Observaciones CEOE al borrador de Criterios del Plan Nacional de Asignaciones

ALEGACIONES DE CEOE AL PLAN NACIONAL DE ASIGNACIÓN
DE DERECHOS DE EMISIÓN
Madrid, 19 de julio de 2004
ALEGACIONES DE CEOE AL PLAN NACIONAL DE ASIGNACIÓN
DE DERECHOS DE EMISIÓN
1. INTRODUCCIÓN
1.1. La presentación de este Plan Nacional de Asignación (PNA) supone una clave muy
importante para el cumplimiento de España con sus compromisos respecto al
Protocolo de Kioto y explicita algunos criterios fundamentales para la aplicación de
la Directiva de Comercio de Emisiones.
Por ello, CEOE expone a continuación sus alegaciones en relación a este Plan,
además de suscribir los comentarios que aportan las distintas Organizaciones
Empresariales pertenecientes a CEOE de los sectores incluidos en el anexo I de la
Directiva .
1.2. Los comentarios que se desarrollan a continuación se agrupan en cuatro grandes
bloques: comentarios generales, los relativos al primer período 2005/2007, los que se
refieren al segundo período 2008/2012, y un resumen con las principales
conclusiones.
2. COMENTARIOS GENERALES
2.1
La principal dificultad estriba en lograr compatibilizar a un mismo tiempo el objetivo
fijado para España en el Protocolo de Kioto en cuanto a la contención del
crecimiento de las Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) y la
convergencia real con la Unión Europea en términos de crecimiento económico y de
PIB per cápita, máxime en un contexto en el que el objetivo fijado para España
supone un esfuerzo poco equitativo para la economía española en comparación con
el resto de los países europeos, tanto si se miden las emisiones per cápita como por
unidad de PIB, situándose ambas casi un 20% por debajo de la media europea.
1
2.2
Como ya se ha manifestado en reiteradas ocasiones, los sectores industriales
incluidos en el anexo I de la Directiva sobre Comercio de Derechos de Emisión GEI
emiten, por término medio, por debajo de la media del nivel de emisiones de estos
mismos sectores en el resto de la Unión Europea. En el anexo I de este documento de
alegaciones figuran las comparaciones con las emisiones específicas de los sectores
españoles versus la media europea.
Consecuentemente, la asignación prevista para estos sectores en el Plan Nacional de
Asignación debería ser suficiente para cubrir las emisiones de las empresas afectadas
por esta Directiva de forma que se asegure su competitividad y la viabilidad de las
inversiones, una vez que se les haya exigido las medidas técnicas y económicamente
viables para limitar al máximo sus emisiones.
2.3
Si bien es cierto que el modelo de crecimiento económico del que nos hemos estado
beneficiando en España es más intensivo desde el punto de vista energético que la
media europea, no es menos cierto que nos ha permitido en el último decenio crecer
más de diez puntos en términos de PIB por encima de la media europea a la par que
crear uno de cada dos puestos de trabajo de la Unión Europea.
2.4
El consumo privado ha aumentado notablemente su intensidad energética y por ello
es necesario tomar medidas al respecto. En cambio, la industria española ha
realizado grandes esfuerzos en los últimos años, como se puede comprobar en la
siguiente gráfica, hasta llegar a ser una de las más eficientes medioambientalmente
de Europa.
2
Mejora de emisiones específicas de 1990 a 2001
%
50
28%
28% 45%
45%
40
51%
51%
185%
185%
47%
47%
22%
22%
37%
37%
34%
34%
8%
8%
30
22
20
%
%
17
20
15
13
10
3
3
Crecimiento
de demanda
1990-2001
Media global
0
0
-10
-20
-21
-30
Siderurgia
Eléctrico
Tejas y
ladrillos
Vidrio
Azulejos
Papel
Cemento
Refino
Cal
Fuente: Elaboración Propia
Todos los sectores de la Directiva, a excepción del refino, han mejorado sus
emisiones específicas por unidad de producto en un entorno de fuerte demanda. En
este último sector, la calidad de los productos destinados al transporte (gasolinas y
gasóleo A) es cada vez mejor, debido a las exigencias medioambientales, lo que hace
que las especificaciones sean más severas: Se ha eliminado el plomo y reducido el
benceno, los aromáticos, las olefinas y el azufre de las gasolinas; se ha aligerado el
gasóleo, además de haberse reducido también el azufre. Ello tiene como consecuencia
un continuo aumento en la intensidad energética demandada a la refinería por unidad
de producto fabricada.
2.5 A pesar de que una mayor intensidad energética no debe significar necesariamente una
mayor ineficiencia energética, queda claro que para compatibilizar nuestro
crecimiento económico con los objetivos medioambientales de prevención del cambio
climático debe buscarse un doble objetivo en el ámbito energético.
Por una parte el fomento en el uso de todo tipo de energías que no aumenten el nivel
de nuestras emisiones GEI, y de otra parte modificar nuestro modelo de consumo
energético para rebajar su intensidad.
3
Ambas líneas de actuación requieren de tiempo para que se puedan poner en marcha y
que constituyan un factor coadyuvante para la consecución de nuestros objetivos, así
como para complementar el esfuerzo que ya ha realizado la industria española en los
últimos años.
