PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL EN LA UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID

PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS
EN SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
EN LA UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID
Francisco Javier Garrido García
Facultad de Ciencias Políticas y Sociología
Universidad Complutense de Madrid
jgarrido@cps.ucm.es
RESUMEN
El 18 de Febrero de 2016 se ha puesto en marcha una experiencia exploratoria de
elaboración de presupuestos participativos en la Universidad Complutense de Madrid,
que finalizará el 31 de mayo del mismo año. Esta iniciativa innovadora se analiza en sus
dimensiones teóricas, metodológicas y prácticas. Se describe el proceso con todas sus
fases y componentes, señalando las técnicas aplicadas en las fases de diagnóstico y
planificación, y se informa de los principales resultados obtenidos en el proceso de
planificación participativa. Por último, se aportarán reflexiones prácticas que puedan
resultar de utilidad para la aplicación y adaptación del proceso para el próximo curso y
para otras Universidades.
Palabras clave: Participación, medio ambiente, presupuestos, universidad.
1
INTRODUCCIÓN
Los presupuestos generales del año 2016 de la Universidad Complutense asignaron
200.000 € a la ejecución de actuaciones para la mejora de la sostenibilidad ambiental.
Con ese fin, el 20 de febrero del mismo año se puso en marcha un proceso de
participación abierto a toda la comunidad universitaria, para decidir en qué acciones
concretas se debería ejecutar el presupuesto asignado. Desde entonces y hasta el 31 de
mayo se han delimitado los problemas medioambientales más sentidos por los
interesados, se han presentado y debatido propuestas de actuación y se ha decidido por
votación cuáles de ellas se van ejecutar en lo que resta del año 2016, hasta alcanzar el
gasto de 200.000 €. En conjunto, el procedimiento seguido se asemeja a las experiencias
que se están llevando a cabo en muchos municipios españoles y extranjeros, que se
conocen con el nombre de Presupuestos Participativos.
Los Presupuestos Participativos, como herramienta de participación y gestión
democrática del presupuesto municipal, nacieron en el municipio brasileño de Porto
Alegre en 1988, y desde entonces aquella experiencia inicial se ha mejorado y extendido
por cientos de municipios de todos los continentes. En nuestro país comienzan en Rubí
y en Sabadell en 2001 (Villasante, T.R. y Garrido, F.J., 2002), y se van expandiendo por
toda la geografía estatal, especialmente después del acceso al gobierno municipal de las
nuevas o emergentes agrupaciones políticas en 2015. Esta creciente diversidad de
experiencias muestra que no se trata de de un producto acabado, uniforme o
indiscutible, sino un proceso de construcción colectiva permanente, que se debe adaptar
a las circunstancias y característica de cada lugar. Es más, con el nombre de
Presupuestos Participativos se implementan prácticas muy distintas, algunas de ellas
con escasa coherencia respecto a los principios de participación que las sustentan.1 Sin
embargo, siendo los postulados básicos y las metodologías de los presupuestos
participativos aplicables teóricamente a muy diversas entidades públicas, lo cierto es
que no se han adaptado todavía fuera del ámbito de la administración municipal y, por
tanto, tampoco en las Universidades de nuestro país.2 Por consiguiente, la experiencia
1
Sobre los postulados que orientan los Presupuestos Participativos, véase la Declaración de Málaga de
la Red FAL, aprobada en Antequera el 4 de Julio de 2008 (Red Estatal por los Presupuestos Participativos
y otros, 2009) y la Declaración de Bogotá de 2011 (
2
Fuera de nuestro Estado, únicamente tenemos conocimiento de los casos de 2 Universidades
argentinas, la Universidad del Litoral y la Universidad General Sarmiento, que llevaron a cabo procesos
más cortos y menos complejos que el desarrollado en el caso de la Universidad Complutense.
2
acometida en la Universidad Complutense constituye una iniciativa pionera e
innovadora en la Universidad, que entraña novedades y retos merecedores de un análisis
particular.
En este sentido, conviene comenzar destacando que los presupuestos participativos se
han dedicado exclusivamente a la mejora de la sostenibilidad ambiental, de modo que el
análisis se ha de centrar y dimensionar en esta área. Lo que pretendemos, por tanto, será
conocer las características del proceso participativo desarrollado y las implicaciones y
consecuencias que tiene para el conjunto de la Universidad en términos de participación
y de sostenibilidad ambiental.
Para ello, comenzaremos exponiendo brevemente
algunas ideas básicas sobre los presupuestos participativos y sobre la sostenibilidad en
la Universidad, y pasaremos después a describir y analizar el proceso de diagnóstico y
planificación de actuaciones de mejora de la sostenibilidad ambiental en la UCM en el
año 2016, dentro del marco de los presupuestos participativos.
Por último, debemos destacar que el proceso de votación y selección de las actuaciones
ha finalizado el 31 de mayo, apenas 12 días antes de finalizar este texto, de modo que
esta ponencia es una primera y urgente aproximación analítica a una experiencia que
está pendiente de la fase (difícil y, como el resto de la experiencia, también pionera) de
ejecución y seguimiento participativo. No obstante, hemos considerado que el valor de
este proyecto de la Universidad Complutense merecía la pena ser comunicada y
debatida en este Congreso de Sociología, más aún si se tiene en cuenta el protagonismo
del los sociólogos en la promoción, implementación y análisis de la experiencia. Se
trata, pues, de un primer borrador, un avance del análisis, que esperamos mejorar y
completar en unos meses, incorporando las reflexiones que se produzcan en el debate de
la ponencia en este Congreso de Sociología.
