Revisión: Financiación de la Conservación en 1999

Conservation Finance Guide
(1st DRAFT SPANISH TRANSLATION)
El Proceso de Planificación Financiera para
la Conservación Nacional en Madagascar
por Andrew Keck1
Revisión: Financiación de la Conservación en 1999
Madagascar es uno de los lugares más privilegiados en biodiversidad. La isla se enorgullece de tener un
nivel extraordinario de endemismo en las especies, a nivel de fauna y en general. Los hábitats naturales
asociados consisten en su mayoría de bloques dispersos de bosques. El sistema existente de 46 áreas
nacionales protegidas abarca 17.209 km 2, equivalente aproximadamente al 15% de bosque y 3% del
área total del país. Existen también extensiones significativas de arrecifes ricos en coral alrededor de la
isla, aunque por el momento hay sólo un área marina protegida.
La Asociación Nacional para el Manejo de las Áreas Protegidas (ANGAP) administra la red de áreas
protegidas. ANGAP es una de las tres agencias ejecutoras creadas en 1991 como parte del diseño del
Plan Nacional de Acción Ambiental (NEAP). Los demás bosques naturales en Madagascar, reconocidos
también como hábitats fuertes en biodiversidad, son casi todos bosques de propiedad del gobierno bajo
la supervisión del Ministerio de Aguas y Bosques. Otras agencias nacionales clave que juegan papeles
complementarios a favor de la conservación y protección de la biodiversidad, incluyen al Ministerio del
Medio Ambiente (responsable del diálogo sobre políticas), la Dirección Nacional del Medio Ambiente (la
ONG es responsable del monitoreo ambiental, EIA, y del fomento de la capacidad regional), y la
Asociación Nacional para Actividades Ambientales (ANAE es responsable de los proyectos para la
administración de recursos del suelo y agua con base comunitaria). Ver página 7, estructura de la
organización.
La NEAP ha sido el vehículo principal para canalizar el apoyo a la administración de las áreas
protegidas, otras áreas selváticas, terrenos húmedos y arrecifes coralinos. Debido al bajo GDP per cápita
del país, al alto nivel de endeudamiento y a la pobreza general, los recursos gubernamentales
destinados al medio ambiente son extremadamente limitados. Por consiguiente, el apoyo financiero así
como la considerable asistencia técnica, vienen casi íntegramente de la comunidad internacional
donante. El Banco Mundial, USAID, el KfW y, más recientemente, el GEF, han movilizado a la
contribución de los leones para la asistencia financiera total destinada a la conservación en Madagascar.
El intenso nivel de fondos provenientes de éstas y otras organizaciones en los últimos diez años ha
permitido a la ANGAP operar y evolucionar, en un período relativamente corto, hacia una organización
estable, bien estructurada y funcional.
Las condiciones administrativas, institucionales y financieras son menos favorables para los bosques que
no son manejados por ANGAP. Aunque el Ministerio de Aguas y Bosques (MEF) es responsable de la
supervisión del uso y manejo sostenido de la mayor parte de las selvas en Madagascar, no cuenta con
los medios financieros ni técnicos necesarios para cumplir con este mandato. La mayoría de bosques
son por lo tanto presa de una variedad de presiones, que van desde la explotación ilegal de maderas
duras altamente valoradas, hasta la deforestación para la producción de carbón. Sin embargo, la
amenaza más significativa proviene de la práctica de la agricultura siega-corte-y-quema.
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Asesor Jefe Técnico sobre Finanzas Sustentables
Projet d’Appui à la Gestion de l’Environnement (PAGE)/USAID
Grupo de Recursos Internacionales, Madagascar
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El Proceso de Planificación Financiera para la Conservación Nacional en Madagascar
El NEAP previó un programa de inversión de quince años, dividido en tres etapas como un proceso
necesario para crear las condiciones requeridas para un sistema de mayor sostenimiento propio del
manejo de los recursos naturales en Madagascar. A cada etapa se la menciona como un Programa
Ambiental. La primera etapa, la EP1, se llevó a cabo de 1991 a 1996. La etapa actual, la EP2, corre en
el período 1997-2002. La etapa final, la EP3, se espera se ejecute desde el 2002 al 2007. La propuesta
del NEAP asume que para finales del período de quince años, los asuntos relacionados con el manejo
