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REPÚBLICA ARGENTINA
VERSIÓN TAQUIGRÁFICA
CÁMARA DE SENADORES DE LA NACIÓN
REUNIÓN DE LA COMISIÓN DE SISTEMAS, MEDIOS DE COMUNICACIÓN Y
LIBERTAD DE EXPRESIÓN
Salón “Eva Perón” — H. Senado de la Nación
23 de noviembre de 2010
Presidencia de la señora senadora Estenssoro
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— En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el Salón Eva Perón
del Honorable Senado de la Nación, a las 10.03 del martes 23 de
noviembre de 2010:
Sra. Presidenta (Estenssoro). — Vamos a dar inicio a la reunión prevista para el día de la
fecha.
El señor senador Marino y quien les habla, en nombre de la Comisión de Sistemas,
Medios de Comunicación y Libertad de Expresión, quisimos comenzar el tratamiento de los
seis proyectos que se han presentado en esta Comisión no sólo a lo largo de este año, sino
también en años anteriores para regular la publicidad oficial. Se trata de un tema que ha
cobrado especial relevancia en los últimos siete años por el aumento bastante extraordinario
que ha tenido el gasto de la publicidad oficial.
Respecto de las cifras, la verdad es que es difícil evaluar cuáles son los números
finales porque hay mucha asignación de partidas en este tema. Por un lado, está la
información de la Jefatura de Gabinete y de la Secretaría de Medios que muestra que desde el
año 2003, en ese momento, la publicidad oficial que se distribuía a través de la Secretaría de
Medios era de 23 millones y en el 2011 alcanzaría 428 millones. Sería un incremento del 337
por ciento. Sin embargo, hemos ido relevando otra información a través de diarios y distintas
especialistas que hacen otro seguimiento, me refiero a un análisis más fino, y muestran que la
publicidad oficial en el año 2009 —son los datos oficiales de la publicidad oficial— alcanzó
829 millones de pesos. Si se le suma el Fútbol para Todos sería una erogación de 1.429
millones de pesos.
Asimismo, deseo mencionar que ha habido casos con sentencia judicial. En este
sentido, señalo que tanto el diario Río Negro como la Editorial Perfil han tenido sentencia
judicial de la Corte Suprema de Justicia por discriminación en el otorgamiento de la
publicidad oficial. La Relatoría para la Libertad de Expresión de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos ya ha señalado reiteradamente que el uso de la publicidad oficial también
puede ser una manera de censura indirecta: se castiga a quienes son críticos a los gobiernos
retaceándoles este tipo de financiamiento, que es la publicidad —porque para los medios la
publicidad oficial es un medio de financiamiento— y, de alguna manera, se favorece a una
prensa más obediente y sumisa. Entonces, también analizaremos ese aspecto de si la
publicidad oficial en la Argentina está operando como un instrumento de censura indirecta.
Hoy tendremos una jornada en dos partes. En la primera parte, le pediremos al señor
Martín D’ Alessandro, a la señora Rabinovich y a la señora Pomares que hablen sobre este
tema. Vamos a analizar los proyectos que se han presentado; todos giran en torno a cuatro
ejes: primero, definir qué es y qué no es la publicidad oficial. Nos parece que hay como una
confusión entre la publicidad oficial y la propaganda del partido de gobierno, es decir, la
diferencia entre la publicidad oficial, que es información útil que debe recibir el ciudadano, y
otro tipo de propaganda que, en realidad, no es un servicio real para la ciudadanía. Queremos
que se realice este tipo de análisis sobre —los proyectos de ley tienen que ver con esta
cuestión— qué es y qué no es la publicidad oficial.
El otro tema se refiere —es el núcleo del fallo de la Corte Suprema en el caso “Perfil”
— a cuáles son los criterios de asignación de la publicidad oficial. ¿Debe seguir los mismos
lineamientos que para la distribución o asignación de la publicidad comercial privada o tienen
que ser criterios especiales?
Asimismo, encontramos la cuestión relacionada con cuáles son las restricciones de la
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publicidad oficial, los “no”, las prohibiciones para que no sea utilizada como una herramienta
de censura.
Por último, existe un tema más específico de un proyecto de ley que hemos presentado
con senadores de distintos partidos, casi la integridad del bloque radical me acompañó en
esto. Se trata de una iniciativa para regular la publicidad oficial especialmente en períodos de
campaña electoral. Va a ser un tema crítico el año que viene ya que la nueva ley electoral
pone enormes restricciones para los partidos, para el acceso a medios audiovisuales que,
como todos sabemos, es la publicidad que más impacto tiene durante una campaña electoral.
Mientras no sea regulado de la misma manera la publicidad oficial, habría una competencia
desleal. Estos son algunos de los temas de los que vamos a hablar, también de la autoridad de
aplicación que es el tema fundamental, así que esperamos que nuestros expositores nos
ilustren sobre estos temas.
En primer lugar va a hacer uso de la palabra Martín D´Alessandro.
– Se lee una breve reseña de su currículum vitae.
Sra. Presidenta. – Tiene la palabra el señor senador Marino que desea realizar una breve
introducción.
Sr. Marino. – Buenos días. Creo que ha sido muy clara la senadora Estenssoro, ya cuando
debatimos la Ley de Medios hicimos el pedido expreso de que debatamos la publicidad y la
pauta oficial. El compromiso del Frente Para la Victoria fue que inmediatamente después nos
pondríamos a debatir una ley que le dé un marco regulatorio al tema, pero, hasta ahora, bien
gracias.
Hay que hacer un gran debate sobre este tema, con diversidad de opiniones que es lo
que enriquece y fortalece este tipo de leyes. Cuando hablamos justamente de leyes, que tienen
mucho que ver con la libertad de expresión porque, como bien lo decía María Eugenia, la
publicidad o pauta oficial genera prensa amiga o enemiga, genera compromisos y a veces
genera que se termine la libertad de prensa empiece la libertad de empresa.
Creo que esas son cosas que debemos modificar. Si uno mira en los últimos cinco o
seis años cómo se distribuyó esa pauta oficial, se ve a las claras que hay favores y medios que
funcionan de una manera por algo y otros a los que se tilda de estar en contra del gobierno.
Yo no creo que sea así, simplemente creo que son medios que reflejan la realidad de
lo que ocurre en el país. Esa es la verdadera libertad de prensa o la verdadera libertad de
expresión o, por lo menos, la posibilidad de que haya pluralidad de voces en los canales de
televisión, las radios y los diarios. También hay que hablar de los medios estatales. Ese es
otro gran tema.
Otro gran tema es el Futbol Para Todos que, en principio iba a ser gratis y ahora
muestra lo que decíamos: que no es gratis y que el Estado ha sido ineficiente a la hora de
vender publicidad porque con Futbol Para Todos solamente llevamos recaudados algo así
como 3 millones y medio de pesos sobre un gasto que supera los 800. Con lo cual, con mirar
un partido de futbol uno se da cuenta de cuál es la publicidad.
Bienvenidos y vamos a tratar de desasnarnos con lo que nos expongan.
Sra. Presidenta. – Tiene la palabra el señor D´Alessandro.
Sr. D´Alessandro. – Muchas gracias. En primer lugar, gracias por la invitación.
Voy a tratar de desarrollar brevemente cuatro argumentos sobre la publicidad oficial
basados en la teoría de la democracia y enfocados en la cuestión de la calidad de la
democracia. Un primer argumento, relativo a la relevancia de la información; el segundo
argumento, relativo al control de la publicidad oficial; el tercero que plantea un problema en
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la definición de los contenidos de la publicidad oficial y el cuarto, acerca de la cantidad y de
los mecanismos de distribución de la publicidad oficial.
Acerca de la relevancia democrática de la información, esto es bastante conocido. El
acceso a la información plural está presente en todas o casi todas las definiciones de
democracia que existen en el mundo, de la misma manera que el acceso al voto, la libertad de
expresión y la posibilidad de asociarse en agrupamientos partidarios están presentes en las
democracias.
No solamente me parece importante el acceso a la información, sino también la
calidad de esa información. En este sentido la calidad de información pública repercute
directamente sobre la calidad de la democracia porque la información es un insumo
fundamental para ejercer las tres ventajas que los regímenes democráticos tienen por sobre los
regímenes autoritarios: una, elegir entre alternativas de política pública; dos, controlar a los
gobernantes y tres, controlar colectivamente su destino. Esta visión que estoy presentando
acerca de la importancia de la calidad de la información está basada en una concepción que
acentúa la necesidad del respeto de la ciudadanía de los adultos iguales o capaces de tomar
decisiones autónomas e informadas. Esto se diferencia de otras concepciones de la
democracia que entienden a la ciudadanía –sobre todo a partir del auge de los medios de
comunicación– como una masa maleable y posible de ser manipulada.
En el aspecto normativo, yo entiendo que, sobre todo a la hora de legislar, hay que
poner el acento en la ciudadanía como un conjunto de seres adultos capaces de tomar
decisiones de manera autónoma.
Si esto es así, la información pública que circula tiene dos condicionantes
importantísimos. Por un lado, las condiciones de producción y emisión de la información
pública y, por otro lado, las condiciones de recepción. De la segunda no nos vamos a ocupar
porque depende lógicamente de que la ciudadanía logre, en su mayor parte, estándares de vida
y necesidades básicas satisfechas como para poder tomar decisiones y esto responde a una
serie de problemas económicos y sociales que no podemos abordar acá.
Lo que podemos abordar acá es la primera pata que tiene que ver con la información y
cuáles son las condiciones de producción y, sobre todo, las condiciones de emisión de la
información pública. Y esto es importante porque la regulación que el estado puede hacer de
esa información es la herramienta principal de las condiciones de emisión.
Por lo tanto, la regulación y el control que el Estado haga de la información pública y
la publicidad oficial es un tema esencial, no solamente para controlas los abusos de un
gobierno, sino para tratar de mejorar la calidad democrática en términos sistémicos de un
país. Esto tiene, a mi modo de ver, tres imperativos importantes que son: evitar las
interferencias del gobierno en cuanto a la libre difusión de análisis, opiniones o personas que
transmiten información, análisis u opiniones; en segundo lugar la necesidad de un trato
respetuoso o imparcial por parte de las autoridades gubernamentales a partidos y candidatos y,
en tercer lugar, menos obvio, es que la idea que el partido de gobierno tiene una gran ventaja
por sobre los otros partidos y, por lo tanto habría que tratar de orientar la información pública
tratando de compensar esta ventaja o privilegio que tiene el partido de gobierno.
Dicho esto me paso al segundo argumento que es la cuestión que se desprende de lo
anterior del control que se puede hacer no solamente del gobierno, sino de cómo se distribuye
la información y la publicidad oficial más específicamente. En este punto hay básicamente
dos concepciones acerca de qué es la democracia y tienen implicancia en cuanto a lo que es la
publicidad. Y existen no solamente en la teoría de la democracia sino también en las
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opiniones que hay en nuestro país acerca de qué es una democracia y pueden dificultar mucho
el trámite de proyectos como los que se pretende debatir.
En primer lugar, hay una concepción mayoritaria en cuanto a lo que es la democracia.
Poniendo el acento en que el gobierno tiene que gobernar, desde este punto de vista no tiene
mucho sentido que la minoría que perdió las elecciones tenga que controlar lo que decidió la
mayoría en las urnas. ¿Por qué el gobierno debería tener algún tipo de obstrucción en la
forma, en el estilo que tiene de gobernar o en la información y los modos de su distribución?
Desde este punto de vista el control de la publicidad oficial no tiene mucho sentido. Pero sin
embargo hay una segunda concepción acerca de la democracia que es un poco la visión más
liberal, republicana, que tiene que ver con la desconfianza hacia el gobierno; no hacia este en
particular, sino hacia el poder público y las posibilidades de abuso. Desde este punto de vista
se establecen mecanismos de control para tratar de limitar los potenciales o eventuales abusos
que pueda hacer el gobierno en un montón de áreas de su potestad.
La Constitución Argentina se enmarca en esta segunda concepción de la democracia,
es decir, en aquella que establece límites, a pesar de que hay tradiciones políticas de larga
data en nuestro país que son más proclives a la primera. Y a partir de esto el control de la
publicidad oficial resulta ser un mandato constitucional.
En segundo lugar, además de esto, en Argentina el Poder Ejecutivo tiene, en términos
comparados con otros países, un poder discrecional enorme. Como decía Carlos Nino, a veces
a la Argentina se la etiqueta como un hiperpresidencialismo, donde el presidente tiene un
excesivo poder. Evidentemente, y como consecuencia de esto, el partido de gobierno tiene
muchísimas ventajas sobre las demás opciones políticas. Y a nivel provincial esto se acentúa
mucho más.
Si esto es así, creo que en el tema de la publicidad oficial hay que privilegiar y
fortalecer las instancias de control, los contrapesos del Poder Ejecutivo. Lógicamente, por un
lado, los jueces; pero más específicamente en este tema que nos convoca hoy, el Congreso,
que es el típico freno del Poder Ejecutivo en el presidencialismo, y la oposición, que es el
típico freno el parlamentarismo; y en tercer lugar, una opinión pública independiente y
autónoma.
¿Cómo traducir esto operativamente? Como está expresado en algunos de los
proyectos que hemos leído, el control de la publicidad oficial a mi modo de ver no solamente
debiera estar en un organismo independiente del Poder Ejecutivo, sino preferentemente en
uno que dependa del Poder Legislativo y, de ser posible, en manos de la oposición.
Ahora bien, en la democracia es importante controlar a los gobernantes pero también a
los que controlan a los gobernantes. Y en este sentido me parece que el siguiente paso
inevitable es que la legislación contenga criterios muy claros acerca de cómo controlar al
Poder Ejecutivo.
Esto me lleva a mi tercer argumento que es qué dirección debieran seguir esos
criterios.
En términos generales, en cuanto a los contenidos y la distribución de la información
política, que es aquella que tiene que ver con los asuntos del Estado, a mi criterio la visión
liberal es la más adecuada. Esto quiere decir poner mucho énfasis en que el partido de
gobierno no saque ventaja de su situación privilegiada. Y además, que el Estado está obligado
a ser neutral en este sentido.