1. Presupuestos Participativos y Sostenibilidad Ambiental en la Universidad
La importancia del papel de la Universidad en la formación y en la producción
de conocimientos y soluciones a los problemas vinculados con el medio ambiente ha
sido reconocida en muy diversos foros internacionales. Recordemos, como hitos
relevantes, la Conferencia de Estocolmo en 1972, la Conferencia Intergubernamental
sobre Educación Ambiental de Tiblisi de 1977, el Programa o Agenda 21 de la
3
Conferencia de Río de 1992, la declaración por parte de la UNESCO del período 20052014 como el Decenio de la Educación para el Desarrollo Sostenible, los Objetivos del
Milenio y, más recientemente, los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Las Universidades, por su parte, también han convocado reuniones, han
generado documentos y han firmado compromisos en el ámbito específico del medio
ambiente, (Wright, 2004; GUNI, 2012). En el caso de Europa cabe destacar la Carta
Universitaria para el desarrollo sostenible firmada en 1993 por la Conferencia de
Rectores Europeos (CRE) y la Red y el Programa Copernicus-Campus (Cooperation
Programme in Europe for Research on Nature and Industry though Cooperated
University Studies), que forma parte del Global Higher Education for Sustainable
Partnership (GHESP). Y, en concreto en nuestro país, desde el año 2002 y con distintos
nombres, se conformó y ha venido trabajando la actual Comisión de Sostenibilidad de la
Conferencia de Rectores de las Universidades Españolas, que reúne a representantes de
las Universidades del país y trabaja por incorporar la gestión y educación
medioambiental en los centros de enseñanza superior españoles.
A nivel concreto de Universidades españolas, son muchas las que han incorporado en su
política institucional la atención al medio ambiente y la gestión sostenible de los
recursos. Cabe mencionar, como ejemplos destacados, la Universidad Autónoma de
Madrid, la de Alcalá de Henares o la Universidad de Barcelona. Lamentablemente, la
Universidad Complutense inició hace tiempo esa línea de trabajo, pero está tiene
todavía un largo camino por delante.
Por otro lado, no podemos entrar aquí en un análisis detallado de las modalidades de
participación que rigen en las Universidades españolas, pues es un tema que requeriría
un estudio más amplio y detallado del que podemos realizar tangencialmente en esta
ponencia. Baste con señalar que, de modo similar a los regímenes de gobierno del
Estado, las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos, las Universidades cuentan
con sistemas de elección de sus gobernantes y de ejercicio del poder que pueden
definirse indudablemente como democráticos. Y, de modo similar al de aquellos,
también es posible hablar de modelos de democracia representativa y democracia
participativa, en la primera los ciudadanos eligen a sus gobernantes, los cuales asumen
la representación de sus intereses en el marco del imperio de la ley. Como señala
4
Giovanni Sartori (1965), el pueblo elige y puede cambiar a sus gobernantes, pero no
ejerce él mismo el poder. En la segunda, la participación de la comunidad no se linmita
a elegir a los representantes, sino que además participa en la gestión de los asuntos
públicos, pero no sólo a nivel de consulta, también en las fases de planificación y de
ejecución de lo planificado.
Las Universidades, con sus lógicas peculiaridades y diferencias, podrían ser tipificadas
en la modalidad de democracia representativa, pero son espacios institucionales
especialmente adecuados para experimentar e innovar modelos de democracia
participativa. No sólo para estudiarlos y teorizar sobre ellos, sino para practicarlos y
analizarlos en su propio seno. Los presupuestos participativos en sostenibilidad
ambiental en la UCM y la ponencia que aquí presentamos son una muestra de esas
posibilidades.
2. Aspectos básicos de los presupuestos participativos en sostenibilidad ambiental
en la UCM.
La elaboración de los presupuestos participativos fue una decisión adoptada por el
equipo rectoral, quien la concibió como una prueba piloto y de aprendizaje que, en caso
de resultar exitosa en términos metodológicos, de participación y de ejecución del
presupuesto, se renovaría en años sucesivos. Para ponerla en práctica se eligió el área de
la sostenibilidad ambiental, pues se consideró que, siendo el medio ambiente un área de
preocupación e interés generalizado, podría atraer de manera especial la atención y
participación de todos los sectores de la Universidad: estudiantes, profesores y personal
de administración y servicios. Además, la experiencia del Delegado del Rector para
Medio Ambiente en metodologías participativas también inclinaba la elección por esta
área, pues hacía más fácil el seguimiento y orientación institucional del proyecto.
Un inconveniente importante del proceso ha venido dado por la dificultad de acoplar el
curso académico y el año presupuestario y fiscal. Los presupuestos generales de la
Universidad no se aprobaron hasta el 8 de febrero, de modo que sólo entonces se pudo
iniciar la contratación del equipo técnico y se pudo dar comienzo al proyecto. Pero para
su implementación había que considerar dos factores más: los estudiantes se encuentran
en condiciones de involucrarse en el proyecto hasta -como máximo- finales de mayo, y
las actuaciones que se aprobasen deberían ejecutarse –algunas de ellas a través de
5
procedimientos administrativos largos, que exigen apertura de concursos, licitaciones,
compras, etc. y posterior ejecución y pago de facturas- en el presente año 2016, lo cual
requiere disponer de un plazo mínimo de 6 meses para la realización efectiva de las
propuestas aprobadas. En consecuencia, el período de diagnóstico y planificación
participativa se debía restringir desde las fecha de adjudicación del concurso, finales de
febrero, hasta las de aprobación de las actuaciones, finales de mayo. En definitiva, las
circunstancias nos obligaron a optar entre abandonar el proyecto o realizarlo de forma
concentrada en poco más de 3 meses. Finalmente se optó por la segunda alternativa, con
el convencimiento de que ello acarrearía problemas adicionales, pero con la seguridad
de que valía la pena ponernos en marcha y enfrentar esta primera experiencia como un
proceso de aprendizaje que permitiría el desarrollo mejorado del proyecto en el curso
siguiente. Hoy, finalizada la fase de diagnóstico y planificación, nos reafirmamos en la
decisión tomada, pese a importantes problemas e inconvenientes que ha supuesto la
urgencia del proceso.
