La Iniciativa IIRSA y el  Ordenamiento del Territorio  Continental

LA INICIATIVA IIRSA
Y EL ORDENAMIENTO
DEL
TERRITORIO CONTINENTAL
Julio Olivo García
Area de integración solidaria
Formación de territorios
en tiempos neoliberales
El proceso de globalización de la economía mundial es un hecho indiscutible que tiene
repercusiones concretas en el espacio, sobre todo en la formación de territorios económicos
y políticos entendiéndose a estos como espacios en donde se expresan y plasman
decisiones de agentes, públicos o privados, con poder de transformación u ordenación.
Los agentes con poder de transformación u organización del espacio son muchos, y de muy
distintas magnitudes, con acciones diferenciadas y consecuencias tangibles; algunas veces
existirán territorios claramente acotados y otros con límites difusos, unos que se configuren
temporales y otros de mayor permanencia. También habrá superposiciones de áreas de
influencia que expresen intereses similares o confrontados lo que se puede transformar en
conflictos territoriales.
El proceso de globalización entre sus muy distintas expresiones ha traído como
consecuencia la disminución del poder efectivo de los Estados en sus propios territorios
políticos - sobre todo en los países pobres- y el fortalecimiento y protagonismo de agentes
privados con iniciativas empresariales de gran magnitud y de aquellas otras más pequeñas
que se adscriben a circuitos de acumulación. Parte de este proceso es la liberalización de
los mercados, flexibilización de marcos regulatorios y de las modalidades de hacer
empresa; así también la pugna por la mayor disponibilidad de recursos en el espacio y la
necesidad de acelerar la rapidez de su obtención y movilización. En este marco no se
consideran solo a los mercados y las fuentes de recursos conocidos ya existentes, sino abrir
los espacios que se han considerado como “vírgenes” o poco explotados por los agentes
económicos, que finalmente terminarán integrados a circuitos de mayor importancia1.
La apertura de nuevos espacios sirve al afianzamiento de territorios económicos
controlados por agentes inmersos en la dinámica global. Estos se tornan en un factor
importante de la organización y manejo del territorio. La posibilidad de asignar nuevos usos
a espacios que sólo eran animados por dinámicas económicas menores (locales) queda
ahora abierta para orientárseles –con nuevos agentes- hacia una serie de funciones de
mayor complejidad y dimensión. La aparición de nuevas actividades en los espacios
subnacionales por agentes modernizantes y de magnitud es complementada en muchas
ocasiones por la aplicación de investigaciones tecnológicas y económicas, que buscan
rentabilidad rápida, aunque no siempre de forma sustentable. En el mejor de los casos las
investigaciones nuevas y tecnologías apropiadas serán opciones posibles de adquirir a
agentes menores con mejores márgenes de rentabilidad, pero no siempre accesible a los
productores locales que son la gran mayoría y con más amplia distribución.
Hacer accesibles los espacios subnacionales (regiones) a ejes orientados a dinámicas
primarias, las consolidará en una función extractiva, afianzándose como territorios
económicos organizados por agentes dedicados al sector primario. Si en estos espacios
abiertos surgen o se instalan uno o más agentes económicos de magnitud y con tecnologías
modernas, es altamente probable que estos marquen la pauta en la conformación territoria.
1
Precisamente esta visión coincide con lo argumentado por el Presidente Alan García, en su articulo “El síndrome del perro del hortelano
(Ver: http://www.elcomercio.com.pe/edicionimpresa/Html/2007-10-28/el_sindrome_del_perro_del_hort.html y
http://www.elcomercio.com.pe/edicionimpresa/html/2007-11-25/receta_para_acabar_con_el_perr.html).
2
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Gran influencia sobre un territorio tienen aquellas fuerzas que facilitan la circulación en el
espacio, tanto los servicios de transporte que den vitalidad a este espacio, y claro está las
redes viales como estructurantes físicos de a los nuevos territorios económicos. Existe con
ello la posibilidad de incorporación de espacios subnacionales a circuitos nacionales y
transfronterizos de nuevos territorios económicos, dado que existe en la actualidad un
interés en vincular a espacios menores a mercados globales. Es de este modo, con
infraestructuras pensadas en la salida de productos, como los espacios subnacionales se
integran en el circuito de acumulación global que demandan cada vez más recursos
naturales.