Entonces, si el objeto de la publicidad oficial es divulgar un estado de cosas, que es
algo distinto de la propaganda política que supone atraer adeptos, compradores o la
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propagación de una determinada doctrina o parcialidad, entonces parecería bastante evidente
que su único motivo debería ser la transmisión de información políticamente neutral, es decir,
campañas informativas o prevención ante catástrofes y epidemias, difusión de programas
sociales y de cronogramas electorales, etcétera. Sin embargo, esto a mi criterio tiene un límite
democrático. La visión exclusivamente liberal tiene un límite democrático que es el siguiente.
Los gobernantes tienen el derecho y también la obligación de rendir cuentas de sus actos y de
sus decisiones políticas frente a la ciudadanía. Una democracia de calidad y una ciudadanía
adulta facilitan estos mecanismos de rendición de cuentas.
Los politólogos hablamos de los mecanismos de accountability, que es una palabra en
inglés que apunta a esta idea de que los representantes deban rendir cuentas ante los
representados. Una democracia de calidad y una ciudadanía adulta lo que tratan de hacer es
facilitar mecanismos de rendición de cuentas. Y en este sentido, acotar la publicidad oficial a
información que sea políticamente neutral limita la rendición de cuentas que los ciudadanos
pueden pedir o exigir a sus representantes.
Esto plantea un problema para el que no tengo una respuesta, que es el típico dilema
democrático: cómo hacer para dar herramientas para que un gobierno gobierne eficazmente, o
en este caso particular que nos trae aquí, para que un gobierno informe eficazmente acerca de
las decisiones -incluso las políticas- que toma. Porque de eso dependen la rendición de
cuentas y que la ciudadanía pueda controlarlos. Pero al mismo tiempo, evitar que ese
gobierno abuse de su poder o de la información que brinda, es decir, que haga propaganda en
lugar de publicidad oficial, aun sobre decisiones políticas.
Creo que esto es un problema. No tengo la respuesta, pero habría que tenerlo en
cuenta.
Siguiente argumento sobre la cantidad y distribución. Hemos hablado sobre la
importancia de la información, la importancia del control, los contenidos y finalmente ahora
desarrollo un argumento sobre la cantidad y la distribución.
Este, obviamente, es un tema tan importante como el de la calidad de la información y
el de los contenidos. Porque aquí se pone en juego la posibilidad de desbalancear la
información y de afectar negativamente la calidad de la democracia. Y además, la cuestión
que ha sido bien trabajada seguramente por quienes hablarán después de mí: la censura
indirecta y el control indirecto de los periodistas.
Acá quiero traer otro problema. El tema de la libertad de expresión como un elemento
importante para la calidad de la democracia no se agota solamente en poner límites al
gobierno. En esta cuestión y en la de la información pública también debiera tenerse en
cuenta, a mi criterio, una visión más amplia que comprenda un acceso efectivo, democrático e
igualitario a los medios por parte de la ciudadanía; es decir, esto que últimamente se conoce
como “la pluralidad de voces”. El Estado debería garantizar la pluralidad de voces e
intervenir para evitar la concentración de las opiniones. Ahora bien, ir en la dirección de la
pluralidad de voces, por supuesto no implica, en primer lugar, cuestionar ninguna de las otras
voces ni se puede, en segundo lugar, ir en la dirección de la pluralidad de voces tratando de
multiplicar hasta el infinito la propia voz, mucho menos la propia voz del gobierno.
En este sentido, creo que lo que debería contemplar la legislación —está presente en
alguno de los proyectos— es una delimitación muy clara de los objetivos del gobierno en
cuanto a la difusión de la publicidad oficial. Hay que diferenciar muy claramente lo que es
publicidad oficial, es decir, poniendo énfasis en el contenido que se quiere transmitir y cómo
se distribuye esta información, obviamente teniendo en cuenta parámetros técnicos de cuánta
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llegada tienen los medios comparando su tirada, etcétera. Esto hay que diferenciarlo muy
claramente de lo que son los subsidios que el gobierno puede dar a determinados medios para
tratar de favorecer la publicidad de voces. Asimismo, deseo señalar que hay que diferenciarlo
también de otras intervenciones estatales, como pueden ser los auspicios a determinados
programas, medios o instituciones por su calidad u honestidad científica, artística o
periodística. Entonces, en primer lugar, está la distribución de la publicidad oficial; en
segundo lugar, los subsidios para favorecer la pluralidad de voces y, en tercer lugar, los
auspicios por otros motivos. Estas tres formas diferentes de intervención del Estado en cuanto
a la información que circula deberían estar muy claramente diferenciados conceptual,
administrativa y presupuestariamente.
Varios de los proyectos que se presentaron en esta Cámara, no conozco los proyectos
de la Cámara de Diputados, contienen muchas de estas ideas y todos son muy
complementarios. Creo que con poco esfuerzo podría lograrse una legislación muy adecuada
y una regulación muy consistente a la publicidad oficial. Habrá que ver después si existe la
responsabilidad política de respetar una regulación en tal sentido.
Sra. Presidenta. — A continuación, hará uso de la palabra la señora Eleonora Rabinovich.
— Se lee el correspondiente currículum.
Sra. Rabinovich. — En primer lugar, deseo agradecer que me hayan invitado para discutir
este tema.
Los que conocen el trabajo de la Asociación por los Derechos Civiles saben que desde
hace bastante tiempo venimos investigando y documentando cómo es la utilización de la
publicidad oficial en Argentina, tanto a nivel nacional como local, y también en otros países
de la región. Hemos venido alertando sobre la utilización excesivamente discrecional de estos
fondos públicos con poca transparencia, con escaso control y en muchas oportunidades como
un instrumento de premio y castigo a las líneas editoriales de los medios de comunicación y
periodistas, en franca violación a la libertad de expresión e información.
También desde la ADC hemos venido insistiendo desde hace muchos años en la
necesidad de pensar, discutir y elaborar marcos normativos que, justamente, reduzcan esta
excesiva discrecionalidad que existe hoy en el manejo de los fondos públicos a cargo de
funcionarios políticos sin ningún tipo de control. Es necesario establecer un marco de
regulación democrático controlado y transparente de la publicidad oficial, justamente, para
evitar estos abusos.
Es importante señalar que la Argentina tiene que regular la publicidad oficial, no
solamente porque existe una situación a nivel nacional —en este momento lo estamos
discutiendo—, sino también existe a nivel local, que es particularmente grave y nosotros
hicimos mucho hincapié en eso.
Hay que regular la publicidad oficial porque es necesario para mejorar un estado de
cosas que tienen que ver con la circulación de la información, con relación un poco a lo que
decía antes D’ Alessandro, y porque existen obligaciones normativas para regular la
publicidad oficial. No sólo hay un fallo de la Corte Suprema en el caso “Río Negro” que
establece como una suerte de receta para evitar esta clase de abusos —es decir que se
establezcan regulaciones no discriminatorias, y hay que escuchar lo que dijo la Corte—, sino
que además existen pronunciamientos de los órganos de protección de los derechos humanos.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a través de la Relatoría Especial para la
Libertad de Expresión ya sostuvo que los marcos regulatorios inadecuados e insuficientes
promueven la arbitrariedad y contrarían la libertad de expresión tal cual está garantizada en la
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Convención Americana. Es decir que existe la obligación de los estados miembro, como la
Argentina, de cumplir con las disposiciones de la Convención Americana sancionando y
adecuando nuestra legislación interna para proteger la libertad de expresión tal cual allí está
garantizada.
Entonces, me parece que es muy importante porque muchas veces se discute si en
realidad hay o no que regular la publicidad oficial y creo que no solamente por cómo es el
estado de cosas, sino además por las obligaciones que se obligó a cumplir el Estado argentino
ratificando determinados compromisos y participando de un sistema de protección de
derechos humanos, sí hay que buscar regulaciones adecuadas de la pauta.
Otro tema importante es cómo debería ser esta regulación democrática —como
decimos nosotros— de la publicidad oficial. Mencionaré tres puntos que luego voy a ampliar:
no debe censurar las voces críticas, no debe favorecer innecesariamente las voces afines al
gobierno y no debe reproducir un esquema de concentración de estas voces, que es un tema
que ampliaremos luego cuando hablemos de los criterios.
Es necesario destacar que la publicidad oficial obviamente es un tema importante en sí
mismo, pero también debe ser visto en un conjunto y en un sistema de otros asuntos
trascendentes para la libertad y la información. Hay uno que tiene particular relevancia
cuando hablamos de publicidad oficial y se relaciona con los mecanismos y funcionamientos
de la actividad periodística, en particular con la precarización de la actividad de los
periodistas y con sistemas de contratación como, por ejemplo, el famoso loteo de medios, del
cual hemos hablado muchas veces. Se trata de un sistema por el cual se subalquilan espacios,
sobre todo, en las radios o en el cable y los periodistas salen a vender sus propios anuncios
como si fueran vendedores y ya no trabajadores de la comunicación. Esto genera dilemas
éticos, problemas en cuanto a la independencia y una cercanía inusual en términos de lo que
uno entiende por actividad periodística entre anunciantes y periodistas. Obviamente, por el
impacto de la pauta oficial —del mismo modo que el impacto de la publicidad privada, lo que
pasa es que el Estado tiene ciertas obligaciones que los privados no— se multiplica esta
posibilidad de presión en estos escenarios de precarización de la actividad periodística y de
búsqueda de los anuncios por parte de los propios periodistas. Por eso, también es necesario
que participen de estas diluciones los periodistas y los dueños de medios, dando explicaciones
sobre la forma de contratación de los periodistas. Creo que es un sistema que involucra
muchos actores y que tan sólo una regulación de pauta no lo va a solucionar.
Otros temas tienen que ver con llamar la atención sobre los defectos inhibitorios que
produce la publicidad oficial, es decir, por qué hablamos de censura indirecta y de
autocensura. En las investigaciones realizadas desde la Asociación por los Derechos Civiles a
nivel nacional, local y regional lo que se revela es que la publicidad oficial genera un efecto
que va mucho más allá del caso propio del medio o periodista, que es, quizás, presionado sin
llegar a ser. Y genera niveles de comunicación que son más estrechos y el mercado de
privados es menor a nivel local genera medios que se autocensuran u omiten el tratamiento de
determinados temas por la posibilidad de que le suceda lo mismo que le sucedió al medio que
tienen al lado. Esto se relaciona directamente con la calidad del periodismo que hoy tenemos
en la Argentina y, especialmente, a nivel local la calidad periodística está muy deteriorada y
de esto ha alertado el Foro de Periodismo Argentino y creo que ninguno de nosotros lo puede
aseverar. Es decir, existen deficiencias en cuanto a la información que circula, la calidad del
periodismo de información, qué es lo que se denuncia y esto para la democracia es muy grave.
Entonces, celebramos que se dé una discusión en el Congreso de la Nación,
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recordemos que también en la Cámara de Diputados hay dictámenes y todos esperamos que
haya un tratamiento efectivo en el recinto, que se pueda discutir y mejorar los dictámenes que
existen y las propuestas, hace muchos años que varios actores nos venimos encontrando y si
bien no perdimos las esperanzas, falta empujar la discusión para que exista una regulación y
que esta discusión se transmita al nivel local. Que provoque un derrame en las legislaturas
locales.
Antes de ir a los temas más concretos de cómo deberían ser, a nuestro juicio, algunos
principios de regulación, me gustaría llamar la atención sobre la existencia y discusiones en
otros países. Es decir, que esto no es un capricho argentino, de algunas organizaciones o
algunos legisladores, sino que en otros países de la región se están dando discusiones muy
intensas sobre publicidad oficial que forman parte de las discusiones de libertad de expresión
con muchos temas que se mencionaron antes como las leyes de medios y etcétera.
Por ejemplo, en Chile se hizo una experiencia que tuvo que ver con la Comisión
Especial Investigadora sobre Avisaje Estatal que creó la Cámara de Diputados y durante más
de un año investigó cómo se contrataba la pauta y cuáles eran las normas, las prácticas y
emitió un informe muy extenso y rico llamando al gobierno a que mande un proyecto de ley
que regule la publicidad oficial. Esto lo hizo una comisión plural. En el informe se sostuvo
que no alcanza con las leyes generales de contratación de compras públicas, dado que
aquellas normas no sirven para regular una materia tan específica porque tiene un impacto
específico sobre la libertad e información que incluye una definición clara y precisa de
publicidad oficial, criterios claros y establecidos de información, transparencia en la
información, organización de estudios permanentes sobre circulación con una planificación,
por lo menos, anual.
También, llamó la atención la concentración que existía en Chile del avisaje estatal en
pocos medios de comunicación y cómo esto estaba permitido por los medios normativos. Es
decir que los marcos normativos también a veces permiten una concentración de los avisos en
pocas manos de modo indebido.
En Perú, hay ley de publicidad oficial pero no fue reglamentada y, en la práctica, no se
aplica. En Colombia hay regulaciones locales a nivel de las alcaldías o gobernaciones, dentro
del marco de una experiencia que se hace en ese país. Son pactos por la transparencia que se
suscriben entre los gobernantes y, además, existe un programa presidencial de lucha contra la
corrupción. Dentro de estos programas hay muchos intentos de regulación de la publicidad
oficial ya que en Colombia son muy graves los abusos y, sobre todo, el impacto que tienen en
los periodistas.
En México también existen normativas similares.
En Uruguay ha sido apoyado por varias fuerzas políticas desde la sociedad civil y el
presidente Mujica se ha comprometido a enviar un borrador del gobierno.
Algunos puntos que desde la Asociación por los Derechos Civiles consideramos que
tienen que ser estándares de regulación son los siguientes y cualquier ley debería tomar en
cuenta alguna de estas cuestiones.
En primer lugar, una definición clara de policía oficial. Que estén claramente
definidos los anuncios y los espacios contratados por los organismos que estén comprendidos
en la normativa en cualquier medio de comunicación. Es decir, una definición sencilla que
haga hincapié en las características de lo pago que es la publicidad oficial.
Lo remarco porque recuerdo que en la discusión en la Cámara de Diputados había
algunos proyectos que tenían algunas definiciones que no eran muy claras. Definir qué
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estamos regulando es el primer paso para controlar, evitar abusos y etcétera.
El ámbito de aplicación debe ser muy amplio: el Poder Legislativo y el Poder Judicial
tienen que controlar su publicidad oficial y, dentro del Poder Ejecutivo, debe ser realmente
abarcativo, no solamente de la administración central, debe incluir a los organismos
centralizados y descentralizados, empresas y sociedades con participación estatal y, en
general, cualquier persona jurídica que se publicite con dineros del erario público.