Otro factor importante a tener en cuenta en los presupuestos participativos en
sostenibilidad ambiental en la Universidad Complutense se refiere al tamaño de la
comunidad Universitaria en la que se aplican: más de 80.000 estudiantes, casi 6.000
profesores y unos 4000 trabajadores de administración y servicios. Estas cifras, que
colocan a la UCM como la Universidad española más numerosa en todos los sectores
que la componen, con excepción de la UNED, se debe contemplar también en el marco
de una estructura organizativa muy diversa en Facultades y Servicios Centrales. El total
de Facultades asciende a 26, repartidas en 2 Campus de sendos municipios, más algunas
localizaciones puntuales en otros lugares de la ciudad de Madrid, y con enseñanzas en
las 4 grandes áreas de conocimiento.
Por último, fue también una decisión del equipo rectoral dedicar una cuantía total de
200.000 € a la planificación participativa. Evidentemente, en términos de disponibilidad
presupuestaria de la Universidad –incluso descontando los gastos en personal, que
suponen aproximadamente el 70% del total del presupuesto- la cuantía de los
presupuestos participativos es relativamente muy baja. Sin embargo, es también la
primera vez que en la UCM se destina una parte del presupuesto explícitamente a la
mejora de la sostenibilidad, y en ese ámbito restringido es una cantidad apreciable para
el área del medio ambiente. Además, dicha asignación presupuestaria permite abordar la
6
sostenibilidad ambiental de la Universidad de una manera más integral, realizando
actuaciones en la diversidad de campos que constituyen la problemática del medio
ambiente.
Descritos los elementos básicos del contexto en el que se manejan los presupuestos
participativos, debemos destacar que estos son una herramienta de gestión con varias y
complementarias características. Por un lado, son una herramienta inclusiva, porque
todos los miembros de la comunidad universitaria pueden participar y votar3. También
son un instrumento de reflexión, diagnóstico y planificación colectiva, pues impulsa
espacios individuales y colectivos de conocimiento de la situación, de elaboración de
propuestas y de decisión. Es un proceso democrático, dado que todos y cada uno de los
universitarios tienen las mismas posibilidades de presentar propuestas, defenderlas y
votar las que posteriormente se ejecutarán. E implica un cambio en la concepción de la
responsabilidad en la definición de los problemas y la gestión de las soluciones, en el
marco de una estructura claramente diferenciada por sectores separados y jerárquicos
(profesorado, personal de administración y servicios, y estudiantes). En definitiva,
supone un nuevo enfoque de gobierno y gestión universitaria, que inserta la
participación en la ejecución del presupuesto y modifica los sistemas convencionales de
aplicación del mismo.
Para la coordinación metodológica y el seguimiento técnico de todo el proceso se abrió
un concurso menor y se adjudicó el contrato al equipo de investigación y planificación
Antígona Procesos Participativos, que se ha ocupado de organizar, coordinar y
desarrollar todas las actividades de participación. En ese trabajo han contado con la
colaboración voluntaria de Tomás Rodríguez Villasante, profesor de la UCM y
especialista internacional destacado en Presupuestos Participativos, y con el apoyo y
seguimiento institucional del autor de esta ponencia, Javier Garrido, que además de las
tareas vinculadas a su responsabilidad como Delegado del Rector con rango de
Vicerrector en Medio Ambiente, acumula –como hemos indicado- una larga experiencia
en metodologías de investigación y planificación participativa.
3
Como se verá más adelante, esta afirmación es cuestionable, pues en el desarrollo del proceso
participativo se puso de manifiesto la importancia de la opinión, tanto a nivel de diagnóstico como de
presentación de propuestas, del personal de las contratas externas, que no han participado en esta
iniciativa.
7
Las fases y metodología habitual de los presupuestos participativos tuvieron que
readaptarse a las restricciones temporales y a las peculiaridades de estructuración
sectorial y académica señaladas más arriba. Así, por ejemplo, se han realizado talleres
específicos con cada sector o estamento, que se han combinado con otros que reunían a
los tres sectores: estudiantes, personal de administración y servicios y profesores. Del
mismo modo, si bien han predominando las técnicas participativas empleadas en los
talleres, estas se han compaginado con técnicas cuantitativas (básicamente
cuestionarios). Y la participación expresada de forma presencial en talleres y asambleas
se ha articulado con la presentación on-line de propuesta y la votación de las mismas. El
correo electrónico, la web de la UCM y las redes sociales también han ocupado un lugar
central para la difusión del proyecto, la disponibilidad pública de la información en los
distintos momentos del proceso y la comunicación entre los implicados.
En términos de organización de la participación, se creó en las primeras reuniones un
grupo motor, compuesto por todas las personas que voluntariamente lo desearan y
quisieran implicarse más intensamente en el proceso. El grupo ha permanecido siempre
abierto a la incorporación de nuevos miembros y su tarea ha consistido
fundamentalmente en contribuir a la autogestión y dinamización del proceso. Se creó
también una Comisión de Técnicos de la Universidad, compuesta por especialistas en
las distintas áreas que configuran el medio ambiente (energía, obras, parques y jardines,
etc.), cuya trabajo consistió, primero, en evaluar en términos generales la viabilidad
técnica, económica y normativa de las propuestas inicialmente seleccionadas; y después,
en desarrollar técnicamente y proceder a la ejecución de las actuaciones más votadas.
Por último, al final de la fase de planificación se ha creado la Comisión de Seguimiento,
conformada por tres tipos de actores: personas del grupo motor, técnicos de la
Universidad y los responsables rectorales del proyecto. La función principal de la
Comisión de Seguimiento consiste en mantener conectados a los tres actores
mencionados, hacer el seguimiento de la ejecución de las actuaciones priorizadas y
adoptar decisiones respectos a posibles problemas que surjan en la ejecución de las
actuaciones.
3. Fases, momentos y análisis del proceso
8
Una vez expuestos los elementos contextualizadores del proceso, sin cuyo conocimiento
no sería posible comprender adecuadamente el trabajo realizado, pasamos a describir
sus principales fases y componentes, acompañándolos del respectivo análisis. Para
disponer de una visión global y sintética de todo el recorrido de esta compleja
experiencia,
comenzaremos ofreciendo un índice general y secuencial de sus
componentes.
