Informe del Grupo de trabajo de la IE sobre la globalización, el AGCS y la formación profesional A. Introducción Desde hace tiempo, la Internacional de la Educación ha manifestado su preocupación por las constantes amenazas a que se enfrenta la educación a todos los niveles como consecuencia de la globalización económica y la liberalización del comercio. La IE estima que las negociaciones que tienen lugar en el marco del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), así como los numerosos tratados regionales y bilaterales, podrían dar lugar a la intensificación y concentración de las presiones de la comercialización y la privatización. Si esta tendencia siguiese adelante sin trabas, podría suponer un importante reto para los estudiantes y los docentes incidiendo negativamente en la calidad y accesibilidad de la educación. La formación profesional (FP) es particularmente vulnerable a las presiones de la globalización, la mercantilización y la liberalización del comercio. Lo que en su día fuera la responsabilidad primordial de las instituciones de educación públicas en muchos países, la provisión de formación profesional es ahora una actividad que se encuentra a caballo entre el sector público y el mercantil. La globalización económica dirigida por los mercados, aunada a la desregulación del mercado laboral, han amplificado la comercialización de la formación profesional en los planos nacional e internacional. A la vez, está surgiendo otro peligro más inmediato al ser los servicios de formación profesional el blanco explicito de la ronda de negociaciones actual del AGCS. En breve, los sistemas de formación profesional se enfrentan a desafíos sin precedentes. Las fuerzas de la globalización económica, los rápidos cambios tecnológicos, la comercialización, la privatización y la desregulación están remodelando radicalmente el espacio que ocupa la formación profesional. Lo que se enseña, dónde se enseña, cómo, y hasta quién lo enseña, es una realidad que se está transformando. Sobre la base de la resolución adoptada durante el IV Congreso Mundial de Porto Alegre, la IE estableció este Grupo de trabajo con el objeto de profundizar el estudio de las amenazas a que se enfrenta actualmente la formación profesional como consecuencia de la globalización económica, y recomendar maneras de proteger la integridad de la formación profesional, sus estudiantes y docentes. Al emprender este trabajo, el Grupo de trabajo se topó con el problema de llegar a un acuerdo en cuanto a lo que se entiende por formación profesional. Existen grandes diferencias entre los países por lo que se refiere al contenido y la organización de la FP.1 En varios países, la formación profesional se entiende esencialmente como la enseñanza que se imparte después de la educación y formación obligatoria, excluyendo los programas universitarios y superiores ofrecidos por instituciones de educación superior, y que ofrecen a los estudiantes conocimientos y aptitudes profesionales o vinculadas directamente a un oficio o trabajo. En otros países, sin embargo, la FP se entiende como la educación secundaria superior que conduce a la adquisición de competencias en un oficio calificado o a prácticas como aprendiz. El presente informe pues, debe leerse con ese contexto en mente, entendiendo que las descripciones y análisis presentados en él no siempre se aplicarán a todos los países. Este informe comienza destacando los principios básicos de la FP que pensamos que la IE necesita reafirmar con más fuerza a fin de contraponerse a la lógica de mercado que predomina en la actualidad. Luego, describimos lo que está en juego para la formación profesional en el marco de las negociaciones actuales del AGCS, y señalamos que la IE debe proseguir sus esfuerzos para asegurar que el resultado de las negociaciones no someta a la FP a reglas comerciales de obligado cumplimiento. Concluimos resumiendo una serie de recomendaciones importantes que permitirán a la IE y sus afiliadas hacer avanzar los trabajos. Otros términos utilizados internacionalmente incluyen instrucción y formación técnica y profesional (IFTP), instrucción y formación técnica y profesional (IFTP), Instrucción técnica y profesional (ITP), educación profesional y técnica (EPT), y educación y formación continua (EFC). 