Al habilitarse redes que den soporte a la extracción, circulación y transferencia de recursos,
la accesibilidad de un sistema rural y de un sistema urbano-regional para integrarse a un
circuito económico mayor es casi inmediata –mas no siempre equilibrada; a la par se inicia la
explotación o producción de recursos complementarios a este nuevo circuito económico o,
simplemente, se aprovecha la canalización de flujos de mercaderías y productos del circuito
mayor para suministrar o para sacar la producción a nuevos mercados situados fuera de la
lógica económica interior del nuevo territorio. Sería pues un territorio económico forjado
para sacar o extraer, más que para intercambiar, en donde incluso los agentes económicos
menores querrán orientar su producción hacia fuera del circuito original propuesto.
La preferencia por forjar circuitos y territorios funcionales a los negocios globales contempla
muy por debajo de sus prioridades al fortalecimiento de las economías de los espacios
menores, pese a que nominalmente se pretendería fortalecer economías locales2.
La accesibilidad rápida a los mercados globales más importantes se torna altamente
relevante para los gobiernos, grandes productores y entidades financieras, pero ¿lo será
para todos los residentes y productores de los espacios menores? ¿O se deberá de generar
esta “necesidad” entre todos los ocupantes de los espacios a incorporar a estas nuevas
territorialidades?
En la conformación de territorios en estos tiempos de globalización liberal del siglo XXI tan
importante como flexibilizar los marcos normativos para la circulación de bienes, son las
mejoras en las tecnologías del transporte y la ingeniería; estas resultan necesarias para
construir, modificar o diversificar vías que faciliten el incremento de la velocidad y volumen
de transferencias. Así se contribuye a la formación, transformación, expansión y
consolidación de territorios económicos para una economía global. Y muchas de las
directrices que se implementan para estos procesos no se formulan a nivel nacional sino en
las entidades financieras internacionales.
La gran diferencia de estos tiempos con respecto al siglo XX es la cantidad de agentes
financieros multilaterales dispuestos a apoyar estas inversiones que por lo general ya no
son iniciativas primigenias de los gobiernos nacionales, sino alentados por la posibilidad de
negocios de magnitud continental, en los cuales los países podrían –en condicionalbeneficiarse. La consideración de los planes de integración física o de incorporación de
nuevos espacios a los hinterlands nacionales ha sido superada por las propuestas de
integración física continental3.
Los Estados mediante la consolidación y ampliación de redes de transporte y comunicación
expanden su presencia, aunque en este siglo ello cambia con la debilitada capacidad para
2
3
Nunca se termina por especificar o tomar en agendas detalladas la función y consolidación de los circuitos productivos-comerciales subnacionales,
IIRSA en Sudamérica, Plan Puebla-Panamá en Centroamérica, y el Consorcio para la infraestructura de África son ejemplos de ello.
3
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proponer y ejecutar modelos de ocupación y aprovechamiento territorial. Anteriormente
eran mucho mas evidentes las intenciones geopolíticas de cada país, y dentro de ello la
construcción de una identidad y cohesión nacional. Hoy, dentro del rol de agente promotor
de actividades económicas, pocos países tienen todo el poder para efectuar sus
regulaciones y aplicar sus normas de uso y ocupación del suelo a nivel subnacional. Existen
otros agentes que influencian mucho en la transformación de espacios y en el modo de
beneficiarse de este orden.
No obstante al parecer los gobiernos dan prioridad a la expansión de redes viales con un
fundamento económico antes que el control territorial4 o hacer eficiente su presencia – rasgo
distintivo de inicios del siglo XX. Existen hoy espacios poco atractivos para la inversión,
poblaciones y espacios no elegibles para invertir en conectividad nacional mientras que
otros que si lo son para las financieras multilaterales, pese al aislamiento que viven muchos
pobladores de las zonas más deprimidas del país.
EJES DE INTEGRACION Y DESARROLLO IIRSA Y NUMERO DE PROYECTOS EN
AGENDA DE IMPLEMENTACION CONSENSUADA 2005-2010
Nombre de Eje
Países espacialmente vinculados
Número de proyectos
en AIC 2005-2010
Amazonas
Brasil, Perú, Colombia, Ecuador
4
Andino
Venezuela, Colombia, Ecuador,
Perú, Bolivia
3
Perú-Brasil-Bolivia
Brasil, Perú, Bolivia
2
Interoceánico central
Brasil, Perú, Bolivia, Paraguay, Chile
7
Capricornio
Brasil, Bolivia, Chile, Argentina, Paraguay
2
Andino del sur
Argentina, Bolivia, Chile
Hidrovía ParaguayParaná Brasil,
Paraguay, Argentina
MERCOSUR-Chile
Brasil, Argentina, Chile, Uruguay
Del Sur
Argentina, Chile
Escudo Guayanés
Brasil, Surinam, Guyana, Venezuela
7
4
Fuente: www.iirsa.org
4
Como ejemplo en Sudamérica podemos mencionar el interés de expandir vías para colocar colonos en zonas “vacías” y fronterizas como la selva
amazónica o en la Patagonia.