Nosotros desde de la ADC solicitamos pedidos de información sobre los gastos en el
Banco Nación u otros organismos y nos los negaban diciendo que no estaban comprendidos
en el decreto que regula la publicidad oficial. Una ley debe ser muy expresamente abarcativa
sobre el ámbito de aplicación.
El objetivo de publicidad oficial debe ser de utilidad pública. La pauta oficial es un
instrumento de gestión al servicio de las audiencias y al servicio de garantizar el derecho a la
información de los ciudadanos. Por eso, una ley tiene que ser muy clara en el sentido de que
la publicidad solamente puede comunicar actuaciones públicas de genuina relevancia e interés
social, no de interés o genuina relevancia para el gobierno.
Una cosa muy importante es que la información tiene que ser clara y relevante para el
público. Tiene que ser claro cuál es el servicio que se está prestando a la población con ese
aviso y, además, que tienen que indicar que es un espacio pagado con fondos
gubernamentales. Obviamente se deben prohibir las publicidades que contengan mensajes
discriminatorios., que provoquen el descrédito de una persona física o jurídica y aquellas que
contengan informaciones engañosas, siguiendo principios casi básicos de publicidad.
Continuando con esto del objetivo de la publicidad, nosotros creemos que la
publicidad es una herramienta de gestión, podría ser una poderosa herramienta de gestión que
contribuya a la mejor gestión de los gobiernos. En ese sentido es una función ejecutiva. Es
decir, corresponde que los poderes ejecutivos ejecuten los fondos públicos de publicidad
oficial con controles del congreso en cuanto tiene que ver lo que la propia normativa
establece pero no creemos que se pueda quitar de la órbita del Poder Ejecutivo el manejo de
estos fondos, aunque sí es importante que haya personas capacitadas e idóneas en su manejo y
controles parlamentarios y de la Justicia. Previsión del uso propagandístico. Martín
D´Alessandro se preguntaba cómo hacerlo. El contenido tiene que ser de relevancia social y
cómo contribuir a esto. A veces es difícil y hay zonas grises. Pero algunas disposiciones
pueden tender a que esto se logre. Por ejemplo que se prohíba que los avisos contengan la
imagen o voz de los funcionarios públicos. Esto es algo que existe en otras normativas. ¿Por
qué el funcionario tiene que aparecer con su voz y su cara cuando lo que se está comunicando
es una política gubernamental?
No tienen que inducir a confusión con símbolos, ideas o imágenes empleadas con
cualquier partido político u organización social. Y deberían identificarse como tales. Esto
existe en normativas como la española y en la Ciudad de Buenos Aires el año pasado se
discutió una ley de publicidad oficial que expresamente prohibía la confusión de cualquier
elemento, incluyendo el color que es algo que sucede en la Ciudad de Buenos Aires y fue
vetada.
Creo que estos son elementos que pueden contribuir a delinear un contenido no
partidario, eso es lo que estamos buscando. Después hay que ser muy específicos en las
prohibiciones y algunos proyectos lo son.
También debe limitarse el uso en período electoral. Habría que pensar cuál es el plazo
razonable pero así como se prohíbe la inauguración de obras públicas, también podría evitarse
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la propagación de publicidad oficial, salvo en algunos casos de extrema necesidad,
emergencia, etcétera.
Hay que incluir criterios que tengan que ver con la transparencia activa en la
publicación de información, debe haber emisión de informes anuales, porque la ciudadanía
tiene derecho a saber cómo fue utilizada esa publicidad. Qué campañas publicitarias de bien
público se hicieron, cómo fue su panificación y si sirvieron o no. En general nunca vemos un
análisis de resultado, que es algo que en el sector privado se hace para ver si la publicidad es
efectiva. Y si pensamos en una campaña de vacunación o de educación, se supone que las
publicidades tienen un sentido de ser muy importante, es decir, hay un objetivo muy concreto.
En cuanto a los criterios, quizás ese es el tema más complicado. En primer lugar,
coincidimos en que la publicidad no es un subsidio y que una discusión de ese tema debe
atarse necesariamente a la de las políticas que el Estado debe adoptar para promover la
diversidad de voces, como ser los fondos concursables y otros mecanismos de ayudas
indirecta y directa que hoy existen pero de un modo discrecional y no transparente. Deberían
transparentarse.
Creemos que estos criterios deben tender a tres cuestiones. Por un lado, obviamente
tienen que ser claros, estar preestablecidos y justificados expresamente y ser neutrales desde
el punto de vista editorial. No puede tener en cuenta el contenido del medio para definir su
asignación. Deben tener en cuenta la efectividad del mensaje, porque estamos hablando de
pautas que deben ser útiles, que deben llegar a determinadas audiencias a las que busquen
impactar. Tiene que haber una razonabilidad en el uso de los fondos públicos y también tiene
que conjugarse con la obligación estatal de fomentar un sistema de medios de comunicación
plural. Es decir, sin caer en un sistema de subsidios la publicidad oficial puede evitar que los
avisos se concentren en pocos medios.
Y nosotros en nuestros estudios, desde la Asociación por los Derechos Civiles,
analizando algunos años de distribución observamos que la publicidad tiende a concentrarse
en los medios que se editan en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en perjuicio de los
medios locales que también tienen derecho y una razón para existir. Es decir que hay
mecanismos que se pueden pensar para fomentar la diversificación de la distribución de la
pauta entre múltiples medios y tipos de medios: comerciales, no comerciales, comunitarios,
chiquitos, grandes, locales, nacionales, etcétera.
Después podremos ampliar los puntos, pero básicamente esos son los estándares que
proponemos desde la ADC.
Sra. Presidenta. – Ahora vamos a dar la palabra a Julia Pomares.
– Se lee el correspondiente currículum.
Sra. Presidenta. – Señora Pomares: tiene la palabra.
Sra. Pomares. – Muchas gracias por la invitación, senadora y miembros de la comisión.
CIPPEC no tiene un programa de libertad de expresión ni de temas de medios, pero
trabajamos fuertemente desde el Programa de Política y Gestión de Gobierno acerca de lo que
llamamos nuestro principal objetivo, que es promover la equidad en la competencia electoral
a nivel tanto nacional como provincial.
Trabajamos muy fuertemente por la eliminación de algunos sistemas electorales que
creemos que no promueven esta equidad en la competencia. Así fueron nuestro trabajo para
apoyar la eliminación de la ley de lemas en Santa Fe y el año pasado el apoyo que intentamos
dar en el debate sobre la ley de reforma política para que se implementara la boleta única o
algún mecanismo que diera mayor equidad en la competencia a la hora de presentar la oferta
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electoral.
En este sentido mi aporte en esta presentación es específicamente en cuanto a lo que
es la publicidad oficial en épocas electorales -dado que tenemos elecciones cada dos años, no
es algo tan raro-, más que nada con los calendarios electorales provinciales que cada vez están
más desdoblados.
En realidad, el período electoral en la Argentina ocupa mucha parte del tiempo de una
gestión de gobierno, por lo cual me voy a referir a cómo debe analizarse la publicidad oficial
en el contexto del uso de los recursos públicos en temas electorales o para fines electorales.
Para poner un poco en contexto, las reglas que regulan el financiamiento de las
campañas electorales cambiaron drásticamente el año pasado y durante el que viene será la
primera vez que se pongan en práctica. Creo que estas nuevas reglas hacen aún más imperiosa
y urgente la necesidad que ya teníamos, y que Eleonora comentó, de regular la publicidad
oficial. Y esto debería hacerse antes de que se inicie el calendario electoral en el mes de abril
del año que viene, para que las condiciones sean realmente equitativas en la competencia.
Los tres cambios más importantes que introdujo la ley que se sancionó en diciembre
del año pasado son los siguientes. Aumentar el financiamiento público directo. El criterio
igualitario hacia todas las listas oficializadas ahora es del 50 por ciento en el financiamiento
de las campañas y antes era del 70. En general es mucho más alto que el de algunos países de
la región.
La equidad en el financiamiento indirecto de acceso a los medios. Como saben, a
partir de la campaña que viene nadie va a poder pagar un aviso de publicidad audiovisual y
estos serán distribuidos por el Poder Ejecutivo nacional a través del Ministerio del Interior,
también siguiendo el mismo criterio de 50 por ciento igualitario y 50 por ciento según los
votos. Por esto claramente se ha vuelto más equitativo el acceso a la publicidad oficial, si es
que se implementa de esta forma.
Además -quizás es más controvertido cuál será el efecto de esto-, se han prohibido las
donaciones de personas jurídicas en las campañas en respuesta, tal vez, al bochornoso caso de
la elección presidencial de 2007 y los informes de campaña del Frente para la Victoria. Se
discute bastante en la literatura acerca de cuánto transparenta o hace más difícil vincular a
alguien que tiene un contrato con el Estado, una empresa y un aportante. Pero eso está fuera
de esta discusión.
Es importante señalar que la regulación de la publicidad en los actos de gobierno se
mantuvo exactamente igual. En esto creo que Argentina está bastante retrasada y tiene una
legislación bastante laxa, como les voy a comentar.
Se mantuvo la situación que durante la campaña electoral la publicidad no puede
contener elementos que promuevan la captación del sufragio. Y téngase en cuenta que la
duración de las campañas a partir del año que viene será mucho más corta. Y lo será, sobre
todo, comparada con la de otros países de la región. En general es de 90 días y en nuestro
caso será de 35.
En cuanto a los actos inaugurales, se dejó la prohibición de los 15 días antes de la
elección, que es muy baja en el contexto comparado, como ahora les voy a comentar.
En este contexto que puede ser auspicioso, de ser bien implementada la mayor
equidad en la competencia, más que nada en el uso de los recursos de publicidad audiovisual,
obviamente el principal factor desequilibrante es el uso de los recursos públicos del gobierno
para fines estatales. Y en este sentido creo que el rol de la publicidad estatal se vuelve aún
más desequilibrante en la equidad en la competencia de lo que es antes de la elección de
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Quiero señalar tres problemas de la legislación argentina en términos del uso de
recursos públicos para fines estatales y cómo esto repercute en el tema de la publicidad
oficial, para terminar con algunas recomendaciones sobre el tema.
En primer lugar voy a mencionar el que quizás es el problema que me parece menos
importante, porque si estas reglas se llevaran adelante igualmente estaríamos en una buena
situación; aunque el problema es que no se ponen en práctica.
El diseño de las reglas de control del uso de los recursos públicos en la Argentina es
muy laxo en comparación con la región. Por ejemplo, en Brasil la prohibición de los actos
inaugurales es de toda la campaña, es decir, de 90 días en lugar de 15. Puede parecernos
excesivo, pero claramente estamos muy lejos de eso. El artículo sobre prohibición de
publicidad oficial hace referencia a elementos que busquen captar el sufragio, lo cual genera
un ámbito de subjetividad muy amplio. En general la legislación comparada prohíbe de cuajo
la publicidad oficial, salvo –obviamente- las excepciones de emergencia o de información
electoral y demás, sin dejar lugar a que después un juez decida si esa publicidad intentó captar
el sufragio o no.
No tenemos ninguna regulación, aunque esto quizás es un problema de toda la región.
Y en general se está discutiendo mucho acerca de cómo se regula el financiamiento de las
campañas, lo que se llama para los publicitarios la PNT -la publicidad no tradicional-, es
decir, la cantidad de veces que un candidato paga para que un canal cubra su acto por
completo y no aparezca como publicidad de campaña. En el caso mexicano se controla
bastante qué cantidad de exposición tiene cada candidato en los medios. Aquí ya entraríamos
en la discusión sobre qué tan objetivos tienen que ser los medios, tema que va más allá de la
discusión actual. Pero sí es un problema y lo hemos visto en las últimas elecciones, donde
varios candidatos, especialmente del partido de gobierno, tienen sus actos de campañas
mucho más cubiertos que otros candidatos.
Finalmente, deseo mencionar —quizás este es un punto crucial— que no hay ninguna
regulación de la transferencia de recursos de la Nación a las provincias con fines
discrecionales; es decir, no planificada previamente durante el período electoral. En general,
la legislación de varios países de la región, como la brasilera, se ha vuelto muy estricta y no se
puede hacer ninguna transferencia de recursos por algún hecho excepcional que no estuviera
pactado en el Presupuesto durante las semanas anteriores a la elección desde el Estado
nacional a los estados provinciales.
Además, el uso de los bienes estatales o del empleo público, también en los países de
la región que tienen graves problemas de clientelismos, ha empezado a estar regulado en
cuanto a su uso para fines estatales aunque, obviamente, es muy difícil de controlar.
Sra. Presidenta. — Fines electorales.
Sra. Pomares. — Así es.
Pero creo que el segundo problema —que me parece aun más importante— es el de la
implementación de las normas. Hoy en día, en Argentina, —si bien existe un proceso
electoral confiable, en el que los actores en general tienen legitimidad de proceso— el
financiamiento de campañas comparado con los países de la región es realmente bastante
negativo —si se quiere ponerlo de forma políticamente correcta—, por no decir que está en
una situación desastrosa en términos de los controles y las sanciones al financiamiento.
En este sentido, para después volver a algo que planteó Eleonora acerca de los
controles, más allá de quién es la autoridad de aplicación y en qué manos tiene que estar, lo
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más importante, por lo que estamos aprendiendo, del financiamiento de campañas es quién
controla. Como quizás saben, a las puertas de una elección presidencial nuevamente, los
juzgados federales con competencia electoral recién se están pronunciando ahora y después de
muchas presiones de la Cámara Nacional Electoral para que aprueben o desaprueben los
informes de campaña de 2007. Hace más de un año que están vencidos los plazos que
establece la ley. Entre los informes de varios candidatos, está el informe del Frente para la
Victoria, además con varios muertos en el expediente, como es el caso de Forza. Recién ahora
se expidió el juzgado a cargo de la doctora Servini de Cubría. Y, además, se deja en
suspensión, aprobación o desaprobación el informe. Por eso, en realidad, más allá de qué tan
buena sea la ley, creo que lo esencial —y también apuntaría a que esto sea algo fundamental
en el debate sobre publicidades oficiales— es cuáles son las sanciones en caso de que se viole
la ley.
