Desarrollo Local

• ¿BAJO QUE CIRCUNTANCIAS SE GENERA ESTA ESTRATEGIA?
1.1 DESDE UNA PERSPECTIVA GLOBAL.
Producto de la crisis económica desencadenada en los años 70, donde decae todo un sistema existente
instaurado a partir de la Segunda Guerra Mundial y que hasta esa fecha había sido liderado por Estados
Unidos en forma exitosa, y cuya característica principal fue la aparición de grandes centros industriales que
generaron una migración de personas desde áreas rurales, buscando nuevas oportunidades desde el punto de
vista económico y social.
Si bien es cierto muchas de las personas que emigraban hacia los centros urbanos lograban sus objetivos,
también existía un número importante que no satisfacían la posibilidad de encontrar empleo, estos últimos
provocaban una demanda social y de infraestructura que era absorbida por el Estado.
Tomando en cuenta esta problemática y sumado a la crisis existente, el Estado era incapaz de solucionar las
necesidades sociales.
El proceso de crecimiento económico ininterrumpido que parecía inagotable, al contrario de lo que se
pensaba, entra en crisis para dar paso a una situación completamente nueva en la que muchas seguridades ya
no son tan seguras, y que empieza a producir sus efectos en todos los campos. El capital modifica
profundamente su estrategia, se adelanta a la reconversión productiva e industrial, cuyo rasgo fundamental
puede resumirse en la introducción de nuevas tecnologías que expulsaron la mano de obra. Mayores capitales
para producir más y mejor con menos recurso humano. Todo podría reducirse al siguiente lema:
Más robot, menos hombres y mujeres. Y al mismo tiempo, menos sindicatos, menos clase obrera, más
máquinas y técnicos; menos industrias y más trabajo negro, sumergido y a domicilio
Para realizar esta reconversión productiva el capital necesita reducir el peso y poder de los sindicatos y sus
conquistas sociales y económicas; por otro lado que los estados pongan a su alcance los medios económicos
disponibles, adoptando medidas de recaudación de fondos por todas partes, recortando los presupuestos de
gastos sociales.
Los generadores o teóricos e intelectuales que explican y justifican esta tragedia son los Chicago Boys de la
llamada escuela neoliberal, encabezada por el famoso Friedman. Y en el plano político Mr. Reagan, la señora
Thatcher en los países democráticos y las dictaduras en America.1
1.2 DESDE UNA PERSPECTIVA LOCAL.
La problemática señalada en el tema anterior afecta de igual manera a los países latinoamericanos, pero habría
que sumarle a ésta que en el mismo período a diferencia de los países del hemisferio norte donde se vivía en
estado democrático, en el sur existían gobiernos autoritarios.
También habría que considerar el subdesarrollo de los países latinoamericanos donde las demandas sociales y
económicas son aun mayores, lo que conlleva que los efectos de las crisis sean aún más dramáticos. Las
economías locales no tienen la flexibilidad ni la capacidad de reacción para ser frente a estos cambios.
En esas épocas de dictaduras de los años 70 y 80, el planificador militante intervenía en los espacios urbanos y
rurales para movilizar y acompañar a su población en movimientos sociales concebidos como antisistémicos y
fundadores de un nuevo orden, en la línea de las teorías en boga en las ciencias sociales de la época. Hace solo
ocho años atrás Río Frío (1991) anotaba que una sociología de barriadas y un marco teórico acuñado en los
años 60 son los que encontramos como esquema para aprisionar la realidad al iniciarse la década de los 90.2
1
En América Latina por mucho tiempo se utilizó la participación como un método simplista y polarizante
(agresor−víctima, opresor−oprimido, explotador−explotado) y pasados varios años en democracia aún es
posible ver estos enfoques, técnico−pragmático y el de intervención militante.
A partir de los últimos años de la década de los 80, la mayoría de los países latinoamericanos retornaron a
gobiernos democráticos, originando la satisfacción de necesidades como por ejemplo la libertad,
participación, seguridad, etc, pero quedando pendientes las demandas sociales.