4
Nuevos circuitos
económicos globales
En este periodo de expansión económica, paradójicamente en nuestros países se concurre
simultáneamente al debilitamiento y contracción de territorios económicos tradicionales
manejados por agentes medianos, menores o con modos de producción -por citar algún
ejemplo- más rezagados o ancestrales. Son pocos los que van logrando reconversiones
exitosas, y cada vez es más frecuente ver nuevas actividades o nuevos actores en los
territorios económicos relativamente pequeños formados o dinamizados en la lógica liberal
del presente siglo.
Al mismo tiempo es posible apreciar cambios en la orientación mundial de los circuitos
económicos globales. Hoy ya no se mira con el mismo interés que hace 100 años el
enlazarse con el comercio al Atlántico norte sino hacia la cuenca del Pacífico, y muy en
especial orientado al Asia5. Esto al parecer mantiene concordancia con la distribución
internacional de muchas actividades de baja tecnología o de transformación primaria,
productos agroindustriales se sitúan en gran parte de los países del tercer mundo. El
desarrollo económico relacionado a la aplicación de alta tecnología, procesos complejos y
avanzados de transformación se sitúan en centros industriales de países desarrollados.
Son pocas las áreas internacionales que han logrado revertir en tiempos modernos esta
invisible asignación, salvo para algunas cadenas especificas de producción pero casi
siempre en segmentos especializados relacionados a actividades primarias; en todo caso el
rezago general de los países sub desarrollados es tal que difícilmente se perciben cambios
sustanciales. Los principales mercados internacionales requieren de un flujo constante de
recursos para satisfacer tanto a industrias como a compradores individuales,
constituyéndose en factores que animan la atracción de la provisión de recursos tanto el
poder adquisitivo como la concentración poblacional de los consumidores.
Pero así como hay una geografía del consumo existe una geografía económica de la
producción, que analiza la disponibilidad de recursos naturales y humanos, situación de los
centros de transformación y orientación de las inversiones, y los flujos entre todos estos
componentes. Al configurarse estas dinámicas, es posible intentar reconocer cuales son las
actividades y sus agentes económicos (y sus infraestructuras y mecanismos de
funcionamiento) que influyen en determinados espacios productivos, así estos sean
lejanos.
El papel ejercido por las entidades financieras internacionales al orientar inversiones
termina por configurar el espacio productivo, organizando espacios y formando los
territorios económicos6. Los estados nacionales subdesarrollados poseen cada vez menos
iniciativa propia en optar o proponer su modelo de ordenamiento y gestión territorial; cada
país puede concebir una forma de aprovechar o explotar recursos y espacios pero los
grandes agentes económicos entran a tallar junto a entidades y pueden claramente intentar
revertir la intención del gobierno nacional. También pueden establecerse lobbies que
alentaran cambios en el manejo del espacio desde el inicio de alguna propuesta de
desarrollo, antes que con los agentes residentes en los espacios a transformarse7.
6
Un articulo que aporta en este sentido es “IIRSA y el endeudamiento público como modo de control territorial”
(http://www.mbigua.org.ar/uploads/File/IIRSAyelendeudamiento.pdf)
7
Recordar el caso de la intención de exportar gas boliviano vía puertos en Chile, estuvo auspiciada y alentada por empresas demandantes en Estados
Unidos, empresas gasíferas y por entidades multilaterales, influyeron de modo tal que el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada cayó, entre otras cosas,
por insistir en esta venta pese a la oposición de la población. En el Perú, hay interés en exportar directamente el gas, antes que vincular este recurso a
industrias nacionales.
5
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Es así como el financiamiento y empresas internacionales influyen en las formas de
ocupación y aprovechamiento de espacios y recursos, terminando por convertirse en
organizadores espaciales. Ya no son únicamente los empresarios y la población local
quienes actúan como organizadores del espacio, ni los gobiernos nacionales los que
proponen funciones, acondicionan y ordenan a sus territorios.
Las inversiones alentadas mediante créditos por entes internacionales terminan por
consolidar espacios especializados a la producción primaria y extractiva. Precisamente en
espacios poco complejos la fuerza de las grandes inversiones termina por plantear sus
propias reglas en el espacio, teniendo como principales aliados a los organismos
financieros internacionales de desarrollo8; los gobiernos nacionales actúan como
facilitadores de estas inversiones y planteamientos territoriales, que en muchas veces no
han sido dialogadas con las sociedades subnacionales.