Asimismo, deseo señalar una cuestión como un tercer problema, o quizás, un desafío,
no quiero ponerlo como un problema. En general, lo que se está dejando de tener en cuenta en
las discusiones de los temas electorales en Argentina es que nuestro país tiene un sistema
electoral profundamente centralizado que no tiene ningún otro país federal del mundo. De los
25 países federales que hoy hay en el mundo, tal vez el único que se le parezca en algo es
Estados Unidos, pero claramente no es el caso de ninguno de los países federales de la región,
donde muchas de las competencias y las decisiones sobre temas electorales se toman, en
realidad, en el nivel provincial. Por lo tanto, la dificultad de coordinación entre el nivel
nacional y el nivel provincial es muy grande. Obviamente, no voy a proponer ir por encima de
la potestad que tienen las provincias de dictar sus propios regímenes electorales, pero sí creo
que no podemos dejar de tener en cuenta que con un sistema tan descentralizado, la necesidad
de coordinación es muy importante y, quizás, deberían buscarse mecanismos creativos,
nuevos y de generación de vínculos entre los dos niveles. Creo que es fundamental que no
sólo se inste a las provincias a adherir a las leyes nacionales en estos temas, sino que a su vez
se busque generar ámbitos de mayor relación con las legislaturas provinciales y mayores
incentivos para que las legislaturas provinciales tomen medidas en este sentido.
Hoy, por ejemplo, respecto de lo que mencioné sobre las nuevas reglas de
financiamiento público, si a nivel nacional se logra regular que un candidato nacional no esté
en una publicidad a nivel nacional, difícilmente se va a poder controlar que aparezca un
candidato nacional colado en una publicidad a nivel provincial, especialmente si las
elecciones son simultáneas. Entonces, respecto de esos grises que ya veníamos viendo, en
general, hay muy pocas sanciones —casi ninguna, diría— sobre los temas de financiamiento
de campaña en Argentina y las pocas que hay son por cuestiones más de forma o menores,
pero no por haber pasado los límites de gasto o haber recibido aportes de orígenes prohibidos.
Hoy por hoy, creo que es aun más importante poner, con estas nuevas reglas, el foco en cómo
tratar de no dejar grises entre lo que se regula a nivel nacional y cómo se fiscaliza teniendo en
cuenta la conexión con lo provincial.
Pensando en la regulación de la publicidad oficial en el marco de los períodos
electorales, hay proyectos presentados —especialmente el de la senadora Estenssoro— sobre
estos temas. En este sentido, mis recomendaciones son: la urgencia de regular la publicidad
oficial antes de que se inicie la campaña electoral y que una nueva ronda de reformas a la ley
26571 debe poner acento en cómo regular el uso de bienes y recursos estatales para los fines
electorales. Quizás, debería tener un capítulo expresamente dirigido a esto y el primer paso en
esta línea podría ser una sección especial, o como se quiera llamar en términos del formato,
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pero —reitero— sí se debería poner el acento en cómo se prohíbe y se regula la publicidad
oficial durante los períodos de campaña.
Eleonora hizo referencia los tiempos razonables. Creo que, en realidad, lo más
razonable sería que sea la duración de la campaña completa, teniendo en cuenta también la
segunda vuelta. Quizás sí es más discutible si debería estar prohibida durante la elección de
las internas abiertas, dado que son obligatorias y simultáneas. Tal vez, ameritaría también
tener una discusión acerca de si debe estar prohibido durante los 30 días de la campaña.
Existen otros dos puntos que deseo mencionar. Durante el debate de la ley de la
Reforma Política se puso mucho énfasis en el rol del Ministerio del Interior y de la Dirección
Nacional Electoral específicamente en la organización del proceso electoral. Considero que es
cierto que hoy Argentina es casi el único país en América Latina donde la organización de las
elecciones está en gran parte en manos del Poder Ejecutivo, esta cuestión es algo para discutir
en otro momento. Creo que se dejó de poner el acento en la discusión de la ley de Reforma y
creo que lo que viene a cuento de nuestra discusión es el tema de cuál es el control de la
organización del proceso electoral. Se ha puesto mucho énfasis en la organización y creo que
menos en el control. Siguiendo esa misma línea, plantearía la necesidad de pensar en
organismos, es decir, en cuál es la unidad más idónea para realizar el control. Obviamente,
debe tener una participación importante el Congreso y la Auditoría General de la Nación
también, pero sí previendo las capacidades específicas que se deben tener para hacer este tipo
de control.
En la actualidad, en Argentina, el monitoreo de la inversión publicitaria lo hace en
gran parte una sola empresa. Es necesario garantizar que el control o el monitoreo de la
inversión publicitaria —no sólo de las asignaciones presupuestarias, sino también de cómo se
ha invertido en esa pauta y cómo se ha implementado— se haga con información que sea de
acceso público y que el organismo que controle esto tenga la capacidad de poder hacer ese
control, que es muy complejo, que implica tener un mapeo y un seguimiento de todos los
medios. En realidad, hoy en día no hay ninguna empresa que realice esta función en
Argentina.
Retomando el tema que planteé de lo nacional y provincial, creo que sería importante
buscar las formas en que la legislación nacional pueda tener un correlato en la legislación
provincial y con algunos mecanismos, como les decía, de coordinación entre ambos niveles,
ya sea por medio de algún consejo federal o de algún otro mecanismo institucional que genere
un trabajo más coordinado y continuo entre los dos niveles de gobierno. Eso es todo.
Sra. Presidenta. – Antes de pasar al segundo segmento de esta mañana, quería saber si había
preguntas.
Tiene la palabra el señor senador Marino.
Sr. Marino. – Más que preguntas, me gustaría hacer un comentario.
Creo que coincide lo que acabamos de escuchar con lo que hemos escrito, eso nos
hace pensar que no estamos equivocados, que es necesario y urgente.
Más allá de que hagamos la mejor ley, después tiene que estar la intención de
cumplirla. Pongo un ejemplo de lo que pasa en La Pampa con el Canal 3, el canal público que
dejó de ser público para ser del partido de gobierno. Más allá de la discriminación permanente
a toda la oposición, no tenemos un segundo de pantalla. En la última campaña electoral los
candidatos del oficialismo tenían 17 minutos diarios y la oposición cero segundos. Tan es así
que hicimos una conferencia de prensa en la puerta del canal que es donde teníamos acceso.
También puedo comentar que cuando asumimos los senadores por La Pampa, para el
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canal oficial sólo asumieron dos; los dos del Frente Para la Victoria o Partido Justicialista. Yo
no.
No es que me sienta discriminado nada más, se le falta el respeto a la sociedad y,
fundamentalmente, a los que menos tienen que son a quienes este gobierno dice representar.
Justamente el canal público llega a las personas que no pueden tener el circuito de
cable o su parabólica. Eso es lo triste y duro. Quienes tenemos el cuero duro de esto no nos
hace nada. De hecho en una de las exposiciones se mencionó cómo se van encadenando un
sistema para hacerlo perverso. Para eso van los subsidios y transferencias de la Nación a las
provincias y de las provincias a los municipios. Y también lo vivimos todos los que
pertenecemos a la oposición en La Pampa.
Los diarios, algunos que no son adictos al radicalismo en este caso, publicaron que se
entregaba de promedio un subsidio por minuto en La Pampa. Y a eso hay que agregarle la
publicidad oficial y que algunos estábamos prohibidos en el medio estatal. Así y todo, nos
ganaron por 3000 votos. Por este tema hicimos una presentación en el INADI. La verdad que
se trabajó mucho en esa presentación por pedido de los propios trabajadores de la emisora
porque se sienten discriminados, sienten que no hay pluralidad ni se practica la democracia y
se los persigue con apercibimientos y cesantías si quiere que haya otra voz en el canal.
Incluso tuvimos la suerte de que el Fiscal de Estado actúe de oficio y haga una
recomendación sobre que el canal no puede funcionar en esas condiciones porque el propio
estatuto fundacional del canal dice todo lo contrario.
¿Cuál fue la respuesta del secretario de Medios de mi provincia? Que sí, que es cierto
lo que hacen, incluso que violan lo que dice la propia ley de la publicidad de los actos de
gobierno y los cortes de cintas o inauguraciones, pero que lo van a seguir haciendo.
Uno dice, entonces, tanto trabajo y esfuerzo para que realmente funcione, aunque no a
la perfección porque nunca se llega, pero sí adecuados o cerca de los niveles regionales, por
lo menos, aunque no se llegue a los internacionales, de libertad de prensa y de expresión.
Aquí se luchó muchísimo por llegar a la ley de Acceso a la Información Pública.
También he sido oficialismo, fui intendente durante muchos años y creo que la mejor
manera de trabajar y de poder gobernar es con control.
Si alguien está en contra de que se publicite o se sepa mediante Internet, por ejemplo,
cómo gasta su Presupuesto un intendente, un gobernador o un presidente, es porque algo se
está haciendo mal o algo se está escondiendo.
Lo digo con toda libertad y responsabilidad porque lo primero que hice fue publicitar
mis actos de gobierno durante los 8 años que fui intendente y la realidad es que me retiré de la
función ejecutiva en una elección en la que superé el 80 por ciento de los votos. El hecho de
que se nos controle no va en contra de quienes gobernamos, al contrario, creo que favorece la
gestión.
Sra. Presidenta. – Tengo una pregunta respecto de esta obligación de los gobiernos de dar a
publicidad los actos de gobierno. En este sentido los gobiernos tienen distintos canales para
dar a publicidad sus actos de gobierno, desde el Boletín Oficial hasta el sistema de medios
públicos, la agencia de noticias oficial y, además, en una democracia como la nuestra hay
todo un sistema de medios privados con o sin fines sociales que propagan inmediatamente los
actos de gobierno y la información oficial.
Entonces, ¿qué necesidad hay de espacios de publicidad pagos? Porque hay países
desarrollados en los que el gasto en publicidad oficial es muy bajo porque en realidad emiten
y rinden cuentas a través de todo el sistema de medios públicos y privados y a través de
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canales oficiales como el Boletín Oficial y las páginas web de todos los ministerios y no a
través de medios pagos. Hay distintos canales, no necesariamente debe darse esta idea de que
si no tengo publicidad oficial paga no puedo dar a publicidad los actos de gobierno.
En nuestro país es algo que había desaparecido en democracia, pero ahora se ha vuelto
a instalar, tenemos actualmente al gobierno que cada tanto utiliza la Cadena Nacional, pone
todo el sistema de medios en cadena para que los actos de gobierno lleguen a quienes lo
quieran escuchar, pero también a quienes no lo quieran escuchar.
¿Es necesario un abultadísimo presupuesto de publicidad paga oficial para garantizar
esta rendición de cuentas de la que se habló para dar a publicidad los actos de gobierno?
Sra. Rabinovich. – Señora senadora: me parece que el conjunto de elementos que menciona
recién tiene distintos objetivos. Por un lado tenemos medios públicos, que deberían ser
públicos y cuyo objetivo no es reproducir los actos de gobierno, sino ofrecer una
programación con determinadas características. Ese debería ser el objetivo.
Por otra parte, hay medios privados que hacen una selección de las noticias que
difunden y el gobierno no podría imponerles la difusión de determinadas noticias. Por su
propia construcción editorial cubren o no determinadas situaciones.
Por otra parte la Cadena Nacional, que debería ser utilizada en puntuales y
determinadas circunstancias, el Boletín Oficial donde se publican algunos actos de gobierno y
los sitios web que deberían ser mejor controlados para ver qué tipo de información podrían
difundir y cómo se podrían optimizar.
Para responder a la pregunta, creo que la publicidad oficial tiene la función de ser una
herramienta al servicio de la gestión de las políticas públicas o, por lo menos, así debería ser.
Hay que hacer una ley con objetivos mínimos con la que lo posible es que disminuyan los
fondos públicos que se destinan a publicidad oficial.
Si el gobierno hace una campaña de salud público no puede obligar a los medios de
comunicación a que difundan como notica lo que ellos consideran importante, pero sí está en
su obligación generar los mecanismos para que la población que tiene que ser impactada por
esa campaña se enteren de las medidas que hay que tomar y una es la publicidad paga. No
pueden obligar a los medios privados a difundir determinada información.
En ese sentido la publicidad es un complemento de la gestión de gobierno. La
publicidad sigue teniendo un gran valor aunque disminuyan los fondos.
Sr. D´Alessandro. – En la misma línea de lo que dice Eleonora, no es que los gobiernos o los
gobernantes o representantes tengan la obligación de difundir sus actos, sino que tienen la
obligación de rendir cuentas.
Y el entramado institucional debiera favorecer eso, es decir, la rendición de cuentas
desde el punto de vista de la ciudadanía.
Específicamente cuáles son los mecanismos que pueden utilizarse para esto queda
para una discusión un poco más en detalle.
Tiendo a pensar que también los medios públicos quizá sean insuficientes, desde el
punto de vista de la construcción de una ciudadanía informada, que es lo que puede permitir
la rendición de cuentas.
Lógicamente, cuando uno pone nombre y apellido y carne y hueso con el actual
gobierno y estas cosas que se denuncian, es difícil pensar un poco más en abstracto. Pero
desde el punto de vista de la ciudadanía, si un gobierno gana las elecciones diciendo que va a
construir cien escuelas, por ejemplo, ¿no debería tener derecho esa ciudadanía a informarse
de una manera amplia y difundida acerca de si esas cien escuelas se construyeron o no? Lo
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digo desde un razonamiento simple y abstracto.
Insisto con mis argumentaciones acerca de la necesidad de control en manos de la
oposición parlamentaria. Pero clausurar, obturar in toto, por decirlo de alguna forma, la
herramienta de un gobierno para rendir cuentas -si logramos que la publicidad oficial sirva
para eso y no para hacer propaganda- me parece que puede ser un tema todavía abierto a
pensar. No tengo una respuesta concreta, pero insistiría con una aproximación de este tipo
para pensar el problema.
Sra. Presidenta. – Tengo otra pregunta referida a la publicidad oficial en tiempos de
campaña electoral.
Por lo que dijeron, y analizando el proyecto que hemos presentado -porque hemos sido
varios los senadores que apoyamos esta iniciativa-, ¿les parece que si no hubiera una ley que
realmente regule la publicidad oficial en tiempos electorales el año que viene habría
inequidad en el acceso de las voces de los partidos opositores a la ciudadanía?