2.6 Asimismo, se está trabajando para fomentar el uso de las energías renovables y
cumplir con el Plan de Fomento de estas energías, pero es necesario recordar que
España se encuentra actualmente entre los líderes europeos en el desarrollo de
energías renovables, tanto en cuota de producción como en potencia instalada:
ESPAÑA SE HA POSICIONADO COMO UNO DE LOS PAÍSES
EUROPEOS LÍDERES EN EL DESARROLLO
DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES
Cuota de producción de electricidad a
partir de fuentes renovables(1) (2001)
GWh
(%)
Cuota de producción con
energía eólica en 2001
Potencia eólica instalada en 2002
GW
50
15
% 15
12,0
11,4
40
35
10
30
26
10
25
20
5
14
4,4
5
3,2
2,9
10
8
1,8
5
3
0,8
0,7
0
0
Portugal
España
Italia
Alemania
Francia
Reino
Unido
Holanda
1,5
0,9
0,6
0
Alemania
DinaHolanda
marca
España
Italia
Reino
Unido
Dinamarca
0,6
Ale- Holanda
mania
0,4 0,3
Italia
España(2) Grecia Portugal Reino
Unido
Producción
eólica (TWh)
4,3 3,9 10,5 0,8 0,8 0,3 1,2 1,0
(1) Hidro, eólica, geotérmica, biomasa y residuos
(2) Para el año 2002 la cuota de producción eólica fue del 4,2%
Fuente: APPA; CNE; Eurostat 2003 Edition
2.7 No debe olvidarse que hasta la fecha el nivel de emisiones GEI en España ha
evolucionado de forma paralela al crecimiento de nuestro PIB, y que cualquier
cambio drástico y a corto plazo en el nivel de emisiones afectará inevitablemente a
nuestro nivel de actividad económica.
4
2.8 En resumen, el Gobierno debe compatibilizar los objetivos de Kioto con nuestra
convergencia económica en términos de PIB per cápita, lo que implica
necesariamente preservar la competitividad de los sectores industriales y de servicios.
Ello significa que debe asegurar la garantía del suministro energético en cantidad y
calidad y con unas tarifas que resulten competitivas para el aparato productivo
español.
3. PRIMER PERÍODO: AÑOS 2005/2007
En una primera valoración del Plan Nacional de Asignación 2005/2007 se pueden agrupar
en doce grandes bloques las preocupaciones que sienten las Organizaciones Empresariales
en relación con el contenido del mismo.
3.1 Varios de los Sectores incluidos en esta Directiva han señalado una divergencia en
cuanto a las cifras que se recogen en los inventarios nacionales hasta el año 2002 en
relación con sus emisiones de CO2 a la atmósfera y los datos que estos mismos
Sectores han facilitado en relación a esas mismas emisiones. En algunos casos estas
discrepancias pueden alcanzar varios cientos de miles de toneladas al año, lo que da
una idea de la magnitud del problema. En este sentido, se hace necesaria una urgente
revisión de los inventarios oficiales.
A modo de ejemplo, cabría citar que según la tabla de la página 9 las emisiones de
CO2 de los sectores afectados por la Directiva se incrementan, entre los años 2001 y
2002, la cifra de 16,26 MT (149,49-165,75) y el conjunto de emisiones del país en
todos los GEI se incrementan en la misma cantidad (383,4 - 399,73). Esto querría
decir que todos los sectores no afectados por la Directiva (transporte, residencial, etc.)
no han incrementado sus emisiones entre estos dos años, lo cual es difícil de entender.
Las instalaciones de cogeneración de más de 20 MW de potencia térmica de los
sectores no incluidos en el anexo I de la Directiva están afectadas por el PNA. Ahora
bien, se reconoce que no existen datos suficientes para conocer las instalaciones ni sus
emisiones, lo que quiere decir que a la cifra de derechos a asignar (161,25 MT, según
el cuadro de las páginas 23 y 24) habrá que sumarle los derechos de estas
cogeneraciones. Sin embargo no se hace ninguna referencia a ello en ningún momento
5
del documento y la cifra en la que se basa el PNA es la de 161,25 MT, a la que le
faltan, evidentemente, las de estas instalaciones.
Pero no sólo es necesaria una revisión de estos inventarios, sino también proceder a
comprobar el listado de las instalaciones incluidas en el anexo A, ya que varias
Organizaciones sectoriales incluyen en sus alegaciones la necesidad de excluir
algunas de las que figuran o añadir otras que echan en falta, además de la correcta
ubicación de las mismas en los epígrafes que corresponda, sin olvidar la eliminación
de algunas duplicaciones.
Finalmente, a los efectos de aclarar qué instalaciones van a quedar afectadas por esta
Directiva, CEOE recomienda firmemente atender la petición que han formulado las
Organizaciones Empresariales en el sentido de que se opte, en el epígrafe 8 del anexo
I del borrador de Proyecto de Real Decreto Ley por la supresión de la “o”
manteniendo únicamente la conjunción “y”, ya que así se ha interpretado en otros
países (Alemania y Francia) en sus respectivas transposiciones de la Directiva. En
caso contrario introduciríamos en este importante sector de actividad un factor de
pérdida de competencia respecto a nuestros principales competidores.
3.2 Existe gran preocupación porque las asignaciones previstas para los sectores en el
PNA partan sólo de los niveles de emisión de los años 2000, 2001 y 2002 (último año
del que se dispone de inventarios oficiales), sin tener en cuenta el crecimiento de los
Sectores y de las emisiones en los años 2003 y 2004. Sin embargo, la economía
española durante estos dos años ha continuado creciendo y, por lo tanto, sus niveles
de emisión de Gases de Efecto Invernadero, debiéndose tener en cuenta este hecho a
la hora de hacer la asignación de Derechos de Emisión.