del medio ambiente estarían integrados en programas de planificación e inversión a través de la cadena
del sector ministerial, así como a niveles local y regional. La presunción fundamental ha sido, por lo
tanto, que el apoyo del donante, al final del programa de quince años, pudiera disminuir gradualmente a
favor de mecanismos o fondos conducidos o manejados localmente. Todas las organizaciones arriba
mencionadas participan directamente para implementar el NEAP.
Una rápida apreciación de la situación a fines de 1999 y comienzos del 2000 indicó que debe darse
pasos significativos para iniciar con la realineación de costos a un nivel que el país pudiera soportar por
sí mismo. A partir de su creación, ANGAP, ONE y ANAE han seguido un camino a base del proyecto
para el manejo presupuestario y financiero. Como agencias ejecutoras del programa de inversión EP2
esto era completamente lógico. Sin embargo, una mirada a las cifras muestra que cerca del 70% de los
costos operativos y el 100% de todos los costos de inversión para estas tres agencias, son apoyados
con fondos para el proyecto provenientes de donantes internacionales.
Aunque el gobierno paga los salarios del personal del MEF, el Ministerio depende ampliamente de los
fondos de los donantes para operar y llevar a cabo proyectos. Los derechos de concesión forestal están
limitados a la realidad y también potencialmente. Así mismo la captación de ingresos provenientes de
otras agencias ejecutoras es también limitada. Los derechos de entrada al Parque ANGAP, por ejemplo,
cubren alrededor del 3% de los costos totales anuales.
Existe también un problema de sustentabilidad de segundo nivel en que virtualmente no hay capacidad,
a nivel regional o local, para asumir la responsabilidad financiera o administrativa para la protección del
recurso natural.
La transición
El empuje inicial para ubicar a las agencias conservacionistas de Madagascar en una trayectoria
financiera más saludable, fue un esfuerzo conjunto que involucró a líderes del Ministerio del Medio
Ambiente, a ONG, ANGAP, por una parte y a los representantes del Banco Mundial, de la Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el Fondo Mundial para la Conservación
Internacional de la Naturaleza, por otra. Todas las partes convinieron en que las necesidades de
financiamiento a largo plazo van mucho más lejos de aquellas de ANGAP para incluir las vastas áreas
forestales que actualmente están bajo la supervisión de MEF y otros hábitats naturales. Al mismo tiempo,
el ONE y ANAE tienen papeles significativos en la conservación y el gobierno y los donantes
reconocieron que debía encontrarse una solución a largo plazo para sostener a estas organizaciones.
En julio de 2000, USAID patrocinó un taller sobre financiación sustentable para el medio ambiente
orientado hacia la creación de una comisión nacional para el financiamiento sustentable (SFC – ver
contexto organizacional, página 7). La principal tarea de la comisión es proponer al gobierno una
estrategia financiera para la tercera etapa del Programa Ambiental, o EP3, e ir más allá. Lo esencial de
la estrategia es una meta para manejar un cambio gradual a favor de los fondos manejados internamente
y lejos de la asistencia externa al proyecto.
El tiempo para la creación de la comisión no fue una coincidencia. Sólo un mes antes el gobierno y los
donantes habían iniciado las discusiones sobre la planificación de la transición del programa actual de
inversión, el EP2, al EP3, que se proyectaba tuviera lugar a mediados del 2002. En consecuencia, se
propuso la comisión como uno de los tres grupos de trabajo, bajo la supervisión de un comité directivo
encargado del diseño del EP3. El comité directivo del EP3 está presidido por el Secretario General del
Ministerio Medio Ambiente.
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La comisión financiera sustentable incluye a representantes encargados de poner en funcionamiento las
agencias del EP2, el Ministerio de Finanzas, el Banco Central y Tany Meva, la única fundación de
Madagascar. El presidente de la comisión es el actual Director Nacional de la Fundación Internacional
para la Conservación de Madagascar. El es un anterior Ministro de Finanzas, que trabajó como un
representante de Madagascar ante el IMF, y tiene experiencia en la ejecución de canjes deuda por
naturaleza en Madagascar. El Director Nacional del WWF en Madagascar es también un miembro de la
comisión. Todos aquellos que están involucrados en la comisión tienen la posición de Director o
