RESPONSABILIDAD CIVIL POR DAÑOS CAUSADOS AL MEDIO

RESPONSABILIDAD CIVIL POR DAÑOS CAUSADOS AL MEDIO
AMBIENTE
I. Introducción
Como es sabido, la expresión medio ambiente fue acuñada en el año de
1800, por el danés Jens Baggesen e introducida en el discurso biológico por Jakob
von Uexküll.
El Derecho Ambiental puede ser definido como el sistema de normas y
principios que rigen las relaciones de los seres humanos con los elementos que
componen el ambiente natural. Se trata de un sistema, y no de un conjunto de
normas y principios, dado que sus elementos poseen una lógica que los vincula
entre sí, allende la simple existencia de una característica común. Dicho sistema
está compuesto no sólo por normas (leyes y actos administrativos normativos), si
no igualmente por principios que pueden no estar positivados.
Autores como José Luís Serrano1 observan que no es correcto definir el
derecho ambiental como un conjunto de leyes, ya que esto podría significar un
reduccionismo que volvería la eficacia y la justicia de las normas ambientales
problemas extra-jurídicos. Además, como hemos dicho, el derecho ambiental no se
compone exclusivamente por leyes y normas, si no de igual forma por principios,
estructuras y reglamentos administrativos. Como es sabido, no todas las normas
son leyes.
El bien ambiental es un bien jurídico ligado a la protección ambiental, y se
introduce en el ordenamiento jurídico, conviviendo con el régimen de bienes de
otras naturalezas jurídicas y bajo el amparo disciplinario de las reglas estructurales
del sistema jurídico. Como esclarece Piva2, se trata de un bien colectivo, en un
1
SERRANO, José Luís. Principios de derecho ambiental y ecología jurídica. Madrid: Editorial Trotta,
2007, p. 30 – 31.
2
PIVA, Rui Carvalho. Bem ambiental. São Paulo: Max Limonad, 2000.
sentido amplio, que puede ser material o inmaterial. Es un bien difuso, protegido
por el derecho, y sus titulares son personas indeterminadas y ligadas por
circunstancias de facto.
En este sentido, María Delia Pereiro de Grigaravicius señala que “no resulta
nada sencillo establecer con cierto rigor el significado jurídico del medio ambiente,
ya que es un bien indefinido, complejo e integrado por numerosos factores”3.
Por otro lado, es necesario tener en mente que tradicionalmente se ha
adoptado una concepción según la cual la calidad ambiental debe ser medida por
una mayor o menor aptitud de sus bienes a satisfacer las necesidades humanas.
Por lo tanto, si no hay peligro para la salud humana o para la vida, no hay razón
que justifique la reparación ambiental. Es decir, en palabras de Ricardo Lorenzetti,
“todo el edificio teórico de la cultura occidental ha sido construido sobre la base del
individuo, utilizando los paradigmas de la libertad y de la igualdad”4.
Además, conforme apunta con propiedad Annelise Steigleder, “los problemas
ecológicos no son exclusivos del modo de producción capitalista y se verifican con
intensidad en partes del mundo donde la concepción de la propiedad privada era
rechazada”5. Esto porque, de igual forma, se encuentra vigente en estos países el
paradigma antropocéntrico-utilitarista, volcado a la satisfacción de las necesidades
humanas.
Sin embargo, una concepción menos antropocéntrica y más geocéntrica se
ha venido desarrollando, dando pie al surgimiento de la naturaleza como un sujeto
de derecho. Los bienes ambientales ya no son tan sólo un postulado de hecho
pasivo de la norma, sino un sistema que motiva sus propias regulaciones.
Actualmente se sabe que los recursos ambientales son finitos, y por esta razón
resulta inconcebible que estos bienes puedan ser utilizados por todos de forma
indiscriminada y para cualquier propósito.
Según Mario F. Valls, en Argentina, “Vélez Sarsfield incorporó al Código Civil
las normas ambientales que consideró adecuadas y siempre tuvo presente la
3
GRIGARAVICIUS, Maria Delia Pereiro de. Daño ambiental en el medio ambiente urbano: un nuevo
fenómeno económico en el siglo XXI. Buenos Aires: La Ley, 2001, p. 01.
4
5
LORENZETTI, Ricardo Luis. Teoría del derecho ambiental. Buenos Aires: La Ley, 2008, p. 18.
STEIGLEDER, Annelise Monteiro. Responsabilidade civil ambiental. As dimensões do dano
ambiental no direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004, p. 51. La traducción es nuestra.
variable ambiental”6. El art. 2619 del Código Civil, hoy derogado, dio a los jueces la
facultad de otorgar indemnizaciones por perjuicios causados a una propiedad por
las emisiones generadas por inmuebles vecinos, disminuyendo su valor de renta o
venta.
Mientras tanto, al igual que en Brasil, la fuerza que los Códigos Civiles
dieron al derecho de propiedad como un derecho absoluto, permitió a los
propietarios degradar sus bienes, aún causando daños al ambiente natural. En
muchas ocasiones, para impulsar actividades industriales, comerciales o rurales, o
para favorecer determinados intereses, se llegó a sancionar normas jurídicas
permisivas, que a la larga perjudicarían al medio ambiente.
II. La noción de daño ambiental
El origen de la noción de daño se encuentra en el derecho romano, y en su
base se encuentra una obligación. Más tarde, se consideró el daño como siendo
toda disminución patrimonial. El concepto de patrimonio era entonces el más
extenso posible, incluyendo también a la persona, aunque en el lenguaje común el
patrimonio
sea
frecuentemente
asociado
a
un
contenido
exclusivamente
económico. Las progresivas evoluciones sociales condujeron a la prevalencia de la
noción jurídica de daño, por la cual un bien jurídico es cualquier bien protegido por
la ley.
Según Maria Helena Diniz7, el daño es la lesión que, debido a un cierto
evento, sufre una persona contra su voluntad, sobre cualquier bien o interés
jurídico, patrimonial o moral. Es la disminución, substracción o destrucción de un
bien jurídico o la lesión a un derecho o interés tutelado por el derecho.
Para Álvaro Mirra, el daño ambiental “consiste en la lesión al medio
ambiente, abarcando elementos naturales, artificiales y culturales, como un bien de
uso común del pueblo, jurídicamente protegido”8. El daño ambiental es igualmente
6
7
VALLS, Mario F. Derecho Ambiental. Buenos Aires: Abeledo Perrot, 2008, p. 40.
DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro. 18ª ed. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 66.
MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação civil pública e a reparação do dano ao meio ambiente. 2ª ed. São
Paulo: Ed. Juarez de Oliveira, 2004, p. 90. La traducción es nuestra.
8
la violación del derecho de todos a un medio ambiente ecológicamente equilibrado,
que es derecho humano fundamental, de naturaleza difusa, en el derecho
brasileño.
Como lo observa Helita Barreto Custódio, la Convención de Lugano de 1993,
del Consejo Europeo, resulta extremadamente importante para la determinación de
la responsabilidad, ya que su primer proyecto formó parte del Documento General
de “Contribución a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente
y el Desarrollo”, realizada en Rio de Janeiro, Brasil, en el año de 19929.
Por último, la responsabilidad civil por daño al medio ambiente puede ser
definida como la obligación de reparar daños ambientales causados a terceros,
resultando de comportamientos comisivos u omisivos, materiales o jurídicos, lícitos
o ilícitos. Ésta no debe confundirse con la responsabilidad penal ni con la
administrativa.
III. La protección internacional del medio ambiente
La mayoría de los autores, tal como Michel Prieur, prefiere evitar el debate
con respecto a la fractura del concepto tradicional de soberanía estatal, y defiende
en su lugar que el derecho ambiental condujo a una internacionalización de la lucha
por el medio ambiente saludable, trayendo como consecuencia, “una nueva forma
de solidaridad entre los pueblos”10.
Conforme al tercer principio de la Declaración de Rio de 1992, “el derecho al
desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las
necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y
futuras”11. En las últimas décadas, han surgido un centenar de textos, tanto a nivel
internacional como en las legislaciones internas de cada país, con el objetivo de
asegurar el respeto a todas las formas de vida y el reconocimiento de su valor
9
CUSTÓDIO, Helida Barreto. Responsabilidade civil por danos ao meio ambiente. Campinas:
Millenium, 2006, p. 570.