3.3 A la hora de evaluar el crecimiento de los distintos Sectores afectados por la Directiva
en el primer trienio de la Directiva (2005/2007) se aprecia una divergencia entre las
estimaciones que realiza la Administración General del Estado y las previsiones de los
propios Sectores. Éstas deberían constituir la base de cálculo para hacer una correcta
asignación.
6
Además, no parece adecuado que el método de asignación establezca un índice de
crecimiento idéntico para todas las instalaciones de un sector, ya que muchos
subsectores de actividad dentro de un mismo sector pueden presentar grandes
diferencias y las expectativas de crecimiento varían considerablemente de un subsector
a otro. Por lo tanto, deberían analizarse los crecimientos a nivel de subsectores a los
efectos de evitar distorsiones en la asignación. En este sentido y en la medida en que se
asignen derechos en función de previsiones de producción, CEOE considera
fundamental, con objeto de impedir la especulación, que todos los derechos no
utilizados por no alcanzarse las producciones previstas, reviertan al Estado que deberá
asignarlos prioritariamente a aquellas instalaciones dentro del propio sector que hayan
cubierto los déficits de producción de otros.
3.4 El sector industrial siente una legítima preocupación por el posible aumento del precio
de la energía eléctrica, que si se traslada a sus costes mermará su competitividad. La
asignación al Sector eléctrico deberá ser suficiente no sólo para evitar una subida de
precios perjudicial para la economía española, sino también para asegurar las
necesarias inversiones que se deben acometer en el Sector para garantizar un
suministro eléctrico suficiente y de calidad. Es evidente que a estos efectos, tendrá
mucha importancia el tratamiento que el Gobierno dé al carbón como materia prima en
la generación de energía eléctrica, tanto desde el punto de vista de la necesaria
diversificación de las fuentes de energía primaria como desde la perspectiva del coste
medio del Kwh producido y por último, como sostén fundamental del Plan Nacional de
la Minería de Carbón.
3.5 Por otra parte, para poder hacer un análisis más preciso sería necesario conocer el
reparto específico para cada uno de los sectores que quedan agrupados en un mismo
bloque según aparecen en el PNA, de forma que se pueda conocer con mayor precisión
la cantidad total de emisiones de GEI que se asignará a cada una de las actividades de
cemento, cal, vidrio, azulejos y tejas y ladrillos.
Tanto por motivos de coherencia como por evitar penalizar a las empresas que han
realizado mayores esfuerzos en este ámbito, resulta fundamental que el método de
asignación tenga en cuenta las inversiones realizadas y las medidas adoptadas hasta el
momento por las empresas para reducir emisiones, además de otros criterios que,
7
aunque resulten opcionales según la Directiva, puedan resultar favorables para
salvaguardar la competitividad de nuestra industria.
3.6. En relación con la metodología empleada para calcular el coeficiente PEs (factor que
representa la evolución de las emisiones esperadas del sector desde el período de
referencia al año 2006) de las instalaciones de cogeneración de sectores no afectados,
llamamos la atención sobre el hecho de que las cifras de emisiones de todo el sector
no tienen nada que ver con las emisiones de las instalaciones de cogeneración de más
de 20 MW que existan en ese sector.
Es fundamental para establecer la forma de cálculo de PEs, de cada una de las
instalaciones de cogeneración en sectores no afectados basarse en las emisiones
históricas de cada instalación y sus propias perspectivas de evolución (horas de
trabajo, cambio de combustible, mejoras previstas, etc.)
3.7. Respecto a la agrupación de instalaciones, en el primer párrafo del apartado 6 A, de la
página 36, se debe añadir “... salvo la de generación eléctrica de servicio público”
(epígrafe 1.a del anexo I del borrador de Real Decreto Ley), puesto que las
instalaciones de cogeneración (régimen especial) asociadas a actividades no recogidas
en el Anexo I de la Directiva de Comercio de Emisiones, podrán acogerse al sistema
de agrupación (pool).
Por último, cuando se hacen referencias a la normativa considerada, no se cita la
Directiva 2004/8 de fomento de la cogeneración, que sí aparece como una referencia
en las medidas horizontales. Esto ocurre en los apartados 3 C y 6 C.
3.8. La asignación total de derechos de emisión para muchos de los sectores incluidos el
anexo I para el período 2005/2007 es insuficiente, lo que conlleva a un elevado
impacto en los costes de fabricación. Esta insuficiencia puede venir agravada por la
posibilidad de que la reserva para nuevos entrantes no fuera destinada íntegramente al
crecimiento previsto del sector. Es necesario, por tanto, clarificar la definición de
nuevo entrante en relación con las modificaciones de instalaciones y producciones
previstas por las empresas y, en su caso, dar flexibilidad a la distribución de la
cantidad total asignada a los sectores entre “reserva” y “no reserva”.
8
También debe tenerse en cuenta que la fórmula de asignación a las instalaciones en
función de su peso histórico puede introducir una fuerte distorsión en muchos sectores
de la Directiva. Las empresas han hecho un análisis muy ajustado de la evolución de
sus producciones durante los próximos tres años que, obviamente, no son
proporcionales. Por ello, la proporcionalidad en la asignación de Derechos de Emisión
debe referirse a las previsiones futuras y no a las emisiones históricas.