1 B. Principios generales 1. La educación: un derecho humano universal Tal como se establece en la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, toda persona tiene derecho a la educación, y “La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada….” Todas las personas tienen derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a la educación a todos los niveles y a cualquier edad sin discriminación y sin que la capacidad financiera para pagar la educación sea un criterio que determine la capacidad de proseguir los estudios. El acceso a la educación a todos los niveles es fundamental para el desarrollo personal de todas las personas y es la base sobre la que se asienta la ciudadanía democrática. La plena participación de los ciudadanos y ciudadanas en la vida social, cultural, política y económica de sus sociedades, es propiciada en gran parte por el conocimiento, la comprensión y las aptitudes que se adquieren mediante la educación. La IE estima que el fomento de un mayor acceso a la formación profesional es especialmente importante debido al papel clave que desempeña al ofrecer oportunidades a personas con distintas trayectorias personales, incluyendo aquellas que han sido marginadas en el mercado laboral. 2. Las metas de la formación profesional Las instituciones educativas de todos los niveles deben ofrecer a las personas una gama de conocimientos y competencias que les permitan no sólo desempeñar un trabajo concreto, sino también participar plenamente en todos los aspectos de la vida social. Este principio se recoge en la Declaración Universal de Derechos Humanos que establece que “[l]a educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales.” Como tal, la formación profesional no debe nunca focalizarse exclusivamente en la formación de las personas para ejecutar determinadas tareas en el mercado laboral. Además de ayudar a los estudiantes a adquirir aptitudes prácticas, deberá brindarles conocimientos generales y una comprensión global. Tal como se estipula en el Convenio sobre instrucción técnica y profesional de la UNESCO (1989): Los programas de formación profesional y técnica deben reunir los requisitos técnicos de los sectores profesionales concernidos y también ofrecer la educación general necesaria para el desarrollo personal y cultural de la persona e incluir, entre otras cosas, conceptos sociales, económicos y medioambientales pertinentes para la profesión u oficio en cuestión. Este enfoque global de la formación profesional, sin embargo, está siendo cuestionado por un gran número de fuerzas. La globalización y la emergencia de la llamada “economía del conocimiento” han incitado a muchos gobiernos y empleadores a presionar por la desregulación de los mercados laborales, lo que ha dado lugar a la introducción de reformas en los sistemas de formación profesional. Invariablemente, estas reformas han obedecido a motivaciones económicas cuidadosamente definidas que tienen por objeto asegurar que la formación profesional contribuya de forma directa a la competitividad económica, impulsando determinadas competencias y aptitudes en las personas, encaminadas a satisfacer exigencias industriales cuidadosamente definidas. Si bien la FP siempre debe tratar de atender las exigencias de los mercados laborales, debe cumplir ese objetivo sin perjuicio de su compromiso de ofrecer conocimientos generales a los estudiantes. 3. La educación: un bien público La educación, con independencia del nivel considerado, tiene como finalidad potenciar el desarrollo humano y el progreso de la sociedad. En ese sentido, la IE está firmemente convencida de que la educación, incluida la formación profesional, debe considerarse como un bien público y no como una mercancía privada. La educación debe regirse por los sólidos principios del servicio público que garantizan la rendición de cuentas, la calidad, el acceso y la igualdad de oportunidades. En tanto que bien público, la transmisión de conocimientos y competencias que permiten a las personas ejercer su papel como ciudadanos cabales, es una responsabilidad colectiva que han de asumir primordialmente los estados. Los gobiernos, por lo tanto, tienen un papel fundamental que desempeñar en la financiación y regulación de un sistema global de formación profesional de máxima calidad y fácilmente accesible. Es preciso oponerse tajantemente a la comercialización, la individualización y la privatización de la formación profesional. Existen estudios que demuestran que la provisión de formación profesional privada y con afán de lucro está más orientada hacia la consecución de resultados financieros y comerciales que hacia la educación, la adquisición de competencias, la equidad u objetivos de política públicos. En muchos casos, los recursos son desviados del suministro directo de servicios educativos hacia tareas administrativas o de mercadotecnia, y se concede una mayor prioridad a la reducción de costos que a la mejora de la calidad. Además, la comercialización, la individualización y la privatización de la formación profesional han ofrecido a los gobiernos una excusa para disminuir el nivel de financiación estatal. El predominio de la teoría del capital humano en las políticas relativas a la formación profesional en algunos países ha conducido a una definición cada vez más estrecha de las competencias y a un mayor énfasis en la noción del beneficio individual, que se contrapone al concepto de bien público, en el debate acerca de la financiación del sector. 