10
PRIEUR, Michel. Droit de l´environnement. 4ª Ed. Paris: Dalloz, 2001, p. 12 – 13.
11
Ver
la
Declaración
de
http://www.un.org/esa/dsd/agenda21_spanish/res_riodecl.shtml. Consultado el 20/08/10.
Rio,
intrínseco12.
Pese a esto, Ana Flávia Barrios Platiau13 subraya que, si bien el derecho
ambiental se ha desarrollado de manera extraordinaria en las últimas décadas, los
mecanismos para asegurar la implementación y el cumplimiento de sus normas no
han logrado los efectos deseados. Aunque el derecho internacional público haya
ganado relevancia, aún no es posible afirmar la existencia de una sociedad civil
global. Si la soberanía de los Estados puede ser contestada teóricamente frente a
los intereses de la humanidad, esto aún no corresponde de facto a la realidad del
derecho internacional.
A pesar de la manifiesta articulación de actores no estatales, el Estado aun
posee el monopolio de elaboración de las normas jurídicas. Por lo tanto, el papel de
estos actores concierne más la creación de valores y de consenso que la de
normas internacionales.
Sin adentrarse en la difícil problemática de la soberanía estatal, Michel
Prieur señala que, la unificación progresiva del derecho ambiental a nivel
internacional se debe en parte a su vocación universalista y a la presión de la
opinión pública.
En cuanto a las bases jurídicas a nivel internacional, Prieur14 destaca que
actualmente el derecho ambiental contempla numerosas convenciones y
resoluciones obligatorias de los órganos internacionales, así como un cierto
número de textos no obligatorios cuya importancia no puede ser ignorada.
Entre dichos textos, las recomendaciones y directivas tienen un papel
fundamental. Las declaraciones de principios se limitan a fijar las líneas generales
a seguir por los Estados. En esta categoría se encuentran la Declaración de
Estocolmo, adoptada en 1972 por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Medio Ambiente, y la Declaración de Rio de Janeiro de 1992.
A la categoría de textos no obligatorios corresponden los programas de
12
CUREAU, Sandra. “Apresentação” de la série Grandes Eventos. Meio Ambiente. Vol. I. Brasília:
ESMPU, 2004.
13
PLATIAU, Ana Flávia Barros. “Novos atores, governança global e o direito internacional ambiental”.
Grandes Eventos. Meio Ambiente. Vol. I. Brasília: ESMPU, 2004, p. 13.
14
Op. Cit., p. 14 – 17.
acción, entre los cuales por ejemplo el Agenda 21 de Rio de Janeiro, compuesta
por 40 capítulos, y que está destinada tanto a los gobiernos, como a las
organizaciones internacionales y diversos actores sociales.
Finalmente, Prieur cita la jurisprudencia internacional, especialmente las
decisiones de la Corte Internacional de Justicia, como aquella relativa a la consulta
sobre el empleo de armas nucleares, del 8 de julio de 1996.
En cuanto a las decisiones internacionales, resultan extremadamente
interesantes los señalamientos realizados por Adriana B. Tripelli15, quien analiza la
evolución de diversos casos sometidos a las Cortes Internacionales. Entre éstas al
Tribunal Internacional del Derecho del Mar, al Órgano de Solución de Diferencias
de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y a la Corte Internacional de
Justicia. Tripelli concluye que sólo hasta finales del siglo XX, en el caso relativo al
Proyecto Gabcíkovo-Nagymaros de 1997 (Hungría versus Checoslovaquia), la
Corte propuso una solución nueva para el derecho internacional: el estado de
necesidad ecológica. Con esto, se afirmaba la existencia de un conjunto de normas
internacionales ambientales que, en nombre del desarrollo sostenible, buscaban
conciliar el desarrollo económico con la salvaguarda del medio ambiente. Sin
embargo, la Corte prefirió abstenerse en la decisión sobre el alcance y el contenido
del principio de precaución, por no haber llegado a concluir, probablemente, sobre
la existencia de una posición jurídica univoca de los Estados frente al tema.
Finalmente, si la Declaración de Estocolmo de 1972 – a través del célebre
Principio 21 – afirma que “los Estados […] tienen la obligación de asegurar que las
actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control no
perjudiquen al medio de otros Estados”, esto no implica, a nuestro modo de ver,
una intervención de los organismos internacionales en la soberanía estatal16. Los
Estados, por su parte, son libres para adherir o no a dichas convenciones,
directivas o recomendaciones internacionales.
15
TRIPELLI, Adriana B. La protección internacional del ambiente en el siglo XXI – hacia un derecho
internacional del desarrollo. Buenos Aires: LexisNexis, 2008, p. 307 – 314.
16
Ver la Declaración de Estocolmo, http://www.pnuma.org/docamb/mh1972.php.
IV. Responsabilidad internacional del Estado por daño ambiental
La responsabilidad internacional del Estado se basa en su vinculación al
cumplimiento de los compromisos que asume a nivel internacional. Tiene como
finalidad la reparación de un daño causado a otro(s) Estado(s) a través de la
práctica de un acto ilícito, culposo o doloso. Este acto ilícito puede ocurrir tanto por
acción como por omisión.
Sin embargo, como lo señala Alessandra de Medeiros Nogueira Reis “el
concepto de acto ilícito a nivel internacional no se confunde con su concepto a nivel
interno”17. La ilicitud no es un concepto en sí mismo, sino que deriva de una
calificación dada al acto por un determinado ordenamiento. Por esto, el
ordenamiento jurídico interno e internacional pueden calificar diferentemente a un
mismo acto.
Trataremos a continuación algunas catástrofes que fueron emblemáticas en
la construcción de las decisiones de las Cortes Internacionales, entre las cuales se
encuentran Minamata (1959); “Torrey Canyon” (1967); Seveso (1976); “AmocoCadiz” (1978); “Three Miles Island” (1979); Chernóbil (1986) y la Marea Negra de
Alaska (1989). Trataremos igualmente la reciente explosión en la plataforma de
perforación petrolera “Deepwater Horizon”, en el Golfo de México, sucedida el 20
de abril de 2010.
1. Minamata, Japón, 1959.
En 1953 una epidemia comenzó a expandirse en el área en torno a la Bahía
de Minamata, una región industrial de Japón. Su causa fue descubierta hacia 1957
y el 1959 su fuente fue identificada. Se trataba de desechos de mercurio de origen
industrial, que habían sido tirados en las aguas de la bahía y habían sido ingeridos
17
REIS, Alessandra de Medeiros Nogueira. Responsabilidade internacional do Estado por dano
ambiental. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010, p. 50. La traducción es nuestra.
por los peces con los que se alimentaba la población.
El mercurio expuesto en el aire fue acumulándose en las corrientes fluviales
y en los océanos, convirtiéndose en mercurio metílico. Los peces lo fueron
absorbiendo a medida que se iban alimentando en esas aguas y el mercurio se fue
acumulando en sus cuerpos18. Cuando las personas ingirieron estos peces, el
mercurio pasó a su sangre y se fue acumulando en su hígado y cerebro. En 1983,
1.369 victimas habían sido indemnizadas, mientras 5.368 casos quedaron en
suspenso. Fueron registrados oficialmente 549 muertes.
2. Torrey Canyon, Reino Unido, 1967
El 18 de marzo de 1967, el navío “Torrey Canyon”, que transportaba 119.000
toneladas de petróleo bruto, naufragó en Cornualia, Reino Unido, sobre los
arrecifes de las Islas Scilly. Algunos días después, una explosión provocó la
apertura de un agujero en el casco del navío, derramando así 50.000 toneladas de
petróleo bruto sobre 1.800 km². La polución se expandió por la costa de Inglaterra y
Francia. Cerca de 100 Km² de playa fueron contaminados y la flora y fauna marina
de esta área destruidas.
Después de un proceso llevado a cabo conjuntamente en el Reino Unido y
en los Estados Unidos – ya que el navío había sido alquilado por los americanos y
subalquilado por una sociedad británica – así como en las Bermudas – en donde el
navío estaba matriculado – Francia pudo obtener una indemnización de un millón y
medio de libras esterlinas. Una suma equivalente fue pagada en el Reino Unido y
cerca de 25 000 libras fueron dadas a los particulares perjudicados, en concepto de
reparación de daños.