Por otra parte, es preciso conocer el detalle de la fórmula que determina la asignación
para instalaciones para las cuales no existen datos históricos y para instalaciones
nuevas.
En cuanto a los nuevos entrantes, se indica que la falta de puesta en funcionamiento
después de tres meses de la fecha prevista en la autorización supondrá la extinción de
ésta y la devolución de los derechos a la reserva. En este sentido, debería tenerse en
cuenta lo siguiente:
Ø El mismo Proyecto del RDL, en su art. 19.3 párrafo final, dispone que en la
solicitud de asignación de derechos para instalaciones consideradas como
“nuevos entrantes”, el peticionario indicará la “fecha probable de puesta en
funcionamiento”. Es decir, se reconoce en la redacción del art. 7.b del Proyecto
del RDL, que no puede exigirse a los “nuevos entrantes” el riguroso y nada
racional sistema de extinción previsto en el repetido art. 7.b, pues haría inviable
la asignación real de derechos a aquellos. Si en la petición de asignación de
derechos, que ya implica la previa existencia de la autorización de emisión de
gases de efecto invernadero, sólo se requiere a los “nuevos entrantes” una “fecha
probable” es evidente que la expedición de los derechos debe realizarse en la
forma propuesta por nuestra alegación.
Ø Tampoco podría mantenerse la aplicación de la “sanción” de extinción de la
autorización de la instalación y devolución de los derechos por el mero retraso de
tres meses respecto de la fecha prevista para el inicio de la actividad en la propia
autorización de emisión de gases, cuando dentro del contenido mínimo, regulado
en el art. 4.2 del Proyecto del RDL, para la autorización citada ni siquiera se
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contempla la inclusión de la fecha de inicio de la actividad. Una “sanción” tan
grave no puede derivarse por el simple retraso en el cumplimiento de un requisito
que no es considerado como integrante del contenido esencial de la autorización
tantas veces repetida. Además, sería un contrasentido la aplicación del art. 7.b del
Proyecto del RDL, como parece pretender el PNA, para los “nuevos entrantes”,
cuando hay una norma especial en estos supuestos, prevista en el citado art. 19.3
del Proyecto del RDL con referencia a la “fecha probable”.
Ø Tanto la previsión del PNA objeto de estas consideraciones como el propio art.
7.b del Proyecto del RDL introducen un mecanismo de extinción, no previsto en
la Directiva 2003/87/CE, totalmente innecesario y alejado de la realidad y de la
lógica. Innecesario pues tanto las previsiones de los arts. 13.2 y 13.3 de la
Directiva citada, como el art. 27.3 del Proyecto del RDL ya establecen un sistema
razonable de caducidad y cancelación de derechos no entregados, perfectamente
aplicable para los “nuevos entrantes” que no pusieran en marcha la instalación,
sin que se aprecie la razón de la distinción entre estos supuestos y los de
instalaciones ya existentes que no utilicen los derechos asignados por paradas o
no funcionamiento de las mismas. También parece un sistema poco real e ilógico,
pues los tres meses desde la fecha prevista de inicio de la actividad en
instalaciones y proyectos complejos resulta manifiestamente insuficiente,
dependiendo muchas veces aquella fecha de actuaciones o trámites de la propia
Administración, ajenos a la voluntad del titular del proyecto.
Ø Por estas razones alegamos que la entrada en servicio de una instalación después
de la fecha prevista en la autorización no debería suponer la extinción de ésta y la
devolución de sus derechos a la reserva, sino que la expedición de derechos se
lleve a cabo teniendo en cuenta la fecha real de entrada en servicio de la
instalación, devolviéndose a la reserva los derechos correspondientes al retraso en
el inicio de la actividad.
En el apartado 2 C del PNA, en relación con el cierre de instalaciones, se formula que
“los derechos asignados no expedidos correspondientes a instalaciones cuyas
autorizaciones se extingan, pasarán automáticamente a la reserva para nuevos
entrantes”. Sin embargo, resulta obvio que cuando la producción de una instalación
10
pasa, en aras de una mejora competitiva, a otra instalación que asume esta producción,
esta instalación a de recibir los derechos correspondientes a la primera de forma
prioritaria.
3.9. CEOE estima que el PNA podría resultar más equilibrado si se le exigiese a los
sectores afectados por la Directiva el mismo esfuerzo que se anuncia para el resto de
sectores. En este sentido, el escenario básico de cumplimiento fija como objetivo la
estabilización de las emisiones para el período 2005-2007, con una reducción del
0,4 % respecto a las emisiones totales (sectores Directiva y sectores no Directiva) de
CO2 equivalente del año 2002.
El PNA indica que pretende repartir de forma equitativa el esfuerzo de reducción de
emisiones entre los sectores de la Directiva y los sectores no incluidos en la Directiva.