4. Conseguir una formación profesional de calidad La IE estima que la educación de calidad sólo se puede garantizar cuando los docentes y el personal en general gozan de condiciones de trabajo y de empleo decentes. En ausencia de un cuerpo de docentes y personal general de la educación dedicado y altamente calificado, la formación profesional de calidad es irrealizable. Sin embargo, habida cuenta del avance de las reformas orientadas por la industria y la desregulación en muchos países, los docentes de la formación profesional constatan que la calidad de la educación que pueden ofrecer se está viendo amenazada. Esta tendencia se puede comprobar analizando el enorme aumento de la carga de trabajo de los docentes, la falta de servicios de apoyo, y el incremento del empleo precario. La globalización económica parece estar exacerbando esas tendencias. Por otra parte, los docentes están siendo excluidos de la concepción y elaboración de los programas escolares o del proceso de evaluación. Los empleadores y los organismos de certificación están ahora exigiendo un mayor protagonismo en los programa escolares y están estableciendo nuevas normas y criterios para las competencias y requisitos de certificación. En muchos países, los docentes de la formación profesional solían trabajar en colaboración y asociación con los gobiernos, las organizaciones sectoriales, y los sindicatos en la elaboración de los materiales y programas escolares pertinentes, así como en los mecanismos adecuados para la evaluación y la certificación. Esta interacción, en los casos en que se ha producido de forma equilibrada, ha sido fundamental para el desarrollo exitoso de la FP. En numerosos países, sin embargo, este modelo de colaboración esta siendo sistemáticamente reemplazado por otro en el que la industria afianza el desarrollo de determinadas competencias para satisfacer necesidades específicas, los criterios de evaluación e incluso las pruebas de certificación que luego se convierten en los requisitos estándar de un puesto de trabajo. Los sindicatos están siendo sistemáticamente excluidos de este proceso, y los docentes de la FP son relegados a una mera función de ejecutores del programa, de quienes se espera que impartan una formación que cumpla criterios de evaluación elaborados por actores externos. 5. La dimensión internacional de la formación profesional El intercambio de conocimientos y habilidades, sumado a la movilidad de los estudiantes y los docentes entre los países, es importante para el desarrollo de la educación y debe alentarse. Sin embargo, la IE está firmemente convencida de que ese intercambio internacional debe ser justo y habrá de fundamentarse en valores educativos y no en imperativos comerciales. En la actualidad, la formación profesional internacional esta fuertemente dominada por valores comerciales. En efecto, el número de programas de formación en línea privados o de paga se ha disparado, lo que plantea numerosas preocupaciones y retos. Las iniciativas como el e-aprendizaje y la e-formación, cuando se realizan de forma adecuada, pueden constituir complementos harto útiles a las prácticas de educación y formación tradicionales ofreciendo un mayor acceso a las personas que no pueden asistir a clases. Sin embargo, desde un punto de vista pedagógico, el e-aprendizaje nunca podrá sustituir la instrucción que se dispensa en una aula de clases o frente a frente con el instructor. El aprendizaje por vía electrónica puede asimismo conducir a una pérdida de calificaciones de los docentes como consecuencia de la fragmentación y segmentación de las tareas. Además, proveedores de servicios de calidad dudosa están utilizando la educación y formación por Internet meramente para recortar costos socavando así las condiciones de trabajo de los docentes, en particular en los casos de suministro de servicios educativos ‘offshore’. Este tipo de prestatarios pueden eludir regularmente las normas y procedimientos establecidos en materia de calidad y auditoría. Asimismo, en el marco de la provisión transfronteriza de formación profesional, queda aún por resolver la cuestión de la idoneidad de trasponer programas escolares elaborados en el contexto de un país a estudiantes de otro país. El riesgo es que las necesidades de los programas locales, que a menudo reflejan una especificidad cultural y lingüística determinada, sean ignoradas, amenazando y socavando aspectos relacionados con la identidad cultural y agravando las desigualdades existentes. Por último, si bien la globalización ha facilitado la movilidad internacional de los estudiantes y los docentes, ha tenido repercusiones devastadoras en muchos países en