Sra. Pomares. – Creo que potencialmente sí. En realidad, también depende de cuánto se use
efectivamente la publicidad oficial en ese período. Pero de seguir las mismas condiciones
actuales, podría constituirse en un factor bastante desequilibrante en la equidad. Y en ese
sentido todo lo que busca esta ley, que creo que tiene aspectos muy positivos para generar
condiciones más igualitarias en la competencia, más que nada en los medios de
comunicación, que son la principal forma hoy de llegar a la ciudadanía, podría tener ese
efecto.
Sr. Charosky. – Soy de Poder Ciudadano. Disculpen la llegada tarde.
Me parece que es crucial y urgente. Y a veces me preocupa la falta de pánico
generalizado con relación a este tema. No tendría la menor moderación en decir que si no se
regula esto rápidamente el impacto que tendrá en la campaña electoral será muy negativo. No
solamente por el nivel de gasto que puede tener el Poder Ejecutivo nacional para favorecer a
sus propios candidatos, sino por las represalias que pueden existir a nivel distrital para
contestar y entrar en un círculo vicioso donde todo el mundo, ya sea a nivel nacional o de los
Ejecutivos provinciales, se sienta habilitado para manejar con la mayor discrecionalidad para
compensar las distintas distorsiones que se van a generar en la campaña. Cortar ese círculo
vicioso es urgente.
Si tuviera que sacrificar toda una ley o una negociación por un solo punto para que
saliera algo, sería la limitación en tiempos electorales y la transparencia del gasto en tiempos
electorales. No digo que esto deba ser así. Pero en el extremo, si tuviera que rescatar un solo
punto para dejar todo lo demás para una discusión posterior, sin duda protegería y daría pelea
por esto. No digo que sea lo óptimo. Creo que lo óptimo es ir por todo, dar la discusión de
fondo. Y hay que hacer ese intento.
Dentro de la gama de alternativas que pueden ocurrir a medida que este proyecto
camine, si hay que generar un consenso, este tiene que ser básicamente sobre dos puntos: a
nivel general, sobre la transparencia de los criterios y del gasto -y poder seguir con eficacia si
se aplican criterios definidos de antemano y cuál es el gasto- y, sobre todo y ante todas las
cosas, la limitación a nivel electoral para evitar las asimetrías en la competencia.
Sra. Pomares. – Quizás en este sentido sea bueno pensar en algún tipo de sanción específica
con distintos tiempos de lo que son las que plantea la ley. Porque cuando las sanciones en
períodos electorales se dan con tiempos comunes y no dentro del de la campaña electoral, el
daño mayor ya está hecho. Y en general lo que se busca también en la legislación comparada
es que las sanciones por uso de recursos durante la campaña electoral, o por el mal uso de
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recursos, tengan una respuesta inmediata del sistema para que no siga afectando al resto de la
campaña electoral, más que nada teniendo en cuenta que hoy en la Argentina esta será mucho
más corta.
Sra. Presidenta. – Muchas gracias a los expositores de este segmento de nuestra jornada.
Ahora vamos a pasar a la segunda parte, que no es muy distinta de la primera, pero
donde vamos a focalizarnos en cosas más específicas de cómo regular la publicidad oficial y
que la información que llega a la ciudadanía no sea utilizada como una herramienta de
distorsión ni como un elemento de censura o de autocensura para los medios de
comunicación.
En ese sentido vamos a dar la palabra a Juan Manuel Cordon, que ha venido en
representación de la editorial Perfil, la cual constituye uno de los casos que tiene sentencia
judicial por discriminación en el otorgamiento de la publicidad oficial.
Se lee el correspondiente currículum.
Sra. Presidenta. – Nos interesa que nos cuente bien el caso para que veamos cuáles son los
riesgos del mal uso de la publicidad oficial y por qué la Corte Suprema de Justicia ha
establecido que el Congreso de la Nación tiene que regular este instrumento.
Sr. Cordon. – Buen día a todos.
Como decía la senadora, les voy a contar más específicamente de lo que se viene
hablando hoy cómo se vive esta discriminación en la distribución de la pauta de la publicidad
oficial en una compañía, particularmente en el caso de Perfil, que es donde estoy trabajando.
Voy a hacer un pequeño racconto y a graficarles la importancia de la publicidad y de
la publicidad oficial no solamente en los medios de la capital y GBA, sino también en los
medios del interior, que es -creo- donde más necesidad y más importancia tiene.
Por el otro lado, lo que van a ver acá no es nada que no se haya publicado. He hecho
un extracto a lo que agregué alguna que otra cosita que se ha publicado principalmente en los
medios de la editorial.
– Se proyectan imágenes.
Sr. Cordon. - Para empezar hablando de la publicidad oficial como medio de censura
indirecta, les cuento qué es la editorial. Es todo este conjunto de títulos.
Para los que no están familiarizados con el tema, tenemos esta cantidad de títulos de
diferentes líneas editoriales como revistas de celebrities y femeninas, entre otras. Y
generalmente la editorial se conoce con los títulos de la revista Noticias o del diario Perfil,
que es donde generalmente estamos más expuestos a la opinión pública y al gobierno en
general. En este caso, podemos ver que si hay algún tipo de discriminación o falta de
publicidad oficial, principalmente se dan en Noticias, en el diario Perfil y en Perfil.com.
En el gráfico de torta que se exhibe tenemos la distribución de la cantidad de
ejemplares vendidos en Capital Federal y GBA, y cuál es la participación de las diferentes
editoriales. Perfil tiene el 32 por ciento; Atlántida, el 24 por ciento; Publiexpress, el 15 por
ciento; el grupo Clarín, el 10 por ciento; y el resto de los editores de revistas, el 6 por ciento.
Esto es hablando de revistas.
Ahora bien, fíjense cómo se distribuyó la publicidad oficial en revistas desde 2003
hasta 2006: el grupo Szpolski, que directamente no figura en el gráfico de torta, con las
revistas Veintitrés y Siete Días, recibió la mayor tajada de la torta de distribución de la
publicidad oficial, al igual que producciones Publiexpress, donde su principal exponente es la
revista Pronto, y la editorial Atlántida, con la revista Gente; y la editorial Perfil se encuentra a
la cola del listado.
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Si ustedes miran esa misma torta en diarios de Capital Federal y GBA, vemos que
Clarín tiene el 60 por ciento; La Nación, el 32 por ciento; Perfil, solamente el 2 por ciento;
Página 12, el 5 por ciento; y Tiempo Argentino, el 1 por ciento.
Si ustedes ven la distribución de la publicidad oficial de 2003 a 2006, fíjense que
Página 12 lleva casi el 75 por ciento de lo que llevaba Clarín, cuando en la cantidad de
ejemplares representa un 5 por ciento contra un 60 por ciento de Clarín. Esto yo no digo que
esté bien o mal, pero evidentemente no hay un criterio que pareciera ser explicable del porqué
este tipo de distribución.
Observemos la importancia de la publicidad oficial en el modelo de negocios. Una
editorial privada no deja de ser, más allá de tener una línea editorial y generar sus
publicaciones, difundir sus noticias, sus pensamientos, una empresa que necesita subsistir,
como cualquier otro negocio, para tratar de ser independiente. Hoy el diario Perfil vale siete
pesos un domingo. De esos siete pesos, el 51,5 por ciento queda en manos de la editorial; el
29 por ciento, en manos del canillita o del kiosco; el 10,5 se lo lleva el Estado; y el 9 por
ciento se lo llevan los recorridos —otro sindicato—, que reparte los ejemplares desde la
editorial hasta los kioscos. Si esto lo vemos en valores, de los siete pesos, 3,60 pesos se queda
la editorial; 2,03 pesos se lleva el canillita; 74 centavos corresponden al IVA; y 63 centavos
se lleva el recorrido.
Teniendo en cuenta esta ecuación que les mostraba, fíjense que como en todo negocio,
e inclusive en las economías familiares hogareñas de cada uno, uno mira lo que entra y lo que
sale. En este negocio es exactamente lo mismo: tenemos lo que entra como ingresos y lo que
sale como egresos. Básicamente, el diario tiene dos tipos de ingresos: lo que paga el lector en
el kiosco para comprar el diario y los anunciantes para que sean publicados sus avisos. Por el
otro lado, los egresos corresponden al costo gráfico, que es el costo de imprimir los
ejemplares; el costo del papel —en estos días hay otra discusión importante con el tema del
papel prensa, que es otra discusión pero tiene que ver con esto—; los salarios, tanto los
comerciales como los editoriales; y todo lo que tiene que ver con los fletes y acarreos.
En nuestro caso en particular, la totalidad de lo que se recibe por lo que pagan los
lectores alcanza para compensar el gasto de impresión y de papel. O sea que lo que compra un
lector alcanza solamente para cubrir estos dos gastos: papel e impresión. Entonces, ¿por qué
la publicidad? Porque se necesita para compensar todo el resto de los otros gastos, que tiene
que ver con salarios, distribución y logística de los diarios. En este contexto, imagínense la
importancia de la publicidad oficial, sobre todo en aquellos medios que no tienen grandes
ingresos publicitarios.
Habiendo pasado por esto, les haré una rápida cronología de acontecimientos de cómo
se vino instalando en la agenda pública el tema de la distribución de la pauta de la publicidad
oficial. Lo que he hecho es tomar algunos extractos de artículos publicados en nuestras
revistas, que reflejarán claramente cuál es nuestra posición al respecto.
En mayo de 2004, Noticias solicita al Poder Ejecutivo acceder a la información oficial
sobre los montos y las formas en que se distribuye la publicidad oficial del Estado. A pesar de
tener la obligación de hacerlo —esto de lo que se hablaba recién, de rendir cuentas—, ni el
señor Albistur, quien estaba a cargo de la Secretaría de Medios, ni el señor Alberto
Fernández, que era en ese momento el jefe de Gabinete, dieron información al respecto.
En julio de 2004, aparece en la revista Noticias un artículo donde el diputado nacional
Federico Pinedo escribe: “Un mecanismo evidente para controlar la prensa es manejar sus
fuentes de ingresos. Si los medios de comunicación no pueden obtener fondos para funcionar,
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desaparecen o se someten a quien se los provea. En consecuencia, el uso arbitrario y
discriminatorio de los recursos públicos para limitar o condicionar la libertad de prensa,
dando o quitando publicidad oficial, además de un atentado contra la soberanía popular, es un
defalco”.
Este empezar a requerir información hace que, en agosto, Alberto Fernández presente
a la Cámara de Diputados un informe sobre cómo el Gobierno distribuyó publicidad oficial.
En ese momento fue bastante objetado, porque ese informe tenía discriminados diferentes
tipos de anunciantes con un nombre de fantasía que no permitían realmente conocer quiénes
eran los verdaderos beneficiarios de esa publicidad oficial.
En marzo de 2005, el señor Fontevecchia publica un artículo titulado “El presidente
bardero”. Allí dice: otra actitud de Kirchner, maestro del bardo, fue “transformar la política
de premios y castigos, como criterio rector para la distribución de la publicidad oficial, en una
intervención estatal en defensa de las pequeñas empresas que, de lo contrario, morirían de
pobreza. Los dueños de algunas de esas empresas, las más notorias y, al mismo tiempo, las
que más publicidad oficial reciben, son personas riquísimas, con estilos de vida dispendiosos
y consumos sofisticados. Casi se podría decir que los dueños de las empresas que el Estado
más ayuda con publicidad —casualmente, por su falta de recursos— son personalmente más
ricos que varios de los dueños de las empresas grandes de las que Kirchner los protege. ¿No
se da cuenta Kirchner que usa la publicidad oficial esencialmente para disciplinar, censurar,
castigar y otras innobles acciones?
En julio de 2005 se publica un artículo que dice: ¿Por qué son tan tontos? Yo me
siento más cómodo cuando los medios son financiados por sus lectores y la publicidad
privada regida por la lógica comercial. Es más, a veces llego a pensar que quienes dirigen la
publicidad del Estado podrían terminar haciéndole un favor a Noticias al discriminarla,
porque de esa forma destacan aún más su independencia. Pero lo que beneficia o perjudica a
Noticias no es lo importante, sino qué hacen y cómo piensan quiénes gobiernan.
A comienzos del año pasado, me pidió una reunión urgente uno de los dueños de un
canal de televisión para transmitirme una oferta de publicidad del Gobierno. Es obvio que la
rechacé, dado que Noticias hace periodismo crítico de todos los gobiernos. Quien quiera
comprar publicidad sin pedir nada a cambio, sabe que debe dirigirse al departamento
Publicidad. Nada tengo en contra de los medios que reciben publicidad oficial; es más, creo
que el Estado tiene la obligación de informar también a través de avisos, pero estoy en contra
de la publicidad como subsidio porque afecta la independencia de los medios.
En abril de 2006, donde la Editorial decide hacerle juicio al Estado por la
discriminación en la distribución de la pauta oficial, donde dice “Hace dos años el
Departamento Legales de Perfil recomendó realizar un amparo ante la Justicia por la
discriminación del Poder Ejecutivo a la revista Noticias”. Los motivos eran varios: exclusión
ex profeso de la pauta oficial, abuso de la discrecionalidad de los fondos públicos, como un
mecanismo de censura y provisión de acceso de todos sus periodistas y fotógrafos al ámbito
de la administración pública. Quizás equivocadamente siempre fui remiso a realizarle juicios
al Estado, porque las sentencias terminan efectuándose cuando el gobernante que las originó
ya no tiene que afrontar sus consecuencias. Distintas personalidades e instituciones me
aconsejaron lo mismo hasta que comencé a preguntarme si no teníamos nosotros, que
contamos con más recursos que los medios del interior, la obligación de hacerle juicio al
Estado nacional, generando jurisprudencia aplicable a todo el país; aunque el amparo termine
llegando a la Corte Suprema dentro de tres o cuatro años, o en su defecto entre los tribunales
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internacionales, que obligan a la Argentina por el Pacto de Costa Rica, vale la pena la lucha
para que futuros gobiernos no cuenten con la discrecionalidad del que dispone este. Es un
pequeño paso, pero quizás dentro de algunos años pueda generar mayor libertad en el
periodismo. Esto fue publicado en abril de 2006.