Sin embargo las asignaciones propuestas dan lugar a un esfuerzo mayor para los
sectores incluidos dentro del ámbito de aplicación de la Directiva. En efecto, los datos
manejados en el PNA son:
- Emisiones totales 2002
=
- Emisiones totales 2005-2007 =
399,7 Mt CO2
398,1 Mt CO2/año
- Emisiones sectores Directiva 2002
=
165,75 Mt CO2
- Emisiones sectores (incluyendo reserva) =
Reducción del 0,4 %
(1,6 Mt CO2)
Reducción del 2,7 %
(4,5 Mt CO2)
Directiva 2005-2007= 161,25 Mt CO2
- Emisiones sectores no Directiva 2002 =
(399,7-165,75) = 233,95 Mt CO2
- Emisiones sectores no Directiva 2005-2007=(398,1-161,25) = 236,85 Mt CO2
Incremento del 1,24%
(2,9 Mt CO2)
11
Por tanto, manteniendo el objetivo de una reducción global del 0,4 % las emisiones
deberían quedar:
- Emisiones sectores Directiva 2005-2007
=
0,996·165,75 = 165,09 Mt CO2
- Emisiones sectores no Directiva 2005-2007
=
0,996·233,95 = 233,01 Mt CO2
Es decir, un reparto equitativo del esfuerzo entre los sectores de la Directiva y los no
incluidos en la Directiva daría lugar a incrementar los derechos a asignar a los
sectores de la Directiva en 3,84 Mt CO2. Este incremento sería ligeramente superior si
se tomase como referencia el porcentaje de distribución de emisiones del año 1990.
Por otra parte, la mayoría de los PNA propuestos por otros países de la U.E. presentan
coberturas de las peticiones sectoriales superiores al 95 %, limitándose en España con
la propuesta actual al 93 % en algunos sectores, lo que sitúa a los sectores españoles
afectados en clara desventaja frente a sus equivalentes europeos. En concreto, países
que se encuentran en una situación similar a España en cuanto a superación de sus
objetivos de emisiones debido al rápido crecimiento económico para converger con la
media de la Unión Europea, como Irlanda y Portugal, han cubierto las emisiones
previstas en un 98 %. Por tal motivo, unido a que el período 2005-2007 se plantea
como un período transitorio de aprendizaje, se reitera la petición de incrementar la
asignación al conjunto de sectores afectados.
3.10 En cualquier caso, debe recordarse que esta primera fase constituye un período de
prueba y que se ve con preocupación que la asignación resultante para estos años
emane de una decisión política que tenga sólo en cuenta criterios medioambientales y
no sea el producto de un análisis profundo sobre la situación y características de los
sectores afectados y sus efectos sobre la inversión y el empleo.
A estos sectores se les va a exigir una mayor reducción de la que se pide por término
medio en la Unión Europea, sin que el Gobierno haya explicado qué nuevas
tecnologías van a estar disponibles, si van a resultar económicamente viables, sin
haber entrado en funcionamiento los mecanismos de flexibilidad previstos en Kioto, y
sin haber hecho una evaluación de las consecuencias económicas que va a conllevar
12
dicho PNA. Las estimaciones de impacto económico incluidas en la memoria
económica que acompaña al Proyecto de Real Decreto Ley carecen de rigor
suficiente.
Además, en España no se ha tomado aún toda una serie de medidas para facilitar y
abaratar el cumplimiento del objetivo de Kioto en contraposición con lo realizado en
otros países de la U.E., especialmente en el ámbito de los mecanismos flexibles y en
la creación y participación de fondos de carbono.
3.11 El cumplimiento del compromiso de Kioto debe preservar la competitividad de las
empresas con fórmulas que eviten, tanto el cierre de las mismas como procesos de
deslocalización o dificultades para la implantación de nuevas unidades empresariales.
Ello supondría reducir el crecimiento económico para el conjunto de la economía,
destruir empleo industrial y en otros sectores conexos que pudieran verse afectados y,
en definitiva, pondría en cuestión el estado de bienestar en el que se basa el modelo de
desarrollo europeo.
A esto hay que añadir que el esfuerzo europeo tendrá un impacto mínimo en la
solución del problema global en la medida que las instalaciones que se trasladen a
terceros países sigan emitiendo el mismo CO2 por tonelada producida o incluso
cantidades superiores en función de contar con legislaciones medioambientales menos
exigentes en los países de destino, además de considerar el aumento de las emisiones
motivadas por la necesidad de transportar estos bienes hacia la Unión Europea.
3.12 Por último, la propuesta del Plan Nacional de Asignación no contiene, a nuestro
entender, todos los datos precisos que permiten dar cumplimiento adecuado a lo
dispuesto en el artículo 9 de la Directiva relativos al trámite de información pública.
13
4. SEGUNDO PERÍODO AÑOS 2008/2012
4.1 El segundo período de asignación de la Directiva, que se corresponde con el primero
de compromiso contemplado en el Protocolo de Kioto, tiene una dimensión
internacional que no se puede obviar.
4.1.1 El problema del cambio climático es un problema mundial que necesita una
cooperación
internacional.
Esta
exigencia
responde
tanto
a
razones
medioambientales como económicas. La industria ha contribuido de manera
importante a la lucha contra el cambio climático y está muy interesada por este
objetivo. No obstante, se requieren condiciones marco adecuadas para que esta
contribución pueda mantenerse.
Cuando se tomen decisiones estratégicas respecto al cambio climático, la
Comisión y los Estados Miembros deben tener en cuenta el hecho de que, si
todos los grandes socios comerciales no siguen las mismas normas a nivel
internacional, esto penaliza gravemente a las empresas de los países que aplican
dichas normas, al perjudicar su competitividad y, por tanto, su capacidad de
contribuir al desarrollo sostenible.