1. Presentación pública del proceso
2. Diagnóstico y autorreglamento
•
Talleres colectivos de diagnóstico: estudiantes, PAS y profesorado
•
Conformación del grupo motor
•
Elaboración colectiva del autorreglamento
•
Recogida de aportaciones, análisis y sistematización del diagnóstico.
•
Reflexión colectiva sobre el diagnóstico y aprobación del autorreglamento
3. Construcción de propuestas
•
Recogida de propuestas
•
Deliberación colectiva de propuestas a través de talleres
•
Análisis y sistematización de la información
4. Priorización de propuestas
•
Ordenación de propuestas en función de los criterios establecidos
•
Priorización de propuestas mediante votación on-line
•
Análisis y sistematización de la información
5. Evaluación técnica
• Evaluación de viabilidad de las propuestas por parte de la Mesa Técnica
• Delimitación técnica de las actuaciones.
6. Evaluación del proceso (en fase de realización)
7. Ejecución de las propuestas (en fase de realización)
3.1. Presentación pública y difusión del proyecto.
9
Uno de los problemas habituales de los procesos participativos se refiere a la falta de
implicación real y efectiva de las autoridades correspondientes. Con demasiada
frecuencia se inician proyectos impulsados por los técnicos de la institución o por
objetivos políticos electorales, sin que los gobernantes dispongan de una correcta
comprensión de las implicaciones y responsabilidades institucionales inherentes a los
mismos.4 Con el fin de evitar estos riesgos y de poner de manifiesto la implicación del
gobierno de la UCM, se llevó a cabo un acto de presentación pública de los
presupuestos participativos con la intervención del propio Rector y del Delegado del
Rector para Medio Ambiente. Acto en el que se contó también con la presencia de la
Concejala del Distrito donde se ubica el Campus de Moncloa de la Universidad
Complutense, mostrando de este modo la voluntad de la UCM de contribuir a la
sostenibilidad ambiental del espacio universitario que forma parte del Distrito de
Moncloa.
Al acto de inauguración se había convocado a través de la página principal de la web de
la UCM y de las redes sociales de La Casa del Estudiante, y mediante correo electrónico
se anunció a todas las asociaciones de estudiantes y sindicatos, así como a las personas
que de un modo u otro habían manifestado su interés por temas medioambientales a la
Delegación de Medio Ambiente. En este acto, además, se animó a los asistentes a dejar
sus direcciones si querían estar informados del proceso, y se registro a las primeras
personas de los tres sectores de la comunidad universitaria interesadas en formar parte
del Grupo Motor que se describió más arriba. Posteriormente, en sucesivas reuniones, el
Grupo se fue incrementando en cuanto al número oficial de miembros, si bien se redujo
la implicación efectiva de ellos a un grupo reducido pero bastante constante. Este Grupo
Motor, si bien ha ejercido una incidencia relativa en el conjunto de toda la comunidad
universitaria, sí que ha servido para poner en contacto a muy diversas personas de los
estudiantes, PAS y PDI interesados y activos en la mejora del medio ambiente, que
hasta entonces no se conocían ni habían interactuado.
3.2. Diagnóstico y autorreglamento.
4
Una reflexión más extensa y profunda sobre este problema puede consultarse en Garrido, F.J. (2005,
64-65)
10
Aunque la escasez de tiempo disponible para el proyecto incitaba a prescindir de la fase
de diagnóstico de sostenibilidad, se acordó con el equipo metodológico la realización de
un autodiagnóstico básico o, al menos, a un registro de los problemas que eran más
sentidos por parte de los participantes. Para ello, mediante un formulario repartido a los
asistentes a la Jornada de Inauguración y también través del mismo formulario insertado
en la web, se recabó la opinión individual del PAS, PDI y los estudiantes sobre los
problemas medioambientales de la Universidad. Y, en la modalidad presencial, se
realizaron talleres participativos con los mismos 3 sectores de la comunidad
universitaria, en las cuales el equipo metodológico aplicó técnicas que no sólo permiten
descubrir los problemas que perciben los participantes, sino que facilitan la búsqueda y
comprensión colectiva de las relaciones causales entre ellos, como son las técnicas del
Árbol de Problemas y el Flujograma. Con todo ello se obtuvo un panorama general de
los problemas y se descubrieron los nudos críticos o causas principales de los mismos,
que se concentraban en los siguientes:
- Falta de sensibilización, concienciación y educación ecológica, que fue considerado
como la causa fundamental de los problemas medioambientales en la UCM. Un asunto
que aparece también en investigaciones referidas a la población en general y en
concreto a los jóvenes, pero que resulta especialmente llamativa y preocupante en la
Universidad, institución que se considera el espacio formativo por excelencia.5
- Estrechamente vinculado con el problema anterior, aparece la falta de implicación,
participación y responsabilidad en el cuidado del medio ambiente de los Campus de la
UCM y en la realización de actuaciones individuales o colectivas tendentes a
mejorarlas. Estos comportamientos se justifican por la influencia de los valores
dominantes de individualismo, pasividad, delegación de funciones, etc.; así como en la
ausencia de una cultura y de estructuras materiales y organizativas participativas en la
Universidad. Y, por último, como causa de la falta de participación se aduce la
desconfianza en la voluntad de los responsables institucionales en cumplir con las
decisiones tomadas en el proceso participativo.
Se podría decir que el primer problema se refería al nivel cognitivo y afectivo, mientras
que éste segundo estaría relacionado con el comportamiento y la acción y, en principio,
5
En el informe de investigación de Garrido, F.J. y otros (2008) realizado para el Ayuntamiento de Madrid
se abordan ampliamente estas cuestiones de información y formación en temas medioambientales.