Frente a estos profundos cambios económicos, políticos, sociales y culturales, que generan un contexto
complejo e incierto que muchas veces limita las intervenciones de desarrollo, aparece esta nueva estrategia de
intervención social llamada Desarrollo Local.
• EL DESARROLLO LOCAL
2.1 UNA DEFINICION DE LO LOCAL
Existen varias definiciones para describir el Desarrollo Local. Lo primero que entendemos como local Es el
conjunto formado por personas (comunidad) un espacio y un tiempo. Más exactamente, se trata de un grupo
de personas que habitan un espacio común, durante un tiempo determinado (tiempo histórico y de
pertenencia), que se perciben a sí mismas como entes diferenciados de otros grupos, reconociendo algún
rasgo, interés, historia, elemento, objetivo o función a todo el grupo y que tienen clara conciencia de
pertenecer a éste. Dentro de él se establece un conjunto complejo de interrelaciones, influencias recíprocas,
conflictos y contradicciones resueltas y no resueltas, que actúan en el seno del grupo o entre éste y los
existentes en otras localidades3.
Así, sintéticamente, podemos destacar elementos de pertenencia y diferenciadores, así como las complejas
interrelaciones del mismo grupo de la comunidad y entre ésta y otros grupos de otras localidades.
Relacionado la definición de lo local está el concepto de Desarrollo Local, el cual dice relación al esfuerzo de
la totalidad de las autoridades políticas, económicas, sociales y culturales de una comuna, consideradas
individualmente o formando parte de un conjunto, en pro de desencadenar dinámicas encaminadas a elevar el
nivel y calidad de vida.
Más aún el Desarrollo Local puede ser concebido como un conjunto de procesos y estructuras de desarrollo
que se generan en el seno de una localidad con un resultado percibido, de común acuerdo como de bienestar
social.4
2.2. DEFINICIONES
El Desarrollo Local puede definirse como aquel proceso reactivador de la economía y dinamizador de la
sociedad local que mediante el aprovechamiento eficiente de los recursos endógenos existente en una
determinada zona es capaz de estimular su crecimiento económico, crear empleo y mejorar la calidad de vida
de la comunidad local.5
Por ser un concepto relativamente nuevo, no existe una definición comúnmente aceptada. También podría
definirse como un proceso por el que el gobierno local establece iniciativas, promueve actividades
económicas y sociales, y se conecta con el sector privado en proyectos conjuntos o incentivándolos con el
objeto de crear nuevos empleos y regenerar la estructura socioeconómica de la zona.
Asimismo podríamos entender o concebir el Desarrollo Local como un proceso de crecimiento económico y
de cambio estructural que conduce a una mejora de vida de la población local en el que se pueden identificar
al menos tres dimensiones: una económica, en la que los empresarios locales usan su capacidad para organizar
2
los factores productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser competitivos en los
mercados; otra, sociocultural, en que los valores y las instituciones sirven de base al proceso de desarrollo; y
finalmente, una dimensión político−administrativa en que las políticas territoriales permiten crear un entorno
económico local favorable, protegerlo de interferencias externas e impulsar el Desarrollo Local.
Para el trabajo que estamos desarrollando tomaremos la definición de la página Web de RIADEL, que se
refiere al Desarrollo Local como una estrategia de desarrollo nacional que busca mayor equidad política,
social y económica. Supone la capacidad de los gestores locales para articular las demandas de los mercados,
de las sociedades civiles y del Estado, y distribuir los beneficios y costo que de allí surjan.
2.3. EL DESARROLLO LOCAL IMPLICA PRINCIPALMENTE
• La descentralización de recursos, funciones, atributos y poderes en la toma de decisiones desde el
nivel central a los ámbitos provinciales y locales.
• La articulación de diversos actores gubernamentales, empresariales, organizaciones sociales, entre
otro en el proceso de toma de decisiones sobre el ámbito local.
• Una clara definición de los roles y atribuciones de los distintos actores.
• El fomento de un espacio público local democrático: una ciudadanía activa, un gobierno provincial o
local transparente y legalmente responsable, pluralidad política y diversidad local.
• El impulso a la participación a través de mecanismos e instancias formales e informales.