categoría superior, en sus respectivas instituciones.
El apoyo financiero y técnico a la comisión financiera sustentable ha procedido mayormente, hasta la
fecha, de un proyecto financiado por USAID, denominado PAGE (proyecto de apoyo al manejo
ambiental). Uno de los componentes de PAGE se orienta específicamente a brindar asistencia y
capacitación sobre asuntos financieros sustentables. El gobierno de Madagascar también ha asignado
algunos recursos a través de un crédito del Banco Mundial. El apoyo técnico adicional a las necesidades
específicas de ANGAP procede así mismo de un componente de otro proyecto de asistencia técnica,
financiado por USAID.
En razón de que PAGE ya tenía la disposición de trabajar en financiamiento sustentable, la comisión
solicitó que el proyecto actúe como Secretario de la Comisión.
El trabajo de la comisión financiera sustentable de Madagascar
Los esfuerzos de la comisión se iniciaron en septiembre de 2000. Un año después, la comisión presentó
un borrador de la estrategia para la financiación de la tercera y última etapa del Programa Ambiental. El
documento de la estrategia será sometido a discusión y negociación con la comunidad donante dentro
de los próximos meses. Se espera que la estrategia atravesará por múltiples revisiones durante ese
período. ¿Pero cómo fue preparando la comisión este borrador de la estrategia financiera? Los pasos
que se dieron durante el proceso se describen a continuación:
1. Evaluación de las necesidades preliminares. La comisión dio inicio a su trabajo sobre una
estrategia financiera, mediante un análisis de los usos y recursos de fondos anteriores. Se
determinó que los objetivos estratégicos y las actividades del EP3 iban a ser probablemente
similares a aquellos del EP2. Los objetivos estratégicos para el EP3 se identificaron inicialmente
como el manejo de parques, manejo de la zona costera, manejo sustentable de los bosques,
conservación del suelo y del agua para el desarrollo rural, y control de la contaminación. Para el
cálculo de futuras necesidades de fondos se utilizaron como punto de referencia los costos del
EP2.
2. Identificación de potenciales instrumentos financieros. En septiembre-octubre 2000, la
comisión empezó evaluando posibles recursos e instrumentos para llenar las necesidades del
EP3. En el proceso se enfatizó en la identificación de actividades u objetivos que tuvieran el más
alto potencial para la conservación de fondos no relacionados con el proyecto. Dado el
progresivo interés demostrado por la comunidad internacional para ayudar a la protección de la
biodiversidad en Madagascar, se juzgó conveniente que instrumentos y herramientas, tales
como fondos fiduciarios, secuestro de carbono y canje por deuda, deberían estar dirigidos hacia
las necesidades de fondos para la biodiversidad.
3. Fondo inicial en fideicomiso para el trabajo de factibilidad. La comisión decidió primero que
un fondo fiduciario tenía alto potencial, particularmente para el futuro y que había la necesidad
de que los miembros de la comisión conocieran más acerca de cómo los fondos fiduciarios
relacionados con la biodiversidad operan en otros países. PAGE movilizó a un experto en fondos
fiduciarios para que emprendiera en el análisis inicial de factibilidad. A través de este experto, los
miembros de la comisión conocieron algunos de los criterios clave que han llevado al éxito de los
fondos fiduciarios alrededor del mundo.
4. Una excursión de estudio a Latinoamérica y a los Estados Unidos. Con el fin de
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El Proceso de Planificación Financiera para la Conservación Nacional en Madagascar
familiarizarse con la cadena completa de instrumentos de financiación que pudieran ser útiles en
el apoyo al manejo de la conservación y del medio ambiente en Madagascar, la comisión decidió
llevar a cabo una excursión de estudio de tres semanas, en abril del 2001, a unos pocos países y
organizaciones que tienen probada experiencia sobre esta materia. Durante la primera semana,
la comisión se separó en dos grupos para visitar Costa Rica y Méjico. Durante la segunda
semana, los grupos se reunieron en Washington, D.C., donde se encontraron con representantes
de tal vez una docena de instituciones, incluyendo el Banco Mundial, GEF, USAID, WWF, CJ y
The Nature Conservancy (TNC) para discutir sobre ejemplos de varios instrumentos financieros