11
parecería que el segundo es consecuencia del primero, pero diversos estudios han
demostrado escasa consistencia entre los valores ecológicos de una persona y sus
comportamientos habituales en estos temas, de modo que tanto en términos analíticos
como prácticos es conveniente reconocer su relativa autonomía. En cualquier caso y
afectando a ambos problemas, se acusa a la institución de falta de compromiso,
liderazgo y ejemplaridad, los cuales se le exigen en el caso actual de los presupuestos
participativos en sostenibilidad ambiental.
- Asociado también con los dos problemas anteriores se cita un consumismo
irresponsable y ecológicamente insostenible, un modelo de consumo que afecta a las
conductas individuales, expresado por ejemplo en el despilfarro de comida o en el uso
de envoltorios innecesarios. Y en el nivel institucional se comprueba en la falta de
exigencia de una oferta de restauración que incluya productos locales, ecológicos y de
comercio justo, o en la renovación innecesaria de equipos informáticos todavía útiles.
- Excesivo e ineficiente consumo energético y de recursos. Junto a las tres causas
anteriores, destacan los problemas vinculados con el uso de la energía y la eficiencia
energética. Algunos tienen un carácter material y estructural: puertas y ventanas
antiguas que no son eficientes en
aislamiento, viejos sistemas de alumbrado y
contaminación lumínica, consumo de combustibles fósiles en los sistemas de
climatización, por citar los ejemplos más repetidos. Otros se conectan con el uso que se
hace de los recursos: consumo excesivo de papel, agua o fungibles informáticos;
funcionamiento constante de los equipos informáticos, incluso cuando no están siendo
utilizados; y abuso de la calefacción y el aire acondicionado. Y, por último, ausencia
prácticamente total de energías renovables.
- Movilidad insostenible y dificultades de accesibilidad. Se observa el predominio de un
modelo de movilidad insostenible, basado en el uso individual del automóvil, con el
consiguiente consumo de combustibles fósiles y de contaminación atmosférica. En el
Campus de Moncloa, en concreto, se critica la saturación del tráfico como consecuencia
del uso de las calles como espacios de tránsito por los ciudadanos madrileños e incluso
como lugar de aparcamiento por los ciudadanos de otros municipios que vienen a
Madrid. Y en el Campus de Somosaguas, se critica la desaparición del autobús I, que lo
comunicaba con el Campus de Moncloa. Junto al uso y abuso del automóvil privado, se
12
resalta la invasión del espacio peatonal por los coches, y la escasez de medios de
transporte alternativo, como las bicis.
- Degradación general de los espacios. Otro problema muy sentido afecta al deterioro y
suciedad de las zonas verdes, los espacios comunes y el acceso a los edificios. Una
situación que se achaca, por un lado, a conductas incívicas, con especial relevancia de
las concentraciones juveniles conocidas popularmente como “botellón” en el Campus de
Moncloa. Por otro, a la falta de mantenimiento y cuidado por parte de los responsables
institucionales, o por un tratamiento perjudicial de las plantas mediante el uso de
productos químicos o la tala indiscriminada de árboles. Todo ello agravado por la
sensación generalizada de que el Campus de Ciudad Universitaria de Moncloa
constituye un espacio de valor histórico y ofrece una disponibilidad privilegiada de
zonas verdes.
- Por último, aunque no menos importante, se resalta la Falta de criterios de
sostenibilidad en los pliegos de las contratas de servicios externos. Se acusa a las
empresas de limpieza y mantenimiento de los edificios de una generación excesiva de
residuos y del uso de materiales contaminantes, y a las contratas del servicio de
restauración de falta de oferta de productos locales y/o ecológicos y del despilfarro de
comida. Pero la crítica principal no se dirige tanto a los concesionarios de los servicios
como a las autoridades universitarias, por no fijar criterios de compra sostenible en los
concursos y por no establecer las condiciones ecológicas en las que se deben
proporcionar los servicios.
Este conjunto de problemas, recogidos con las técnicas y medios señalados más arriba,
se presentaron sintetizados en un taller de revisión del diagnóstico, que pretendía
fomentar una reflexión colectiva de segundo orden sobre la problematización inicial de
la situación medioambiental. En conjunto, se apreció la existencia de grandes campos de
problemas: los relacionados con el tipo y uso de las energías; la movilidad y sus
derivaciones; los residuos –con especial énfasis en aspectos de limpieza y habitabilidad,
más que de reducción o reciclaje de residuos-; y la compra sostenible, en particular las
que realizan las empresas concesionarias de contratos de servicios. Y con una
importancia central y causa principal de la insostenibilidad ambiental de la Universidad,
se resalta la falta de formación, actitudes y comportamientos ecológicos, tanto por parte
13
del conjunto de la comunidad universitaria como por las autoridades que han gobernado
y gobiernan la Complutense.
Para cerrar este apartado, no podemos dejar de mencionar un elemento fundamental de
cualquier proceso participativo: la elaboración del conjunto de principios y normas que
regirán su desarrollo, es decir, el Autorreglamento. En el presente caso de los
presupuestos participativos en sostenibilidad ambiental de la UCM, fue el grupo motor
quién lo elaboró, estableciendo como principios orientadores del proceso los acordados
en la Declaración de Bogotá.
Así mismo, se fijaron procedimientos concretos sobre disponibilidad de la información,
las áreas de organización de las propuestas, el calendario de actividades, los requisitos
para la presentación y aceptación de propuestas, los sistemas de votación, etc. Todo ello
da cuenta, a nuestro entender, del sentido profundamente democrático de los
presupuestos participativos que estamos analizando.6
3.3. Construcción de las propuestas
Finalizada la fase de diagnóstico, una de las decisiones que adoptó el grupo motor y que
se plasmaron en el Autorreglamento, fue que las propuestas que se recibiesen se
organizarían en áreas que de algún modo respondieran a los problemas detectados en el
diagnóstico de sostenibilidad. En consecuencia, se establecieron las siguientes grandes
áreas: Agroecología y soberanía alimentaria; Consumo responsable, consciente y
transformador; Decrecimiento y ecologismo social; Eficiencia energética; Formación,
sensibilización y participación; Movilidad y acceso sostenible; Residuos (reducción,
reutilización, reciclaje); Biodiversidad y gestión de flora y fauna; Cafetería y
restauración colectiva sostenible; Gestión sostenible de edificios; Jardinería y zonas
verdes: Mantenimiento y limpieza; Zonas de esparcimiento y ocio.
