en dicha definición, como demuestra el millón y medio de firmas recogidas a favor de la ILP, resultado de un proceso de información, concienciación y movilización de muchas personas, así como de interpelación directa a los partidos políticos y sus representantes (en la calle, en la prensa…), acreditando sobradamente con esta acción su destino "a personas e instituciones públicas". No sólo eso, sino que ha incidido simultáneamente sobre "colectivos y entidades privadas", al aplicar esta presión sobre las entidades financieras en muy distintos niveles, desde la acción en una sucursal para solicitar la paralización de un desahucio, o la aceptación de una dación en pago, como a la incidencia sobre las entidades en su conjunto, obligándolas a adoptar criterios generales que ofrezcan garantías por encima del estudio "caso a caso". Especialmente relevante ha sido su trabajo con las entidades financieras públicas o intervenidas con fondos públicos, especialmente en el trabajo realizado para que la SAREB utilice su patrimonio de activos "tóxicos" para generar soluciones de alquiler social para las familias desahuciadas. Así, este movimiento ha sido capaz de desarrollar un trabajo de incidencia política, elevando hasta los niveles de decisión las propuestas de la ciudadanía que la integra, superando la paradoja básica que "exigía" a las organizaciones que quisieran ejercer incidencia política tener un perfil semejante al de los grupos de interés, en detrimento de referencias de base como las que conforman a los movimientos sociales. Puede que esto abra el camino a una mayor horizontalidad en las organizaciones de la sociedad civil, o inaugure nuevos caminos para la ampliación de la acción de los movimientos sociales. Pronto se verá. Y habrá mucha gente atenta. Bibliografía Amnistía Internacional España (s.d.). ¿Quién financia la labor de Amnistía Internacional? (en línea). http://www.es.amnesty.org/quienes-somos/quien- financia-nuestra-labor, acceso 16 de abril de 2016 Bayón, M. (2001a). «El Gobierno discrimina a las ONG en el Consejo de Cooperación» Entrevista a Marga Usano. El País (en línea). http://elpais.com/diario/2001/04/16/sociedad/987372002_850215.html, acceso 16 de marzo de 2011. Bayón, M. (2001b). El Gobierno logra dividir a las ONG en el Consejo de Cooperación. El País (en línea). http://elpais.com/diario/2001/04/25/sociedad/988149606_850215.html, acceso 16 de marzo de 2011.. Bayón, M. (2001c). El Gobierno reduce el 30% la ayuda a la ONG crítica Intermón Oxfam. El País (en línea). http://elpais.com/diario/2001/05/08/sociedad/989272809_850215.html, acceso 16 de marzo de 2011.. Bayón, M. (2001d). La Administración refuerza su control de los miembros participantes en el órgano consultivo. El País (en línea). http://elpais.com/diario/2001/04/16/sociedad/987372003_850215.html, acceso 16 de marzo de 2011.. Bayón, M. (2001e). La composición del Consejo de Cooperación abre una crisis entre el Gobierno y las ONG. El País (en línea). http://elpais.com/diario/2001/04/23/sociedad/987976801_850215.html, acceso 16 de marzo de 2011. Bayón, M. (2001f). La Coordinadora de ONG recurre contra el Consejo de Cooperación. El País (en línea). http://elpais.com/diario/2001/05/21/sociedad/990396004_850215.html, acceso 16 de marzo de 2011. CONGDE (2014). Estatutos de la Coordinadora. Reglamento de procedimientos internos. Código de conducta de las ONG de Desarrollo. Madrid: CONGDE. Edwards, M., 2002. Does the doormat influence the boot? Critical thoughts on NGOs and international advocacy. En D. Eade (Ed.), Development and Advocacy (pp. 95-112). Oxford: Oxfam GB. EFE (2013). Cospedal desafía a los movimientos sociales: «Que se presenten a las elecciones». LaSexta.com (en línea). http://www.lasexta.com/noticias/nacional/cospedal-reta-movimientos-socialesurnas_2013050400024.html, acceso 3 de mayo de 2016. Fisas Armengol, V. (1999). El lobby feroz: las ONG ante el comercio de armas y el desarme. (2ª ed). Barcelona: Icaria. Funes Rivas, M.J. y Monferrer Tomás, J. (2003). Perspectivas teóricas y aproximaciones metodológicas al estudio de la participación. En M.J. Funes Rivas y R. Adell Argilés, Movimientos Sociales: cambio social y participación (pp. 2158). Madrid: UNED. Greenpeace (s.d.) Cómo