desarrollo. La “fuga de cerebros” de personas altamente calificadas de los países en desarrollo hacia los desarrollados podría erosionar aun más los sistemas de formación profesional en los países más pobres. Por otra parte, las tendencias demográficas y el surgimiento de una escasez de personal calificado en muchos países desarrollados, podría exacerbar la fuga de cerebros. C. El AGCS: ¿Cuáles son los riesgos para la formación profesional? En esencia, la globalización de la formación profesional es dirigida por intereses cuya finalidad es crear un mercado en el que todo se mercantilice a escala mundial. En años recientes, una de las maneras en que esta política es promovida es mediante los acuerdos comerciales internacionales como el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS). 1. ¿Qué es el AGCS? El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, o AGCS, es uno de los muchos acuerdos adoptados en el año 1994 en el contexto de la recientemente creada Organización Mundial del Comercio (OMC). El AGCS es un acuerdo multilateral que establece limitaciones a un gran número de medidas gubernamentales que afectan el comercio de servicios. Tales limitaciones son de aplicación obligatoria y su incumplimiento puede conducir a la imposición de sanciones comerciales por la OMC. A efectos del cumplimiento de su programa de trabajo organizativo, los miembros de la OMC recibieron el mandato de volver a abrir las negociaciones sobre el AGCS en 2000 con la misión de dar un nuevo impulso a la liberalización del comercio en los servicios. Las negociaciones encaminadas a ampliar el alcance del AGCS original se iniciaron en febrero de 2000 siendo integradas posteriormente en el denominado “compromiso único” de la Ronda de desarrollo de Doha comenzada en la capital de Qatar en 2001. Se había previsto que las negociaciones concluyeran en enero de 2005 pero ese plazo ha sido ahora pospuesto varias veces. En julio de 2006, se suspendieron las negociaciones pero pueden reanudarse en cualquier momento. 2. Alcance y cobertura del AGCS El AGCS es un acuerdo global que abarca todas las medidas gubernamentales que “afecten el comercio en los servicios.” Cualquier norma o reglamento nacional y subnacional del gobierno que afecte de una u otra manera el comercio en los servicios está sometido al AGCS y por lo tanto abierto a un posible cuestionamiento jurídico por parte de los demás Miembros de la OMC. Sólo la contratación pública está explícitamente excluida del AGCS. Todas las otras leyes, reglamentos, reglas, procedimientos, decisiones, normas, acciones administrativas, y las directrices entran dentro del ámbito del acuerdo. Algunas medidas específicas que cubre el AGCS incluyen, pero no se limitan a las siguientes: a) Subsidios y ayudas; Requisitos de nacionalidad; Requisitos de residencia; Requisitos de rendimiento; Disposiciones en cuanto a contenido local; Prescripciones en materia de licencia y formación; Medidas fiscales; Normas relativas a las licencias; y Prescripciones en materia de transferencia de tecnología. se abarcan todos los modos de suministro El AGCS es mucho más que un acuerdo de libre comercio tradicional; habida cuenta de que abarca todos los modos posibles de suministro de servicios a nivel internacional, el AGCS debe considerarse como un acuerdo comercial, un acuerdo de inversiones multilateral, y un acuerdo de movilidad laboral. El AGCS define y abarca los cuatro siguientes “modos de suministro” o formas de suministrar servicios en los mercados internacionales: 1) Suministro transfronterizo. Describe servicios que se suministran del territorio de un Miembro al territorio de cualquier otro Miembro. Se aplica a todos los servicios internacionales que se prestan a través del correo, teléfono, fax, tele conferencia e Internet. En el caso de la formación profesional, un ejemplo de prestación transfronteriza sería los programas de formación y certificación en línea ofrecidos por proveedores en otros países. 2) Consumo en el extranjero. Esta modalidad de suministro describe una situación en la que un consumidor de un país viaja a otro país para adquirir un servicio. Por ejemplo, esto se aplica a los estudiantes que acuden a la escuela o que siguen un programa de formación en otro país. 3) Presencia comercial. Esto se refiere a los servicios que ofrece un proveedor de un Miembro que está físicamente presente en el territorio de otro. Esto engloba todas las inversiones extranjeras directas relacionadas con los servicios, como el establecimiento de filiales de escuelas y universidades en el extranjero. 