3. Seveso, Italia, 1976
En la mañana del 10 de Julio de 1976, una nube cargada de dioxina escapó
18
2010.
Ver
http://www.epa.gov/waterscience/fish/advice/aviso.htm . Consultado en el 10/07/
de una fábrica situada a los alrededores de Milán, en Italia, contaminando toda la
región. La dioxina es un solvente orgánico, altamente tóxico, carcinogénico y
teratogénico. Es uno de los Contaminantes Orgánicos Persistentes (COPs), sujetos
a la Convención de Estocolmo.
La población fue evacuada, sus casas destruidas, los establecimientos
comerciales cerrados y el acceso al local clausurado. En la zona afectada fue
necesario retirar cerca de 20 cm de tierra en la superficie, substituirla y replantarla.
Cerca de 600 cabezas de ganado y 80.000 gallinas tuvieron que ser sacrificadas.
Más de 37.000 personas sufrieron las consecuencias del accidente.
4. Amoco-Cadiz, Francia, 1978
En el mes de marzo de 1978, un navío-cisterna, propiedad de una filial de La
Standard Oil of Indiana, se hundió al norte de Bretaña, en Francia, derramando
220.000 toneladas de petróleo bruto. Un tercio de ese volumen llegó a la costa,
alcanzando 440km. La fauna y flora fueron devastadas y los pescadores quedaron
sin empleo. Las operaciones de limpieza se extendieron hasta el verano. En ese
año, las playas de Bretaña fueron abandonadas, con grandes perjuicios para la
actividad turística. El 18 de abril de 1984, al final de un proceso llevado a cabo en
Chicago, Estados Unidos, fue reconocida la responsabilidad civil de la sociedad
propietaria del navío. En 1988, 468 millones de francos fueron concedidos, una
parte al gobierno francés y una parte a las comunas bretonas, agrupadas en un
sindicato. En febrero de 1989, ese valor fue aumentando para 645 millones de
francos. Los perjuicios, en la época del desastre ambiental, fueron del orden de 800
a 1.200 millones de francos. Éste fue un caso emblemático de los intereses
materiales directamente afectados.
5. Three Miles Island, Estados Unidos, 1979
El 28 de marzo de 1979, una válvula del sistema de refrigeración del reactor
n°2 de una central nuclear en Pensilvania, E.E.U.U, se rompió. Cerca de un millón
de personas fueron amenazadas de evacuación, siendo efectivamente 3.170
familias
relocalizadas
y
636
personas
privadas
de
sus
empleos.
Las
indemnizaciones por el accidente fueron del orden de 33 millones de dólares, una
parte destinada a las familias evacuadas, una parte a los trabajadores
desempleados -como compensación por las pérdidas salariales- y una parte a titulo
de acompañamiento médico para las personas que vivían en un área de 25 millas a
la redonda. El restante iría a la reparación de los demás perjuicios sufridos en la
región. El empresario responsable pagó además 4 millones de dólares para las
operaciones de descontaminación.
6. Chernóbil, U.R.S.S, 1986
A mediados de la década de los 70, fue construida por la Unión
Soviética una central nuclear a veinte kilómetros de la ciudad de Chernóbil. El 25
de abril de 1968, a el reactor n°4 de la central nuclear se incendió, causando 32
muertes y 299 hospitalizaciones. Apenas 5 trabajadores de la fábrica sobrevivieron
al accidente. El accidente de Chernóbil produjo cerca de 400 veces más radicación
que la bomba atómica de Hiroshima en Japón, durante la Segunda Guerra Mundial.
Fueron evacuadas 12.000 residencias y sus habitantes fueron relocalizados.
Centenas de millares de niños fueron apartados de la región por varios meses. En
un radio de 10km a la redonda, toda actividad agrícola fue prohibida. El costo total
para la economía soviética fue evaluado en 8 millones de rublos.
En los territorios contaminados, fueron retirados aproximadamente 200.000
m² de granito, 2.500 km de carreteras fueron pavimentadas y algunos poblados
fueron destruidos y enterrados. Aún así, no fue posible la plena recuperación de
todas las aéreas contaminadas. Cinco millones de hectáreas de tierra fueron
inhabilitadas, y hubo una contaminación significativa de los bosques.
En el año de 2006, fue realizada una exposición sobre los 20 años del
desastre ambiental de Chernóbil. Periodistas en bicicleta recorrieron las regiones
en donde antes del accidente existían casas y habitantes. Los locales se
encontraron ahora totalmente abandonados y en ruinas19. El accidente liberó una
inmensa nube radioactiva, que contaminó personas, animales y el medio ambiente
19
Entre otros países, la exposición fue llevada a España y, mas específicamente, a Barcelona.
en una vasta extensión de Europa.
Después del accidente de Chernobíl, fueron adoptadas dos convenciones en
septiembre de 1986, sobre accidentes nucleares y asistencia a víctimas. Sin
embargo, como informa Prieur20, éstas fueron estrictamente limitadas a situaciones
de crisis y a la notificación de accidentes, ya que fue constatado que la URSS no
había informado nada a los Estados vecinos. Fue tan sólo hasta 1994 que se firmó
una convención sobre seguridad nuclear, organizando el control de las centrales
nucleares civiles. Aún así, la convención no dispuso nada sobre la información y la
participación de la sociedad civil.
7. La marea negra de Alaska – Exxon-Valdez, E.E.U.U, 1989
La noche del 24 de marzo de 1989, la petrolera Exxon-Valdez, que
transportaba 1,2 millones de barriles, ósea 170.000 toneladas de petróleo bruto –lo
que correspondía a un 25% del consumo americano de petróleo- derramó 41
millones de litros de petróleo en un área de vida salvaje de Alaska, E.E.U.U. En
esta ocasión, el navío se encontraba en piloto automático y el oficial responsable
no contaba con los diplomas ni con la experiencia exigidas.
En tan sólo unos días, el manto se expandió por sobre más de 1.500 km²,
devastando áreas de pesca preciadas, principalmente en razón de los criaderos de
salmón. La fauna marina salvaje, que es muy rica en la región, fue profundamente
afectada.
La elección de la Bahía de Valdez como terminal del oleoducto había sido
cuestionada desde el principio, por causa de la fragilidad ecológica de la región.
En efecto, las operaciones de limpieza fueron extremadamente difíciles, ya que el
local en donde ocurrió el accidente (situado al sur de Alaska) se encontraba muy
apartado de los centros de seguridad, y era de difícil acceso, dada la profusión de
islas de fiordos y las costas rocosas. Además, las aguas congeladas dificultaron
enormemente la disolución del petróleo.
20
PRIEUR, Michel. “A política nuclear francesa: aspectos jurídicos”. In Seminário Internacional: o
direito ambiental e os rejeitos radioativos. Anais. Brasília: Escola Superior do Ministério Público da União,
2002, p. 17.
La sociedad petrolífera se mostró por su parte incapaz de solucionar el
problema causado, acumulando error tras error. El capitán del navío sufrió dos
condenas criminales por conducir ebrio, y el gobernador del Estado de Alaska fue
obligado a asumir la situación y declarar el Estado de urgencia. En 1991,
ExxonMobil fue considerada culpable por infringir numerosas leyes ambientales y
fue multada por más de un billón de dólares. Ese fue el mayor castigo de la historia
con el objetivo de minimizar los daños causados por un desastre ambiental
corporativo21.
8. Deepwater Horizon, Golfo de México, 2010
El 20 de abril de 2010, una explosión demolió la plataforma de perforación
Deepwater Horizon de la British Petroleum, en el Golfo de México, matando a 11
personas. El accidente ocurrió en una región intensa de extracción de petróleo, a
unos 65 km de las costas de Louisiana, E.E.U.U.
Cuando la plataforma Deepwater Horizon prendió fuego, un sistema
automático debería haber cerrado inmediatamente una válvula en el fondo del mar.
Sin embargo, el equipo de emergencia falló, y cuando la plataforma se hundió dos
días después, la tapa de pozo quedó abierta 22. Cada día, por los menos 800.000
litros de petróleo se liberan en el Golfo desde el accidente. El combustible alcanzó
las costas americanas de los Estados de Louisiana, Mississipi, Alabama y Florida.