nos financiamos (en línea). http://www.greenpeace.org/espana/es/Por-dentro/Nuestros-objetivos/Como-nosfinanciamos/, acceso 4 de mayo de 2016. Hernández, J.A., 2010. La valoración de la Incidencia Social y Política: propuesta de un modelo y aplicación al caso de Intermón Oxfam. Tesis doctoral presentada en ETEA - U. de Córdoba. Humans Rights Watch (2014). Sueños rotos. El impacto de la crisis de la vivienda española en los grupos vulnerables. s.l.: Human Rights Watch. Ibarra Guell, P. (2005). Manual de sociedad civil y movimientos sociales. Madrid: Síntesis. Korten, D.C. (1987). Third Generation NGO strategies: a key to people-centred development. World Development, 15 (supplement), 145-159. Mesa, M. 2000. La educación para el desarrollo: entre la caridad y la ciudadanía global. Papeles de Cuestiones Internacionales, 70, 12-26. Mesa, M. (2009). La educación para el desarrollo: un ámbito estratégico para la cooperación al desarrollo. En M. Gómez-Galán y L. Cámara López La gestión de la cooperación al desarrollo (pp. 329-348). Madrid: CIDEAL. Mesa, M. (2011). Reflexiones sobre el modelo de las cinco generaciones de educación para el desarrollo. Revista Internacional de Investigación en Educación Global y para el Desarrollo, 0, 161-167. Oxfam GB (1998): Oxfam GB guide to advocacy. Oxfam GB, Oxford. Citado por Hernández (2010). Oxfam Intermón (2012). Trabaja en oficinas (en línea). http://www.oxfamintermon.org/es/que-puedes-hacer-tu/unete-al-equipo/trabajaen-oficinas, acceso 10 de abril de 2016. Oxford University Press (s.d. b). Advocacy. Diccionario de inglés británico e internacional (en línea). http://www.oxforddictionaries.com/es/definicion/ingles/ advocacy, acceso 26 de abril de 2016. Oxford University Press (s.d. b). Lobby. Diccionario de inglés británico e internacional (en línea). http://www.oxforddictionaries.com/es/definicion/ingles/lobby, acceso 26 de abril de 2016. Plataforma de Afectados por la Hipoteca (2013a). Hay Vidas en Juego | campaña para que los diputados conozcan por qué tienen que votar favorablemente a las medidas de la ILP hipotecaria (en línea). http://escrache.afectadosporlahipoteca.com/, acceso 25 de marzo de 2016. Plataforma de Afectados por la Hipoteca (2013b). Protocolos de escrache y acciones contra los bancos (en línea). escrache.afectadosporlahipoteca.com/wp- content/uploads/sites/2/2013/03/Protocolos-de-acciones-y-escrache.pdf, acceso 30 de marzo de 2016. Plataforma de Afectados por la Hipoteca (2013c). Calendario | Hay Vidas en Juego (en línea). http://escrache.afectadosporlahipoteca.com/calendario/, acceso 26 de marzo de 2016. Plataforma de Afectados por la Hipoteca (2015a). Derecho a la vivienda (en línea). http://las5delapah.com/hacer-efectivo-el-derecho-a-la-vivienda/, acceso 29 de marzo de 2016. Plataforma de Afectados por la Hipoteca (2015b). Las 5 de la PAH (en línea). http://las5delapah.com/las-5-de-la-pah/, 1 de abril de 2016. Revilla Blanco, M. (2002). Zona peatonal. Las ONG como mecanismos de participación política. En Las ONG y la política (pp. 15-65). Madrid: Istmo. Romero, M. (2002). 2001. Un año áspero para los movimientos de solidaridad internacional. En P. Güell Ibarra, y E. Grau El futuro de la red: anuario de movimientos sociales (pp. 178-184). Barcelona: Icaria Rosa, I. (2013). El escrache es ilegal, violento y yo no querría sufrirlo, vale, ¿y qué? eldiario.es (en línea). http://www.eldiario.es/zonacritica/escrache_PAH_desahucios_6_114848532.html, acceso 2 de mayo de 2016. Rucht, D. (1999). El impacto de los contextos nacionales sobre la estructura de los movimientos sociales: un estudio comparado trasnacional y entre movimientos. En D. McAdam, J.D. McCarthy, M.N. Zald (coords.) Movimientos sociales: perspectivas comparadas: oportunidades políticas, estructuras de movilización y marcos interpretativos culturales (pp. 262-287). Tres Cantos: Istmo. Sanz, L.Á. (2013). El PP pide al 15-M que se manifieste «con votos y no con pancartas». El Mundo (en línea). http://www.elmundo.es/elmundo/2013/05/14/espana/1368530925.html, acceso 3 de mayo de 2016. Senillosa, I. de (1998). A new age of social movements: a fifth generation of nongovernmental development organizations in the making? Development in Practice, 8 (1), 40-53.