4) Presencia de personas físicas. Esta modalidad de servicio es suministrado por personas de un Miembro que entran temporalmente para suministrar un servicio en el territorio de otro. Este es el caso, por ejemplo, de los instructores que viajan al extranjero para enseñar en otro país. b) Todos los sectores de servicios están cubiertos por obligaciones generales El AGCS contiene una serie de obligaciones generales o “reglas horizontales” que se aplican a todos los sectores de servicios salvo a aquellos que están explícitamente excluidos. Las reglas horizontales incluyen los requisitos de la nación más favorecida (NMF) y la transparencia. La NMF tiene por objeto evitar todo trato discriminatorio exigiendo que los países miembro apliquen a los demás países los mismos aranceles comerciales y condiciones de acceso a los mercados que imponen a cualquier otro país. La transparencia exige que los Miembros notifiquen públicamente todas aquellas medidas gubernamentales que afecten el comercio en los servicios. Estas reglas horizontales se aplican incluso a aquellos sectores sobre los que un país miembro no ha contraído compromisos específicos. La única excepción son los servicios “suministrados en ejercicio de facultades gubernamentales.” Sin embargo, estos servicios gubernamentales se definen de forma precisa como “todo servicio que no se suministre en condiciones comerciales ni en competencia con uno o varios proveedores de servicios” [AGCS Articulo 1:3 (c)]. En otras palabras, si un servicio gubernamental se suministra en condiciones comerciales, o si hay otros proveedores que compitan con proveedores públicos, este servicio queda abarcado por el AGCS. En vista de que los servicios públicos en la mayoría de los países, incluida la formación profesional, están financiados por fondos públicos y privados y son prestados por una mezcla de proveedores públicos, y actores que operan con y sin afán de lucro, no parece que puedan beneficiarse de esta exclusión. c) Obligaciones específicas Los países miembro también negocian compromisos específicos para liberalizar el comercio en sectores de servicios particulares. En los casos en que no se establecen limitaciones, estos compromisos están sujetos a dos obligaciones principales: el acceso a los mercados y el trato nacional Las disposiciones que regulan el acceso al mercado impiden que los países mantengan o adopten medidas que restringen el acceso al mercado interno a proveedores extranjeros. Se prohíben todas las medidas que imponen limitaciones cuantitativas a los servicios, limitan la participación del capital extranjero, o restringen el tipo de entidad legal (por ejemplo sin o con afán de lucro) de un proveedor de servicios en un sector especificado por un miembro. Según las disposiciones de trato nacional, los Miembros no pueden otorgar un trato más favorable a los proveedores nacionales que a los de los demás Miembros en los sectores consignados en la Lista de compromisos específicos. d) Reglamentación nacional Además de las obligaciones generales y específicas existentes en el AGCS, hay negociaciones en curso con el fin de definir nuevos criterios en materia de reglamentación nacional. Por reglamentación nacional se entiende el conjunto de medidas adoptadas por los Gobiernos y las adoptadas por instituciones no gubernamentales en ejercicio de facultades en ellas delegadas, como las asociaciones profesionales, con respecto a las prescripciones y los procedimientos en materia de títulos de aptitud, las normas técnicas, y las prescripciones en materia de licencias. Las reglas propuestas prescribirían que esas medidas reglamentarias no habrán de constituir “obstáculos innecesarios al comercio de servicios” y no “ser más engorrosas de lo necesario para asegurar la calidad del servicio.” Las normas en materia de reglamentación nacional podrían tener un impacto directo en la formación profesional de diferentes maneras. Las disciplinas relacionadas con las prescripciones en materia de títulos de aptitud podrían afectar la certificación profesional, los requisitos de educación, y los procedimientos de certificación. Las normas sobre los procedimientos en materia de licencias podrían afectar los reglamentos y criterios relativos a las licencias profesionales y la acreditación de las escuelas. Las normas técnicas se refieren a las reglas que rigen el suministro de un servicio. Esto podría poner en peligro los requisitos en materia de seguridad de la calidad en la formación profesional. Es importante destacar que las disciplinas en materia de reglamentación nacional se centran específicamente en los reglamentos no discriminatorios. Es decir, incluso en los casos en que un reglamento se aplica de forma equitativa a todos los Miembros y a los proveedores nacionales y extranjeros, podría considerarse como incompatible con el AGCS. 3. El AGCS y la formación profesional En el AGCS, el comercio de servicios educativos se negocia sobre la base de cinco subsectores de la educación tal como se clasifican en la Clasificación de productos central provisional