aplicados en otros países.
Durante la tercera semana, el Ministro del Medio Ambiente y los representantes nacionales de CI y WWF
en Madagascar, se unieron al grupo. Una vez reunida la comisión completa en Washington,
permanecieron por tres días a puerta cerrada para:
A. Crear una tipología de potenciales instrumentos financieros para aplicarlos en Madagascar;
B. Analizar el relativo potencial de cada instrumento para contribuir a los objetivos estratégicos del
EP3; y
C. Preparar un borrador del plan de acción para cada instrumento financiero identificado.
Durante la última parte de la tercera semana, el Ministro del Medio Ambiente se reunió con
representantes del Banco Mundial, USAID, WWF, CI y con la UNDP en Nueva York para discutir sobre
las estrategias financieras para el EP3. El Ministro regresó a Madagascar con las garantías de todas
esas instituciones de continuar apoyando a los programas ambientales en Madagascar y de ayudar al
establecimiento de un fondo fiduciario destinado a la biodiversidad en Madagascar.
5. Incremento en la concientización y obtención del consenso interno respecto de los
asuntos financieros. ANGAP, en colaboración con IUCN, PAGE, WWF, CI y otros, organizaron
un Simposio Internacional en mayo del 2001, en Madagascar, sobre la Financiación Sustentable
a las Áreas Protegidas y otros Programas Ambientales. El Simposio sirvió como foro público
donde la comisión pudo presentar los resultados de su excursión de estudio. Los participantes en
el Simposio estuvieron de acuerdo con la propuesta de la comisión de que la acción de la más
alta prioridad a corto plazo se involucre en el establecimiento de un fondo fiduciario para la
biodiversidad, aunque se requerirá, inevitablemente, una mucho más amplia serie de
instrumentos.
6. Aprobación gubernamental para iniciar la creación del fondo fiduciario. Desde el comienzo
ha estado claro que cualquier fondo fiduciario destinado a la biodiversidad requeriría del apoyo
político y financiero del gobierno de Madagascar. En consecuencia, la comisión preparó una
breve nota técnica dando la justificación sobre la necesidad de un fondo fiduciario y proponiendo
los siguientes pasos. La nota convocó a la creación de una comisión planificadora para el fondo
fiduciario.
7. Propuesta para la asignación de fondos gubernamentales para el medio ambiente. El
representante de ONE ante la comisión preparó una propuesta ampliada para la asignación de
USD30 millones en fondos iniciales HIPC entre los años 2002-2006 par ayudar a cumplir con una
cadena de objetivos ambientales previstos en el EP3.
8. Preparación de un documento concerniente a la estrategia financiera sustentable. Con los
análisis y acuerdos arriba descritos en la mano, la comisión dio paso a la tarea de preparar un
borrador de la estrategia financiera sustentable para el EP3. El documento de la estrategia,
presentado al grupo planificador del EP3 en septiembre del 2001, tiene tres frentes amplios. El
primero, es respecto de la diversificación de fondos como un medio para completar la asistencia
del donante, basada en el proyecto, en cuanto al curso de los próximos cinco años. El segundo
frente es sobre la sustitución gradual de fondos del donante con el tiempo. El tercero, es
desarrollar y mejorar estructuras y sistemas para contener y racionalizar los costos. El punto aquí
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Conservation Finance Guide
es que dado el hecho de que poner en ejecución las agencias ha sido históricamente operado
sobre la base de presupuestos para los proyectos que deben ser dispersados por un punto dado
en tiempo, ellas deben empezar a pensar más como operadoras del sector privado que debe
maximizar el impacto de cada dólar gastado.
La tipología y análisis de potenciales herramientas financieras
La tipología de instrumentos financieros desarrollados por la comisión puede dividirse en cinco
categorías. La primera categoría incluye instrumentos especiales tales como los fondos fiduciarios y el
canje de deudas que están siendo adoptados para crear un flujo de fondos a largo plazo para objetivos
específicos. La segunda categoría incluye un ajuste de los derechos relacionados con el turismo. Tales
instrumentos serán desarrollados gradualmente, de tal manera que no pierda incentivo el crecimiento de
la pequeña industria turística de Madagascar.
Una tercera categoría involucra a los derechos basados en el sector ambiental. Madagascar es rico en