8
Por cierto esto está circunscrito a las economías formales y de magnitud, pues también se presentan otras fuerzas menores pero al ser masivas también
logran marcar su espacio y territorio a su manera, pudiendo ser estas menos formales y mayormente ilegales. Un caso es el narcotráfico que organiza el
espacio mediante agentes menores, transformando el medio ambiente y planteando funciones de producción en determinadas áreas de la selva alta
peruana.
6
La integración física continental
y formación de territorios
económicos
En Sudamérica, a lo largo del tiempo, hemos asistido a diferentes propuestas de integración
tales como la Comunidad Andina de Naciones, MERCOSUR, cada cual con énfasis en la
integración sectorial todas abordadas con muchas dificultades ya conocidas. La historia de
desacuerdos es bastante larga al punto que en realidad es poco lo que se ha alcanzado en
muchos años de cumbres internacionales y de numerosos acuerdos.
Sin embargo se debe ponderar un hecho que posiblemente logró muchos puntos más
concretos que en anteriores intentos en los años previos. La primera reunión de presidentes
sudamericanos ocurrida en el año 2000 sirvió como espacio de dialogo y concertación entre
12 países, teniendo al Brasil como uno de los principales impulsores de este proceso de
desarrollo e integración.
No obstante Brasil alentó la formación de este foro, se contó con la activa concurrencia y
participación de instituciones financieras internacionales que sostendrían muchas de las
futuras decisiones. Precisamente este gigante sudamericano posee una agenda
geopolítica y económica mucho más clara que muchos países del subcontinente9, además
de recursos económicos y productivos de magnitudes bastante importantes como
ganadería vacuna, producción de soya y caña, por mencionar algunos productos primarios,
pues la lista de manufacturas y productos industriales es larga.
Entre los puntos más importantes de esta visión territorial de política es que este país –la
principal economía latinoamericana- debe tener presencia en la cuenca del Pacífico y entre
las metas está la colocación de su producción en el Asia, continente emergente. La
desventaja de Brasil es que tiene enfrente a las costas de África, continente deprimido
económicamente, y los mercados del Atlántico norte son mercados ya consolidados y los
términos de intercambio no poseen tasas de crecimiento que constituyan cambios
sustanciales positivos en la balanza comercial. En el frente interno Brasil se preocupa por la
ocupación y consolidación efectiva de sus fronteras y trascender a ellas; es decir presupone
activar y prolongar circuitos económicos en zonas limítrofes y trascender mas allá de sus
limites político administrativos.
En las subsiguientes cumbres presidenciales se terminó por formular y atender la iniciativa
de Integración de Infraestructura Regional de Infraestructura Sudamericana (IIRSA) siendo
promovida por las instituciones financieras de mayor protagonismo en este subcontinente:
La Corporación Andina de Fomento (CAF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el
Fondo de desarrollo del Plata (FONPLATA) entre otros inversores como el BNDES de Brasil.
Las instituciones financieras internacionales se encuentran en un momento de liquidez para
invertir en obras de magnitud, ya no únicamente en proyectos puntuales como en la década
pasada sino de escala continental y necesita colocar créditos. Estas obras son
9
Cabe recordar al Gral. Golbery do Couto e Silva, geopolítico brasileño cuando escribió "El camino al Pacifico es una necesidad brasileña desde ya"; (ver:
www.alterinfos.org/IMG/_article_PDF/article_286.pdf); debe añadirse también otras visiones geopolíticas como la influencia chilena en el sur peruano
enunciadas por Gral. Augusto Pinochet.
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fundamentalmente vías, puertos, aeropuertos, transporte multimodal, entre otros fuera de
las inversiones sectoriales.
El interés por invertir en infraestructura de gran magnitud en zonas subdesarrolladas del
mundo no ocurre exclusivamente en Sudamérica sino también en África, en donde se
levanta el Consorcio de Infraestructura para África (ICA), en el que se prevé la construcción
de sistemas de integración física mediante el Fondo Africano de Desarrollo (FAD) y el Banco
Africano de Desarrollo (AfDB); en el sur de Asia, en la India se tiene el ILRP (Inter Linking of
Rivers Project) que se considera la madre de los proyectos de este país, procurando la
integración física de 37 cuencas de los ríos principales del subcontinente con seria
denuncias ambientales en Nepal y Bangladesh.