de las Naciones Unidas (CPC). Dichos subsectores son: educación primaria, educación secundaria, educación superior, educación de adultos y otros servicios educativos. Las categorías más pertinentes a los efectos de la FP son la educación secundaria (CPC 922), la educación superior (CPC 923) y la educación de adultos (CPC 924). La formación profesional a nivel secundario se registra como una subclase de los servicios de la educación secundaria (CPC 9223). La educación superior en el AGCS abarca toda la educación postsecundaria, incluyendo los servicios de educación técnica y profesional (CPC 9231) así como los programas de educación superior conducentes a una titilación universitaria o su equivalente (CPC 9239). La educación de adultos se aplica a la FP que se ofrece a los adultos fuera del sistema educativo formal. En general, los servicios educativos siguen siendo uno de los sectores menos comprometidos. Hasta la fecha, 35 Miembros de la OMC han contraído compromisos sobre los servicios de educación secundaria, que pueden incluir la FP de nivel secundario: Albania, Australia, Bulgaria, China, Taipei chino, Costa Rica, Croacia, República checa, la Comunidad europea, Estonia, Georgia, Ghana, Hungría, Jamaica, Japón, Jordania, Kirguizistán, Letonia, Lesotho, Liechtenstein, Lituania, Macedonia, México, Moldavia, Nueva Zelanda, Noruega, Omán, Panamá, Polonia, Sierra Leona, Eslovaquia, Eslovenia, Suiza, Tailandia y Turquía. Treinta y siete Miembros han adoptado compromisos sobre educación superior e formación profesional: Albania, Armenia, Australia, Camboya, China, Taipei chino, RD del Congo, Costa Rica, Croacia, República checa, Estonia, Comunidad Europea, Georgia, Hungría, Jamaica, Japón, Jordania, Letonia, Lesotho, Liechtenstein, Lituania, Kirguizistán, Macedonia, Moldavia, México, Nepal, Nueva Zelanda, Noruega, Omán, Panamá, Polonia, Sierra Leona, República Eslovaca, Eslovenia, Suiza, Trinidad y Tobago, y Turquía. Treinta y seis Miembros han contraído compromisos sobre servicios de educación de adultos: Albania, Armenia, Bulgaria, Camboya, China, Taipei chino, Croacia, República checa, Estonia, Comunidad Europea, Gambia, Georgia, Haití, Hungría, Japón, Jordania, Latvia, Lesotho, Liechtenstein, Lituania, República Kirguiz, Macedonia, Malí, Moldavia, México, Nepal, Noruega, Omán, Polonia, Rwanda, Sierra Leona, República eslovaca, Eslovenia, Suiza, Tailandia, y los Estados Unidos. 4. El impacto de la cobertura del AGCS El AGCS es esencialmente un acuerdo que obliga a los Miembros a adoptar una agenda de liberalización, no sólo eliminando obstáculos al comercio y a las inversiones sino también alentando la liberalización interna a través de la privatización, la externalización de los servicios públicos, y la desregulación. Esto plantea numerosos riesgos para la formación profesional. Extrapolando, si la formación profesional quedase abarcada plenamente en las obligaciones generales y específicas del AGCS, algunas de las medidas que podrían verse amenazadas son: Las condiciones relativas a la nacionalidad (como el requisito en los procesos de contratación de conceder preferencia a los instructores que son ciudadanos del país o migrantes residentes en él); Restricciones sobre la presencia de instituciones de formación profesional extranjeras; Límites en cuanto al número de proveedores de formación profesional con autorización de ejercer actividades; Reglas y reglamentos que favorezcan a los proveedores públicos o los proveedores que operan sin afán de lucro frente a los proveedores mercantiles; Reglamentos que exigen que los proveedores de formación profesional extranjeros se asocien con instituciones locales; Normas fiscales que discriminan en contra de escuelas en el extranjero; Limitar los préstamos a estudiantes o los programas de ayudas a estudiantes a los ciudadanos del país o a inmigrantes residentes, y Conceder subsidios públicos únicamente a las escuelas o personas del país. Asimismo, parece que otros elementos de las negociaciones del AGCS podrían también incidir en la formación profesional. Las discusiones en torno al comercio electrónico, por ejemplo, podrían dar lugar al establecimiento de reglas que podrían aplicarse al aprendizaje por medios electrónicos o a la educación virtual. a) AGCS y la educación pública La mayoría de los gobiernos mantienen que los servicios de educación por lo general no están sujetos al AGCS y quedan exentos explícitamente de él en virtud del Articulo 1:3. Este artículo establece que todos los servicios están cubiertos por las reglas de la NMF y la transparencia salvo los "servicios suministrados en ejercicio de las facultades gubernamentales." Estos últimos servicios son definidos más precisamente como servicios que “no se suministran en condiciones comerciales ni en competencia con uno o varios proveedores