Resulta que en abril de 2006, cuando se hace pública esta decisión de iniciarle juicio
al Estado, comienzan en mayo las amenazas. Algo que nunca se había visto —creo— en la
historia democrática argentina al resto de los anunciantes privados. Amenazas sobre que si
publicaban en Perfil, iban a sufrir consecuencias. Donde dice acá, textualmente: “Tomaremos
represalias contra ustedes si siguen publicando avisos en el diario Perfil”. Esto me consta. Yo
desde el lado de la parte financiera claramente he recibido a algunos anunciantes donde me
dijeron “¿Necesitás pautas?”, “Yo en Perfil no puedo publicar ni en Noticias, ni en el diario;
si querés te pongo un aviso en la revista Caras, que pasa más desapercibido”, y así lo
hicimos. Evidentemente, la presión estaba y, de hecho, se sufría.
En junio se presenta el amparo. En agosto del año 2006, dice: lo que paga un lector —
que era lo que veíamos antes— por el diario cubre bastante menos el costo de fabricación de
cada ejemplar, además faltaron los demás costos: editoriales, transporte, etcétera. Lo que
veíamos: el 70 por ciento de los ingresos de un periódico viene de la publicidad. El Gobierno
lo sabe y decidió librar la batalla en su terreno preferido: la billetera. No sólo excluyó de la
publicidad oficial a Perfil, sino que comenzó a boicotear la publicidad privada. Hasta que
anunciamos que realizaríamos una demanda de amparo contra el Gobierno, nuestras ventas de
publicidad privada aumentaron sostenidamente. Desde entonces, a pesar de que el número de
lectores sigue creciendo, la publicidad privada fue bajando. No pasa una semana sin que
recibamos un informe de algún nuevo anunciante que ha sido presionado por funcionarios del
Gobierno para que deje de comprar avisos en Perfil. Todo esto fue publicado en su momento.
En la siguiente diapositiva, pueden observar un gráfico de cómo fue evolucionando la
venta de ejemplares, el tirado y venta, desde el nacimiento del diario Perfil. Llegamos a 67
mil o 68 mil ejemplares de venta. En este otro cuadro, figura cómo era la curva del
crecimiento de la publicidad privada. Fíjense que en enero estaba en el orden de los 300 mil,
había llegado en abril a los 800 mil, que fue justamente cuando entre abril y mayo se anunció
que se iba a hacer el juicio al Estado por discriminación, cómo caen los anunciantes. Luego,
retoman estacionalmente octubre, noviembre y diciembre ya con un crecimiento producto de
la estacionalidad típica. Ahora bien, claramente esta curva hubiera sido el doble de no haber
habido la presión que hubo sobre nuestra editorial.
Una de las cosas que fuimos obligados a hacer fue a crear un fideicomiso. Esto
producto de los propios lectores, que al ver los artículos que publicábamos, donde estábamos
denunciando que nos estaban ahogando financieramente, uno de los lectores empezó a
proponernos por qué no implementábamos un fideicomiso, donde aquel que quisiera aportar
dinero, lo hiciera, como para solventar los gastos que el Estado nos estaba acotando. En este
sentido, lo que se hizo fue realizar un fideicomiso contra la discriminación, contra la
publicidad oficial, que también fue claramente difundido. Ahí cualquiera que quisiera tenía
números de teléfono, una cuenta bancaria en el Banco Nación para cubrir lo que quisiera
aportar y este dinero era destinado para publicitar justamente publicidad a aquellas ONG o
entidades de bien público que no tuvieran el suficiente dinero para hacerlo. Entonces, tanto
fue así que después de un año, todos estos fueron avisos publicados con dinero que aportaron
gente desinteresada. Se nombró para administrar este fideicomiso un grupo de notables, de
científicos, entre los cuales había médicos, inclusive estaba también Juan Carr. En definitiva,
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se logró y sirvió para terminar de instalar esto dentro de lo que era la agenda pública.
Yo les puedo contar una anécdota particular. Yo empecé a trabajar en Perfil en el año
2006, con un diario lanzado a fines de 2005. Me encontraba con todo el espíritu y todas las
ganas de empezar una nueva actividad. A los cuatro o cinco meses, cuando empieza todo este
apriete del Estado, como responsable financiero me veo en la obligación de decretar o de
tomar la medida de que los sueldos no se iban a poder pagar en tiempo y en forma, sino que
los iba a tener que pagar diferidos en el tiempo. Imagínense cuando yo llegué a casa y le
explicaba a mi señora que no había cobrado el sueldo, y no le podía echar la culpa a nadie
porque yo había tomado la decisión. Entonces, me miraba como diciendo “¿Pero dónde te
metiste?”, “Vos empezaste a trabajar hace seis meses y ya no podés pagarte el sueldo”. Yo
había entrado con un proyecto de un diario en crecimiento, con una expectativa y estos
avatares hicieron que pasáramos por una situación financiera complicada, a tal punto que nos
vimos obligados a hacer este fideicomiso.
Para ir terminado, quería mostrarles un poco este cuadro del mes de octubre de 2007,
cómo es la distribución de la pauta. El beneficiado sigue siendo Página 12. Este otro cuadro
demuestra cómo se incrementó el dinero destinado a la publicidad oficial en los medios.
Fíjense que en el año 2003 estábamos por debajo de los 50 millones y fíjense dónde estamos
en 2008. En algún momento, algunos funcionarios estuvieron diciendo “Por qué nos
preocupábamos por la pauta, que en realidad representaba menos del 2 por ciento del total de
la torta publicitaria”. Esto es erróneo, porque en realidad hoy está representando por arriba del
12 por ciento. Entonces, realmente se hace importante y empieza a ser un jugador de peso —
digamos— dentro del mercado publicitario.
Para mostrar también cómo evolucionó la inversión en la publicidad oficial la
variación del año 2008 contra 2006, fíjense esto que hablábamos del grupo Szpolski o el
grupo 23, 680 por ciento más, cuando a nivel de ejemplares no es representativo. Otro tema,
que no es menor, es esto de ver cuánto representa la publicidad oficial dentro del total de la
publicidad. Para Página 12 representa el 80 por ciento, lo cual hace que la publicidad oficial
cambie la balanza entre existir o no.
Respecto del fallo, en febrero de 2009, la Sala IV en lo Contencioso Administrativo
ordenó al Poder Ejecutivo que incluya a Editorial Perfil en el reparto de la publicidad oficial
por considerar que la actual situación supone una grave herida al sistema democrático.
Básicamente, los lineamientos del fallo están en estas líneas: “El Estado no puede asignar los
recursos de manera arbitraria ni en base a criterios irrazonables, el gobierno no sólo debe
evitar medidas orientadas directamente a limitar la libertad de prensa, sino también aquellas
que producen el mismo resultado de manera indirecta. Lo económico tiene una fuerte
influencia en la prensa y la distribución de publicidad no debe ser utilizada para afectar la
libertad de expresión y es deber de los tribunales proteger a los medios para que exista un
debate plural sobre asuntos públicos.”
En cuanto a los proyectos de ley que me hicieron llegar, por deformación profesional,
tenía una sola cuestión como para poner en debate, que es que todos los proyectos están
hablando de cómo distribuir la pauta en la publicidad oficial. Pero hay un esquema que es
maquiavélico y es cuándo se paga esa pauta, que en alguna medida debería estar reflejado. De
lo contrario, es peor el remedio que la enfermedad. Si dan pauta y después el gobierno no la
paga, tiene más todavía de rehenes a los medios que sin repartirles la pauta.
Como ya expresé, tomando como ejemplo la economía casera, si uno sabe que va a
cobrar diez, en realidad, hace previsiones para gastar en torno a los diez o nueve y ahorrar
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uno, etcétera. Ahora bien, si se promete que se va a pagar diez y después esos diez no se
cobran, en realidad, la situación se torna muy compleja. Esto es lo que en alguna medida está
haciendo hoy el Estado. Particularmente a nosotros, nos está dando algo de publicidad oficial
a cuenta gota a partir de este fallo, pero no la está pagando. Entonces, en este contexto nos
sentimos peor que antes porque antes ya sabíamos que no la teníamos, entonces, de alguna
manera, buscábamos los mecanismos para paliar esta situación. Ahora tenemos la publicidad
y son reticentes a pagarla. De alguna manera, debería —no me pregunten cómo— estar
estipulado dentro de los proyectos cómo deberían reservarse esos recursos para hacer frente a
estos pagos, porque, si no, entraríamos en un esquema muy difícil.
Sra. Presidenta. — ¿Ustedes esperan que haya otra instancia judicial?
Sr. Cordon. — Ahora estamos esperando porque el gobierno apeló la resolución de la
Cámara. Entendemos que el expediente ya pasó por la mano de todos los jueces de la Corte
Suprema y que en los próximos días debería haber un fallo. Desconocemos si será favorable,
ratificando lo que dijo la Cámara, o no; pero —reitero— entendemos que ya debería haber un
fallo.
Sra. Presidenta. — Tiene la palabra el señor senador Marino.
Sr. Marino. — Más allá de la justicia del reclamo, nosotros también tenemos esos números.
Ya es habitual manejar esa información, pero hay algo importante, que es sentar la
jurisprudencia. Piense que está hablando de Perfil, que si bien de acuerdo a la tirada no es
Clarín ni La Nación, y trasládelo al interior del país, cuando uno se encuentra con una FM de
un pueblo de 3000 ó 4000 habitantes, que el intendente, más allá de no darle publicidad si es
crítico, llama a los poquitos proveedores que pueda llegar a tener y le dice que no publicite en
esa radio. Normalmente, terminan siendo oficialistas porque quiebran, esta es la realidad.
Hay otra cosa que no se ha dicho dentro de cómo manejan la información los
gobiernos respecto de la obra pública. En las licitaciones de obras públicas, normalmente, hay
un porcentaje importante del monto a pagar que debe estar destinado a la publicidad de la
obra. Esos son los famosos pagos encubiertos que reciben algunos medios de comunicación
para hablar bien del presidente, gobernador, intendente o de quien fuera. La verdad es que no
hay forma de ir en contra de eso porque son publicidades encubiertas: yo, dueño del medio,
hablo bien de vos porque la empresa que ganó la licitación me hace un tipo de publicidad que
no tiene nada para criticar porque es la publicidad de una obra, pero es tendenciosa, por
supuesto.
Sra. Presidenta. — A continuación, hará uso de la palabra el señor Víctor Tabuada.
— Se lee el correspondiente currículum.
Sr. Tabuada. — Les voy a pedir que, aunque sea difícil, se puedan abstraer de todo lo que
vinimos hablando hasta ahora respecto de lo ético, filosófico y político, aunque —reitero— es
muy difícil, para poder entrar en un aporte que tiene más que ver con lo que es el mercado
publicitario, el desarrollo de una campaña de publicidad en términos normales y cómo el
Estado puede o debería vincularse con un mercado determinado. Creo que es lo que mejor
puedo aportar, el resto se expresó en abundancia y coincido con todo lo que se dijo,
principalmente, con el Poder Ciudadano respecto de intentar el tema de la campaña electoral
como algo posible.
En cuanto al tema de qué se debe comunicar, hay un gran nivel de acuerdo. Ya se
habló en parte del cómo se debe comunicar. Ahora bien, creo que respecto del tema de cómo
se debe comunicar, estaría bueno que se vinculen con la Cámara de Anunciantes y con la
Asociación de Agencias de Publicidad, ya que en realidad el mercado publicitario en ese
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sentido es tomado desde la política según la conveniencia y, según esa conveniencia, algunas
agencias trabajan o no de un modo determinado. Estaría bueno consensuar con el mercado
cuál es la metodología en la cual se trabaje la creatividad y la producción de cualquier
mensaje de un gobierno.
En segundo lugar, respecto del tema de dónde se comunica un mensaje de gobierno, lo
primero que debemos tener en cuenta es que la República Argentina tiene un fuerte arraigo
unitario en cuanto a los criterios de desarrollo cotidiano a los grandes temas y la publicidad
no está exenta de esto.
Por ejemplo, en la actualidad, todos escuchan qué rating tuvo un programa
determinado. Automáticamente, se transfiere a ese puntaje de rating como si fuera el rating
de toda la República Argentina. En realidad, en primer lugar, existe un monopolio en el
manejo de la información del rating televisivo y radial, cosa que está mal. En segundo lugar,
ese monopolio es limitado. Por ende, solamente mide los principales medios en la Capital y el
Gran Buenos Aires y en el interior realmente las mediciones para algo serio no sirven
demasiado porque se hacen cada determinado tiempo y en algunas provincias, como si el país
fuese otro. La explicación que hay en el mercado es que no se puede medir porque el mercado
publicitario no tiene un presupuesto para que estas empresas generen esa información. Digo
esto habiendo leído todos los proyectos de ley que hay al respecto.
Debemos tratar de generar una ley que a quien le corresponda aplicarla, pueda hacerlo.
Es una ley que tiene un sesgo bastante severo, como corresponde, respecto de cómo se asigna
la publicidad, basada en qué tipo de determinación y si la persona que tiene que determinar
sigue siendo discrecional a su criterio, pero es muy complejo para esa persona, sea quien sea,
desarrollar ese trabajo. O sea, se le pide que explique por qué asigna lo que asigna y no
existen las herramientas a nivel nacional —pueden existir aquí, para los medios de Buenos
Aires—, pero hay que ver con un sentido federal el tema de la asignación de recursos de la
comunicación del Estado. En gráfica puede ser más sencillo porque existe el IVC, donde
algunos medios están inscriptos y empezamos a transitar por un lugar sombrío donde algunos
dicen que no van al IVC porque es parcial o beneficia algunas empresas. La realidad, en un
país serio, podrían existir elementos para el mercado y para el Estado que permitiesen
mensurar correctamente y entregar las herramientas para poder determinar si una inversión en
publicidad que es totalmente medible porque existe el costo por contrato es sencillo y fácil.
No es ninguna ciencia rara para la política o para el mercado privado.
