i. naturaleza de los convenios de prestamo

008688
DIRECCION GENERAL DE ASUNTOS JURIDICOS
30 de julio, 1999
DAJ-1579
Licenciada
Orietta González Cerón
Jefa
Departamento Legal
MINISTERIO DE CULTURA, JUVENTUD Y DEPORTES
Estimada señora:
Damos respuesta a su atento oficio No. D.L. 520-99 del pasado 30 junio, mediante el cual
remite para refrendo los convenios de cooperación suscritos con las Asociaciones Ateneo
de Costa Rica e Instituto de Literatura Infantil y Juvenil, para el préstamo de uso (dos
espacios, dentro de las instalaciones de la Casa de la Cultura del Este).
I.
NATURALEZA DE LOS CONVENIOS DE PRESTAMO
Los convenios de préstamo de inmuebles propiedad de los integrantes de la Administración
Pública suscritos con sujetos privados, corresponden a una relación contractual en la que se
involucran recursos públicos, lo cual obliga a garantizar la protección de los derechos que
conserva la Administración así como la seguridad de los bienes otorgados, por lo que ha
sido criterio reiterado de esta Contraloría General que la autorización para celebrar estos
convenios tiene que fundamentarse en una norma legal.
El contrato de préstamo es definido por el profesor Guillermo Cabanellas de la siguiente
forma:
“Contrato de préstamo por el cual una de las partes entrega gratuitamente
a otra una cosa fungible para que use de ella por cierto tiempo, y se la
devuelva (...).
El comodato es un contrato principal y real y necesariamente a título
gratuito. Si mediare en el préstamo un precio, se convertiría en un
contrato de arrendamiento de cosa. Si la cosa fuere fungible, si se
transmitiera su propiedad a cambio de restituir otra igual, se trataría de un
préstamo simple. De no cederse ni propiedad ni uso, la entrega sería a
título de depósito.
Es además un contrato unilateral; pues las
obligaciones corresponden, salvo rara excepción, a una sola de las partes.
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Una de ellas es el comodante (el propietario) y otra el comodatario (el
usuario); y la cosa que se entrega se denomina comodable”.
(CABANELLAS, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual, Buenos
Aires, Ediciones ARAYU, Tomo I, 1954, p. 430).
Como puede desprenderse de la cita transcrita, el contrato de préstamo se caracteriza por
ser un contrato real por requerir para su perfeccionamiento la entrega del bien. Por ser un
contrato unilateral, donde el comodatario recibe el bien y es el único que asume
obligaciones contractuales respecto al mantenimiento, cuido y devolución de la cosa
concedida en préstamo. Pero su característica principal es la de ser gratuito, tal y como lo
expone el tratadista Alberto Brenes Córdoba en su obra “El Tratado de los Contratos”, al
indicar:
“La gratuidad es tan esencial en esta clase de pactos, que cuando se
estipula alguna contraprestación del beneficiario el convenio cambia su
condición jurídica, transformándose en arrendamiento de cosa o en un
pacto innominado según el caso”. (BRENES CORDOBA, Alberto.
Tratado de los Contratos, Costa Rica, Editorial JURICENTRO, 1985, p.
243).
Sin embargo, si se trata de un acuerdo en el cual se posibilita el uso de un inmueble
propiedad de la Administración a un particular -como ocurre en la especie-, nos
encontramos ante la figura del permiso de uso, regulado por el artículo 154 de la Ley
General de Administración Pública (LGAP), el cual se caracteriza por otorgar los
inmuebles a título precario, y no se confiere otro derecho que el de utilizar el bien. Por ello
el sujeto privado, no puede alegar la existencia a su favor de algún derecho adquirido.
El numeral 154 estipula:
“Artículo 154.- Los permisos de uso de dominio público, y los demás
actos que reconozcan a un administrado un derecho expresa y
válidamente a título precario, podrán ser revocados a título de
oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración;
pero la revocación no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá
darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del
acto de revocación”.
Como se puede desprender del texto de la norma precitada, todos los permisos o préstamos
de uso que celebre el Estado, se genera un título sumamente precario, pues aún cuando se le
da la autorización de utilizar un bien, como ocurre en los convenios de marras, el particular
carecerá de derechos subjetivos frente a la Administración, quien cuenta con la potestad de
revocarla, en cualquier momento y sin responsabilidad, siempre que los actos revocatorios
no sean arbitrarios.
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En ese sentido, ha manifestado la Sala Constitucional en su Voto No. 5976-93, de las
quince horas cuarenta y dos minutos del dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa
y tres, respecto al préstamo o permiso de uso de bienes pertenecientes al dominio público lo
siguiente:
"El dominio público se encuentra integrado por bienes que
manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino
especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados
bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicos, que
no pertenecen individualmente a los particulares y que están
destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera
del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y
vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el
sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que
prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.