4.1.2. Por consiguiente, si Rusia o Estados Unidos no ratifican el Protocolo de Kioto,
será necesario un nuevo modelo de cooperación internacional que deberá
asegurar una participación efectiva de todos los países, incluidos Rusia, los
Estados Unidos, los países en desarrollo y los países de industrialización rápida,
particularmente China e India.
La Unión Europea y España deben prepararse para desempeñar un papel activo
en las discusiones sobre este nuevo modelo y contribuir a su desarrollo.
4.1.3. Habida cuenta del nuevo contexto internacional, una estrategia de la UE revisada
debe ser elaborada en el marco del cambo climático para responder a la pregunta
de cómo evitar los impactos negativos en la competitividad de las industrias de la
UE en caso de que los grandes bloques económicos no ratifiquen Kioto,
promoviendo simultáneamente la protección del clima.
14
4.1.4. Para facilitar esta revisión, es vital examinar todas las políticas afectadas de la
Unión Europea para el período 2008-2012 con vistas a estimar su impacto sobre
la competitividad europea y española, en el caso de que Europa prosiga la
aplicación de Kioto sin la participación de las otras grandes zonas económicas.
La Comisión debería publicar los resultados de esta evaluación de impacto con
vistas al Consejo Europeo de la primavera de 2005 el cual debería mantener una
detenida discusión sobre la estrategia comunitaria en materia de cambio
climático, basada en los objetivos de Kioto.
4.1.5. Visto el carácter mundial de la problemática del clima, no nos parece adecuada
la fijación unilateral, por parte de la Unión Europea o por un grupo limitado de
países en el plano internacional, de objetivos cuantitativos para la reducción de
las emisiones.
4.1.6. Las industrias están dispuestas a participar en las discusiones relativas a
enfoques económicamente eficaces para la lucha contra el cambio climático,
que permitan preservar la competitividad y que desemboquen en una plena
cooperación a escala planetaria.
4.1.7. Todas estas consideraciones son el fruto del consenso de las Organizaciones
Empresariales Europeas en el seno de su patronal ante la U.E., UNICE, que
elevó estas reflexiones y advertencias al Presidente del Consejo y al Presidente
de la Comisión Europea en el pasado mes de junio, compartiendo éste último
las mismas en su contestación del presente mes de julio cuando señala:
“Las políticas comunitarias encaminadas al respeto de los compromisos de
Kioto han sido concebidas, hasta la fecha, tomando en cuenta el principio de
rentabilidad. Durante las etapas preparatorias han sido sometidas a unas
extensas evaluaciones de impacto y consultas con las asociaciones
empresariales. Nuestro objetivo es reducir lo máximo posible los posibles
impactos negativos de las políticas climáticas, sobre el crecimiento económico
y la competitividad. En particular, el régimen de Comercio de Emisiones de la
15
Unión, piedra angular de su política climática, debería contribuir a reducir los
costes de conformidad para los sectores afectados”
“Nuestro compromiso político y nuestras acciones concretas han situado a la
U.E. en una posición de buque insignia con respecto al cambio climático. El
mantenimiento de esta posición implica que hay que demostrar que las políticas
climáticas pueden ser aplicadas sin poner en peligro el bienestar económico y
social. Sólo de esta manera podemos esperar acoger a bordo a otras partes como
China, India y otros países en desarrollo”.
“Comparto la opinión de que tenemos que supervisar constantemente nuestras
políticas climáticas y examinar sus impactos en la competitividad de la industria
europea”.
4.2 En el ámbito estrictamente nacional, los Sectores han mostrado su honda preocupación
por el anuncio de nuevas exigencias en materia de reducción de emisiones para el
período 2008/2012, sobre todo en un contexto en que los mismos emiten por término
medio por debajo de la media del nivel de emisiones de estos mismos Sectores en la
Unión Europea (UE), acompañado de un mayor nivel de exigencia para España frente a
otros Estados Miembros. Esto ocasionará que quien emite menos GEI (una empresa
española) deba pagar por la compra de Derechos de Emisión a quien emite más GEI
(una empresa de otros país europeo con un objetivo menos exigente).
Asimismo, no se comprende por qué el Gobierno español se fija un techo del 7% en
cuanto a los créditos que se van a conseguir en los mercados internacionales para el
período 2008/2012, sobre todo, teniendo en cuenta los grandes esfuerzos realizados
para suprimir el techo que se quería fijar en la propuesta de Directiva por la que se
modifica la Directiva 2003/87/CE, como así se ha logrado finalmente.
Todo ello, conlleva un serio peligro de pérdida del nivel de actividad, de las
exportaciones y un aumento de las importaciones. Esto conduce a una reducción de su
nivel competitivo con las consecuencias inevitables de deslocalización, pérdidas de
rentas y de empleo.
16
4.3 Debe añadirse la incertidumbre en cuanto a la posible utilización en tiempo y forma de
los mecanismos de flexibilidad previstos en el Protocolo de Kioto, especialmente los
mecanismos de desarrollo limpio y la implementación conjunta. En el caso de que estos
instrumentos no estuvieran disponibles para su uso por parte de los países de la Unión
Europea, la propia Comisión Europea reconoce que el precio de los derechos de
emisión en el mercado europeo se podría doblar, por no hablar de la mayor dificultad
que tendrán los países para cumplir sus objetivos fijados en el Protocolo.