En la iniciativa IIRSA se articulan muchos proyectos de inversión física –varios de ellos
desempolvados- que involucran construcciones binacionales o, como en su mayor parte, en
cada país pero que finalmente terminan por tener impactos internacionales al servir a un
enlace de espacios distantes o para servir a la lógica de integración continental más allá de
lo meramente vial10.
Para ello se plantean procesos sectoriales de apoyo a la integración y diez Ejes de
Integración11 y Desarrollo (EID) –espacios articuladores de procesos de integración y
desarrollo económico- en los que se deben superar mediante inversiones los llamados
“obstáculos naturales”12 para permitir el flujo continuo de mercaderías, alentando la
productividad y competitividad económica de áreas del interior del continente, así como
incorporar a los espacios vacíos a las dinámicas económicas de magnitud. Entre estos
“obstáculos” se considera a la cordillera de los Andes y los espacios “vacíos” como las
selvas tropicales del Amazonas.
SUDAMÉRICA COMO ESPACIO CONTINENTAL INCONEXO
Fuente: http://www.mbigua.org.ar/uploads/IIRSAEldoblerostrodelaintegracion.pdf
10
Un ejemplo son las propuestas de construcción de hidroeléctricas o hidrovías.
Entre ellos tenemos a la facilitación de pasos de frontera, la integración energética, tecnologías de información y telecomunicaciones, sistemas
operativos de transporte aéreo, marítimo, y multimodal.
12
Ver: IIRSA, el doble rostro de los planes de infraestructura. Fundación M´Biguá. Argentina.
11
8
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Una dimensión que aparentemente está ligado a la lógica que inspira13 a IIRSA es la
privatización o concesión de los puertos, infraestructura y servicios, en el Pacífico justificada
en la búsqueda de mayores y mejores niveles de eficiencia y rapidez en el funcionamiento
portuario, para acelerar el intercambio extra continental.
El rol de puertos como Paita, El Callao, Ilo, Manta, Tumaco, Arica, Iquique, TocopillaMejillones, entre otros, se torna para cada país en la posibilidad de convertirse en un nodo
atractivo para enlazar al Sudamérica con la cuenca del Pacifico. Así también los
aeropuertos, ejes multimodales, puertos fluviales14, la construcción de puertos marítimos
multipropósito y de aguas profundas - los llamados mega puertos- son una prioridad para
muchos países que compiten por ser puerta de entrada y salida de producción brasileña y
asiática, las que darían volumen de movimientos portuarios justificando estas inversiones y
dinamizando o iniciando nuevas actividad. Es altamente probable que ciudades portuarias
sopesen los beneficios resultantes de tener un buen puerto como atracción para el
incremento de capitales y empleo, sin embargo en las áreas o regiones situadas en los
espacios intermedios de los ejes puede significar alteraciones ambientales o
transformaciones serias, positivas o negativas, de las economías subnacionales.
Al parecer los ejes propuestos en IIRSA tendrían armonía o subsidiariedad con las
vocaciones productivas en territorios brasileños. Por ejemplo en el caso peruano la
instalación de minas no metálicas que provean de insumos a la agricultura, como son las
inversiones en extracción de fosfatos en Bayóvar en Piura, esto por mencionar un caso en el
Eje amazónico en su punto de salida occidental. Otro ejemplo a mencionar es la búsqueda
de tierras para cultivo de caña para invertir en producción de etanol al igual que en zonas del
interior de Brasil, o las inversiones en contratistas de obras civiles propias de la inversión de
infraestructuras de IIRSA, como ya se aprecia en los consorcios binacionales peruanobrasileños para la construcción de tramos de carreteras; las exploraciones que Petrobrás
esta teniendo en las selvas de Perú y Ecuador, o el inicio de investigaciones que permitan
ver la viabilidad de plantas petroquímicas en las costas del Pacífico también son parte
complementaria, no oficial de IIRSA. Progresivamente ingresan, o refuerzan, inversiones
foráneas de magnitud que inician e inducen una lenta transformación de los espacios
económicos en las áreas subnacionales a la cual se agregarían nuevos –o transformadosagentes económicos locales que muy probablemente entrarán en conflicto con los antiguos
agentes económicos y sus formas de producción15.
IIRSA posee un grupo técnico que efectuó una lista priorizada de proyectos dentro de los
Ejes de Integración y Desarrollo (EID) en la llamada Agenda de Implementación
Consensuada (AIC) en la que se han detallado cuales son los ejes que requieren
inversiones claves y estratégicas, en los denominados proyectos “ancla” por ser los que
impriman un primer paso para vincular luego con otros proyectos. Casi todos estos son
proyectos de inversión en carreteras. Para la construcción de estas carreteras se recurre a
licitaciones mediante endeudamiento externo y concesiones. Es en este nivel que las
instituciones financieras empiezan a operar otorgando créditos a las constructoras o
directamente a los gobiernos.