La substancia utilizada para disolver las concentraciones de petróleo
derramado es agresiva, altamente tóxica y nociva para el ecosistema. Además,
20% del Golfo de México fue cerrado para la pesca, ya que la vida subacuática
está contaminada. Existen riesgos de que la salud de la población local sea
afectada. Algunas playas próximas, como es el caso de las Islas Bahamas, podrán
inclusive permanecer inapropiadas para un uso recreativo. Por tratarse de una
región que subsiste principalmente del turismo, su economía puede verse
duramente afectada, causando un impacto social extremadamente grave.
Los resúmenes de los siete primeros casos fueron hechos a partir del libro Du droit de détruire –
essai sur le droit de l´environnement. RÈMOND-GOUILLOUD, Martine. Paris: PUF, 1989, p. 75 a 80.
22
Ver
http://g1.globo.com/mundo/noticia/2010/05/vazamento-de-petroleo-desafiatecnologia-no-golfo-do-mexico.html. Consultado el 13/07/10.
21
Apenas el 15 de julio, es decir casi tres meses después del accidente, la
prensa notificó que el flujo de petróleo fue interrumpido, cuando la última de las tres
válvulas del gigantesco embudo pudo ser cerrada. Aún así, los ingenieros
acompañan atentamente la operación para ver si el petróleo comienza a
derramarse de nuevo.
Hechas estas consideraciones iniciales, trataremos a continuación la
responsabilidad civil por los daños causados al medio ambiente en el ámbito de la
Unión Europea, y del Mercosur y sus países miembro.
V. Responsabilidad civil ambiental en la Unión Europea
El primer documento importante a ser citado en el ámbito del Consejo
Europeo es la Convención de Lugano sobre la responsabilidad civil por daños
causados al medio ambiente a través de actividades peligrosas.
Firmada el 21 de junio de 1993, esta Convención consagra la
responsabilidad objetiva del causante del daño e introduce el nexo de causalidad
en su art. 10. De igual forma, admite exclusiones, tales como la guerra civil,
fenómenos naturales o actos de terceros, y dispone que si la victima contribuyó al
evento causante la indemnización puede ser reducida o inclusive suprimida. En
mayo de 1993, la Comisión Europea publicó el Libro Verde sobre la reparación de
daños al medio ambiente, y en febrero del 2000 presentó el Libro Blanco sobre el
mismo tema23. Finalmente, la Directiva n°2004/35/CE del 21 de abril de 2004, Del
Parlamento
Europeo y del Consejo Europeo,
estableció un
cuadro de
responsabilidad ambiental, basado en el principio de contaminador-pagador,
buscando prevenir y reparar daños ambientales.
Resulta importante para el presente trabajo, citar el Anexo I de La
23
PASTORINO, Leonardo Fabio. El daño al ambiente. Buenos Aires: LexisNexis, 2005, p. 354. Ver el
portal
de
la
Unión
Europea,
“Europa”:
http://europa.eu/documentation/official-docs/greenpapers/index_es.htm
para
los
verdes,
http://europa.eu/documentation/official-docs/whitepapers/index_es.htm para los blancos.
Convención, que trata sobre los criterios referidos en el alineado A, punto 1, del
art.2, y que establece los parámetros para fijar el carácter significativo de los daños
a ser reparados.
Tratándose de daños con efectos comprobados para la salud humana,
independientemente de cualquier examen acerca de sus dimensiones, estos serán
siempre considerados significativos. En cuanto a los demás daños, serán tomados
en cuenta: el número de individuos que componen las especies afectadas, su
densidad, el área ocupada, el papel de esos individuos o de la zona damnificada
(relativamente a la especie o la conservación del hábitat), la rareza de la especie y
su capacidad de reproducción, la viabilidad o la incapacidad de regeneración
natural del hábitat y la capacidad de las especies o del hábitat a recuperarse en un
corto plazo tras la ocurrencia del daño.
La Directiva establece igualmente, que según el principio del contaminantepagador, quien causa los daños ambientales debe costear la reparación necesaria,
asegurando a las autoridades competentes el derecho de cobrar el costo de dichas
medidas.
Finalmente, la Directiva asegura a los Estados miembro que tengan una
legislación más rigurosa sobre la materia, el derecho a mantener dicha
legislación24.
VI. Responsabilidad civil en el Mercosur
Abordaremos a continuación la responsabilidad civil por daños causados al
medio ambiente en el ámbito del Mercosur así como en la legislación interna de sus
24
WINTER, Gerd. Desenvolvimento sustentável, OGM e responsabilidade civil na União Européia.
Campinas: Millenium, 2009, p. 63.
países miembro.
El Mercado Común del Sur, Mercosur, nace con el Tratado de Asunción del
26 de marzo de 1991, firmado por la República de Argentina, la República
Federativa de Brasil, La República de Paraguay y la República Oriental de
Uruguay. Las Repúblicas de Chile y Bolivia son países asociados al bloque, pero
sólo los cuatro primeros son miembros plenos de derecho. El Mercosur, desde su
nacimiento, trató la materia ambiental como un tema de importancia para su
proceso de integración, aunque éste no sea tratado explícitamente en el Tratado de
Asunción.
Los compromisos asumidos por los países miembro, en virtud del Tratado de
Asunción que instituyó el Mercosur, fueron instrumentalizados por resoluciones
comunitarias. Para algunos autores, el primer instrumento jurídico ambiental del
Mercosur es el Acuerdo Parcial de Cooperación e Intercambio de Bienes en
Defensa y Protección del Medio Ambiente, firmado entre Brasil y Argentina en junio
de 1992. Éste establece como uno de sus objetivos la utilización de medios
concretos para dicha cooperación en materia de protección ambiental. Los
principales problemas ambientales en los países del Mercosur son el crecimiento
de la urbanización, la polución industrial y agrícola, la degradación del suelo, la
deforestación y la pérdida de la biodiversidad.
En 1992 fue creada La Reunión Especializada en Medio Ambiente (REMA),
a través de la resolución 22/92, con el objetivo de formular recomendaciones al
Grupo Mercado Común (GMC). El objetivo específico principal de la REMA, era
elaborar
una
normativa
ambiental
buscando
asegurar
condiciones
de
competitividad adecuadas entre los Estados miembro, reconociendo la necesidad
de tratar conjuntamente los temas comerciales y ambientales25.
A través de la resolución n°10/94, el GMC aprobó el documento Directrices
Básicas de Política Ambiental, que reglamenta la política ambiental entre los países
del Mercosur.
En 1995, la Declaración de Taranco reconoció el trabajo desarrollado por la
25
ROCHA, Ednaldo Cândido, CANTO, Juliana Lorenzi do e PEREIRA, Pollyanna Cardoso. Avaliação
de Impactos Ambientais nos países do Mercosul. Ver http://www.scielo.br/pdf/asoc/v8n2/28609.pdf ,
consultado el 28/08/2010.
Reunión Especializada en Medio Ambiente (REMA), en el estudio de la legislación
ambiental de los cuatro países miembro por la búsqueda de la armonización de las
mismas, resaltando el principio de que la armonización no significa establecer una
única legislación ambiental.
A través de la Decisión del Consejo del Mercado Comun, CMC nº 9/95, fue
establecido el Programa de Acción del Mercosur hasta el año 2000. En la Parte II,
denominada Profundización del Proceso de Integración, punto 3 – La Dimensión
Global de la Integración – la Decisión afirma:
3.1. El Medio Ambiente. El objetivo será formular y proponer
estrategias y directrices que garanticen la protección del medio
ambiente de los Estados Partes en un contexto de libre comercio y
consolidación de la Unión Aduanera, considerando las directrices
básicas de política ambiental aprobadas por la Resolución nº 10/94 y
los principios del desarrollo sostenido emanados de la Conferencia de
Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo llevada a
cabo en Río de Janeiro en 1992.
El acuerdo Marco sobre el Medio Ambiente en el Mercosur, firmado en
Asunción, Paraguay, el 22 de junio de 2001, reafirmó el compromiso de los Estados
miembro con la Declaración de Rio de Janeiro sobre el Medio Ambiente y
Desarrollo Sostenible de 1992. Entre esas áreas temáticas previstas para la
agenda de trabajo está la legislación ambiental, poniendo de acuerdo a los países
sobre el hecho de que las controversias que surjan sobre la aplicación,
interpretación e incumplimiento de las disposiciones del Acuerdo, sean resueltas a
través del sistema de solución de controversias vigentes en el Mercosur26.