4.4. El PNA anuncia en el escenario básico del cumplimiento (2008/2012) un esfuerzo de
reducción adicional que supone no sobrepasar en más de un 24% las emisiones de
1990 (15% del objetivo para España, un 2% de absorción por sumideros y un 7% de
créditos en el mercado internacional). Si la cuota de asignación de las emisiones de
los sectores afectados por esta Directiva se sigue estimando en un 40,5%, todo ello
redundará en un nuevo esfuerzo de reducción de un 12% en relación a los niveles de
emisión permitidos para el período 2005/2007. Teniendo en cuenta la previsible
indisponibilidad en 2008/2012 de nuevas tecnologías económicamente viables que
reduzcan emisiones, este porcentaje de reducción significa inexorablemente
reducciones drásticas de producción y, en consecuencia, pérdidas de mercados de
inversión y de empleo.
4.5. A lo largo de este Plan se anuncian una serie de medidas para los sectores no cubiertos
por la Directiva. Dada la importancia del volumen total de estas emisiones (59,5%) se
deberían poner en marcha, a la mayor brevedad posible, las medidas necesarias que
afecten a estos otros sectores para contribuir a reducir nuestro nivel de emisiones en
alguna medida en 2005/2007 pero sobre todo y de forma mucho significativa en el
período 2008/2012.
5. CONCLUSIONES
5.1 De los datos facilitados por la Administración General del Estado en relación al Plan
Nacional de Asignación se desprende que a los sectores industriales sujetos a la
Directiva se les va a exigir en el período 2005/2012 un mayor esfuerzo que en el resto
de los Estados de la Unión Europea por término medio, en cuyo ámbito geográfico se
17
producen las tres cuartas partes de nuestros intercambios comerciales. Este hecho
produce, en términos comparativos, una pérdida de la competitividad de los sectores
españoles en relación a los del resto de la Unión Europea, con la consiguiente
repercusión negativa sobre el empleo, los niveles de actividad, la creación de riqueza y
el mayor déficit comercial exterior, lo que supone una aproximación al problema
ineficiente además de injusta. En este sentido, no está de más recordar lo
desequilibrado del objetivo español en comparación con la media de la U.E. en cuanto
a la contención de las emisiones GEI en términos de PIB y per cápita.
La Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos al aprobar los PNA, sin
contemplar apoyos económicos a los sectores, presume que van a ser asumibles por
éstos. Por ello, debería explicitar qué precio han calculado en sus hipótesis para la
tonelada de CO2 que se vaya a intercambiar en el mercado europeo, así como los
compromisos que deberían tomarse para el caso de que el precio resultante final en el
mercado europeo sea superior al previsto.
Además, los sectores afectados por la Directiva y el resto de los de nuestro sistema
productivo manifiestan la necesidad de que se dé una solución idónea al sector de
generación y distribución eléctrica, asegurando la garantía del suministro eléctrico en
cantidad y calidad, a unos precios competitivos.
5.2 La decisión que se nos presenta en relación con la asignación para el primer período
(2005/2007) es de índole política y no responde a una aproximación de abajo a arriba
en la que se haya estudiado previamente la situación tecnológica de los sectores, ni
tampoco las consecuencias económicas que son susceptibles de penalizar a nuestro
sistema productivo.
Igualmente preocupante resultan los criterios de asignación y distribución de los
reducidos límites de emisión por sectores a los diversos establecimientos porque
penalizarán a aquellos establecimientos que, usando las tecnologías limpias
disponibles y económicamente viables,
mercados.
18
hayan conseguido mayores cuotas de
Por ello, se debería procurar ganar tiempo en tanto no estén este tipo de medidas y
otras en marcha, presentando un Plan Nacional de Asignación (PNA) para el período
2005/2007 que no comprometa nuestro crecimiento, como por otra parte han hecho la
práctica totalidad de países de la Unión Europea con sus Planes Nacionales de
Asignación.
La asignación al conjunto de sectores de la Directiva para el trienio 2005/2007, en
general, se considera insuficiente en comparación con las emisiones previstas y las
asignaciones realizadas en otros países de la Unión Europea.
Si se compara la asignación al conjunto de sectores de la Directiva con sus emisiones
históricas de 2002, se observa que el esfuerzo exigido en España es mayor que el
exigido en la mayoría de PNAs publicados, sólo superado por Reino Unido que se ha
propuesto superar las reducciones previstas en el Protocolo de Kioto.
COMPARATIVA DE EMISIONES HISTÓRICAS DE LOS SECTORES
INCLUIDOS EN LA DIRECTIVA Y ASIGNACIÓN EN PNA 2005-2007
%
40
34,5
30
18,5
20
14,8
10
8,3
7,6
6,7
8,8
10,3
9,0
0
-0,4
-2,7
-3,2
-10
Reino Unido
2002
Alemania
2000-2002
España
2002
Irlanda
2002-2003
Portugal
2002
Italia
2000
Dinamarca
2001
Finlandia
2003
Austria
1998-2001
Suecia
1998-2001
Francia
1998-2001
Luxemburgo
2002
Nota: no se dispone de datos actuales de los países que no aparecen en la gráfica
Fuente: borradores y PNA publicados
El propio documento aprobado en la Comisión Interministerial indica que el PNA
debe preservar la competitividad y el empleo de la economía española, pero esto no
se ve reflejado en la comparación con las asignaciones realizadas en otros países,
19
donde los sectores industriales tienen una mayor cobertura de sus emisiones por lo
que tendrán mejor posición competitiva que las empresas españolas.