Existen EID que están requiriendo más avances de obras por lo menos en este quinquenio,
pero es seguro que viene una serie de otras inversiones y acciones sectoriales para
dinamizar los intercambios y libre tránsito hacia el Pacifico. En el Perú se ha avanzado más
en obras viales del EID Amazónico y en el EID Perú-Brasil-Bolivia y aun no se ha trabajado lo
13
Debe entenderse que se enmarca en una lógica de privatizaciones alentada por consensos internacionales, anteriores a IIRSA.
Los puertos fluviales a ser impactados con nuevas infraestructuras y habilitación de hidrovías están el Paraná y el Amazonas, y los principales afluentes
de estos.
15
Esto se ve principalmente en las extracciones mineras metálicas, la propia construcción o mejora de vías, o en las propuestas de inversiones en
energía.
14
9
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suficiente en el EID Andino ni en el EID Interoceánico central. No obstante los ejes cercanos
a la zona sur de Brasil o que vincularían al sur de Brasil con el Pacifico tienen mas proyectos
en ejecución en este mismo periodo; 7 proyectos en el EID interoceánico central y otros 7 en
el EID Mercosur.
En el caso peruano, es su gobierno el que asume el crédito previo a la construcción de la
carretera para transferirlo a la constructora, casi siempre consorcios con participación
importante de capitales brasileños (Andrade-Gutiérrez y Odebrecht). Esto ha generado a
suspicacias pues se habría beneficiado a empresas constructoras al haberse obviado los
exigentes parámetros que el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP); en la actualidad
el Congreso del Perú y la Contraloría General de la República investigan si los tramos de la
carretera interoceánica sur fueron debidamente analizados y presupuestados puesto que la
obra está demostrando ser mucho más cara de lo inicialmente aprobado.
Fuente: www.iirsa.org
10
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Organización del espacio sudamericano
Sudamérica ha tenido procesos de integración física algo débiles en los
siglos pasados, iniciándose este proceso desde por la integración
ferrocarrilera del siglo XIX caracterizados por tener trazados
perpendiculares a las costas o, en el mejor de los casos, creando nodos tal
como ocurrió en la zona oriental del continente, pero nunca alentaron una
vinculación internacional. Ya en el siglo XX la carretera panamericana
introduce la gran circulación de automóviles, camiones entre otros y crea
enlaces internacionales en una integración longitudinal, haciendo que el
comercio de cabotaje marítimo sintiera un duro golpe. Se siguió la
implementación de redes camineras con ramales transversales a los
países y algunos consolidaron sus fronteras con vías paralelas a los límites
políticos, algunos ramales secundarios contactaban fronteras
binacionales sin mayores ambiciones de integración continental.
Las grandes urbes sudamericanas miraban al Atlántico y a la vez tenían
una red de ciudades cercanas con grandes volúmenes de producción
industrial, pecuaria y agrícola, enormes campos explotados con productos
agroindustriales con comportamientos demográficos de crecimiento
constante, mientras que el lado Pacifico tenia ciudades menos grandes
con producciones mucho menores pero que tenían como fortaleza las
exportaciones primarias extractivas.
Los pocos circuitos internos no fueron alentados adecuadamente por los
mecanismos de integración política y económica ya conocidos, pues
requerían además de normatividad sectorial, de una verdadera animación
de integración física; precisamente este será el mecanismo que marcará
este siglo, en donde la integración interna de los países será un añadido o
consecuencia de las programación de inversiones de alcance continental.
La organización del territorio sudamericano del siglo XXI tiene como
característica la integración transversal y el creciente protagonismo de los
puntos de entrada y salida en la cuenca del Pacífico y la reconocida
gravitación de los mercados asiáticos como demandantes de productos
primarios o semi elaborados. Es la oportunidad de crecimiento de núcleos
urbanos internos, de ciudades medianas, siempre y cuando IIRSA haya
difundido sus objetivos territoriales en espacios intermedios y si estos
espacios ajustan su agenda territorial. También significa la
desestructuración de ciertos territorios y pasar a otro tipo de organización
espacial.
11
El interior de algunos EID
y ordenamiento territorial
En la actualidad el nivel de desarrollo demostrado en los EID propuestos por IIRSA es
bastante diferenciado. Existen nodos bastante urbanizados y densos demográficamente,
con servicios a la producción bastante modernos, mientras en otros casos encontramos
condiciones bastante incipientes para iniciar un proceso de desarrollo con proyección
continental.