recursos naturales, particularmente en minas, bosques y pesca. Debido a que las actividades
productivas en todas tres pueden provocar impacto negativo en el medio ambiente, el Ministerio del
Medio Ambiente examinará el potencial, a mediano plazo, para introducir derechos ambientales.
Una cuarta categoría, denominada pagos estratégicos por servicios ambientales, dirigida a ensayar la
factibilidad de esquemas tendientes a conseguir actores internacionales o nacionales para pagar por los
servicios ambientales provistos por los recursos forestales. Las concesiones para la conservación,
compensaciones de carbono y derechos por mantenimiento de la línea divisoria de aguas, son tres
ejemplos que han sido puestos en práctica en otros países y que se cree tienen un uso potencial en
Madagascar.
Resultados a la fecha
El proceso arriba descrito es en realidad un trabajo en progreso. El resultado más palpable a la fecha es
la creación del comité directivo para el fondo fiduciario para la biodiversidad. El fondo fiduciario es
comprendido como una piedra angular dentro de la amplia agenda financiera sustentable. Se espera que
ella conduzca a la movilización de los fondos sustanciales necesarios para asegurar los cotos centrales
de la operación de la red de parques.
La comisión reconoce que muchos de los otros mecanismos requerirán de negociaciones y acuerdos con
agencias o ministerios que no estén directamente involucrados con el Programa Ambiental. Un impuesto
verde a los turistas internacionales, por ejemplo, demandará la aprobación del Ministerio de Turismo y
del Ministerio de Finanzas. Además, aun si algunos instrumentos son técnica y políticamente factibles,
no siempre son viables financieramente. Este es el caso del derecho por buceo en Madagascar. El
mismo total de buceadores es extremadamente pequeño y se incrementará lentamente, de modo que el
impacto financiero de un derecho por buceo se proyecta como marginal. De hecho, los costos del diseño
e implementación del derecho pueden resultar mayores que los potenciales ingresos.
En el borrador del documento estratégico, la comisión propone que el EP3 sirva como el principal
fundamento de prueba para los contactos financieros innovadores y que los fondos de los donantes
según el EP3, sean destinados para dicha prueba. Entre tanto, las agencias individuales están
preparando sus propias estrategias para mejorar la recuperación de sus costos y sus fuentes de ingreso.
ANGAP está desarrollando un plan de mercadeo y negocios e intenta revisar los derechos de ingreso a
los parques insignia. El MEF está reestructurando gradualmente el sistema de derechos por concesión y
está desplazándose hacia una mayor descentralización para el manejo y uso de los fondos. El ONE ha
preparado una estrategia para la recuperación de costos más elevados por la revisión del fondo de su
impuesto por el impacto ambiental.
Lecciones aprendidas
La discusión previa es una cuenta más o menos objetiva del proceso que Madagascar ha seguido hacia
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El Proceso de Planificación Financiera para la Conservación Nacional en Madagascar
el desarrollo de una estrategia financiera nacional para el medio ambiente y la conservación. Las
siguientes observaciones respecto de las lecciones aprendidas son aquellas del autor.
Los siguientes factores parecen haber tenido un significado particular en el progreso de Madagascar, en
cuanto a la financiación sustentable para la conservación:
1. Duración. Por algunos años se ha discutido sobre la recuperación del costo, estrategias para la
generación de ingresos y fondos fiduciarios en Madagascar, aunque con impacto marginal.
Históricamente, la más alta prioridad del gobierno y de los donantes ha sido el llevar a cabo
actividades de campo, elaborar una legislación que permita y desarrolle los recursos humanos.
Sin embargo, la transición de EP2 a EP3, significará la renegociación con la comunidad donante
respecto de los fondos y las actividades. El Ministerio del Medio Ambiente y la comunidad
donante acordaron en junio del 2000, que la sustentabilidad financiera tenía que asumir una alta
prioridad en el diseño de la EP3. Con la finalización de la EP2 apareciendo en el horizonte, no
era posible ignorar simplemente por más tiempo las preguntas y preocupaciones acerca de la
viabilidad financiera a largo plazo de los programas ambientales e instituciones de Madagascar.