Me parece que un punto a tener en cuenta es poder ver de qué manera y hasta donde
yo tengo entendido respecto a la medición de rating en algún lugar del gobierno se estaba
tratando de iniciar el desarrollo de una competencia de la empresa IBOPE, creo que tampoco
es bueno que el gobierno maneje una empresa de mediciones, pero sí que, en todo caso, el
Estado contribuya en un mercado para el que, siendo uno de los principales anunciantes, peso
específico por presupuesto, se junte con los principales anunciantes de este mercado y vean de
qué manera se financian los elementos para poder medir en Formosa o Catamarca. Respecto
de la racionalidad y la no discrecionalidad, porque en política la discrecionalidad es
discrecionalidad, porque nadie está un poquito embarazado. Todos tenemos que asumir que,
hasta ahora, no hubo en la historia un elemento racional y técnico que permita asignar los
recursos sin un sesgo político mayor o menor porque estos son elementos indispensables
donde las cámaras de cada sector deberían reunirse y expresar qué creen ellos que representan
dentro del universo publicitario de la República Argentina y, con todos esos elementos,
discutidos entre las cámaras también puedan traer un escenario que permitan generar una ley
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con porcentajes de distribución independientes.
Esto lo digo porque la publicidad es algo dinámico. Es decir, no vamos a comprar
caños de acero que cuestan lo que cuestan y miden lo que miden. En la publicidad un
programa hoy vale 2000 pesos y dentro de tres meses, bajó el rating, y vale 300.
Esto motivó la preocupación lógica al confeccionar los proyectos de ley y se expresó
que el Estado no podía pagar más que el precio que estuviera pagando un anunciante del
mercado privado. La realidad es que en el mercado privado un mismo programa puede tener
muchos precios distintos de acuerdo a lo que se invierta, a la cantidad de presencia que voy a
tener en el medio y a la rotación que va a tener mi pauta.
Con lo cual, lo que el Estado tiene que buscar es analizar su plan de inversiones en
cada medio porque en definitiva es un anunciante como cualquiera e invierte como cualquiera
y va a tener beneficios y descuentos igual que cualquier otro anunciante como Coca Cola o
Prompter.
Desde esta lógica uno puede buscar el precio más bajo del mercado, pero el Estado
como se maneja hoy –como lo explicaba la gente de Perfil– te compra publicidad pero no te
la paga. Este no es un problema de Perfil, es un viejo mal del Estado. Todo el mundo hace
publicidad porque lo necesita y quiere y después la paga el que viene, el que puede, si es
amigo o no.
Esto genera en el mercado publicitario que exista una tarifa para el Estado. Y el
argumento de los medios para decir que hay una tarifa para el Estado es que, como no se sabe
cuándo se va a cobrar no hay por qué reconocer condiciones que se le reconocen a un
anunciante del mercado privado que baja la tarifa, pero me paga cuando me tiene que pagar.
Hay demasiados elementos que tienen que ver con un criterio profesional de mercado
y no con política. Donde aparece el ingrediente político la discreción cambia.
En pos de poder avanzar en el desarrollo de la ley creo que habría una herramienta
primaria que es el censo que se realizó el 27 de octubre. Ojalá que arroje datos creíbles
porque podría permitir decir que el Presupuesto General del gobierno nacional debe ser
distribuido como mínimo de acuerdo a la densidad poblacional de cada territorio. Con lo cual
uno no puede excluir provincias enteras porque total hay 100 mil o 50 mil votos, sino que
cada habitante de la República Argentina debería tener acceso a esta inversión y a la
comunicación del gobierno. Este es otro punto importante.
Parece que en la medida en que está bien que se plantee que exista un presupuesto,
cosa que en el 80 por ciento de los temas no se puede presupuestar. También hay que
entender que estos temas que se pueden presupuestar pueden cambiar, con lo cual el sesgo de
si la modificación es un acto terrible de corrupción o no, debería ser también ver cómo se
escribe porque quien lo tenga que realizar no se sienta continuamente jaqueado respecto de si
tiene que cambiar o no algo que está presupuestado.
Y, por otro lado, cuando hablamos de los elementos de control está perfecto que se
rinda cuentas en el Congreso y que el propio Ejecutivo tenga su propio sistema de control e
intervengan la SIGEN y la IGJ intervengan, pero respecto de la inversión publicitaria la
Cámara de Centrales de Medios puede ser un aporte de auditoría no vinculante, pero muy
valioso desde lo técnico porque uno cuando llega la pauta del Estado un año y dice en marcos
generales cómo la han invertido y cómo se gastó la Cámara de Centrales de Medios
rápidamente tiene un criterio válido o formado de cómo invirtieron la plata en el mercado
privado anunciantes de consumo masivo en toda la República Argentina.
Habría que entrar en contacto con el mercado y ver cuáles son las formulas que nos
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llevan a que el Estado se comporte como un anunciante más respecto del vínculo con
cualquier tipo de medios y cumpla como lo hace cualquier otro miedo o tenga los problemas
que tiene cualquier anunciante si no cumple con eso. Y buscar como objetivo, si es un
anunciante de peso tener el mejor precio del mercado, cosa que en algunos medios lo va a
tener por peso y donde se invierta poco habrá que pagar igual que los anunciantes que
invierten poco.
Por otro lado en el presupuesto de publicidad se debe observar como una única unidad
todo lo que se invierte en lo que son las estructuras periodísticas de medios del Estado.
Porque de alguna manera todo lo que estamos hablando tiende a difundir los actor de
gobiernos en forma de publicidad o de información.
Entonces, hoy tenemos una buena estructura de periodistas en TELAM, otra en Radio
Nacional y otra en Canal 7. El presupuesto de comunicación no debería diversificarse. En
todo caso este sería un único número ponderable contra un porcentaje del presupuesto, como
cualquier empresa y, aparte, empezar a desgranar cómo un gobierno invierte, en general,
información para el derecho de información que tiene todo ciudadano y qué porcentaje lo
dedica a la comunicación.
Otro tema que me preocupa son algunas preasignaciones que tienen un buen sentido
político que no favorecen a la racionalidad de cómo se invierte.
Me parece que no sirve el tema del registro para la distribución del presupuesto, por
eso planteo que, como existen en la Argentina una inmensa cantidad de medios, muchos
ilegales y tampoco se habla de esto. Que un medio se pueda inscribir en un organismo de
aplicación porque tiene más de un año o tiene una frecuencia en el aire, pero no sabemos en
qué términos de legalidad está emitiendo. Eso es muy grave y tiene que ver con esto. La
asignación a las radios de baja frecuencia a todo el interior del país, a los periódicos,
semanarios y revistas tiene que ver con que nadie está solo en el mundo de la publicidad,
todos se nuclean y creo que cada uno tiene que venir a defender su espacio en términos de
porcentaje de inversión y a la gente que representa. Por lo menos hasta que eso pueda ser
medido. Si no, vamos a ser tan discrecionales como cualquiera, con más sentido común o con
menos profundidad; pero la construcción de la base de una ley importante y no urgente es lo
que nos va a diferenciar y va a construir otro tipo de país. Vivimos tratando de legislar para
contener una situación, y eso no es un buen remedio.
Todos los que se han expresado y lo que han dicho es totalmente razonable, pero me
parece que en los fundamentos de la ley y los fundamentos de una ley de distribución de
publicidad oficial, en un país federal donde la multiplicidad de medios es algo impresionante,
merece tener elementos de control. Aquí hay una sola compañía de control reconocida,
aunque hay varias que hacen pequeños trabajos, pero debería haber más. Esto lo digo porque
hace 39 años que trabajo en publicidad, y cuando comencé cualquier medio que enviaba una
certificación de publicidad y la firmaba, era algo honorable y creíble. Esto se fue perdiendo en
el tiempo: hoy, si un elemento de certificación de publicidad será un papel que firme un
propietario o director comercial de un medio que no tenga mucho que arriesgar, no nos sirve,
porque el día de mañana irán todos en este criterio. Así sucedió con las radios de baja
frecuencia y los canales que están en el aire, que no están legislados ni reconocidos.
Me parece que esto es muy profundo y que el mercado publicitario hace muchísimos
años quiere vincularse con el Estado —no con la política— de una manera orgánica, y puede
aportarle muchísimo. Por otro lado, esto puede servir a transparentar las tarifas de los medios.
Se debe tener en cuenta que la televisión argentina puede manejar un 65 o 70 por ciento de
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descuento, de acuerdo al nivel de inversión, pero la tarifa nominal —cuando uno habla de
cuánto pago—, según la vieja ley, esa tarifa es legal y comprar ese valor también. Entonces, si
no nos vinculamos y transparentamos todo, estamos como el perro que se corre la cola y no
cambiaremos nada porque, en definitiva, estas prácticas seguirán.
Entiendo el espíritu y la necesidad de llegar a esta ley, pero si no se vincula con el
mercado y se llega a un planteo técnico y profesional, no se podrá despolitizar el manejo de la
comunicación del Gobierno.
Sra. Presidenta. — En este sentido, me parece que la presentación trae al debate en el
Senado la parte más técnica, que la publicidad es parte de un mercado económico, comercial,
de publicidad. Los expositores anteriores han hablado más desde la ciencia política, salvo el
representante de la editorial Perfil, que cuenta cómo le impacta un uso indebido de la
publicidad oficial en la financia de un medio, y por eso es una herramienta de censura a la
libertad de prensa.
Incorporar a los proyectos de ley la visión del mercado parece un sacrilegio en la
política. Creo que tenemos que introducir en qué cosas es similar la planificación de una
campaña, la decisión de en qué medios se debe publicitar para que el mensaje llegue al
público al que se quiere llegar; si es muy distinto para promover una campaña de vacunación,
que para vender un shampoo o para vender a un candidato. Aunque parece un sacrilegio
hablar de planificación con herramientas profesionales medibles de la publicidad comercial
para los actos de gobierno, en realidad, en las campañas electorales los partidos utilizan esos
criterios bastante precisos de cómo llegar a los públicos que uno quiere y cómo medir el
impacto utilizando las herramientas del mercado publicitario.
Entonces, me parece que es positivo conocer cuáles serían esas herramientas que se
pueden utilizar y si son tan diferentes para el sector comercial o el sector estatal.
Sr. Tabuada. — Hay que saber entender —no creo que parezca un frase poco feliz— que
técnicamente la campaña de sarampión o de una empresa masiva, arranca de un brief, de un
target, y de una necesidad de comunicación a un público objetivo. A partir de ahí, y sabiendo
cómo comunicarán y cuáles son las piezas de la campaña, uno delineará lo que se denomina
una pauta óptima, si se trabaja en términos profesionales. El Estado no tiene porqué no
trabajar en términos profesionales. En todo caso, la visión y decisión política está en cómo se
comunicará, cuál es la pieza, el tiempo y la carga presupuestaria que debe tener el tema.
Sra. Presidenta. — ¿Y a quién le otorgo la publicidad?
Sr. Tabuada. — Eso es técnico y no tiene porqué tener un sesgo político.
Otra de las palabras que aparece mucho en los proyectos de ley que me preocupa
desde la parte técnica es “grupo”. Obviamente, aparece porque está lleno de grupos. Me
parece que uno tiene que entender, duela o no, que la inversión para llegar a la gente se
realizará en el medio que genere el menor costo por contacto, sin importar de quién es. Si
todos los medios son de un grupo o de otro, en la medida que el rating y la tirada es la que
tiene que ser, no se puede discutir. La realidad es que tampoco puedo sojuzgar si la gente
quiere leer Noticias o Veintitrés, sino mirar cómo hago para invertir la plata del Estado en el
mejor canal que tengo.
Sra. Presidenta. — En el que llegue a las mayores audiencias o a aquellas que elegí
previamente.
Sr. Tabuada. — Mi evaluación es cuál es el menor costo por contacto que tengo. Hay
programas que tienen mucho rating, pero son muy caros. A veces conviene comprar
programas de menos rating, que son mucho más baratos, que el canal los negocia mejor y
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tengo la misma cobertura, una cobertura menor, mayor tasa de repetición, etcétera. O sea,
existen elementos técnicos ponderables en el mercado. Uno lo que hace es una pre y post
evaluación de pauta, y el Estado no tiene porqué no hacerlo. Existe un pre y post testeo de
campaña, y el Estado no tiene la omnipotencia de no equivocarse. En todo caso, está bueno
ver si algo fue eficiente o no para no volver a hacerlo. No hay que matar a nadie porque un
mensaje tenga una mala devolución, sino aprender de eso y no volver a hacerlo. Los
publicistas aciertan y se equivocan todos los días con cualquier marca.
Me parece que hay que desdramatizar el manejo técnico de una campaña, porque si el
objetivo se cumple de buena manera y con el menor presupuesto posible, es lo que el Estado o
el presidente pretenderá. Nadie pretende otra cosa. Si no, entraremos en un esquema donde la
falta de profesionales del mercado, dentro de la estructura de la generación, de la
planificación y la compra de medios en el Estado, nos lleva a este tipo de situaciones donde
vemos que nos dicen cómo tenemos que manejar la pauta.
Sr. Charosky. — Entiendo el criterio técnico —pasé también por el mercado publicitario— y
cuál es el objetivo de leer el mercado publicitario de la manera en que lo hacías, y es uno de
los criterios con los cuales uno puede aceptar simplemente una política pública de
comunicación.
Seguramente, cuando uno habla desde el punto de vista del Estado, hay otros criterios
que acompañan, que no son necesariamente estos. Lo que sí es interesante de esta discusión
es que se observa la complejidad, por lo que cualquier proyecto que salga no puede pretender
anticiparse y regular una realidad tan compleja. Por eso insisto en ser minimalistas y pensar
con criterios minimalistas. Muchas veces se aspira a tratar —con buena intención, de
transparencia, justicia y equidad en el gasto— de tener todos los supuestos posibles de
regulación dentro de un proyecto de ley. Eso no es posible, porque dentro de una
administración del gasto de publicidad oficial entran tanto criterios técnicos, con la
complejidad que tienen, como de políticas públicas y otros que tienen que convivir.
No creo que ninguna ley pueda tener la capacidad eficiente de regular todos estos
criterios. Sí creo que puede tener la capacidad de otorgar los mecanismos de transparencia y
de previsibilidad de ese acto, por lo menos en cuanto a la transparencia de los criterios y al
seguimiento de las erogaciones. Por eso insistí en que el espíritu tiene que tratar de ser
minimalista, pero al mismo tiempo muy efectivo en dos o tres campos, porque si se excede en
su pretensión de regulación, posiblemente no va a tener ninguna eficacia en esa regulación.
Sra. Kabinovich. — Primero, superinteresante la exposición. En la Cámara de Diputados no
vimos que haya un debate con las personas involucradas del mercado que puedan aportar
justamente la materia de la que se está regulando.