VII. La temática ambiental en el derecho interno de los Estados miembro del
Mercosur
1. Responsabilidad civil ambiental en el derecho brasileño
26
VALLS, Mário F. , op. Cit., p. 125 – 128.
La temática ambiental entra en el escenario jurídico brasileño a partir de la
Ley 6.938/81, que instituyó la Política Nacional del Medio Ambiente27. Por la
primera vez se conceptualiza al medio ambiente como el conjunto de condiciones,
leyes, influencias e interacciones de orden física, química y biológica, que permite,
abarca y rige la vida en todas sus formas, concepto que fue integrado en la
Constitución de 1988.
Además de esto, se trata de la primera gran ley ambiental brasileña, que
introdujo en el sistema jurídico la noción de medio ambiente como patrimonio
público. Ésta formuló el Sistema Nacional de Medio ambiente- SISNAMA,
buscando entrelazar a nivel teórico, la integración de la Unión de los Estados y
Municipios, y creó igualmente el Consejo Nacional de Medio Ambiente-CONAMA,
que sólo fue instalado el 5 de junio de 1984. Creó además el Sistema Nacional de
Informaciones y la Evaluación del Impacto Ambiental.
Otros puntos importantes que deben ser señalados son la instauración de la
responsabilidad civil sin culpa y la legitimación del Ministerio Público para proponer
acciones por daños (art. 14, § 1º), dando inicio a partir de ese momento a la
estructura que sería dada por la Ley 7.347/85 (Ley de Acción Civil Pública). Cabe
resaltar la importancia que fue dada a la información por los arts. 6º; 9º y 10º de
dicha Ley. Para esto, basta afirmar que, de los 12 instrumentos previstos en el
art.9, tres abordan el derecho a la información.
La Constitución Federal de 1988 fue la primera que dedicó todo un capítulo
a la protección del medio ambiente, rompiendo con la tradición anterior que
consistía en tratar las problemáticas ambientales apenas de forma puntual, y
generalmente relacionadas con la salud.
Siguiendo los avances obtenidos a nivel internacional por el movimiento
ambiental -a partir de diversos tratados, convenciones, estudios y relatorías, entre
otros, que se fueron dando especialmente desde inicios del siglo XX- la actual
Constitución pasó a tratar la problemática ambiental de forma amplia, confiriendo
una alto grado de protección al ambiente natural. A pesar de que el medio ambiente
se reduce a un artículo, todos los puntos de mayor relevancia fueron abordados,
27
Cabe resaltar que, antes de la Ley 6.938/81, ya habían instrumentos legales para la tutela del
medio ambiente, como, por ejemplo, el Código Forestal – Ley 4.771/65 – que fue recepcionado en la
Constitución Federal y se encuentra vigente hasta el día de hoy.
confiriendo de tal forma una base consistente, tanto para la legislación ambiental
infra-constitucional, como para las acciones y políticas volcadas a la protección del
medio ambiente28.
Si la Constitución Federal brasileña define al medio ambiente como un bien
de uso común, esto significa que no existe titularidad plena, es decir, que el uso no
es individual, sino de todos, y si el bien es de uso común, no podría ser
exclusivamente un bien público29. Por esta razón, algunos autores brasileños
pasaron a defender la tesis de que la actual Constitución Federal no recibió el
art.66, I, del antiguo Código Civil, y que el patrimonio público, en adelante, estaría
constituido apenas por los bienes dominicales y por los bienes de uso especial 30.
Sin embargo, en el actual Código Civil, la Ley nº 10.406 del 10 de enero de 2002,
echó abajo las discusiones, al disponer en el art.99, que son bienes públicos los de
uso común del pueblo, los de uso especial y los dominicales, manteniendo la
reacción del Código de 1916.
Por lo dispuesto en el art. 14, § 1°, de la Ley n° 6.938/81, y del art. 225, § 3°,
de la CF/88, la responsabilidad civil ambiental es objetiva, lo que significa que no
es necesario inquirir acerca del elemento subjetivo de la conducta del agente o
sobre la ilicitud de la conducta. Quien causa daños al medio ambiente tiene el
deber jurídico de repararlo, independientemente de haber actuado con dolo o
culpa, siendo suficiente la existencia del vínculo de causalidad entre la acción y el
resultado. La prueba del vínculo causal es de este modo conditio sine qua non de
la responsabilidad.
Como apunta Patrícia Iglecias Lemos31, en materia ambiental raramente nos
28
LEUZINGER, Márcia Dieguez e CUREAU, Sandra. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Elsevier,
2008, p. 25.
29
PIVA, Rui Carvalho, op. Cit., p. 109 – 114,
30
Entre estos autores, PIVA señala Celso A. P. Fiorillo y Marcelo Abelha Rodrigues.
31
LEMOS, Patrícia Faga Iglecias. Meio ambiente e responsabilidade civil do proprietário. Análise do
nexo causal. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2088, p. 151 – 152.
encontramos con una causa única del daño. Y esa causalidad compleja es una de
las razones que dificultan muchas veces la producción de la prueba de vínculo
causal.
La dificultad evocada anteriormente es que se pueden generar la creación
de ciertas presunciones de causalidad que irán auxiliar al operador del derecho en
la solución del caso concreto. Además, tratándose de daño ambiental, muchas
veces su constatación ocurre mucho tiempo después del evento que lo generó. De
este modo, en muchos casos, es preciso aceptar la “verosimilitud en detrimento de
la certeza”32.
Según José Alfredo de Oliveira Baracho33, “la responsabilidad objetiva por
daño causado al medio ambiente [está] fundamentada en la teoría del riesgo
integral”. De esta forma, la culpa o el provecho de tercero que invoca la protección
jurisdiccional, que son dos excluyentes de la responsabilidad objetiva, no puede ser
suscitadas34.
De este modo, parte de la doctrina defiende que la responsabilidad civil por
daños causados al medio ambiente es objetiva por riesgo integral. Por
consiguiente, no admite cualquier excluyente el caso fortuito o de fuerza mayor –
como es el caso de Hugo Nigro Mazzilli35, que en ciertas hipótesis tiende a aceptar
el caso fortuito y de fuerza mayor como excluyentes de la responsabilidad por daño
al medio ambiente.
Baracho, defendiendo una posición prácticamente aislada entre los
doctrinarios brasileños, entiende que “las normas que definen los derechos y las
garantías fundamentales requieren su concretización en casos concretos, lo que
puede llevar a un reconocimiento de situaciones en las cuales, a pesar del daño
ambiental de facto, no haya imputación de responsabilidad en razón del principio
de adecuación, recomendado en el caso la aplicación de la norma que garantiza
32
LEMOS, op. Cit., p. 152.
33
BARACHO, José Alfredo de Oliveira, Junior. Responsabilidade civil por dano causado ao meio
ambiente. Belo Horizonte: Del Rey, 2000, p. 320.
34
El autor cita, entre aquellos que consagran expresamente la teoría del riesgo integral a Rodolfo de
Camargo Mancuso, Édis Milaré, Antonio Herman de Vasconcelos e Benjamin, José Nery Junior, Jorge Alex
Nunes Athias y Adalberto Pasqualotto.
35
MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. São Paulo: Saraiva, 1996.
otro derecho fundamental”.
Como el daño ambiental puede ser considerado como una lesión colectiva
que recae sobre el patrimonio ambiental común a la colectividad, o como daño
ambiental individual, sufrido por las personas o sus bienes, pueden ser juzgadas
acciones diferentes en virtud del mismo hecho, apuntando tanto a la reparación del
daño individual, como a la reparación del daño colectivo.
Existen dos formas de reparación del daño ambiental: la reparación del daño
como un retorno status quo ante y la indemnización económica. Lo ideal es que se
busque la reconstitución o recuperación del ambiente, pero no siendo viable la
restauración, se admite la condena en forma de pago de indemnización económica,
que será destinada a un fondo del medio ambiente.
Debe ser considerada la existencia de situaciones propicias, utilizando la
expresión adoptada por Celso Antonio Bandeira de Mello (2002), es decir,
situaciones capaces de hacer surgir el deber de reparar, aunque la causa inmediata
del daño ambiental haya sido un fenómeno natural. Esto ocurre cuando alguien
crea una situación que, de ser inexistente, no habría dado oportunidad para que el
fenómeno natural causase un daño.