2. Un proceso formalizado. La creación de una comisión financiera sustentable en julio del 2000,
bajo la supervisión del comité de planificación y diseño de la EP3, constituyó un paso
fundamental hacia el logro de un progreso real. No sólo se creó una pista para el análisis de
opciones, sino que se asignó claramente las responsabilidades a cada grupo específico para
formular y proponer una estrategia. Esto ayudó a orientar los aspectos potencialmente
dificultosos de mandatos a través de instituciones y personal dentro de las instituciones. Por
ejemplo, una vez que se seleccionó a los miembros representantes de la comisión por cada
institución, no hubo ya pregunta alguna sobre quién debería participar en la excursión de estudio.
De modo similar, cuando se decidió que el documento de factibilidad del EP3 debía contener un
capítulo relativo a la financiación sustentable, se llegó de inmediato al acuerdo de que la
comisión sería la responsable de la elaboración del capítulo.
3. Liderazgo y carisma personal. Aun con un mandato y un proceso formalizado, se ha
determinado ampliamente que el éxito, hasta hoy, se debe a las cualidades personales de la
gente involucrada. El Ministro del Medio Ambiente, un anterior miembro del directorio de ANGAP,
está muy familiarizado con la necesidad de mayor control de los costos y la mejora en las
fuentes de ingreso. Por consiguiente, él fue un consistente proponente de la idea de que cada
agencia debe identificar su mandato esencial y actividades y luego buscar caminos para financiar
esas actividades. Similarmente, el presidente de la comisión financiera sustentable, un anterior
miembro de alto rango del gobierno, ha jugado un excelente papel en liderar el trabajo de la
comisión y asegurarse de que el trabajo se realice. Sin la perseverancia de esta gente y de otras,
está claro que la comisión no hubiera funcionado como grupo de trabajo efectivo.
4. Apoyo técnico dedicado y provisión de fondos. Típicamente, los programas de asistencia
técnica extranjeros se orientan hacia el desarrollo específico de una institución. Aun siendo un
valioso contacto, no es apropiado dirigir los problemas que atraviesan las instituciones. USAID y
el gobierno acordaron crear el proyecto PAGE, reconociendo que existen condiciones
abovedadas para el desarrollo sustentable, como el financiero. USAID y el gobierno acordaron
crear el proyecto PAGE. El equipo financiero sustentable PAGE trabaja con la comisión y con
agencias individuales tanto a nivel estratégico como operacional. No debería subestimarse el
valor de un equipo técnico dedicado. Todos los miembros de la comisión financiera sustentable
son responsables a tiempo completo, dentro de sus respectivas instituciones. El equipo PAGE
toma algunas de las responsabilidades de los miembros de la comisión para mantener el ímpetu
de trabajo.
Aunque muchos otros factores han contribuido ciertamente al éxito del proceso en Madagascar, los
cuatro factores arriba mencionados, cuando se los toma en conjunto, son los que distinguen los
resultados alcanzados desde julio del 2000 con aquellos de los diez años anteriores.
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Conservation Finance Guide
Comparación de la elaboración de la estructura de trabajo del Programa Ambiental y el contexto
organizacional de la Comisión Financiera Sustentable
ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL PARA LA EJECUCIÓN DEL PROGRAMA AMBIENTAL
Ministerio del Medio
Ambiente
Dirección Nacional
del Medio Ambiente
(ONE)
Servicio Parques
Nacionales (ANGAP)
Asociación Nacional para la
Acción Ambiental (ANAE)
Ministerio de Aguas y
Bosques (MEF)
CONTEXTO ORGANIZACIONAL DE LA COMISIÓN FINANCIERA SUSTENTABLE
Ministerio del Medio
Ambiente
Representantes:

S.G. del Ministerio del Medio
Ambiente (presidente)

DG ONE

DG ANGAP

DG ANAE

DG MEF

Grupo de trabajo de presidentes
Comité Directivo para la
planificación del Tercer
Programa Ambiental
ment Program
Grupo de trabajo
1: Comisión para
el financiamiento
sustentable del
medio ambiente
Grupo de trabajo
2: Conservación
de la
Biodiversidad y
Uso Sustentable
Grupo de trabajo
3: Desarrollo
Rural
Representantes:

Director Nacional, Conservación
Internacional (presidente)

Ministerio del Medio Ambiente

ONE

ANGAP

MEF

Banco Central

Director Nacional, WWF

Ministerio de Finanzas

Fundación Tany Meva
Secretaría: proyecto PAGE
7
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