Quería decir que un poco coincido con lo que plantea Hernán Charosky. Me parece
que es cierto que una ley no tiene que ser sobreabundante o sobre-regulatoria en algunos
aspectos que no se pueden. Creo que es peligroso tratar de quedarnos solamente con dos
aspectos: con el de la transparencia, que es fundamental, sobre todo teniendo en cuenta la
falta de transparencia que hay a nivel nacional y provincial con los datos y la poca
credibilidad que las cifras tienen —como vimos últimamente— y el tema electoral que
también es crucial. Pero no nos olvidemos que la publicidad oficial es utilizada también para
intentar condicionar al discurso de los medios de comunicación, como herramienta de premio
y castigo. Hay toda una parte del uso de publicidad oficial que es tan peligroso como su uso
electoral y que está justamente alimentado por la falta de transparencia y la falta de controles.
Entonces, quizás en una ley la base o el marco base de los criterios de regulación, que
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combine los criterios que utiliza el mercado con los criterios que debe utilizar el Estado por
otras obligaciones que tiene sea algo posible de lograr. No necesariamente va a ser fácil o
exitoso —como sucede con todas las leyes— debe acompañarse con un cambio de cultura,
con un cambio de práctica, con cambios en otras áreas de la comunicación del Gobierno; pero
sí creo que es importante discutir y apostar a una ley que tenga una serie de cuestiones. No sé
si eso es minimalista, pero que por lo menos nos ayude a acotar esto que todos vemos que es
una excesiva discrecionalidad; aunque va a seguir existiendo y está bien, porque la pauta es
manejada por seres humanos que se manejan con criterios subjetivos en algunos casos. No es
que uno quiere quitarle toda la discrecionalidad al funcionario, pero sí tratar de acotarla y de
controlarla.
Sr. Tabuada. — Perdón. Para que quede claro, quiero agregar que no solamente el campo
político no va a colaborar con esto, sino que también es importante que se entienda que no
todos los medios van a colaborar con esto. Porque si no, parece que lo bueno está de un lado y
lo malo del otro. Como todo mercado y todo interés, cuando hay plata en juego, la realidad es
que no todo el mundo se va a ver feliz; aunque nos apoyen y nos pongan la mano en el
hombro, jugando a favor de que esto se termine regulando.
Sra. Presidenta. — Creo que ha sido una cuota de realismo traer a profesionales del mercado
publicitario para hablar de esto en términos, ya no solamente conceptuales, sino de intereses
económicos que, tanto para el Estado como para nosotros, como legisladores, tenemos que
cuidar los intereses económicos, que son los fondos de todos.
A continuación, le damos la palabra a Hernán Charosky —que ya hizo algunas
intervenciones—, que es el director ejecutivo de Poder Ciudadano. Es licenciado en
sociología de la UBA, becario Fulbright y magister en políticas públicas por la George
Washington University, Estados Unidos. Antes de ingresar a Poder Ciudadano, se desempeñó
como consejero de políticas públicas en la Oficina de Integridad del Banco Interamericano de
Desarrollo. Fue investigador analista de la oficina anticorrupción y consultor en proyectos
aprobados por el Open Society Institute, el PNUD y USAID.
Sr. Charosky. — En realidad, ya dije buena parte de lo que tenía para decir. Aprovecho para
continuar un poco la conversación que teníamos con Eleonora. Me parece muy claro y creo
que esto es un trabajo muy importante que ha tenido la Asociación por los Derechos Civiles
durante mucho tiempo, en relación al tema de censura encubierta. Creo que un proyecto de
ley no debe dejar de tener en cuenta ese riesgo y tiene que estar incluido.
Por otra parte, me parece que la discusión va a tener que ver con el umbral en el cual
uno puede ser eficaz en prevenir eso o deja de ser eficaz en prevenir eso y ya no puede no
puede no sólo regular, sino obtener un consenso. Creo que la discusión en cuanto a la
complejidad que tiene esto va a ser la construcción de consensos. Es por eso que cuando
hablo de “minimalismo” me refiero a algunos criterios que permitan no solamente darle
transparencia al gasto, sino también accountability a la decisión política. Creo que la parte de
prevenir la cuestión de la publicidad encubierta, hasta cierto punto quizás se pueda regular
con cuestiones de criterios y a partir de cierto punto la transparencia puede funcionar como
una exposición y una accountability que va a tener que tener la autoridad pública si es que
está usando la herramienta de ese modo.
Me parece que estos son algunos de los parámetros para la discusión. No es una
conclusión, sino un punto de partida. Por eso el criterio de transparencia no va solamente a la
cuestión de la transparencia y la erogación del gasto. Cuando hablo de una ley o un proyecto
minimalista a lo que me refiero es a que pueda ser eficaz en lo que se propone, y en esa
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eficacia incluyo la cuestión de la censura encubierta. Transparencia es transparencia del gasto,
es transparencia de la decisión del gasto, pero también es transparencia del criterio; lo cual le
da accountability a la autoridad frente a sus propias decisiones. Digamos, la autoridad va a
tener que explicar por qué Perfil recibe lo que recibe y en todo caso ser responsable frente a la
ciudadanía por eso.
Quizás en alguna medida eso también se pueda orientar con criterios. El punto es que
la discusión de criterios, por un lado, permite a los consensos. Esta es una de las cosas que me
preocupa, es decir que políticamente dentro del Congreso un tema tan técnico y con tanta
pluralidad se pueda llegar a un consenso en cuanto a los contenidos y a los criterios; y
después que ciertas cosas que tienen urgencia este año, como la cuestión de la campaña
electoral, se puedan regular. Incluso pensar si tiene que ser todo en una sola ley o quizás se
pueda ir por otros caminos que no sean necesariamente el de publicidad oficial para limitar la
cuestión electoral. Dejaría abierta esa cuestión, sobre todo por la urgencia, porque quizás la
discusión de publicidad oficial requiera un tiempo y la cuestión de la campaña electoral
requiera otro.
La cantidad de ejemplos internacionales —que seguramente algunos se deben haber
mencionado antes de que yo llegara— muestra que esto es posible. Como dijeron antes,
seguramente entre las cosas importantes esté las sanciones, ya sea en general o en particular
en períodos electorales, sean efectivas y estén en un tiempo en el cual puedan detener o
morigerar el daño, sobre todo en las campañas electorales. Por ejemplo, si uno seguía la
campaña brasilera, veía permanentemente notas de los diarios brasileros que mostraban, tanto
como a nivel nacional como a nivel del Estado de San Pablo, los dos interesados y los dos
inversores, en ambos casos se pasaban permanentemente de los topes impuestos por ley para
el período electoral, sin que eso significara ningún problema, ni hubiera un incentivo a que
eso dejara de ocurrir. Entonces, es muy importante tener en cuenta eso.
También poner sobre la mesa los ejemplos más radicalizados en términos de
cuarentenas y prohibiciones en términos electorales, que existen. Los países no se caen ni
dejan de funcionar porque durante cuarenta o sesenta días directamente no haya publicidad
oficial durante la campaña o esté reducida a una mínima expresión. Tenemos casos en Canadá
o en Australia donde eso es claro.
Con respecto a la claridad de los criterios, a la anticipación de los criterios y a la
transparencia de los criterios, creo que es importante que la ley prevea la formulación de esos
criterios, los fundamentos de esos criterios y que la autoridad pública a cargo del gasto sea
responsable por los criterios que elije y por ajustarse a esos criterios a lo largo de la ejecución.
Cuando hablo de una agenda minimalista para la ley, estos serían los puntos de mínima que
incluiría, a partir de los cuales me parece que hay una discusión amplísima; no digo que se
termine ahí, sino lo que uno puede dejar de estar.
Sra. Presidenta. — Les quiero agradecer a todos los presentes por estar aquí. No somos
muchos porque estamos en un momento especial del año, mañana tendremos nuestra última
sesión.
Como señalé anteriormente, hay seis proyectos en total. Leeré los nombres de los
señores senadores que los han presentado para que quede registrado en la versión taquigráfica
y también para quienes están cubriendo este acto, como una forma de rendición de cuentas a
los medios. Los proyectos son los siguientes: expediente S. 3723/10 de la señora senadora
Negre de Alonso, expediente S. 3147/10 de mi autoría, senadora Estenssoro, para la
regulación de la publicidad oficial en períodos electorales; expediente S. 2963/10 también de
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mi autoría para la regulación de la publicidad oficial; en el mismo sentido, el expediente S.
2428/10 del señor senador Sanz y otros señores senadores; el expediente S. 1000/10 de los
señores senadores Petcoff Naidenoff y Marino y el expediente S. 22/10 del señor senador
Cabanchik con el mismo objetivo de regular la publicidad oficial.
Creo que este primer debate ha sido muy interesante.
Quiero aclarar una cuestión: pregunté si era necesaria la publicidad oficial dado que el
gasto en publicidad oficial de muchas democracias desarrolladas es muy mínimo, porque no
sienten que la publicidad paga sea un instrumento ineludible para que los gobiernos o el
Estado comuniquen sus actos. De ninguna manera, mis proyectos así lo refieren, creo que
haya que limitar el uso de la publicidad oficial. Considero que el Estado nacional tiene un rol
muy importante como comunicador y que la publicidad oficial es un instrumento válido, lo
que sí pienso también es que debe ser utilizado y lo puede hacer de una manera que hoy no se
hace, por ejemplo, en campañas de prevención y de formación de ciudadanía. El típico caso
es el de vacunación. Asimismo, podría mencionar que, en términos de salud reproductiva,
sería interesante no sólo decir que se sancionó la ley de salud reproductiva, sino también
informar dónde se consiguen los anticonceptivos, cómo prevenir los embarazos adolescentes,
en qué horario atienden los hospitales en este tipo de cuestiones, etcétera.
Si hablamos de temas educativos, que no sea cuántas netbooks vamos a repartir, sino
adónde se tienen que dirigir las escuelas para estar incluidos en este programa, cuáles son las
provincias donde se comienza o cuáles son las escuelas donde ya se está implementando ese
programa. Esa información referida a cuáles son las escuelas que ya están recibiendo
computadores y cuáles son los criterios utilizados, la he pedido como senadora de la Nación y
no es de fácil acceso.
Respecto de la asignación universal por hijo —que se hace mucha publicidad—se le
podría decir a las madres que no están documentadas, cuyos hijos tampoco están
documentados, lo que tienen que hacer para poder acceder a este programa, etcétera.
Entonces, sería interesante que la publicidad sea un servicio realmente útil —como se
expresó aquí— para la ciudadanía. Hay muchos usos importantes en un país que tiene la
formación de ciudadanos y la prevención en temas de salud y sociales. Existen muchas
instancias de comunicación del Estado, pero me parece que nuestra ley tiene que dejar muy
clara la diferencia —como dije antes— con la propaganda política.
En este caso, para que no parezca que esto es solamente para empezar a regular al
gobierno nacional, en la Ciudad de Buenos Aires, desde la Coalición Cívica contribuimos a la
sanción de una ley de publicidad oficial que el gobierno de Macri vetó, justamente vetó los
artículos que limitan la publicidad oficial en momentos de campaña electoral, donde el
artículo —como se expresó con anterioridad— exige que no se confundan los símbolos y los
colores del partido de gobierno con los colores institucionales del Poder Ejecutivo. Respecto
de la publicidad oficial en la Ciudad de Buenos Aires, deseo señalar que desde el año 2008
creció el gasto un ciento y pico por ciento, o sea que es como una especie de jubileo de
publicidad oficial, donde además aparecen los funcionarios, que es otra de las restricciones.
Con la publicidad lo que se pretende es levantar la imagen, la visibilidad del funcionario, que
ya por ser funcionario tiene mucha visibilidad, y no los resultados de su gestión. Es decir, este
tema es muy importante. Si es importante a nivel nacional y de la Ciudad de Buenos Aires —
que tiene una multiplicidad de medios—, es mucho más importante a nivel local, donde hay
menos medios y sus ingresos generalmente dependen de manera altísima de la publicidad
oficial. Entonces, la publicidad oficial condiciona —esto no debería ser así— el contenido
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editorial de los medios de comunicación.
El otro tema importante que hay que saber se refiere a que hoy en día no hay
información fidedigna que nos permita saber si la publicidad oficial del Poder Ejecutivo
aumentó de 43 millones en el año 2003 a 500 en el 2010 o a 800, como calculan otros —hay
una diferencia bastante grande entre 500 y 800—; sumado esto al Fútbol para Todos —donde
tiene no sé si cada uno o cinco minutos publicidad oficial con muchos slogans afines al
partido de gobierno—, ya estaríamos hablando de 1.400 millones. Entonces, tenemos que
poder especificar.
Vamos a tomar nota del comentario realizado por el señor Tabuada de que tal vez
habría que incluir todo el gasto comunicacional del gobierno, que también incluye el
dispositivo de medios estatales. O sea que ya hay un gasto enorme y hoy el gobierno nacional,
que es básicamente el Poder Ejecutivo, es uno de los principales anunciantes del mercado
publicitario. En este sentido, también es importante regular su participación en este mercado
porque los medios se financian principalmente de la publicidad, ya sea estatal o privada, y si
la estatal se otorga con criterios políticos e ideológicos y no con el criterio de cómo llegar a
los ciudadanos con servicios e información útil, evidentemente empieza a haber una
distorsión muy grande en el sistema de medios y la libertad de expresión en el país.
Les agradezco por su presencia. Tomaremos nota de todo lo que aquí se ha expresado.
Es importante el hecho de que hayan resaltado la urgencia de que si bien este es un tema muy
importante, lo más urgente es que este Senado pueda sancionar una ley regulando la
publicidad oficial en épocas electorales, porque la nueva ley de reforma política puede
desequilibrar de una manera muy grande el acceso igualitario de todos los partidos de la
oposición al ciudadano con su mensaje.
Sr. Tabuada. — A eso le agregaría la difusión de encuestas.
Sra. Presidenta. — Es muy interesante la acotación de la difusión de encuestas. Creo que es
un elemento importantísimo porque evidentemente influye mucho en cómo el ciudadano
votará si piensa que alguien está por ganar, lo lleva a favorecer a ese candidato y,
evidentemente, se puede manipular a la opinión pública con la difusión de encuestas que no
son veraces.
No habiendo más temas para tratar, damos por finalizada la reunión del día de la
fecha.
— Es la hora 12.39.