3. ACTORES Y AGENTES QUE INTERVIENEN EN EL DESARROLLO LOCAL
En la formulación y ejecución de las políticas de Desarrollo Local cada uno de los agentes y actores tiene un
papel propio que condicionará de una u otra forma el resultado final de la actuación pública.
El diseño de los programas requiere el acuerdo y colaboración de los diferentes niveles institucionales
(locales, regionales y estatales) como de los diversos agentes locales implicados.
El apoyo de los agentes para establecer programas referentes a temas de financiación, viabilidad de proyectos
y coordinación, éstos deberán desarrollarse por medio de una buena gestión, por lo que es conveniente contar
con una agencia de Desarrollo Local bien organizada, operativa, eficaz y controlada por los actores que
ejecutan cada una de las medidas programadas.
En este sentido podemos señalar que los municipios no son los únicos actores ya que existen otros organismos
públicos y privados que podemos identificar en el siguiente organigrama:
3
Para una administración estratégica eficiente de los actores locales, se debe cumplir con los siguientes
aspectos básicos:
• Existencia de un liderazgo, en el ámbito local, con capacidad de convocar y movilizar a los diferentes
actores sociales de la colectividad y de intermediar con las autoridades superiores al ámbito local.
• Conciencia y participación amplia de la comunidad local, sensibilización de los diferentes actores en
torno a las iniciativas del Desarrollo Local y elaboración de una imagen activa y dinámica del propio
territorio.
• Diagnóstico de las fortalezas y debilidades, así como las oportunidades y amenazas del territorio en
cuestión que permita la definición de orientaciones estratégicas claras, junto al diseño de objetivos y
políticas.
• Estrategia de desarrollo elaborada sobre la base de la cooperación de los propios actores locales,
públicos y privados, en un proceso capaz de generar confianza mutua y determinados consensos
básicos con relación al desarrollo económico local y del empleo.
• Existencia de una agencia de desarrollo local, o regional, que sea el resultado de la concertación de
actores públicos y privados. Ésta debe ser gestionada por los encargados de ejecutar los proyectos y
de constituir un foro permanente para reforzar los consensos básicos antes aludidos.
• Conocimiento del mercado de trabajo local y regional, como también de las relaciones entre la
capacitación, el empleo, el desarrollo empresarial y el perfil productivo del territorio en cuestión, así
como una gestión conjunta, realizada con los diferentes actores e instituciones territoriales, de los
desajustes existentes en este campo.
• Sensibilidad acerca de la importancia de los factores culturales y de las necesidades de alentar las
aptitudes creativas e innovadoras en la cultura local.
• Concepción amplia del desarrollo que contempla de forma integral los aspectos sociales y ambientales
como parte del mismo proceso de desarrollo de la economía local.
• Reconocimiento del desarrollo es un proceso dinámico continuado, sometido a cambios e
incertidumbre, lo cual reclama una participación permanente de la comunidad para buscar las
adaptaciones oportunas ante los cambios.
4. RAMIFICACIONES GLOBALES Y LOCALES
Desde el punto de vista local, es imprescindible pensar en las repercusiones que tiene la fuerte
reestructuración y el ajuste estructural provocados por el actual cambio tecnológico y organizacional. Éste se
despliega en un contexto de crecientes exigencias competitivas, en escenarios más abiertos (globalización
económica) y en un mundo que tras la desaparición del bloque socialista obliga a pensar más en términos de
diferentes estrategias de desarrollo que en la existencia de sistemas económicos antagónicos, como en el
pasado.
Hoy vivimos, desde luego, en un mundo más abierto que en épocas anteriores, tanto en el terreno comercial,
como en el político o el ideológico.
Resulta comprensible que esta situación más abierta, desde el punto de vista de los mercados, repercuta en los
recursos humanos de las empresas.
Sin embargo también resulta previsible que en una situación abierta se produzcan muchos casos de
relocalización de actividades económicas, las que afectan directamente y, en ocasiones en forma dramática, a
los ámbitos locales.