de servicios”. En resumen, los servicios suministrados en ejercicio de las facultades gubernamentales tienen que reunir el criterio de no ser suministrados en condiciones comerciales ni en competencia con uno o varios proveedores para quedar exentos del AGCS. Es improbable que cualquier sistema de formación profesional pueda pasar esa prueba. La provisión de formación profesional varía de un país a otro en función del reparto de la financiación del estado y del suministro público del servicio, del grado de disponibilidad de la educación privada, y del nivel de competencia entre los proveedores de servicios educativos. Los sistemas combinados que permiten la presencia de escuelas públicas y privadas son comunes. De hecho, recientemente, la mayoría de los países han estado promoviendo una mayor privatización y liberalización de la educación profesional y de adultos. En este sentido entonces, se podría considerar que una escuela profesional pública podría, según las disposiciones del AGCS, competir por los mismos estudiantes con las escuelas o institutos de formación privados, o de paga. Además, si las instituciones públicas gozan de ventajas (por ejemplo, financiación pública, autoridad exclusiva para otorgar títulos y grados, subsidios para la investigación) que no están a disposición de sus competidores privados, podrían surgir conflictos en el marco del AGCS. En ese caso, las instituciones públicas no conseguirían ninguna protección de la exclusión relativa a las facultades gubernamentales, sino que se vería sujeta a todas las reglas del AGCS aplicables. Habida cuenta de la naturaleza híbrida de la mayoría de los sistemas de formación profesional y la presencia de proveedores comerciales y no lucrativos, la exclusión para los servicios suministrados en el ejercicio de las facultades gubernamentales en el mejor de los casos se presta a interpretaciones conflictivas, y en el peor, es inadecuada. b) Propuestas actuales sobre los servicios de la educación Hasta la fecha, cuatro países, los EE UU, Nueva Zelanda, Australia y Japón, han presentado propuestas encaminadas a obtener una mayor liberalización del comercio de los servicios de educación. La propuesta estadounidense solicita la eliminación de una serie de "obstáculos" a los proveedores de educación superior y de adultos que operan en otros países. Los obstáculos descritos incluyen el trato fiscal preferencial a las instituciones nacionales, prohibición de implantación de centros escolares extranjeros, restricciones que afectan el material de aprendizaje en línea de proveedores extranjeros, y requisitos para los docentes extranjeros que entran y salen de los países. Los EE UU también ha ofrecido suavizar sus propias restricciones al comercio en el campo de la educación y formación superior. Australia y Nueva Zelanda han presentado propuestas similares a las que figuran en el documento estadounidense. A raíz de la reunión Ministerial de Hong Kong en diciembre de 2005, se presentó una solicitud llamada plurilateral colectiva sobre los servicios de educación superior privados por parte de Nueva Zelanda, y que cuenta con el respaldo de Australia, Taipei chino, Japón, Malasia y los Estadios Unidos. La solicitud se dirige a los siguientes países: Argentina, Brasil, Chile, China, Unión Europea, Hong Kong China, India, Indonesia, Corea, México, Omán, Filipinas, Singapur, Pakistán, Arabia Saudita, Sri Lanka, Suiza, Tailandia, Turquía, y los Emiratos Árabes Unidos. Esa solicitud plurilateral es un intento de asegurar a los países que desean proteger sus sistemas de educación públicos que lo pueden hacer y que al mismo tiempo pueden aceptar abrir su sector educativo “comercial” o “privado”. Sin embargo, la inclusión de una formación profesional comercial en el AGCS podría suponer un gran riesgo para el sistema público. Como se señaló anteriormente, resulta cada vez más difícil distinguir claramente entre los servicios de educación y formación públicos y privados. Actualmente, muchas instituciones públicas disponen de dependencias comerciales encargadas de promover productos comerciales o de conseguir fondos para el sector y trabajos de consultoría. En algunos países, las “instituciones públicas” también albergan programas enteramente privados. En breve, la división entre los servicios educativos "comerciales" y "públicos" es cada vez más borrosa. Si se contraen compromisos específicos sobre los servicios de formación profesional comerciales, los países podrían involuntariamente exponer la totalidad de sus sistemas públicos a un acceso a los mercados y las disposiciones relativas al trato nacional del AGCS, lo que podría resultar mucho más oneroso. Limitaciones específicas c) La mayoría de los gobiernos, como se indicó más arriba, no han contraído compromisos específicos sobre la educación