Además, como condición para la aceptación de las propuestas, se decidió que ninguna
de ellas podría ser discriminatoria en el ámbito del género ni en el ámbito de la
6
En conjunto, las decisiones concretas adoptadas, se pueden consultar en el autorreglamento publicado
en la web www.ucm.es/presupuestos-participativos.
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diversidad funcional. Igualmente, se acordó fijar los siguientes criterios para la
priorización inicial de las propuestas:

Implicación de la comunidad universitaria (participación de más sectores y
centros)

Impacto en la comunidad universitaria y en la sociedad

Capacidad de concienciación y transformación
Para la puesta en marcha de esta fase se envió un correo masivo a estudiantes, PAS y
PDI, y a las asociaciones de estudiantes, sindicatos, etc.; se anunció nuevamente en la
página principal de la web de la Universidad; y se comunicó a través de redes sociales.
La recogida de propuestas se realizó on-line, a través de un formulario que se colgó en
la página web. El plazo para su presentación se extendió durante tres semanas y se
recogieron un total de 194 propuestas.
Las propuestas recibidas adolecían de generalidad y falta de concreción, de manera que
para su posterior votación fueron sistematizadas unificando o refundiendo en un único
enunciado las que se consideraron muy similares. Para ello se entró en contacto con los
proponentes y se les pidió que aquilataran sus proyectos o que aceptaran la refundición
que se les proponía. Finalmente, a la vista de la temática implícita en las propuestas, se
reestructuraron las áreas temáticas inicialmente previstas por el grupo motor en el
autorreglamento, quedando organizadas las propuestas de inversión en las siguientes
áreas
1. Jardinería y zonas verdes
2. Biodiversidad y gestión de flora y fauna
3. Movilidad y accesibilidad
4. Residuos
5. Eficiencia energética
6. Consumo de agua
7. Consumo responsable
8. Agroecología y soberanía alimentaria
9. Formación, sensibilización y participación
10. Mantenimiento y limpieza
11. Zonas de esparcimiento y ocio
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Desde un punto de vista sociológico y de cara a la posible implementación de los
presupuestos participativos en años posteriores, resulta de interés conocer el reparto de
la presentación de propuestas en función de algunas variables sociológicas, pero en el
contexto de esta ponencia nos limitaremos a destacar los aspectos más llamativos del
análisis estadístico. En cuanto a la distribución por sector de actividad, llama la atención
que casi el 40% de las propuestas las presentaron profesores, mientras que el 60%
restante se reparte a partes iguales entre el PAS y los estudiantes. Respecto al sexo, hay
un leve predominio del número de propuestas enviadas por los hombres, 52,3 %, frente
al 44,7% de mujeres (el 3% restante son casos sin identificar).
Si nos fijamos en el Centro o Facultad de procedencia de las propuestas, los principales
centros son, por este orden, las Facultades de CC. Físicas, Políticas y Sociología,
Biológicas, Medicina, Químicas, Educación y Ciencias de la Información. La Facultad
de Ciencias Físicas representa un 11% del total de las propuestas, debido al muy
elevado número de estudiantes (en su mayoría varones) que enviaron alguna. Le sigue la
Facultad de Políticas y Sociología, con un 10% del total de proposiciones, pero en este
caso muy repartidas entre los tres sectores de actividad. En tercer lugar aparece la
Facultad de Biológicas (7%) con un alto predominio del PDI. La Facultad de Medicina
equivale al 5,5%, repartido a partes iguales entre el PDI y el PAS, y con ausencia total
de propuestas de estudiantes. Algo similar ocurre con la Facultad de Ciencias Químicas
(5%), pero con participación de algún estudiante. La de Educación y la de Ciencias de la
Información, con el mismo 5%, distribuye las propuestas a partes casi iguales entre los
tres sectores.
Visto en conjunto, se aprecia que la Facultad de Ciencias Físicas es la que aporta una
mayor participación de estudiantes y la de Biológicas, de profesorado; respecto al PAS,
exceptuando el caso de los Servicios Centrales, hay una presencia relevante en Políticas
y Sociología, Medicina y Ciencias de la Información. Las facultades de Medicina,
Trabajo Social, Óptica y Optometría, Odontología, Filosofía y Comercio y Turismo no
han enviado propuestas presentadas por estudiantes. Tampoco se han recibido
propuestas del PAS en Bellas Artes, Geografía e Historia, Informática, Filología,
Trabajo Social, Documentación, Enfermería, Fisioterapia y Podología, Filosofía y
Comercio y Turismo. Por el contrario, lógicamente, las proposiciones de los Servicios
Centrales únicamente proceden del PAS. Por último, Matemáticas, Documentación y
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Enfermería, Fisioterapia y Podología no han aportado propuestas provenientes del
profesorado. Con estos datos, se observa que aquellas facultades en las que existen
grupos de carácter ambientalista o experiencias concretas relacionadas con el tema,
coinciden con las que presentan un mayor número de propuestas, como ocurre con
Ciencias Políticas y Sociología, Educación y Ciencias de la Información. Por otra parte,
el propio contenido académico que define a las Facultades parece estar detrás del interés
en presentar propuestas por parte de Ciencias Físicas, Biológicas, Químicas, Medicina y
Farmacia. Por último, cabe señalar que en las facultades con un número más
significativo de propuestas hay un claro predominio de la participación de hombres
sobre el de mujeres, destacando el caso de Ciencias Políticas y Sociología. Esa
tendencia solamente se invierte en el caso de la Facultad de Ciencias Biológicas y en los
Servicios Centrales.