En el ámbito local se debe indagar las diferentes actividades económicas que se promueven aprovechando no
sólo los recursos endógenos, si no las oportunidades exógenas que puedan existir para lograr un desarrollo
territorial dinámico y sostenible que mejore las condiciones de vida de la población local.
4
Desde fines de los años 70 en adelante, los países de Latinoamérica han experimentado, con distintas
intensidades, profundos cambios en sus estructuras económicas, sociales, y de las funciones del Estado.
La región se encuentra en un proceso de transformación de su tipo de crecimiento, a un modelo abierto a los
mercados internacionales, cuyo motor principal es el sector privado.
El contexto económico, social y político de la ciudad, se ha modificado y sigue estando sujeto a un proceso de
cambio, resultado de la globalización del sistema económico, del ajuste estructural y de la transición
democrática propia de los países latinoamericanos.
Estos procesos tienen y tendrán incidencias importantes en la vida de los ciudadanos y en la capacidad que
requieren y requerirán los gestores locales para asegurar el futuro desarrollo urbano.
5. EJEMPLO DE PROGRAMA PARTICIPATIVO
5.1 MESAS DE TRABAJO COMUNAL: Proceso de intervención SUR/AGT, Cuarta Región de
Coquimbo, Chile.
El programa de Apoyo a la Gestión Territorial (AGT) tiene como propósito promocionar iniciativas de
Desarrollo Local con organizaciones sociales a fin de estimular sus capacidades organizativas, fomentar la
propuesta de proyectos y mejorar la gestión de las organizaciones.
CASOS
EL CONSUELO
(rural / urbano)
CHEPICA
(rural)
LAS CABAÑAS
Coquimbo (urbano)
PROYECTOS
CARACTERISTICAS
• Compra de terreno para
construcción de viviendas
(no terminado)
• Cambio de proyecto inicial.
• Dificultades para mantener
compromisos iniciales de municipio y
FOSIS y burocratización, lo que ha
impedido hasta la actualidad concretar
el proyecto.
• Construcción de estación
médico/rural.
• Habilitación y cierro de
campo deportivo.
(terminados)
• Al proyecto inicial se agrega uno
suplementario (cierro campo
deportivo).
• Mesa de trabajo con funcionamiento
limitado.
• Compromiso mayor de municipio.
• Proyectos terminados.
• Pavimentación de calle.
(terminado)
• Liderazgo autoritario.
• Poca articulación de actores, falta de
información.
• Mesas de trabajo no se logran formar.
De las casi doscientas localidades en que el programa realizó intervención social, se sistematizó la experiencia
en tres, con resultados diversos.
El servicio de apoyo a la gestión territorial (AGT) se fundó en un nuevo mecanismo de asignación de recursos
públicos llamado Inversión Regional de Asignación Local (IRAL), que reemplaza a mecanismos anteriores de
asignación central, regional o sectorial. Para la operación de nuevos mecanismos de asignación de fondos de
Desarrollo Local, se diseñó un modelo operativo que sirvió como instrumento central a las instituciones
interventoras que apoyan la gestión del programa.
5
La instancia operativa principal del servicio AGT es la mesa de trabajo comunal que, según el mecanismo de
operación del programa, tiene la responsabilidad de diseñar y asegurar el desarrollo e implementación del plan
de inversión y asegurar la pertinencia e impacto de inversión en la comuna. En las mesas participan un
representante del FOSIS, uno del municipio, la institución interventora de apoyo, otras instituciones públicas
privadas y las propias organizaciones comunitarias.
En la primera fase, donde se toman las decisiones sobre dónde invertir, en qué intervenir y el monto de los
recursos, participaron funcionarios del FOSIS y un representante de la Secretaría Regional de Planificación,
ambos de nivel regional, sin la participación de municipios ni organizaciones sociales, lo que impidió generar
un primer nivel de consenso.
Luego de definidas las comunas elegidas comenzó la segunda fase, en que participó un representante de nivel
comunal del FOSIS, y los alcaldes o sus representantes, que definieron las localidades que serían intervenidas
dentro de cada comuna seleccionada, y las temáticas de inversión. Más tarde se incorporó la institución de
apoyo interventora. Sin embargo, en este nivel, la mesa no tiene poder de decisión y las organizaciones
sociales aún no han sido incorporadas, aunque estaba planteado que así sería. Lo mismo ocurrió con el sector
privado, que actuó parcialmente presupuestado en las obras físicas que se construirían, pero sólo como
proveedor.