Por lo tanto, para no poner en peligro el futuro del sector productivo y, por ende, no
comprometer nuestra convergencia económica, es necesario que la asignación sea
suficiente para cubrir las emisiones presentes y futuras, teniendo en cuenta que los
sectores ya han realizado esfuerzos significativos para mejorar su eficiencia
ambiental, debiendo por tanto minimizarse el impacto de la transposición de la
Directiva sobre la economía del país, especialmente, en un período que tiene un
carácter experimental.
De otro lado, el hecho de presentar un PNA ante la Unión Europea más exigente para
con los sectores afectados de lo que se ha hecho en el resto de los países miembros nos
deja sin margen de maniobra en caso de que la Comisión hubiera podido aceptar unos
niveles de exigencia menores.
5.3 CEOE se cuestiona cómo se va a compatibilizar, para el quinquenio 2008/2012, el
objetivo de Kioto y nuestra convergencia económica con la U.E., objetivo este último
que entendemos irrenunciable alcanzar en un período razonable de tiempo. Las ya
anunciadas mayores exigencias para los sectores industriales de la Directiva en esta
segunda fase abren un interrogante sobre la simultaneidad de ambas metas sin
explicitarse claramente qué acciones se van a adoptar para el resto de los sectores no
incluidos en la Directiva (59,5%) ni con qué ayudas se va a comprometer el Gobierno.
5.3 Para evitar que situaciones complicadas como en la que actualmente se encuentra
nuestro país pudieran repetirse en el futuro, CEOE ofrece a la Administración la
participación activa de la Industria Española para colaborar en la preparación y
negociación de cualquier futuro compromiso relacionado tanto con el Convenio
Marco para el Cambio Climático, así como cualquier otro acuerdo internacional con
repercusiones importantes para el entramado económico e industrial del país.
En Madrid, a 19 de julio de 2004
20
ANEXO I
COMPARACIÓN DE PARÁMETROS DE LOS DISTINTOS SECTORES INDUSTRIALES
EN RELACIÓN CON EL RESTO DE EUROPA
§
SIDERURGIA:
1990
2000
Europa (t CO2/acero acabado)
1.34
1.1
España (t CO2/acero acabado)
1.29
0.72
Fuente: EUROSTAT.
§
CAL:
Las emisiones específicas máximas por tipo de horno están por debajo de las marcadas
como máximas en el BREF europeo sobre el sector:
MTD
TIPO DE HORNO
Horno rotativo con
Pre-calentador
Horno vertical
Horno vertical con
flujo paralelo
regenerativo
Horno vertical anular
ESPAÑA
Emisión Específica
Máxima t CO2/t Cal (1)
CAL VIVA
DOLOMÍA
EUROPA
Emisión Específica
Máxima t CO2/t Cal (2)
CAL VIVA
DOLOMÍA
1.25
-
1.402
1.53
1.285
1.35
1.493
1.621
1.14
1.246
1.21
1.338
1.20
-
1.25
1.291
Las opciones sin referencia marcan situaciones que no se dan en España
Fuente: (1) Resultado del inventario realizado por PriceWaterHouseCoopers para ANCADE durante marzo del 2004.
(2) Para MTDs según BREF (Documento de referencia sobre las Mejores Tecnologías Disponibles en la
industria de fabricación de la cal; Comisión Europea, marzo 2000).
21
§
CEMENTO:
ESPAÑA
MEDIA UE
865
890
Consumo energético para el
año 2002
(Kcal/Kg clínker fabricado)
Fuente: OFICEMEN
Datos de los
PNA
(Kg CO2 /t
cemento)
IRLANDA
ITALIA
PORTUGAL
REINO
UNIDO
Cifra
solicitada por
OFICEMEN
(media 1er
periodo)
818
700
670
827
697
Fuente: OFICEMEN
§
PAPEL:
España es el país con mayor cobertura de cogeneración en la industria de Pasta y Papel en
toda Europa. El % Generación Eléctrica del sector papelero sobre consumo propio sector:
1990
2001
España
48 %
125 %
Alemania
47 %
29 %
Francia
18 %
17 %
Suecia
13 %
19 %
UE-15
43 %
48%
Fuente: Jaakko Pöyry y ASPAPEL.
22
§
CERÁMICA:
La Federación Europea de Fabricantes de Azulejos y Pavimentos Cerámicos publicó en
1998 una tabla de consumos energéticos en la industria de los países miembros de la
Federación. España tenía un consumo específico de 5,49 TJ/tonelada, y sólo Italia tenía un
consumo aparentemente menor (5,12 TJ/tonelada). Ajustando estas cifras, ya que la
industria española incluye el consumo de las instalaciones de cogeneración, más
numerosas en España, la industria española se iguala a la italiana.
Fuente: ASCER.
§
VIDRIO :
La media de consumo energético durante el año 2002 por tonelada de vidrio plano fundido
en España (6,6 GJ/t vidrio fundido) es menor que la media europea (6,8 GJ/t vidrio
fundido).
Fuente: Comité Permanente de Industrias del Vidrio.
§
SECTOR ELÉCTRICO:
Datos de EURELECTRIC:
La media de España sólo es superada por aquellos países que disponen en su mix de
producción eléctrica importantes porcentajes de generación hidráulica y nuclear.
___________________________________ *** _________________________________
23