3.4 Priorización de propuestas
Con el fin de aplicar los criterios de priorización y ordenar las propuestas para su
posterior votación on-line, se convocaron dos foros abiertos. A ellos se invitó
expresamente a las personas que habían enviado propuesta por correo electrónico, con
el fin de que pudieran asistir y explicar con mayor claridad sus respectivas propuestas.
Finalmente, se procedió a una votación presencial de modo que cada persona valorara
cada propuesta con una puntuación de 0 a 5 en cada uno de los tres criterios señalados
más arriba (en breve: implicación e impacto en la comunidad universitaria y capacidad
de concienciación y transformación). Esta votación, mediante la eliminación de las
propuestas que en la suma total de los puntos obtenidos en los tres criterios no alcanzase
un mínimo de 5 puntos, pretendía reducir el largo listado de propuestas que debería
evaluar técnicamente la Comisión Técnica y que serían posteriormente objeto de
votación on-line.
Las propuestas que superaron el umbral de los 5 puntos en la valoración inicial, fueron
derivadas a la Comisión Técnica para su revisión y evaluación de viabilidad
competencial, técnica, normativa y económica. Por escasez de tiempo, principalmente,
el trabajo de esta Comisión sólo pudo realizarse de manera orientativa y aproximativa.
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No obstante, en dos reuniones de algunos miembros de la Comisión Técnica con el
grupo motor se superaron los problemas de evaluación técnica con decisiones de
valoración suficiente para que pudieran ser sometidas a votación on-line en el tiempo
establecido. En todo caso, de acuerdo con lo decidido por el grupo motor, se determinó
que ninguna propuesta podía suponer un gasto superior al 20% de los 200.000 €
sometidos a deliberación participativa. De este modo, se garantizaba que la inversión a
realizar en el marco de los presupuestos participativos comprendería al menos 5
actuaciones.
Finalmente, todas las propuestas quedaron estructuradas en 6 grandes grupos
1. Propuestas de inversión (35 propuestas)
2. De inversión que no habían superado el umbral de puntuación inicial en base a
la asignación de criterios (12 propuestas)
3. De inversión no viables técnica o económicamente (8 propuestas)
4. De gestión, que no son objeto inversión y por tanto no afectan a la aplicación del
presupuesto participativo (72 propuestas) ·
5. Propuestas que ya están puestas en marcha por la UCM por otros canales
distintos al presupuesto participativo (10 propuestas)
6. ·Propuestas no competencia de la UCM (2 propuestas)
En consecuencia y de acuerdo con el principio de una persona, un voto, fueron las 35
propuestas de inversión, que habían sido presupuestadas de forma orientativa, las que se
sometieron a votación de la toda la comunidad universitaria. Para animar la
participación se puso nuevamente en marcha la dinámica de comunicación por la web,
correos electrónicos y redes sociales que se habían utilizado en las fases anteriores. La
votación fue únicamente on-line, y los individuos podían votar hasta 10 propuestas de
inversión, de forma ponderada, es decir otorgando 10 puntos a una propuesta, 9 a otra, y
así sucesivamente hasta conceder 1 punto a la propuesta votada en décimo lugar. La
suma total de los votos recibidos por cada actuación establece un orden de prioridad y,
por tanto, de ejecución de las actuaciones hasta alcanzar el gasto de 200.000 €.
Como resultado de la votación aparecen 8 actuaciones que suman el total del
presupuesto sometido a deliberación participativa. Curiosamente, cuatro de ellas (1ª y 2ª
y 5ª y 8ª) se refieren a acciones relacionadas con la eficiencia y ahorro energético
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(mejorar el sistema de calefacción, instalación progresiva de iluminación LED,
instalación de controladores de presencia y renovación de ventanas para una
climatización más eficiente). Otras 3 acciones (3ª, 4ª y 6ª) se vinculan con el medio
natural: reforestación (3ª); mejora de los jardines y zonas verdes; y fomento de la
biodiversidad mediante la colocación de cajas nido, etc. La actuación 7ª propone la
eliminación de barreras arquitectónicas; la 9ª la elaboración de compost con residuos del
propio Campus; y la 10ª el ahorro de agua en los laboratorios. Estas dos últimas, la 9º y
la 10ª, no están cubiertas en principio por el presupuesto participativo, pero ello
dependerá de que queden fondos disponibles una vez ejecutadas las 8 primeras
actuaciones.
Por otro lado, las propuestas de gestión, si bien no requerían ejecución presupuestaria y
quedaban por tanto fuera de la aplicación de los presupuestos participativos, se
consideraron de gran importancia para la sostenibilidad de la Universidad. En
consecuencia, se decidió someterlas también a votación, con el fin de jerarquizarlas y
comunicar el resultado al equipo rectoral, para su ejecución por el gobierno de la
Universidad.
Complementando estos datos con un sucinto análisis sociológico, cabe señalar que en la
votación on-line de las propuestas participaron 1.769 personas, lo que equivale a algo
más de un 2% del total de la comunidad universitaria complutense. Si lo distribuimos
por sectores, 1088 eran estudiantes, que representan el 61% del total de los votantes;
424 correspondían al PDI, equivalente al 24%; y 265 al PAS, el 15% de los votantes.
Ahora bien, dadas las enormes diferencias de magnitud de la población total de los tres
sectores, es preciso completar los datos anteriores con el cálculo de porcentajes que
supone el número de votantes respecto a la población de su propio sector de referencia.
En este sentido, comprobamos que votó el 1,35% de los estudiantes, mientras que los
profesores y el personal de administración y servicios lo hicieron en porcentajes muy
similares, votó el 7,3% de los primeros y el 6,6% de los segundos.