Recientemente, el Superior Tribunal de Justicia (STJ), examinando un caso
que se volvió famoso en Brasil, negó el acceso al recurso de la Unión, consagrando
su responsabilidad civil objetiva en relación a un grave episodio de contaminación
por radioactividad, ocurrido en Goiânia (GO), en 198736. En la decisión, el Tribunal
destacó que el artículo 8º del Decreto n. 81.394/1975, que regula la Ley nº
6.229/1975, atribuyó al Ministerio de Salud competencia para desarrollar
programas, siendo su objetivo la vigilancia sanitaria de los locales, instalaciones,
equipamientos y agentes que utilizan aparatos de radiodiagnóstico y radioterapia.
El accidente radioactivo de Goiânia comenzó en septiembre de 1987,
cuando un aparato utilizado en radioterapia de un hospital abandonado fue
encontrado en la zona central de la ciudad. La contaminación se originó a partir de
una capsula que contenía cloruro de cesio, una sal obtenida del radioisótopo 137
del elemento químico cesio (Cesio 137). El instrumento, dejado en el local de
manera irresponsable, fue encontrado por recolectores de papel que pensaron que
36
Recurso Especial 1180888, 2ª Turma del STJ, relator Ministro Herman Benjamin.
se trataba de chatarra. El aparato fue desmontado y entregado a terceros,
generando un rastro de contaminación que afectó seriamente la salud de centenas
de personas.
En otro caso, el mismo Superior Tribunal de Justicia decidió que37:
1. (............................................................................).
2. La decisión de primer grado, que fue objeto de agravio de
instrumento, apartó la preliminar de ilegitimidad pasiva porque
entendió que las entidades de derecho público (in casu, el Municipio
de Juquitiba y el Estado de São Paulo) pueden ser vinculadas al polo
pasivo de la acción civil pública. Esto cuando se instituyen licencias
irregulares en áreas ambientales protegidas o en áreas de protección
de los manantiales, sea por acción -cuando la Prefectura expide
licencias que autorizan el parcelamiento sin obtener antes la
autorización de los órganos competentes de protección ambiental- o
bien sea, como en este caso, por omisión – en la fiscalización y
vigilancia con respecto a la implementación de los parcelamientos.
3. La conclusión consignada por el Tribunal a quo se alinea a la
jurisprudencia de este Supremo Tribunal de Justicia, orientada en el
sentido de reconocer la legitimidad pasiva de la persona jurídica de
derecho público para que figure en una acción que pretende
responsabilizarla por daños causados al medio ambiente derivado de
su conducta omisiva en cuanto al deber de fiscalizar. Igualmente, se
coaduna con el texto constitucional, que dispone en su art.23, VI, la
competencia común a la Unión, Estados, Distrito Federal y Municipios
en lo que se refiere a la protección del medio ambiente y el combate a
la polución en cualquiera de sus formas. Además, el art. 225, caput,
de la Constitución Federal, que prevé el derecho de todos a un medio
ambiente ecológicamente equilibrado e impone al Poder Público y a la
37
AgRg no Ag 973577 / SP, 2ª Turma, Relator Ministro Mauro Campbell Marques, publicado en el
Diario de Justicia del 19/12/2008.
colectividad el deber de defenderlo y preservarlo para las presentes y
futuras generaciones.
4. La competencia del Municipio en materia ambiental, como en
todo lo demás, queda limitada a actividades y obras de “interés local”
cuyos impactos en la biota sean también estrictamente locales. La
autoridad municipal que avoca el poder de licenciar, con exclusividad,
aquello que, según el texto constitucional, es obligación también del
Estado y hasta de la Unión, atrae contra si la responsabilidad civil,
penal, así como la improbidad administrativa, por los excesos que
practica.
En el caso expuesto, el Estado tenía el deber legal de vigilar y fiscalizar la
implantación de los parcelamientos. Deber que se omitió, lo que permitió la
creación de parcelamientos irregulares en áreas de protección de manantiales y,
por lo tanto, ambientalmente protegidas.
Las personas jurídicas de derecho público, es decir, Unión, Estados, Distrito
Federal, Municipios, autarquías y fundaciones públicas, cuando causan un daño al
medio ambiente, responden civilmente, aun que no responden criminalmente,
siguiendo la mayor parte de la doctrina, teniendo en cuenta la inutilidad de la
aplicación de sanciones de esa naturaleza por el prejuicio que causarían a la propia
colectividad beneficiaria del servicio público o de la actividad del
Estado.
Comparten ese entendimiento Guilherme José Purvin de Figueiredo, Solange
Telles da Silva y Sérgio Salomão Shecaia, entre otros.
El fundamento de la responsabilidad civil del Estado por daños causados a
los administrados, de manera general, es distinto al fundamento sobre el que se
basa la responsabilidad de los particulares, que reside en el principio de repartición
de los cargos y encargos sociales para toda la colectividad. En otras palabras,
cuando alguien sufre un cargo mayor que el de los demás en razón de una
actividad estatal, se rompe el equilibrio que, para ser restablecido, impone que la
sociedad indemnice con recursos del erario público a la víctima del daño. De ahí la
aplicación de la teoría de responsabilidad objetiva en la que la idea de culpa es
substituida por la de nexo de causalidad. Para que surja el deber de indemnizar,
basta con que se demuestre la relación causal entre acción y daño, siendo
inclusive irrelevante la ilicitud de conducta.
En lo que respecta a la responsabilidad de los administrados, ésta es por lo
general subjetiva. Exceptuando los casos en los que se aplica la responsabilidad
objetiva, la responsabilidad del Estado es siempre objetiva. Eso es porque los
deberes públicos colocan permanentemente al Estado en la posición de
obligaciones variadas que debe cumplir, actuando muchas veces por medio de
actos de policía, restringiendo o condicionando el uso de bienes, el goce de
derechos o el ejercicio de actividades, y disponiendo por lo tanto del uso natural de
la fuerza. Además de esto, los administrados no tienen como evitar los peligros del
daño proveniente de la acción del Estado, lo que determina la continua extensión
de su responsabilidad (Mello, 2002).
En los casos de daños provocados por un acto comisivo de un agente
público, el Estado deberá repararlo, aunque esté actuando ilícitamente, pues el
fundamento será el principio de repartición de cargas de la actividad estatal por los
administrados. Si al actividad que produce el daño es ilegal, todavía incide el
principio de legalidad. Del mismo modo, en la hipótesis de daños causados al
medio ambiente, en virtud del acto practicado por el agente público, responderá el
Estado objetivamente, siendo suficiente para que surja la obligación de repararlo la
existencia de acción, daño y relación causal entre estos.
Cuando el daño, sea éste ambiental, es causado por una persona jurídica
distinta de la entidad estatal, ya sea de derecho público o de derecho privado -en
este último caso como prestadora de un servicio público- la responsabilidad del
Estado, aunque sea objetiva, es apenas subsidiaria, una vez agotadas las fuerzas
de la entidad responsable por la prestación del servicio.
Distinta es, sin embargo, la solución para los casos de omisión estatal. Si el
Estado no actuó, no puede ser el autor del daño, porque no lo causó (su omisión
puede ser apenas condición del daño). Cabe sólo responsabilizarlo en caso que
estuviese obligado a actuar, impidiendo el perjuicio, lo que significa haber
incumplido el deber legal que le impugna evitar el evento lesivo, como quedó
demostrado en los dos casos juzgados por el Supremo Tribunal de Justicia.
No existiendo situación propiciatoria (riesgo creado), no habrá lugar a la
responsabilidad civil, lo que no significa que el daño ambiental no deba ser
reparado. Esto porque existe una obligación genérica del Estado y de la
colectividad de proteger y preservar el medio ambiente para las presentes y futuras
generaciones. De este modo, aunque no esté caracterizada la responsabilidad civil
de una persona determinada, deberán tanto el Estado como la colectividad, actuar
para la conservación de los elementos que componen el ambiente natural,
recuperando el bien afectado.