Hablar del EID del Plata es muy diferente al compararlo con el de la Amazonia. En el primero
existe una red de ciudades industriales que dan vida a este corredor, complementado con
una serie de carreteras subsidiarias al tráfico fluvial; la producción agropecuaria y
agroindustrial constituyen bienes que dan vida a este eje y poseen un trafico histórico
importante y definitivamente se trata de un eje consolidado. En contraposición el Eje
Amazonas que dentro de la lógica IIRSA es aun un corredor por consolidar y que presenta
desafíos que bien se pueden abordar; el centro industrial importante se encuentra en medio
de la amazonia, Manaos. Los centros urbanos de la zona occidental de este EID aun son
bastante pequeños, habiendo una distancia bastante grande hasta el centro dinamizador.
Aun no ha entrado en reflexión que tipo de modelo de desarrollo debe tener este eje, solo en
líneas generales que sea compatible con el medio ambiente cada una de las inversiones
programadas. No se entra a discutir cual es el estilo de desarrollo ni como entran las
decisiones de los espacios intermedios a apuntalar o a beneficiarse de las propuestas del
EID.
Se ha alentado inversiones en construcción de carreteras entre Paita y Yurimaguas pero
aún no se trabaja el tema de las circulaciones fluviales ni de las realidades regionales, las
rentabilidades y eficiencias, no solo económicas sino también ambientales y sociales.
Cabe preguntarse si se han compatibilizado los objetivos de desarrollo territorial de
espacios subnacionales con los de IIRSA. Al parecer no, o muy poco. Son pocos los
gobiernos subnacionales o locales que han debatido ello, por lo menos en algunos ejes que
han incorporado en su agenda estas discusiones. Muchos gobiernos subnacionales
alientan evaluaciones de recursos naturales, zonificaciones, planificar reservas para la
conservación, entre otras, mientras que en otras esferas, en donde se cuenta con
financiamiento externo, ya han decidido el futuro de los espacios locales.
Aun si se logra institucionalizar las decisiones sobre el tipo de actividades o forma de
ocupación propuesta para determinadas áreas, no es seguro que se obtenga el
cumplimiento de los acuerdos locales de ordenamiento del territorio puesto que se
demuestra que el gobierno central y los acuerdos internacionales, pueden alterar y no
considerar las agendas de desarrollo territorial local; demuestran los gobiernos nacionales
cierto favoritismo por lo extractivo, no propone ni alienta modelos sustentables de
aprovechamiento del espacio.
12
Organización espacial continental
con elementos de Ordenamiento
Territorial
Un elemento importante que en todo este proceso de ordenamiento territorial es que
siempre el ordenamiento ha sido visto como una política nacional, y como un método de
planificar el espacio. De hecho lo es, pero también existe un ordenamiento territorial que
supera esta mirada clásica, plasmándose en acciones de planificación surgidas de entes de
coordinación política internacional y de fuentes de financiamiento correspondientes. Todo
indica que Brasil ha logrado colocar en nuestro continente una propuesta de ordenamiento
territorial que excede sus fronteras, fundamentándose en su Programa de Aceleración del
Crecimiento (PAC)16 y ante la escasa capacidad de varios gobiernos sudamericanos de
tener su propia agenda de desarrollo territorial o de una propuesta de integración desde los
intereses subnacionales. Precisamente este pudo ser el germen de un ordenamiento
territorial continental, impulsado y pensado por Brasil con apoyo de entidades financieras
internacionales.
Se sigue cierta lógica que, al parecer, no siempre entra en diálogo ni en concordancia con
los objetivos de desarrollo territorial de niveles más bajos de acción. El IIRSA viene logrando
lo que ningún proceso de integración anterior en Sudamérica había propuesto: habilitar
caminos pata la circulación continental de mercaderías, pero hacia el exterior, con una
velocidad más acelerada, con grandes inversiones públicas-privadas no vistas en los
últimos tiempos.
El rasgo característico del ordenamiento territorial, que es la asignación de funciones
espaciales diferenciadas y especializadas a determinadas áreas, se ha dado a nivel
continental, y con mecanismos de implementación más efectivos que las propias agendas
nacionales de inversión. La formulación de ejes y corredores deberían servir para moderar
los diferentes grados de desarrollo territorial, pero en la practica facilitarán inversiones
extractivas. En este sentido existen grupos empresariales con información privilegiada que
están instalando inversiones con mucho sentido frente a las transformaciones que se
vendrán con la activación de estos EID.