superior y profesional en el marco del AGCS. Sin embargo, ante la fuerte presión a que se ven sometidos los países en la actual ronda de negociaciones, muchos de ellos están contemplando contraer compromisos en el sector de la educación, aunque a la vez están pensando limitar el alcance de ese compromiso mediante una limitación especifica. En otras palabras, un Miembro de la OMC podría contraer un compromiso sobre los servicios de formación privados pero podría consignar en ese compromiso una limitación en cuanto al acceso al mercado y el trato nacional con el fin de obtener una exención para medidas que de otra forma serian incompatibles. La mayoría de los países ya han consignado tales limitaciones específicas en otros sectores. Con todo, la consignación de limitaciones específicas es una vía que comporta grandes riesgos sobre todo para la formación profesional. Es posible plantear exenciones específicas, pero una vez que han sido redactadas, no pueden ser modificadas sin incurrir en una sanción. Los negociadores deben también conocer absolutamente todas las medidas que deben protegerse, a todos los niveles de gobierno. Incluso cuando los gobiernos reconocen que una política o medida debe protegerse, deben saber cómo y cuándo someter exenciones e imponer limitaciones. En consecuencia, las limitaciones que los países pueden aplicar en el marco del AGCS: Deben redactarse con sumo cuidado, Serán interpretadas de forma estricta, Generalmente protegen medidas existentes, no ajustes de política futuros, Se convierten en el punto de mira en las negociaciones en curso, y 5. No pueden modificarse sin el pago de una indemnización. Conclusión Hay evidentes motivos de preocupación por las graves amenazas que plantea el AGCS a la reglamentación de interés público, que incluyen la que rige la formación profesional. La gama de reglamentos afectados es muy amplia y los mecanismos de protección actuales para la educación y otros servicios públicos siguen siendo inadecuados, además de prestarse a interpretaciones conflictivas. La exclusión relativa a los “servicios suministrados en el ejercicio de las facultades gubernamentales” ha demostrado ser mucho más restrictiva de los que la mayoría de países miembro de la OMC habían supuesto. Si se hubiese ofrecido la posibilidad a los gobiernos de definir por sí solos los servicios que suministran en el ejercicio de sus facultades gubernamentales, la exclusión hubiese sido muy amplia, lo que hubiese permitido a los Miembros de la OMC preservar la flexibilidad necesaria para proteger los servicios públicos de las presiones de comercialización del AGCS. Sin embargo, los negociadores intentaron claramente restringir el alcance del Artículo 1:3, condicionando la exclusión relativa a las facultades gubernamentales a dos criterios que deben cumplirse para que se aplique la exclusión. Estos criterios son que un servicio no se suministre “en condiciones comerciales”, y no debe “suministrarse… en competencia con uno o varios proveedores de servicios.” Ninguno de estos criterios importantes se define más explícitamente en el texto del AGCS. Todos los servicios que no encajen claramente dentro de esa definición están cubiertos por el AGCS. Paralelamente, varios Miembros de la OMC están ejerciendo fuertes presiones para que los países contraigan compromisos específicos sobre los servicios de formación profesional y liberalicen por completo el sector. Los compromisos contraídos en lo tocante a los servicios de educación “comercial” también podrían representar un peligro para una buena parte del sistema público. De hecho, como el AGCS es un acuerdo que contiene compromisos inherentes de liberalizar y ampliar progresivamente la cobertura de todos los sectores de servicios, los compromisos contraídos en un subsector darían pie a que se presionara para ampliar el ámbito hasta cubrir la gama completa de los servicios de educación. Por último, el desarrollo de nuevas disciplinas en materia de reglamentación nacional plantea también serios retos y preocupaciones. Los servicios de la educación están sumamente reglamentados en la mayoría de los países con el objeto de promover la calidad, proteger a los estudiantes, y garantizar la consecución de las prioridades sociales, económicas y culturales nacionales. La mayoría de los países exigen que tanto los proveedores de educación nacionales como los extranjeros obtengan una certificación para poder operar. Además, por lo general, se exige que los proveedores cumplan determinados criterios de calidad con el fin de mantener su autorización de conceder títulos y diplomas. Si se adoptan compromisos en los servicios educativos, las disciplinas para la reglamentación nacional podrían limitar la capacidad de los gobiernos de promulgar y poner en práctica estas importantes reglas y procedimientos.