Además de esto, en casos específicos, como el de daños causados a áreas
de preservación permanente, la obligación de reconstitución deriva directamente de
la Ley, independientemente de la configuración de nexo de causalidad entre
acción/omisión y daño. Por esta razón, una propiedad adquirida sin la vegetación
de preservación permanente o aquella en la que dicha vegetación haya sido
suprimida por la fuerza de la naturaleza, se impone la reconstitución del área por el
propietario, en virtud de la obligación impuesta por el Código Forestal – a pesar de
no estar configurada en la hipótesis la responsabilidad civil. Además, incidiría en el
caso ejemplificado la obligación genérica del Estado y de la colectividad de
proteger y preservar el medio ambiente. Por esto, el art. 18 del Código Forestal
prevé la posibilidad de que el Estado reforeste el área de preservación permanente,
sin que por ende se deba expropiar o indemnizar al particular.
La relevancia de limitarse a la configuración o no de la responsabilidad civil
reposa en los casos en que la reconstitución del bien lisiado sea inviable. De ser
configurada la responsabilidad civil del agente, deberá ser estipulada la
indemnización económica, que será destinada a un fondo ambiental. De lo
contrario, no podrá ser determinada semejante condena.
Por otro lado, la solidaridad que surge de un daño ambiental, producido por
varios autores, es extra-contractual. En caso de existir una pluralidad de autores,
hay responsabilidad solidaria, pudiéndose accionar a cualquiera de ellos por la
integralidad del perjuicio, cabiendo a éste el derecho de regreso contra los demás.
Por otra parte, en la producción del perjuicio no es preciso que un producto
contaminador cause por sí mismo el daño. Deben ser considerados a su vez los
efectos sinérgicos de las emisiones y establecerse de ésta misma forma la
solidaridad. Sobre este tema, Hugo Nigro Mazzilli afirma que “cuando se presenta
la responsabilidad solidaria, pueden los litisconsortes ser accionados em
listisconsorcio facultativo (Código de Proceso Civil, art. 46, I); no se trata pues de
litisconsorcio necesario (CPC, art. 47), de modo que no se exige que el autor de la
acción civil pública accione a todos los responsables, aunque pudiese hacerlo” 38.
Al respecto, fue decidido por el Supremo Tribunal de Justicia que, “el ente
público que concedió la licencia para la explotación de actividad económica en
zona ambiental, sin las exigencias legales, responde solidariamente con el infractor
por los daños”39. Se trataba en este caso de proyectos de carcinicultura (criaderos
de camarón) en el área de manguezal que, como se comprobó, afectaron la
estructura tradicional de la naturaleza y causaron daños irreparables en la región.
2. Responsabilidad civil ambiental en el derecho argentino
En Argentina, la influencia del movimiento ecológico internacional, sumada a
la necesidad de contemplar la protección ambiental, llevaron inicialmente a que
algunas constituciones provinciales incorporasen el derecho al medio ambiente. Se
fue desarrollando su contenido y sus garantías, el deber de preservación atribuido
a los entes estatales, la legitimación activa, de la educación ambiental y la creación
de la figura del defensor del pueblo.
Una vez sancionada la Ley 24.309 que volvió posible la reforma
constitucional, el tema de la preservación del medio ambiente fue insertado en el
inciso k de su art.3. La Constitución Nacional Argentina, en su art.41, incorporó
igualmente el derecho al medio ambiente sano y equilibrado, como un derecho
humano. No obstante, advierte Pastorino, esto no implica la adopción de una
postura puramente antropocéntrica, ya que conjuntamente al derecho humano al
medio ambiente sano, se está concibiendo la protección del medio ambiente en sí
mismo “como garantía para que el derecho del hombre se haga posible” 40.
Tal como ocurre en las Constituciones de Colombia, Paraguay, Ecuador,
38
MAZZILI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juízo, 19ª ed., São Paulo: Saraiva,
2006,
39
Recurso Especial 997538 / RN, STJ, 1ª Turma, Relator Ministro José Delgado, publicado en el
Diario de Justicia del 23/06/2008.
40
PASTORINO, Leonardo Fabio. El daño al ambiente. Buenos Aires:LexisNexis, 2005, p. 123 – 126.
España, Portugal y Brasil, la Constitución Argentina, al proteger el medio ambiente,
está beneficiando no sólo a los habitantes del país, sino a la humanidad entera,
considerando la trascendencia impactos ambientales que no respetan fronteras
geográficas. Del reconocimiento del derecho de todos surge la garantía de todos,
afirma Pastorino41, quien considera esa circunstancia una factura del tradicional
concepto de soberanía nacional, interpretación que está lejos de ser conciliadora
en la doctrina internacional.
Por su parte, Mariana Valls42 observa que la responsabilidad objetiva que el
art. 1113 del Código Civil establece es la típica responsabilidad aplicable al daño
ambiental. El art. 1083 del mismo documento legal dispone que la reposición de las
cosas afectadas debe ser hecha en especie, es decir, que las cosas vuelvan a su
estado anterior. Ésta debe ser conjugada con la nueva obligación de componer el
daño causado al medio ambiente, introducida por el art. 41 de la Constitución
Nacional, que establece:
“Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano,
equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades
productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer
las de las generaciones futuras, teniendo el deber de preservarlo. El
daño
ambiental
generará,
prioritariamente,
la
obligación
de
reparación, según lo establezca la Ley.”
En el derecho argentino, según Renato Rabbi-Baldi Cabanillas, el derecho
ambiental comprende igualmente al patrimonio natural y cultural. Además, “no se
ha de proteger cualquier habitat, sino un ambiente sano y equilibrado, es decir, un
ámbito en el que la persona pueda desarrollar una `calidad de vida´ acorde con sus
requerimientos”43.
41
Idem, p. 128.
42
VALLS, Mariana. Derecho ambiental. Los grandes problemas ambientales que enfrenta la
Argentina a fin de siglo. Legislación y propuestas de solución. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1999, p. 26.
CABANILLAS, Renato Rabbi-Baldi. “El derecho ambiental en la República Argentina”. In O Direito
Ambiental na América Latina e a atuação do Ministério Público. Tomo I – América do Sul. Org.:
STEIGLEDER, Annelise Monteiro y LOUBET, Luciano Furtado. Rede Latino-americana de Ministério
Público Ambiental. 2009, p. 17 – 18.
43
Sin embargo, hasta el día de hoy, Argentina no cuenta con una legislación
de ámbito nacional para la Evaluación del Impacto Ambiental. El país mantiene un
sistema de competencias de las Provincias para legislar sobre la materia ambiental,
lo que llevado a la existencia de una legislación heterogénea.
En lo que se refiere a la responsabilidad solidaria por daños causados al
medio ambiente, la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina, decidió que:
La responsabilidad solidaria del art. 31 de la ley 25.675 exige que los
miembros del grupo responsable hayan "participado" en la comisión del
daño ambiental, sin que esta exigencia suponga una demostración
anticipada de que la actividad desplegada por cada uno de sus
supuestos integrantes sea individualmente dañosa para quien reclama,
ni implica requerir que la definición del grupo de responsables sea
exhaustiva, pues bien pueden concurrir otras causas y agentes que
realicen actividades distintas que por su naturaleza y diversidad
impidan precisar qué relación guardan con el daño invocado.44
En cuanto a la responsabilidad estatal por daños causados al medio
ambiente, la posición de la Corte Suprema, en la acción originaria juzgada por la
Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas, fue la siguiente:
El eventual ejercicio por parte de la Nación de facultades relacionadas
con el medio ambiente, sustentadas en la responsabilidad general en
orden a la obligación de evitar que se causen daños ecológicos, no
resulta suficiente para atribuirle el carácter que se pretende, ya que su
responsabilidad de carácter general al respecto, no permite involucrarla
a tal extremo, de manera obligada, en las consecuencias dañosas que
44
Mayoria: Petracchi, Highton de Nolasco, Fayt, Lorenzetti, Argibay Voto: Disidencia: Maqueda,
Zaffaroni
Abstencion: A. 1274. XXXIX; ORI - Asociación de Superficiarios de la Patagonia c/Y.P.F. S.A. y otros s/daño
ambiental. 29/08/2006. T. 329, P. 349.
se produzcan con motivo de hechos extraños a su intervención.45
El derecho argentino viene buscando concepciones que lleven a un criterio
mas justo en la solución de conflictos, como es el caso de la teoría de las cargas de
prueba dinámicas, que implica una postura más distributiva de las cargas de
prueba.
3. Responsabilidad civil ambiental en el derecho uruguayo
La República Oriental de Uruguay nunca tuvo grandes preocupaciones
relacionadas a la problemática ecológica. Este factor, según la Relatoría del
Ministerio de Vivienda, se debe a que el país no presenta un gran desarrollo
industrial, no tiene sobrepoblación y no tuvo un proceso de colonización semejante
a los de los otros países latinoamericanos.