Las sociedades subnacionales están poco enteradas de esta dinámica, y es poco lo que se
viene haciendo para incluir inversiones que beneficien a los medianos y pequeños
productores. Los gobiernos subnacionales tienden a ignorar los procesos de integración
continental en los que se encuentran inmersos, o conocen muy poco de ellos y no proponen
acciones con perspectiva territorial, sino en la agenda local o visible. Pese a que los marcos
legales están desarrollados para los niveles nacionales e inferiores, los acuerdos tomados
internacionalmente logran imponerse en los ámbitos nacionales, cuentan con marcos
normativo-sectoriales mucho más desarrollados.
16
Este programa tiene previsto que al 2010 se hayan invertido 235,000 millones de dólares en infraestructura interna para el desarrollo del Brasil. De ellos
el 55% de la inversión será en energía y combustibles, 33% en desarrollo urbano y 12% en transportes.
13
Conclusiones
El ordenamiento territorial casi siempre fue pensado desde la perspectiva de políticas
publicas de carácter y alcance nacional, regional y local, pero cabe reconocer que existe un
nivel internacional que posee un marco normativo y financiero que termina por colocar en
agenda inversiones y asignación de usos de suelos, incorporación de espacios y creación
de territorios para nuevos agentes de decisión.
Los gobiernos centrales acceden o adaptan sus agendas de desarrollo territorial
propuestos por directrices de entidades financieras o por lineamientos geopolíticos
externos. La pregunta es ¿quién propone en realidad las transformaciones en el gran
espacio continental?, más aun si son vinculantes con espacios subnacionales. En cualquier
caso, no se conoce la coherencia y coordinación entre las agendas territoriales de cada
Estado sudamericano, pues probablemente sean pocos los países que posean claridad en
sus objetivos de desarrollo territorial y que se encuentren implementandolos fuera del marco
de IIRSA.
El Perú propuso un Plan Nacional de Desarrollo Territorial con el Consejo Nacional de
Descentralización (CND) con estrategias territoriales variadas en ejes, corredores y
circuitos que en alguna manera respondían o armonizaban con la propuesta de los EID de
IIRSA; sin embargo esto no se ha rescatado para el debate subnacional actual.
El ordenamiento territorial continental cuenta con mayores fuentes de financiamiento, pero
carentes de acciones de vigilancia ciudadana en la formulación o uso de estos recursos, ni
participación en la compatibilizacion de los objetivos de desarrollo territorial. No cuenta con
difusión de instrumentos de planificación en niveles micro o meso, pero posee mecanismos
de priorizacion de acondicionamientos. No cuenta con mecanismos apropiados para
compatibilizar objetivos y proyectos territoriales de espacios subnacionales. Existe un
ingreso de proyectos con impacto territorial “por la puerta trasera” no discutidos en espacios
subnacionales.
Los planes de ordenamiento y acondicionamiento territorial previos a IIRSA no se enmarcan
en procesos de integración internacional, siendo este un punto débil en algunos espacios
subnacionales que se localizan cerca o dentro de los EID de IIRSA. Los espacios
subnacionales han sido afectados por sistemas de toma de acuerdos externos a ellos, En
IIRSA los mecanismos de planificación territorial pasan por las cancillerías y por equipos
técnicos de las instituciones financieras internacionales, gestionando financiamientos y
determinando inversiones y prioridades de ejecución. Ello ha sido más evidente en países
que carecen de centros de planificación territorial.
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LA INICIATIVA IIRSA Y EL ORDENAMIENTO
D E L T E R R I T O R I O C O N T I N E N TA L
No obstante la asignación de funciones espaciales productivas a los ejes propuestos por
IIRSA en los espacios subnacionales, no ha quedado clara la agenda de integración al
interior de los países, en qué consistiría la construcción de territorios económicos regionales
de cara a una integración global e interna. Esto no viene siendo parte de las discusiones
complementarias entre los gobiernos nacionales y sus contrapartes regionales. Más aun si
no existe una política de ordenación del territorio nacional, los gobiernos no sostienen con
claridad sus objetivos territoriales, y es así como la iniciativa IIRSA en realidad viene a llenar
este vacío, pero desde una perspectiva externa aliada a grandes inversiones de rápido
retorno y ajena a los espacios subnacionales.
Se hace necesario discutir en los espacios subnacionales los beneficios y riesgos existentes
tras esta iniciativa, desde una perspectiva descentralizadora, crítica y constructiva en la que
se incorporen a los agentes productivos, las consideraciones ambientales, sociales, y
sectoriales.
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Publicación financiada por Global Greengrants Fund (GGF)
Lima, 2008.