Entre los problemas de funcionamiento del programa desde el punto de vista de la participación, y que
afectaron la efectividad y el desarrollo del mismo, se encuentra que las decisiones más importantes tanto
como en la primera y segunda fase mencionadas anteriormente, fueron tomadas sin tener un conocimiento
cabal del terreno y las necesidades de cada localidad. Otros problemas fue la escasa información con que
contaba el sector público sobre la asistencia del programa, más aún sobre su funcionamiento. Una tercera y
clara falencia es que no se conoció la opinión de las comunidades en que se realizó la intervención, mientras
que tampoco existió una rutina de funcionamiento periódico de las mesas.
Todo lo anterior tuvo consecuencias negativas para la operatoria del programa: duplicación de labores en el
equipo de apoyo, necesidad de conciliación entre decisiones de la primera y segunda fase con los intereses de
las comunidades, pensiones entre organizaciones y dentro de ellas y, por último, disminución del interés por el
uso y conservación de los proyectos por los beneficiarios entre otros. Según todos estos antecedentes si bien el
programa podría de acuerdo con sus definiciones programáticas realizarse en forma participativa, esto no
ocurre así en la práctica, lo que se debe a la forma en que se implementa su herramienta operatoria, la mesa de
trabajo.
Por lo tanto, aunque en su concepción inicial uno de los elementos del programa AGT es el fortalecimiento de
las organizaciones, la operatoria burocrática del mismo y la falta de articulación entre las entidades estatales,
impidieron que estas experiencias se hayan traducido efectivamente en un aumento de las capacidades
organizativas locales, o su impacto fue limitado. En este sentido, se concluye que uno de los factores más
importantes para que las experiencias hubiesen sido exitosas, son un mayor involucramiento de las
organizaciones en todas las fases del programa, así como una mayor articulación entre entes locales y
regionales, sobre todo la primera etapa de ejecución.
6. REFLEXIONES PROSPECTIVAS Y ESCENARIOS POSIBLES A FUTURO
El desarrollo en América Latina produjo una serie de desequilibrios estructurales importantes entre los que
destacan los fuertes flujos migratorios rural−urbanos, con significativas concentraciones de población en
macrometrópolis, como lo es el caso de Santiago de Chile. Sin duda, el desarrollo regional equilibrado es
básico para enfrentar los desafíos del nuevo milenio. Ahora bien, este proceso tiene en las iniciativas locales
un elemento estratégico clave. La canalización de estas iniciativas constituye el fundamento de proceso de
desarrollo locales que generarán un crecimiento especialmente adecuado y socialmente más justo. Este es, a
nuestro entender, el mejor escenario posible.
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En contraste, la desatención de esas iniciativas locales, traerá consigo la agudización de los fenómenos de
distribución desigual de la población con fuerte concentración en las grandes ciudades, polarización del
ingreso, aumento de la iniquidad social y, en suma, alejamiento del deseado desarrollo sustentable. Este es el
peor escenario.
Para nosotros, desarrollo local, es sinónimo de desarrollo sustentable con armonía social.
1 Fuente: Marchioni, Marco. Planificación Social y Organización de la Comunidad, Editorial Popular S.A. IV
Edición. Madrid. Pag. 22
2 fuente: Patrimonio Societal e Intervenciones Urbanas . Colección de Estudios Urbanos. Ed. Sur 1996 Pag.12
3 Fuente: Escalante Gomez, Eduardo. Desarrollo Local y Tecnologías Computacionales. Iniciativas para el
Desarrollo local. Primera edición año 1990, Chile. Pag. 6.
4 Fuente: Op. Cit. Escalante Eduardo. Desarrollo Local y ........... Pag. 8.
5 Fuente: Manual de Desarrollo Local. Dirección de Desarrollo y Gestión Local − ILPES 20/10/98 Pag. 12
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