En los últimos años, el derecho uruguayo ha despertado despertando en
materia ambiental, principalmente por la gran incidencia de la erosión de los suelos
y de la contaminación de las aguas, particularmente la del Rio de la Plata. En la
Reforma Constitucional de 1996, fue entonces acrecentado el art. 47, que dispone
específicamente sobre la preservación del medio ambiente.
Desde un punto de vista institucional, el primer organismo oficial es el
Instituto Nacional para la Preservación del Medio Ambiente (INPMA), creado por la
Ley n.° 14.053, del 30 de diciembre de 1971. Ese instituto estaba vinculado al
Ministerio de Educación y Cultura hasta junio de 1990, fecha en la que fue creado
el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial Y Medio Ambiente, que absorbió
todas esas funciones.
4. Responsabilidad civil ambiental en el derecho paraguayo
45
A. 1722. XLII; ORI, Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas c/Buenos Aires, Provincia de
y otros s/acción de recomposición y saneamiento del Río Reconquista s/ medida cautelar - IN1. 08/04/2008
T. 331, p. 699.
La legislación ambiental paraguaya se fundamenta en los arts. N°7 y 8 de la
Constitución, que disponen sobre el derecho a un medio ambiente saludable y a su
protección, respectivamente.
El artículo 7 de la Constitución Nacional de 1992, estatuye que:
“Toda persona tiene derecho a habitar un medio ambiente saludable y
ecológicamente equilibrado. Constituyen objetivos prioritarios de
interés social la preservación, la recomposición y el mejoramiento del
medio ambiente, así como su conciliación con el desarrollo humano
integral. Estos propósitos orientaran la legislación y la política
gubernamental pertinentes. Toda persona o grupo amenazado de ser
privado de tal derecho puede exigir de las autoridades la protección o
la intervención para impedir el daño”.
Paraguay posee un expresivo conjunto de leyes que ofrece buenas
condiciones para la protección ambiental. Sin embargo, la efectividad de las
normas ambientales es aún el gran desafío del país. Dichas leyes, en muchos
casos, resultaron de exigencias de organismos internacionales, pero no fueron
asumidas por los formuladores y ejecutores de políticas públicas, siendo además
desconocidas por la mayor parte de la población.
Cabe resaltar el art. 8 de la Ley n° 294/93 que se destaca por establecer, de
manera innovadora, que “cuando los impactos negativos sean susceptibles de
producir efectos transfronterizos, la Autoridad Administrativa deberá informar al
Ministerio de Relaciones Exteriores”.
Con relación a los países limítrofes y del Mercosur, según el art.29 del
Decreto n° 14.281/96, cuando el proyecto tenga repercusiones sobre el medio
ambiente de otro país, el gobierno dará conocimiento al país limítrofe tanto del
contenido del Estudio de Impacto Ambiental (EIA), así como del de la Evaluación
del Impacto Ambiental (AIA). De esta forma, cuando el estudio advierta que el
proyecto producirá efectos transfronterizos, el Ministerio de Relaciones Exteriores
intervendrá en el área de su competencia, manteniendo informado al Ministerio de
Relaciones Exteriores de los países que puedan ser afectados.
VIII. Conclusión
Autores como Paulo Roberto Pereira de Souza defienden que la
armonización de legislaciones, procedimientos y políticas exigirá que se le brinda
una atención particular a la variable ambiental, en razón de las implicaciones y
reflejos que las decisiones del Mercosur puedan provocar en el medio ambiente46.
La inexistencia de programas de conservación de suelos genera un enorme
pasivo ambiental en todos los países del Mercosur, siendo indispensable la
adopción de una legislación común al respecto. Para nivelar las exigencias
ambientales, resulta entonces necesario el establecimiento de patrones de calidad
ambiental comunes a los todos los países miembro.
Souza menciona igualmente la falta de legislación sobre los agro-tóxicos en
la mayoría de estos países, lo que desemboca en graves problemas ambientales,
cuyas consecuencias se ven especialmente en el Pantanal, el Chaco paraguayo y
la Pampa argentina. A falta de una ley ambiental adecuada, pesticidas que han sido
inclusive prohibidos en sus países de origen están siendo comercializados en
algunos países del Mercosur.
Por otra parte, la problemática del licenciamiento de grandes obras, en
especial aquellas que producen impactos ambientales directos o indirectos en los
países vecinos, merece ser evaluada cuidadosamente, con miras a la creación de
un organismo supranacional para tratar específicamente del asunto. En estos
casos, audiencias públicas regionales pueden ser de gran utilidad, así como
estudios de impacto ambiental que tomen en cuenta a todos los países
involucrados.
La problemática de la polución transfronteriza ya ha sido tratada en diversos
trabajos, que resultaron en la Convención de Basilea, ratificada por Brasil en 1993.
Este asunto también debe ser colocado en la pauta de armonización legal en el
ámbito de los países miembro del Mercosur.
En cuanto al tema del que es objeto nuestro trabajo, consideramos preciso
que haya reglas comunes con respecto a la responsabilidad civil por daños
SOUZA, Paulo Roberto Pereira. “Harmonização de leis ambientais nos dez anos de Mercosul". Ver
http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/buscalegis/article/viewFile/21823/21387,
consultado
el
04/09/10.
46
ambientales, incorporando a su vez los principios del contaminador-pagador y del
usuario-pagador. Para tales fines, debe buscarse la armonización de las diversas
legislaciones procesuales sobre jurisdicción, de modo a crear mecanismos de
derecho comunitario que posibiliten la aplicación de leyes y la adopción de
acciones comunes, que traten los ecosistemas de forma integral. Se impone por lo
tanto, la creación de un Tribunal supranacional con jurisdicción sobre los países del
Mercosur, para la solución de los problemas que conciernan el interés colectivo en
la preservación de la calidad de vida y de los patrones ambientales.
Desde el 2 de agosto del presente año, Brasil, Argentina y Paraguay son
signatarios de un acuerdo de cooperación que va a regular las acciones que sean
desarrolladas en el ámbito del Acuífero Guaraní, uno de las mayores reservas de
agua subterránea del mundo, con un área total de 1.087,879 km². De este total,
Brasil posee el 68%, Argentina el 21% y Paraguay el 8%.
De acuerdo con al protocolo firmado en San Juan, Argentina, los tres países
miembro promoverán la gestación, el monitoreo y el aprovechamiento sostenible de
los recursos hídricos, buscando garantizar el uso múltiple, racional, sostenible y
equitativo de la reserva. Esta cooperación busca facilitar el intercambio de
informaciones técnicas sobre estudios, actividades y obras, así como evitar que las
partes causen perjuicio sensible al medio ambiente. Cada parte deberá informar a
las otras sobre todas sus actividades. En caso de perjuicio a las partes, el causador
deberá adoptar todas las medidas necesarias para eliminarlo o reducirlo 47.
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meio ambiente. Belo Horizonte: Del Rey, 2000.
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CUSTÓDIO, Helida Barreto. Responsabilidade civil por danos ao meio ambiente.
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47
Ver http://www.envolverde.com.br/materia.php?cod=78995&edt=, consultado el 04/08/2010.
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un nuevo fenómeno económico en el siglo XXI. Buenos Aires: La Ley, 2001.
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- Pagina de la revista digital “Envolverde”, “Acordo de cooperação vai regular ações no
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el
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de
la
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del
23/06/2008.
- Recurso especial 1180888/GO, 2ª Turma, STJ, relator Ministro Herman Benjamin.
- AgRg no Ag 973577 / SP, 2ª Turma, Relator Ministro Mauro Campbell Marques,
publicado en el Diario de la Justicia del 19/12/2008.
- Mayoria: Petracchi, Highton de Nolasco, Fayt, Lorenzetti, Argibay Voto: Disidencia:
Maqueda, Zaffaroni
Abstencion: A. 1274. XXXIX; ORI - Asociación de Superficiarios de la Patagonia c/Y.P.F.
S.A. y otros s/daño ambiental. 29/08/2006. T. 329, P. 349.
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de y otros s/acción de recomposición y saneamiento del Río Reconquista s/ medida cautelar - IN1.
08/04/2008
T. 331.