Notas características de estos bienes, es que son inalienables,
imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser
susceptibles de gravamen en los términos de Derecho Civil y la acción
administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.
Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto
de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al
aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad, el
permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la
Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en
manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose
siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. La
precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a
la figura y alude a la posibilidad que la administración, en
cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado
de ocupar plenamente el bien, por la construcción de una obra
pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética,
todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de
intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe
prevalecer el uso natural de la cosa pública. En consecuencia, el
régimen patrio de los bienes de dominio público, ... los coloca
fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se
otorguen serán siempre a título precario y revocables por la
Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o
de interés general así lo señalan". (El destacado no es del original).
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De lo expuesto hasta ahora, se infiere que cuando alguno de los integrantes de la
Administración Pública otorga un permiso de uso de inmuebles a particulares, no se genera
ningún derecho subjetivo para el sujeto que lo recibe, y cualquier mejora que se realice en
él, será propiedad de la Administración. Asimismo, los particulares que reciban un bien
público en uso, deben correr con los gastos de mantenimiento y conservación del mismo, y
serán responsables de todos los daños que sufran, cuando le sean imputables por ellos, así
como de los perjuicios que le ocasionen a la Administración por una incorrecta utilización
del bien.
Los bienes otorgados en préstamo, deben ser utilizados para cumplir exclusivamente
programas de las Instituciones propietarias del bien, en favor de toda la comunidad pues se
trata de bienes de dominio público, por lo que los proyectos que el particular desarrolle en
esos terrenos no pueden beneficiar exclusivamente a quien recibe el bien.
En ese sentido, es obligación de cada Institución que participa en estos contratos, fiscalizar
que se le dé un correcto uso a las instalaciones, y de que no sean destinados a fines ajenos a
su competencia. En aquellos casos en que por cualquier medio la Administración se dé
cuenta de que el bien está siendo destinado a fines ajenos a los que le corresponde ejecutar
y a los pactados en el convenio, deberá revocarlo inmediatamente.
Respecto a la potestad de revocación por parte de la Administración, debemos señalar que
de acuerdo con el artículo 154 de la LGAP y el Voto No. 5976-93 de la Sala
Constitucional ya citado, al estar en presencia de un permiso de uso a título precario, puede
ser revocado en cualquier momento por la Institución propietaria sin que surja
responsabilidad de su parte al respecto, en el entendido que ello no se realice
arbitrariamente.
II.
SOBRE LOS CONVENIOS CELEBRADOS POR ESE MINISTERIO
A. Convenio con la Asociación Ateneo de Costa Rica.
Una vez realizado el estudio correspondiente y conforme a lo antes señalado, devolvemos
este convenio con el refrendo de ley, condicionándolo en su eficacia a los siguientes
términos:
1. Cláusula segunda: El Ministerio o el Centro de Investigación y Conservación
del Patrimonio Cultural del Ministerio, podrán realizar inspecciones en las
instalaciones para verificar el correcto uso del mismo, y de encontrar alguna
irregularidad, deben hacer uso de la potestad de revocación del convenio.
2. Cláusula tercera: Los proyectos que desarrollará esta Asociación en estas
instalaciones deben ser en beneficio de todos los ciudadanos de acuerdo con sus
objetivos, y para ello requerirá que se cuente con el visto bueno del Ministerio
de los programas que se vayan a ejecutar.
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3. Cláusula quinta: Por tratarse de un permiso de uso a título precario, cualquier
mejora que la asociación realice, no le generará ningún derecho, y serán
propiedad exclusiva del Ministerio.
B. Convenio con la Asociación Instituto de Literatura Infantil y Juvenil.
En cuanto a este convenio, lamentamos devolverlo sin el refrendo de ley, pues como se
señala en el considerando tercero del mismo, el fin que busca alcanzar esta Asociación está
dirigido tan solo a un grupo reducido y determinado de personas, al procurar el beneficio
de sus asociados exclusivamente, y no a toda la sociedad civil costarricense, presentando
una contradicción con los objetivos que desarrolla ese Ministerio expresados en el
considerando primero.
Por otra parte, no se señala en el convenio la posibilidad del Ministerio de revocar
unilateralmente el convenio antes de que venza el plazo del mismo, sin que se generen
derechos de indemnización para la Asociación.
Atentamente,
DIRECCION GENERAL DE ASUNTOS JURIDICOS
Lic. Elías Delgado Aiza
SUBDIRECTOR GENERAL
AREA DE CONTRATOS
LFC/AUR/hca
ci
Archivo y ant.
Base de datos: Contratos y Convenios
CONTRATOS. PERMISO DE USO. PRÉSTAMO. COMODATO.
NI: 12299
E990514