En cuanto a la Facultad o Centro de procedencia de los votantes, destaca sobremanera la
Facultad de Ciencias Biológicas (10,84% del voto emitido), que muestra el máximo
número de votantes en todos los sectores y, en la suma total de los 3 sectores, al menos
duplica la participación de cualquier otra Facultad, con excepción de Físicas, Farmacia
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y Ciencias de la Información. Estas tres Facultades, lejos aún de Biológicas, obtienen un
porcentaje muy similar en torno al 6,7% cada una respecto al total de los votantes. Más
atrás quedan Geografía, Informática, Medicina, Veterinaria y Políticas y Sociología, que
se sitúan cada una en torno al 5% del voto. Por sector de actividad, entre los estudiantes
que más han votado se encuentran los de ciencias relacionadas con el medio ambiente:
Biológicas, Físicas, Farmacia y Veterinaria; pero en un volumen comparable con las
anteriores (excepto con Biológicas) se halla el voto de los estudiantes de CC. de la
Información, Geografía e Historia, Informática, Filología y CC. Políticas y Sociología
(por ese orden). El voto del profesorado sí que se ha concentrado en mayor medida en
las ciencias de la naturaleza: Biológicas, Farmacia, Químicas, Veterinaria, Medicina y
Físicas; seguidas a cierta distancia por CC. Información, Políticas y Sociología,
Educación y Filología. El voto del personal de administración y servicios por Facultades
ha sido tan bajo que las diferencias entre ellas no resultan significativas, y
comparándolo con el número de votantes de los otros sectores es muy inferior, pero este
dato resulta lógico si tomamos en cuenta que la mayor parte de este sector trabaja en los
Servicios Centrales.
Este conjunto de datos ofrecen conclusiones diferentes respecto a los posibles motivos
de la distribución del voto que hacíamos al hablar de la presentación de propuestas por
Facultades. La concentración del voto en Facultades afines al medio ambiente corrobora
el argumento de que los profesores de estas disciplinas son más propensos a votar que
los de Facultades más alejadas de estos temas, pero en el caso de los estudiantes esta
afirmación es más dudosa, si exceptuamos a la que pudiéramos definir como la facultad
medioambiental por excelencia en la UCM, Biológicas. Y por otro lado, el volumen del
voto de las Facultades no ambientalistas difiere del volumen de propuestas presentadas
por las mismas, de modo que no podemos confirmar el argumento de que la existencia
de proyectos relacionados con el medio ambiente o de un núcleo de personas más
preocupadas por el tema en esas facultades implique una mayor interés general de su
propia comunidad universitaria por este tema. En definitiva, el análisis de los datos abre
pistas interesantes de reflexión y de puesta en prácticas de estrategias de sensibilización
medioambiental, pero son todavía insuficientes para extraer conclusiones claras y
definitivas.
4. Conclusiones
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La descripción del proceso y el análisis del mismo realizado en las páginas precedentes
permiten extraer algunas conclusiones de interés. Comenzaremos por las de tipo general
y reuniremos el resto en tres grandes grupos: metodológicas, de contenido y políticoinstitucionales. Lo haremos de forma telegráfica, pues su desarrollo completo requeriría
un artículo aparte.
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Una de las conclusiones importantes es que los presupuestos participativos se
han alimentado de las iniciativas medioambientales existentes, pero quizá lo más
importante es que lo han fortalecido como red o tejido social y han impulsado la
creación de nuevas redes.
Se han abierto espacios innovadores de gestión colectiva y participativa en la
Universidad.
El área de medio ambiente, que ocupaba un lugar muy secundario en la agenda
institucional y de la comunidad universitaria en general, ha adquirido visibilidad
y ha pasado a ocupar un lugar relevante.
Por primera vez en la UCM se destina una cantidad de dinero explícitamente a la
mejora de la sostenibilidad ambiental, con las consecuencias prácticas que
implica.
La Delegación de Medio Ambiente tiene información real de lo que necesita y
demandan la comunidad universitaria. Esto no se limita a inversiones concretas,
sino que se amplía hasta aspectos importantes de la gestión y gobierno de la
Universidad.
a) Metodológicas
- Los presupuestos participativos en la Universidad deben iniciarse con el
comienzo de curso, finalizar la fase de selección de propuestas en abril o
mediados de mayo, y ejecutar el presupuesto en los 7 meses restantes.
- Es necesario combinar actividades presenciales y on-line.
o Las primeras deben incluir eventos descentralizados en las Facultades
o Las telemáticas deben aprovecharse en todas las fases del proceso, no
sólo a nivel de votaciones finales.
- Especial dedicación a las redes sociales, con programación de campañas de
comunicación a lo largo de todo el proceso.
- Incentivos de participación diferenciados por sectores sociales.
b) De Planificación y aplicación del presupuesto
- Las propuestas recibidas son en su mayor parte muy generales, Es necesario
acordar con los ponentes las características concretas de las propuestas.
- El trabajo de refundición de enunciados de propuestas similares o afines requiere
bastante tiempo y comunicación con los interesados.
- No se observa una relación coherente entre los problemas causales principales y
las propuestas presentadas. Es preciso un análisis de las razones de esta
inconsistencia.
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c) Político-Institucionales
- Se abre un nuevo modelo de gobierno, que debe experimentarse de forma más
larga y sosegada, pero que ha demostrado su eficacia.
- Los presupuestos participativos contribuyen a generar un aprendizaje de gestión
democrática, colectiva e innovadora en la Universidad, que puede resultar muy
útil para un gobierno más democrático y eficaz en diversos campos de actuación.
- Se ha generado conocimiento sobre la gestión de la Universidad, ahora los
participantes comprenden mejor los mecanismos y dificultades administrativas y
cómo resolverlos.
- Se constituye una red de personas y asociaciones imprescindible para dar
continuidad al proceso por encima de los vaivenes institucionales.
- Se experimentan nuevas formas de organización y comunicación que integran el
nivel político/institucional, el técnico y los distintos sectores de la comunidad
universitaria.
- La participación no se circunscribe al diagnóstico y la planificación, también se
integra en la ejecución en aquellas actuaciones que no son exclusivamente
técnicas. Para ello la Comisión de Seguimiento y el Grupo Motor
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Ganuza, E. y Francés, F. (2012): El Círculo Virtuoso de la Democracia: los
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Garrido, F.J. (coord.) (2005): Desarrollo Sostenible y Agenda 21 Local. Práctica,
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